國家行政學(xué)院法學(xué)部主任、教授 應(yīng)松年 　　 　　一，從西方公務(wù)員制度的發(fā)展看我國的公務(wù)員制度 　　 　　從世界各國來看，全世界的公務(wù)員管理都是法律管理�！豆珓�(wù)員法》最早是從英國開始的，早期形成的是一個(gè)公務(wù)員制度，后來變成法律。西方公務(wù)員制度可概括為：公開考試，擇優(yōu)錄用，無過錯(cuò)長期任職，不與政黨共進(jìn)退。
　　公開考試、擇優(yōu)錄用，是指公務(wù)員不是由誰天生恩賜的，而是經(jīng)過一個(gè)公開、公平的考試后，符合一定的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及具備一定素質(zhì)水平的人。無過錯(cuò)長期任職、不與政黨共進(jìn)退，實(shí)際上是把國外公務(wù)員分成了兩類。一類是政治類公務(wù)員，一類是業(yè)務(wù)類公務(wù)員。政治類公務(wù)員，就是與政黨共進(jìn)退，一般說的《公務(wù)員法》就不適用于他們；無過錯(cuò)長期任職的公務(wù)員，一般都是考進(jìn)來后開始從事辦事員工作，一直到常務(wù)副部長，政黨的政治官員一般擔(dān)任部長。這種制度適合于西方政黨的制度，因?yàn)榘次鞣降霓k法，政黨是在不停地?fù)Q，很可能會引起政策上的不連貫，為了不至于因?yàn)檎�黨輪換而由此導(dǎo)致的政策連貫性缺失和嚴(yán)重腐敗，在人事領(lǐng)域里，西方很多國家實(shí)行聘任制度（聘任制度實(shí)際上是經(jīng)過協(xié)商之后，帶有合同性質(zhì)的協(xié)議）。包括請誰來當(dāng)公務(wù)員、任職時(shí)間、擔(dān)負(fù)工作的性質(zhì)，以及工資的多少等等。很多國家，如瑞士、瑞典 、新西蘭等國的公務(wù)員，已經(jīng)全部實(shí)行聘任制度。聘任制的公務(wù)員，有些是要經(jīng)過考試后再訂合同，有些專業(yè)技術(shù)水平很高的人，可以直接簽定聘任協(xié)議。美國部分的地區(qū)、州，已經(jīng)全部采用了這種制度。
　　西方的公務(wù)員制度給我們一些值得借鑒的地方。在公務(wù)員管理中，一個(gè)核心的問題，就是怎樣提高公務(wù)員的素質(zhì)水平。公務(wù)員的隊(duì)伍，必須是一支能擔(dān)負(fù)起管理國家重任的精英隊(duì)伍。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人事管理方面的不斷變化，我們要根據(jù)發(fā)展形勢的需要做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整、改革和創(chuàng)新。從中國的國情來說，實(shí)際上我們在上個(gè)世紀(jì)80年代開始，就已經(jīng)研究把人事制度的管理納入法制軌道。法律的管理是一個(gè)統(tǒng)一、公平的管理，已為歷史所證明，分類管理是非常重要的一條，只有分類管理，才能達(dá)到科學(xué)的水平。
　　
　　二，《公務(wù)員暫行條例》到《公務(wù)員法》
　　
　　1993年出臺的《公務(wù)員暫行條例》,經(jīng)過了十幾年的時(shí)間不停地創(chuàng)新,上升為法律的條件得以成熟。實(shí)現(xiàn)從《公務(wù)員暫行條例》到《公務(wù)員法》，從法的效率及法的層次上是一個(gè)巨大的進(jìn)步�！豆珓�(wù)員暫行條例》為《公務(wù)員法》提供了成功的基本框架和基本制度。根據(jù)十幾年來的國情將已被實(shí)踐證明的、行之有效的一些新的公務(wù)員管理制度,歸納到新的法律中,實(shí)現(xiàn)了《公務(wù)員法》的偉大發(fā)展和創(chuàng)新�！豆珓�(wù)員法》是多年改革的結(jié)晶。
　　《公務(wù)員法》共分為18章107條，主要闡述《公務(wù)員法》的立法宗旨、公務(wù)員的范圍、公務(wù)員的管理原則、相關(guān)名詞的解釋等。其立法宗旨一共有六個(gè)方面：
　　第一，規(guī)范公務(wù)員的管理。也就是說，公務(wù)員的管理應(yīng)該是一個(gè)法律規(guī)范的管理。全國統(tǒng)一、同時(shí)公平實(shí)施，公務(wù)員管理才能夠有力量。
