摘要：我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度存在一些缺陷，其立法基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定相互矛盾。我國(guó)應(yīng)確立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度，逐步建立農(nóng)村宅基地有期限、有償使用制度，在條件成熟時(shí)以立法形式規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
　　關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；物權(quán)立法
　　中圖分類號(hào)：D922．181 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A
　　
　　一、問(wèn)題的引出
　　
　　農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民）在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施，并對(duì)宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利。[1]隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量農(nóng)民涌向城市，各種原因促使他們選擇在城市長(zhǎng)期居住而打算賣掉農(nóng)村的房屋，而部分城鎮(zhèn)居民則由于其他原因打算在農(nóng)村買房，另外農(nóng)村村民也可能購(gòu)買本村以外的農(nóng)村房屋。在這種供需刺激下，農(nóng)村房屋交易日益頻繁，出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，出現(xiàn)眾多“小產(chǎn)權(quán)房”�！靶‘a(chǎn)權(quán)房”雖然沒(méi)有國(guó)家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，不受國(guó)家法律保護(hù)，但是由于其價(jià)格只有同等位置商品房?jī)r(jià)格的40%至60%，因此頗受部分城市購(gòu)房者的青睞。這樣，就必然涉及到一個(gè)新的問(wèn)題――農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題。農(nóng)村宅基地涉及到九億多農(nóng)民的“安身立命”，關(guān)系到中國(guó)的持續(xù)性發(fā)展和“和諧社會(huì)”的建立。但是，目前我國(guó)在此領(lǐng)域尚無(wú)明確可適用之法律、法規(guī)，最高人民法院亦無(wú)特定案由，此類房屋買賣糾紛已成為司法實(shí)踐中的難題。
　　新頒布的《物權(quán)法》，設(shè)專章即第十三章，從第一百五十二條到第一百五十五條，分四個(gè)條文，對(duì)“宅基地使用權(quán)”作了專門(mén)規(guī)定�！段餀�(quán)法》第一百五十二條對(duì)宅基地使用權(quán)作了基本規(guī)定，第一百五十三條則規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法及國(guó)家有關(guān)規(guī)定。第一百五十四條對(duì)宅基地之使用權(quán)滅失和重新分配作了規(guī)定，第一百五十五條規(guī)定了宅基地使用權(quán)的登記制度。由此可見(jiàn)，《物權(quán)法》僅是粗線條地勾勒了我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的外貌，界定了宅基地使用權(quán)的概念，確定了宅基地使用權(quán)取得、轉(zhuǎn)讓、滅失的基本規(guī)則。但是，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定囿于現(xiàn)有的政策框架，并未真正重新構(gòu)建另外一套制度，宅基地使用權(quán)制度仍按照現(xiàn)行法律、法規(guī)及國(guó)家規(guī)定執(zhí)行。雖然在《物權(quán)法》前六稿中都規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住宅轉(zhuǎn)讓本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓。”但是，最后通過(guò)的《物權(quán)法》只規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定�！� 可見(jiàn)其也未能突破最低限度的“禁止自由流轉(zhuǎn)”的束縛，《物權(quán)法》正式實(shí)施后，宅基地使用權(quán)仍然不能自由流轉(zhuǎn)，包括通過(guò)轉(zhuǎn)讓地面物而實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓也是受到限制的。
　　
　　二、農(nóng)村房屋與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律關(guān)系
　　
　　有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于不得或限制移轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)，因此，宅基地上的房屋所有權(quán)也不得或限制移轉(zhuǎn)”[2]。其實(shí)這是一種誤解。中國(guó)現(xiàn)行立法確實(shí)存在著禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，即農(nóng)村宅基地使用權(quán)既不能單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，也不能單獨(dú)抵押。但現(xiàn)行立法并未明確規(guī)定在農(nóng)村房屋所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，其項(xiàng)下的宅基地使用權(quán)也禁止轉(zhuǎn)讓。
　　此外，雖然在物理上農(nóng)村宅基地和房屋是不可分的，但是，宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)卻是各自獨(dú)立的一種權(quán)利�！爸袊�(guó)法律始終將土地與建筑物視為各自獨(dú)立的物，在法律禁止土地買賣的情況下，房屋買賣從未因此受到限制”。而且，從現(xiàn)行立法許可農(nóng)村宅基地可以依法繼承的精神來(lái)看，現(xiàn)行立法并不排斥或否認(rèn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓，只是禁止宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。國(guó)務(wù)院有關(guān)農(nóng)村房屋禁止賣給城市居民的規(guī)定是不合理的。
　　而且物權(quán)為私權(quán)，物權(quán)法為權(quán)利法。物權(quán)法上規(guī)定宅基地使用權(quán)，本來(lái)應(yīng)是確認(rèn)宅基地使用權(quán)為一項(xiàng)重要的用益物權(quán)，確認(rèn)宅基地使用權(quán)人的權(quán)利，為保護(hù)宅基地使用權(quán)人的利益提供法律依據(jù)，而現(xiàn)在的狀況則相反――主要規(guī)定對(duì)宅基地使用人的權(quán)利如何限制、以如何限制和禁止宅基地使用權(quán)為主要內(nèi)容，這與物權(quán)法的性質(zhì)是不相符的。我們要堅(jiān)持宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利，將其宅基地使用權(quán)完全物權(quán)化，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)和所有權(quán)真正民法意義上的兩權(quán)分離。[3]
　　
　　三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理性分析
　　
　�。ㄒ唬┺r(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合理性的理論分析
　　1．從法學(xué)角度分析
　　首先，房屋作為私人財(cái)產(chǎn)，我國(guó)立法保護(hù)包括房屋在內(nèi)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。《憲法》第十三條規(guī)定國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)；而根據(jù)《民法通則》第七十五條第一款的規(guī)定，房屋屬于公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)范疇，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。另根據(jù)《民法通則》第七十一條的規(guī)定和民法的相關(guān)理論，公民個(gè)人對(duì)于其房屋享有受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，自然有依法對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其中的處分，包括出賣、互易、贈(zèng)與等方式�！锻恋毓芾矸ā返诹�十二條第四款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)�！边@說(shuō)明《土地管理法》只是規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)，并沒(méi)有禁止農(nóng)村房屋的出賣。[4]
　　其次，平等為民法的基本原則，對(duì)于物權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)實(shí)行“同地同權(quán)”。目前，城市中的公房或者福利性分房，其土地使用權(quán)人只要取得房產(chǎn)證，就可上市交易，同為土地使用權(quán)的福利性分配，農(nóng)村宅基地使用權(quán)為何不能進(jìn)行交易呢? 這是人為地造成同樣用于居住目的的“城市土地使用權(quán)”和“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”不平等，此種不平等實(shí)際上是剝奪了農(nóng)民手中的財(cái)產(chǎn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為民事權(quán)利的一種，也應(yīng)毫無(wú)保留地貫穿平等原則。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)，在法律地位上應(yīng)與城市土地使用權(quán)相平等，這就意味著農(nóng)村宅基地使用權(quán)必須脫掉色彩濃重的行政外衣而恢復(fù)其用益物權(quán)的私權(quán)本質(zhì)。限制宅基地的流轉(zhuǎn)，只會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用價(jià)值和交換價(jià)值不能完全實(shí)現(xiàn)，離開(kāi)了使用權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)效能必將大打折扣。
　　最后，物權(quán)法為權(quán)利法，本來(lái)就該確認(rèn)宅基地使用權(quán)為一項(xiàng)重要的用益物權(quán)。可是根據(jù)新頒布的《物權(quán)法》第152條，宅基地使用權(quán)人對(duì)宅基地只有占有和使用、依法利用之以建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，但卻沒(méi)有收益的權(quán)利，因而是一種權(quán)能不完整的用益物權(quán)。這是對(duì)宅基地使用權(quán)權(quán)能上的縮減，導(dǎo)致自身邏輯內(nèi)容的矛盾。民法上的收益方式千變?nèi)f化，如果使用權(quán)人無(wú)權(quán)從宅基地上獲得收益，那么，庭院之內(nèi)的果實(shí)、出租其上的房屋、在居所內(nèi)從事手工創(chuàng)收等是否一概無(wú)效？顯然，維護(hù)農(nóng)村居住土地穩(wěn)定的基本政策并不能排除使用權(quán)人享有收益的權(quán)能。合理的宅基地使用權(quán)應(yīng)該是權(quán)能完整的用益物權(quán)。這就需要明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性，尤其是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利屬性，并擴(kuò)充農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能，除去對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)行使的各種不當(dāng)限制，增加其“收益”權(quán)能，賦予其完整的現(xiàn)代意義上的用益物權(quán)。