　　第二，保障公務(wù)員的合法權(quán)益。公務(wù)員不僅是被管理的對象，同時(shí)也是權(quán)利主體。
　　第三，加強(qiáng)對公務(wù)員的監(jiān)督。把監(jiān)督制度化、法定化。
　　第四，建設(shè)高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。公務(wù)員的素質(zhì)水平?jīng)Q定整個(gè)國家的管理水平，這是各國立法的重要目標(biāo)之一。
　　第五，促進(jìn)勤政廉政。管理制度的設(shè)計(jì)，必須有利于公務(wù)員勤政，否則再高的素質(zhì)也無意義。如各項(xiàng)激勵機(jī)制、考核、獎勵、職務(wù)升降、工資、福利、保險(xiǎn)等。管理制度的設(shè)計(jì)，還必須保證廉政，否則一切努力都沒有意義，如懲戒、回避、辭職、辭退、法律責(zé)任等。
　　第六，提高工作效能。國家事務(wù)管理必須強(qiáng)調(diào)效能，最少投入，最多產(chǎn)出，更多從科學(xué)角度考慮，這不僅是發(fā)展的需要，也是人民群眾的要求。
　　
　　三，《公務(wù)員法》四大機(jī)制的創(chuàng)新
　　
　　公務(wù)員是指依法行使公職，納入國家行政編制，由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資、福利的工作人員。公務(wù)員的權(quán)利、義務(wù)、管理適用本法,法律另外有規(guī)定的,從其規(guī)定,包括機(jī)關(guān)中領(lǐng)導(dǎo)人員(不包含機(jī)關(guān)中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo))的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督，適用于《組織法》。法官、檢察官等的權(quán)利、義務(wù)和管理,適用于《法官法》和《檢察官法》。
　　公務(wù)員的六個(gè)管理原則：
　　一是基本原則。以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo),貫徹社會主義初級階段的基本路線,貫徹中國共產(chǎn)黨的干部路線和方針,堅(jiān)持黨管干部原則。
　　二是公開、平等、競爭、擇優(yōu)的原則。依照法定的權(quán)限、條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序進(jìn)行。
　　三是監(jiān)督約束與激勵保障并重的原則。
　　四是任人唯賢、德才兼?zhèn)涞脑瓌t，注重工作實(shí)績。
　　五是實(shí)行分類管理，提高管理效能和科學(xué)化水平。
　　六是公務(wù)員依法履行職務(wù)的行為受法律保護(hù)。
　　
　　四，《公務(wù)員法》創(chuàng)新的地方，體現(xiàn)在：
　　
　　第一，分類管理機(jī)制的創(chuàng)新。
　　分類管理機(jī)制是一個(gè)重大的機(jī)制。它的縱向是你所從事的行當(dāng)，它的橫向是你的職務(wù)級別，它的坐標(biāo)是職位。你所在的職位有一個(gè)職位說明書，專門說明你在這個(gè)崗位上所承擔(dān)的是什么責(zé)任、權(quán)限、職責(zé)、工資待遇等。美國曾經(jīng)將它分的很細(xì)，不利于工作的開展。現(xiàn)在這個(gè)分類，以職務(wù)分類為主，在職務(wù)分類方面有許多新的突破和創(chuàng)新。公務(wù)員以前都是綜合管理類，現(xiàn)在細(xì)分為綜合管理、專業(yè)技術(shù)、行政執(zhí)法、法官、檢察官五類。因?yàn)樗痉üぷ鞯奶攸c(diǎn)，它是作為縱列的法定第三人，它是解決糾紛解決矛盾的。所以，把司法人員單獨(dú)分類出來�！豆珓�(wù)員法》實(shí)行“雙體制”、“雙介質(zhì)”，職務(wù)無晉升，職級有晉升的方法，有助于調(diào)動、激勵公務(wù)員的積極性。今后，隨著《公務(wù)員法》的改進(jìn)，力爭實(shí)現(xiàn)既有職務(wù)的晉升，又有職級的晉升。
　　第二，更新機(jī)制的創(chuàng)新。