　　2．從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析
　　“效率”一詞的本意是有效的意思。19世紀(jì)以前，“效率”只運(yùn)用于機(jī)械工程方面， 20世紀(jì)，“效率”概念逐漸被運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，[5]20世紀(jì)60年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)法學(xué)的滲透融合以及在此基礎(chǔ)上經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的興起，法律效率愈益受到理論和立法的重視，以“效率”作為分配權(quán)利和義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)逐步從理論構(gòu)想進(jìn)入現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。[6]
　　我國(guó)農(nóng)村目前正處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的大背景下，土地資源本身具有稀缺性，因而涉及有關(guān)土地制度時(shí)，法律設(shè)計(jì)要緊緊圍繞效率這一目標(biāo)，圍繞“動(dòng)態(tài)利用”來(lái)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，不可再沿用過(guò)去那種強(qiáng)調(diào)保持宅基地使用權(quán)高度靜態(tài)歸屬的觀念和做法。賦予宅基地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓性，使宅基地使用權(quán)在流通中實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的效率，使農(nóng)村剩余勞動(dòng)力自由流通，農(nóng)民打工所得可以化為“資本”，農(nóng)民可以將自己的宅基地?fù)Q成等價(jià)值的利益，這一利益可以用金錢衡量，使農(nóng)民的利益處于一種“活化”狀態(tài)，必將更有利于發(fā)揮其資本的巨大作用。
　　3．從社會(huì)學(xué)角度分析
　　國(guó)家限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓固然有利于加強(qiáng)農(nóng)村的住房保障，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的開(kāi)放性和流通性，在現(xiàn)在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)，土地對(duì)農(nóng)民的基礎(chǔ)性作用大大削弱，這也是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)�！澳壳�，中國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力已居世界首位，國(guó)內(nèi)供給相對(duì)過(guò)剩，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的提價(jià)空間已很小，但與此同時(shí)，單位農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本則居高不下。”[7]顯然在這種情況下，農(nóng)民能從土地上所得到的利益保障甚少，所以農(nóng)民只能進(jìn)城，我國(guó)當(dāng)前存在的“民工潮”問(wèn)題恰恰從側(cè)面證明了土地保障功能的削弱，作為生產(chǎn)資料的土地尚且如此，更何況宅基地呢! 同時(shí)，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于消除城鄉(xiāng)二元社會(huì)，有利于農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市和城市人口反向流到農(nóng)村，并且推動(dòng)城鄉(xiāng)文化的溝通，更可以緩解城市的人口壓力及加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)。一石數(shù)鳥(niǎo)，何樂(lè)而不為？
　　（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)必要性分析
　　1．促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要
　　法律可以嘗試塑造生活，但不可漠視生活。其實(shí)，目前全國(guó)性的農(nóng)民宅基地地下流轉(zhuǎn)已相當(dāng)普遍，簡(jiǎn)單地規(guī)定禁止宅基地流轉(zhuǎn)顯然不能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的需要。洪水只可疏而不可堵，大禹尚知，況乎后人？“堵”的主要弊端在于：阻礙了我國(guó)城市化進(jìn)程；不利于對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；不利于對(duì)農(nóng)民遷徙權(quán)利的保護(hù)；制約了農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等，前面已有所分析，此處不再贅述。
　　2．解決目前農(nóng)村宅基地存在的問(wèn)題需要
　　目前農(nóng)村宅基地存在兩大問(wèn)題：第一，農(nóng)村宅基地規(guī)劃混亂，浪費(fèi)現(xiàn)象極其嚴(yán)重。《中華人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)�！钡�是由于管理宅基地審批劃撥的基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理，甚至越權(quán)劃撥，以權(quán)謀私，再加上采用的是無(wú)償、無(wú)期限的使用制度。這就使得農(nóng)村中一戶多宅、亂占耕地建房、多占地建房的現(xiàn)象嚴(yán)重。在江蘇省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)的一次調(diào)查中，他們發(fā)現(xiàn)宅基地超標(biāo)使用問(wèn)題十分嚴(yán)重，“從不同地區(qū)看，蘇南戶均宅基地為170平方米，蘇中223、8平方米，蘇北251平方米，超標(biāo)面積分別為80、4%、62．2%、58．5%�！盵8]而這種宅基地的嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象在全國(guó)各地是普遍存在的。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和人口高速增長(zhǎng)、城市化進(jìn)程加快，一些富裕起來(lái)的市郊農(nóng)民紛紛進(jìn)城購(gòu)房，成為城市居民，他們留在農(nóng)村的宅基地，受現(xiàn)行法律、法規(guī)的限制，不能進(jìn)行公開(kāi)合法的轉(zhuǎn)讓，但這些宅基地是通過(guò)合法途徑得到的，村集體組織也無(wú)權(quán)收回進(jìn)行處置，也使得農(nóng)村宅基地資源相對(duì)擴(kuò)大，導(dǎo)致市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”。這不符合“物盡其用”的原則，是對(duì)有限土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也違背了設(shè)置宅基地制度的初衷，最終也影響了農(nóng)村社區(qū)落后面貌的改善，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的一大障礙。而且，在目前我國(guó)遷徙自由權(quán)已被確認(rèn)，戶籍制度已經(jīng)放開(kāi)的情況下，社會(huì)的發(fā)展終究要打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)，如果法律還要強(qiáng)行禁止城鎮(zhèn)居民取得農(nóng)村房屋及其宅基地使用權(quán)，似乎是對(duì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的違背。
　　第二，農(nóng)村大量宅基地隱形交易，導(dǎo)致房屋產(chǎn)權(quán)糾紛日益增多。尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已十分活躍，形成了自發(fā)的宅基地交易地下市場(chǎng)。從法律意義上講，“小產(chǎn)權(quán)房”大量售賣給城鎮(zhèn)居民，確實(shí)違反了既有法律規(guī)定，同時(shí)也給購(gòu)房者維護(hù)自身權(quán)利埋下了隱患。因?yàn)檫@些房屋的轉(zhuǎn)讓，沒(méi)有國(guó)家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決，由于缺乏法律的約束，雙方矛盾很容易激化，往往會(huì)釀成重大案件。
　　3．農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展的需要
　　目前，越來(lái)越多的農(nóng)村家庭正在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，許多農(nóng)民家庭在擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，經(jīng)常遇到資金短缺這一問(wèn)題。大部分農(nóng)民唯一可以取得融資的，只有房屋和宅基地，但現(xiàn)行法律規(guī)定卻禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這樣，一方面限制了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村擴(kuò)大業(yè)務(wù)，使農(nóng)村金融發(fā)展緩慢；另一方面也使廣大農(nóng)民缺少了生產(chǎn)資金融通渠道，影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，限制了農(nóng)民收入的提高。
　　
　　四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的弊端
　　
　�。ㄒ唬� 法律制度價(jià)值理念無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展
　　眾所周知，法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會(huì)秩序。正義、平等、自由、秩序、效率等價(jià)值都是法律所追求的。以哪種價(jià)值作為法律制度設(shè)計(jì)的前提，必將影響到該法律所調(diào)整的對(duì)象的利益。通過(guò)分析《物權(quán)法》可以看出，立法者在設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)時(shí)將秩序價(jià)值放在首位，這體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織符合分配條件的農(nóng)戶、禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購(gòu)置宅基地、宅基地使用權(quán)不得抵押等條款的規(guī)定上。正如我們所知，“法律的秩序要素所關(guān)注的乃是一個(gè)群體或政治社會(huì)對(duì)某些組織規(guī)則和行為標(biāo)準(zhǔn)的采納問(wèn)題，這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)就是要給予為數(shù)眾多卻又混亂不堪的人類活動(dòng)以某些模式和結(jié)構(gòu)，從而避免發(fā)生失控的動(dòng)亂�！