　　考核是更新機(jī)制的客觀依據(jù)。西方公務(wù)員制度的第一條就是公開考試、擇優(yōu)錄用，為我們提供了很好的借鑒。通過公開考試選拔公務(wù)員，嚴(yán)把進(jìn)口關(guān)是保證我國公務(wù)員素質(zhì)水平的基礎(chǔ)。而作為公務(wù)員隊(duì)伍中法官、檢察官這一特殊群體，更需要有一個(gè)單獨(dú)的嚴(yán)格、公開、公正的考試制度以保證法律的正確實(shí)施。因此：
　　首先要重視公務(wù)員的考核制度，成為公務(wù)員法更新機(jī)制中的關(guān)鍵。
　　其次，加強(qiáng)和改善職務(wù)管理，增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍活力是設(shè)計(jì)職務(wù)任免的立法思想。職務(wù)任免分為三種方式：選任制、委任制、聘任制。
　　三是強(qiáng)調(diào)分級分類培訓(xùn)，培訓(xùn)是權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。
　　培訓(xùn)的目的就是要不停的提高我們公務(wù)員的素質(zhì)水平。分為初任培訓(xùn)、任職培訓(xùn)、專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)、在職輪訓(xùn)、其他特殊培訓(xùn)。培訓(xùn)要實(shí)行登記管理制度，學(xué)習(xí)成績作為考核、任職和晉升的條件之一。
　　四是借鑒1993年以來改革成果，既要推進(jìn)公務(wù)員管理的靈活性、開放性，又要把好“進(jìn)口”關(guān)，通過交流，使“崗位”找到最合適的人才，推進(jìn)廉政建設(shè)。交流的方式有調(diào)任、轉(zhuǎn)任、掛職鍛煉等。
　　五是辭職辭退�？偨Y(jié)1993年以來的改革，保障公務(wù)員的職業(yè)選擇權(quán)和機(jī)關(guān)的用人權(quán)。能上能下，能進(jìn)能出。
　　六是退休是公務(wù)員的權(quán)利，也是義務(wù)。老有所為，新陳代謝。在公務(wù)員隊(duì)伍當(dāng)中，包括你的思想，你的知識面，你的工作能力，也存在更新的問題。
　　第三，激勵機(jī)制的創(chuàng)新。
　　不僅要保證和提高公務(wù)員的素質(zhì)，還要激勵使其有工作動力，提高積極性。
　　激勵包括考核、獎勵、職務(wù)升降、工資福利保險(xiǎn)四個(gè)環(huán)節(jié)�？己藶槠渌�三個(gè)環(huán)節(jié)提供客觀依據(jù)；獎勵要注重獎勵個(gè)人也要注重獎勵集體，即以精神獎勵為主，又要跟物質(zhì)獎勵相結(jié)合的激勵；職務(wù)晉升是最大激勵，選賢任能，形成一個(gè)能上能下激勵的機(jī)制，保持公務(wù)員隊(duì)伍的生機(jī)和活力；確立職務(wù)與職級相結(jié)合，創(chuàng)設(shè)工資調(diào)查制度，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
　　第四，監(jiān)督機(jī)制的創(chuàng)新。
　　凡是有權(quán)利的地方都需要有監(jiān)督，包括義務(wù)和權(quán)利、紀(jì)律處分、回避、申訴與控告四個(gè)環(huán)節(jié)。
　　公務(wù)員在履行權(quán)利與義務(wù)時(shí)有雙重身份。相對于公眾，公務(wù)員處于強(qiáng)勢，有義務(wù)保持與人民群眾的聯(lián)系，傾聽意見，接收監(jiān)督；相對于機(jī)關(guān)，公務(wù)員處于弱勢，享有批評和建議、申訴和控告、申請辭職的權(quán)利。
　　回避是保持公務(wù)員公正廉政的必要制度。明確違紀(jì)要受處分,從程序上保證公正;既要對違紀(jì)處分,又要對改正者解除處分。
　　申訴的目的是修正不當(dāng)?shù)娜耸鹿芾硇袨�；控告是制止和懲罰機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的違法違紀(jì)行為。有權(quán)利必須要有責(zé)任，權(quán)責(zé)必須統(tǒng)一。
　　（中國國家人事人才培訓(xùn)網(wǎng)衛(wèi)星遠(yuǎn)程培訓(xùn)學(xué)院供稿。有刪節(jié)）

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