盵9]《物權(quán)法》進(jìn)行這樣的規(guī)定，其出發(fā)點(diǎn)是要保護(hù)土地資源、保障農(nóng)民的生活、維護(hù)社會(huì)秩序，立法者擔(dān)心農(nóng)民成為城市的流民。秩序價(jià)值的確很重要，尤在涉及農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的時(shí)候。然而筆者認(rèn)為，法律作為社會(huì)調(diào)整工具，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求。我國(guó)宅基地使用權(quán)制度的設(shè)計(jì)，如果只注重計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的秩序價(jià)值，意味著對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代市場(chǎng)主體行為的限制，是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)更加注重正義與效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。秩序所側(cè)重的是社會(huì)制度和法律制度的形式結(jié)構(gòu)，而正義所關(guān)注的卻是法律規(guī)范和制度性安排的內(nèi)容。法律制度的設(shè)計(jì)必須能夠滿足個(gè)人的合理需要和主張，并與此同時(shí)促進(jìn)生產(chǎn)進(jìn)步和提高社會(huì)內(nèi)聚性的程度。[9]
　　（二） 立法基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致現(xiàn)行立法規(guī)定相互矛盾
　　我國(guó)關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法，一直處于殘缺不全的狀況之中，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)規(guī)制存在法律空白，法律規(guī)范數(shù)量少，而且大部分是規(guī)范性文件，效力層級(jí)低，更無(wú)專門(mén)和系統(tǒng)的制度性規(guī)范體系�！睹穹ㄍ▌t》、《物權(quán)法》、《土地管理法》的調(diào)整力度不夠。1993年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，用來(lái)調(diào)整農(nóng)村房屋建設(shè)，但僅僅規(guī)定了申請(qǐng)宅基地的程序及審批條件，沒(méi)有對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及糾紛的解決做出規(guī)定；國(guó)家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請(qǐng)示》雖然是對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的直接調(diào)整，但由于其效力層次低，對(duì)房屋流轉(zhuǎn)和登記等重要內(nèi)容同樣未作規(guī)定。
　　顯然，建立在保障性質(zhì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，決定了它的非物權(quán)性和非流轉(zhuǎn)特征。現(xiàn)行大多數(shù)相關(guān)法律規(guī)定，都基本上按照這一立法理念來(lái)制定與此相適應(yīng)的規(guī)范。譬如，《土地管理法》第六十二條規(guī)定的一戶只能有一處宅基地，其面積不得超過(guò)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，出賣、出租后不得再申請(qǐng)；我國(guó)《擔(dān)保法》關(guān)于“耕地、宅基地使用權(quán)、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”規(guī)定等等；1995年4月9日原國(guó)家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》中關(guān)于房屋改建、翻建時(shí)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)的宅基地應(yīng)當(dāng)收回的規(guī)定；1999年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）對(duì)農(nóng)村房屋的買賣做了更明確的規(guī)定。該《通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門(mén)不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證�！边@些法律規(guī)定似乎讓人覺(jué)得農(nóng)村宅基地使用權(quán)是不允許流轉(zhuǎn)的。但是在另外一些規(guī)定中又間接地認(rèn)可了允許流轉(zhuǎn)。譬如： 根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用合同法若干問(wèn)題的解釋（一）》第4條，“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無(wú)效，應(yīng)當(dāng)以全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律和國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)”的規(guī)定，確認(rèn)合同效力的依據(jù)只能是法律和行政法規(guī)。而根據(jù)《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第三條第一款前段，“行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法”，這說(shuō)明《通知》雖然是以國(guó)務(wù)院辦公廳的名義發(fā)布，但尚不屬于行政法規(guī)。因此，《通知》的規(guī)則，尚不得據(jù)以決定農(nóng)村房屋買賣合同的效力。
　　另外，最高人民法院對(duì)涉及農(nóng)村私有房屋買賣的規(guī)定――最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民法通則若干問(wèn)題的意見(jiàn)（修改稿）》第131條第2款規(guī)定：“房屋所有人出賣農(nóng)村私有房屋，買賣雙方自愿、立有契約，交付了房款，并實(shí)際管理和使用了房屋，又沒(méi)有其他違法行為的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定買賣關(guān)系有效。當(dāng)?shù)卣�府�?guī)定需要辦理登記或納稅手續(xù)的，按當(dāng)?shù)匾?guī)定辦理”；最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》第56條也規(guī)定：“買賣雙方自愿，并立有契約、買方已交付了房款，并實(shí)際使用和管理了房屋，又沒(méi)有其他違法行為，只是買賣手續(xù)不完善的，應(yīng)認(rèn)為買賣關(guān)系有效，但應(yīng)著其補(bǔ)辦房屋買賣手續(xù)�！边@些都說(shuō)明最高人民法院在指導(dǎo)下級(jí)法院的相關(guān)司法實(shí)踐中，也是主張非集體組織成員能作為農(nóng)村私有房屋買賣合同的主體的。因此，筆者認(rèn)為，如果非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不是進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，而是解決自身居住困難，而賣方又是擁有多處房產(chǎn)的農(nóng)民，無(wú)理由非得阻止這種交易。
　　
　　五、構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的設(shè)想
　　
　�。ㄒ唬� 加強(qiáng)立法以規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)
　　現(xiàn)行法律制度的設(shè)計(jì)缺陷是農(nóng)村宅基地問(wèn)題產(chǎn)生的根本性原因，對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地法律制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新才是解決現(xiàn)存問(wèn)題的根本性出路。對(duì)宅基地法律制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新的目標(biāo)，就是要建立一個(gè)合理的法律制度。筆者認(rèn)為，我們要本著這樣一種思路：
　　1．兼顧農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)性與福利性，尊重農(nóng)民集體土地所有者的地位，有限度地引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度進(jìn)行完善。當(dāng)務(wù)之急是修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)中的規(guī)定，廢除限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。
　　2．立法核心是完善農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，漸進(jìn)式地允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。
　　首先，我國(guó)農(nóng)村首先開(kāi)放宅基地使用權(quán)的租賃市場(chǎng)，本集體組織內(nèi)外的人皆可承租，彌補(bǔ)不能自由流轉(zhuǎn)的弊端。
　　其次，在保留集體土地所有權(quán)的前提下，適當(dāng)開(kāi)放宅基地使用權(quán)的抵押和轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)。宅基地所有權(quán)屬于集體組織，轉(zhuǎn)讓的結(jié)果會(huì)導(dǎo)致宅基地的使用權(quán)歸屬于受讓人，所以處分宅基地的使用權(quán)利應(yīng)由集體組織的成員決定。對(duì)于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，可以借鑒《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于“其他方式承包”的規(guī)定，即宅基地使用權(quán)或者宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓或抵押給本集體組織以外的單位和個(gè)人的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行經(jīng)本集體組織成員的村民會(huì)議2/3以上成員或者2/3以上的村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。在同等條件下，本集體組織成員享有優(yōu)先權(quán)。
　　最后，必須在農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建成熟時(shí)，再完全放開(kāi)宅基地使用權(quán)的商業(yè)化流通市場(chǎng)。如果在客觀條件不成熟時(shí)就完全放開(kāi)，后果可能是“資本驅(qū)逐人口”，導(dǎo)致農(nóng)村的“鄉(xiāng)土社會(huì)”斷裂。所以，必須在農(nóng)村社會(huì)保障體系構(gòu)建成熟，能夠有效維持農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定時(shí)，再完全放開(kāi)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。
　　3．先規(guī)章，再法規(guī)，最后是法律�？尚械淖龇ㄊ窍瘸雠_(tái)國(guó)土資源部《宅基地管理辦法》，再出臺(tái)國(guó)務(wù)院《宅基地管理?xiàng)l例》，待條件成熟，出臺(tái)全國(guó)人大《宅基地管理法》，對(duì)宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等和法律責(zé)任等方面作出明確的規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地使用權(quán)管理制度。
　�。ǘ�） 確立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度
　　我國(guó)目前尚未建立農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度，村民大多通過(guò)占有的方式體現(xiàn)其房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，這不利于對(duì)農(nóng)村居民合法權(quán)利的保護(hù)，因此有必要建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度，明確權(quán)利人權(quán)利，減少糾紛�！段餀�(quán)法》在第二章第一節(jié)專門(mén)對(duì)不動(dòng)產(chǎn)登記作了詳細(xì)規(guī)定，其中第10條規(guī)定：“不動(dòng)產(chǎn)登記，由不動(dòng)產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國(guó)家對(duì)不動(dòng)產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定�！睆脑撘�(guī)定可以看出，不動(dòng)產(chǎn)的登記并未區(qū)分城市的和農(nóng)村的，應(yīng)是城鄉(xiāng)一體化登記制度。應(yīng)利用土地、房產(chǎn)行政管理部門(mén)已有的專業(yè)化、系統(tǒng)化測(cè)繪、登記、檔案管理隊(duì)伍，對(duì)城鄉(xiāng)土地、房屋權(quán)屬進(jìn)行統(tǒng)一管理，依據(jù)低收費(fèi)、優(yōu)服務(wù)、高效率的辦事原則，辦理農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證，保護(hù)農(nóng)民的房屋產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則配置。同時(shí)，將農(nóng)村房產(chǎn)與城市政策性住房納入同一體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房產(chǎn)登記的統(tǒng)一管理和信息共享。當(dāng)前應(yīng)盡快啟動(dòng)農(nóng)村宅基地普查登記工作。對(duì)農(nóng)村現(xiàn)有宅基地使用情況進(jìn)行全面清查，對(duì)于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的則給予登記造冊(cè)，對(duì)那些通過(guò)不合法渠道多占、多用的宅基地則不予登記，為下一步統(tǒng)一、規(guī)范的宅基地使用權(quán)登記奠定基礎(chǔ)。
　　（三） 建立農(nóng)村宅基地有期限、有償使用制度
　　《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)界定為一種用益物權(quán)。從理論上講，他物權(quán)的存在都是有期限的，無(wú)期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權(quán)就一直存在，一個(gè)農(nóng)民可能以繼承、受贈(zèng)等方式取得幾處房產(chǎn)，一直延續(xù)下去，這不利于節(jié)約土地及充分利用土地資源。而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對(duì)期滿不再需要的宅基地使用權(quán)予以收回，避免浪費(fèi)土地。參照城市國(guó)有土地上的住房土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限也應(yīng)規(guī)定為70年，自農(nóng)民申請(qǐng)宅基地獲得批準(zhǔn)之日起計(jì)算，期間屆滿的，自動(dòng)續(xù)期。
　　我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度實(shí)行的是無(wú)償使用制度。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，無(wú)償使用的制度日益暴露出弊端。由于現(xiàn)階段“一戶多宅”的現(xiàn)象嚴(yán)重，如果再貫徹?zé)o償使用的原則勢(shì)必影響農(nóng)村宅基地資源的合理分配，造成宅基地資源的緊張，進(jìn)而占用耕地。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)建立農(nóng)村宅基地有償使用的制度， 對(duì)“一戶一宅”以外的宅基地的使用進(jìn)行收費(fèi)，這樣，既考慮了國(guó)家減輕農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的政策，又能夠約束居民多占、超占宅基地行為，進(jìn)而能夠節(jié)約土地資源，促進(jìn)宅基地的有效利用。筆者認(rèn)為，如下情況下可以征收宅基地使用費(fèi)：房屋長(zhǎng)期空置達(dá)五年以上的宅基地、超過(guò)法律規(guī)定面積的宅基地、將宅基地使用權(quán)目的根本上改為商業(yè)性用房的宅基地。
　　筆者認(rèn)為，大陸法系的地上權(quán)等物權(quán)制度經(jīng)過(guò)數(shù)千年的發(fā)展，已經(jīng)適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，已成為一項(xiàng)成熟而完備的用益物權(quán)制度，這對(duì)重新構(gòu)筑我國(guó)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度有重大借鑒意義。因此在建立我們的地上權(quán)制度過(guò)程中，既要充分考慮社會(huì)主義公有制這一基本社會(huì)制度，又要認(rèn)識(shí)到宅基地使用權(quán)的地上權(quán)性質(zhì)， 以最終確立我國(guó)完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的法律制度。
　　
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