摘要：我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度存在一些缺陷，其立法基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定相互矛盾。我國應(yīng)確立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度，逐步建立農(nóng)村宅基地有期限、有償使用制度，在條件成熟時(shí)以立法形式規(guī)范農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。
　　關(guān)鍵詞：宅基地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；物權(quán)立法
　　中圖分類號：D922．181 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A
　　
　　一、問題的引出
　　
　　農(nóng)村宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員（村民）在依法取得的集體組織所有的宅基地上建造自有房屋及其附屬設(shè)施，并對宅基地享有的占有、使用和有限制處分的權(quán)利。[1]隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量農(nóng)民涌向城市，各種原因促使他們選擇在城市長期居住而打算賣掉農(nóng)村的房屋，而部分城鎮(zhèn)居民則由于其他原因打算在農(nóng)村買房，另外農(nóng)村村民也可能購買本村以外的農(nóng)村房屋。在這種供需刺激下，農(nóng)村房屋交易日益頻繁，出現(xiàn)了農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，出現(xiàn)眾多“小產(chǎn)權(quán)房”。“小產(chǎn)權(quán)房”雖然沒有國家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，不受國家法律保護(hù)，但是由于其價(jià)格只有同等位置商品房價(jià)格的40%至60%，因此頗受部分城市購房者的青睞。這樣，就必然涉及到一個(gè)新的問題――農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題。農(nóng)村宅基地涉及到九億多農(nóng)民的“安身立命”，關(guān)系到中國的持續(xù)性發(fā)展和“和諧社會”的建立。但是，目前我國在此領(lǐng)域尚無明確可適用之法律、法規(guī)，最高人民法院亦無特定案由，此類房屋買賣糾紛已成為司法實(shí)踐中的難題。
　　新頒布的《物權(quán)法》，設(shè)專章即第十三章，從第一百五十二條到第一百五十五條，分四個(gè)條文，對“宅基地使用權(quán)”作了專門規(guī)定。《物權(quán)法》第一百五十二條對宅基地使用權(quán)作了基本規(guī)定，第一百五十三條則規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓適用土地管理法及國家有關(guān)規(guī)定。第一百五十四條對宅基地之使用權(quán)滅失和重新分配作了規(guī)定，第一百五十五條規(guī)定了宅基地使用權(quán)的登記制度。由此可見，《物權(quán)法》僅是粗線條地勾勒了我國宅基地使用權(quán)制度的外貌，界定了宅基地使用權(quán)的概念，確定了宅基地使用權(quán)取得、轉(zhuǎn)讓、滅失的基本規(guī)則。但是，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的規(guī)定囿于現(xiàn)有的政策框架，并未真正重新構(gòu)建另外一套制度，宅基地使用權(quán)制度仍按照現(xiàn)行法律、法規(guī)及國家規(guī)定執(zhí)行。雖然在《物權(quán)法》前六稿中都規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人經(jīng)本集體同意，可以將建造的住宅轉(zhuǎn)讓本集體內(nèi)符合宅基地使用權(quán)分配條件的農(nóng)戶；住房轉(zhuǎn)讓時(shí)，宅基地使用權(quán)一并轉(zhuǎn)讓�！钡�，最后通過的《物權(quán)法》只規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理法等法律和國家有關(guān)規(guī)定�！� 可見其也未能突破最低限度的“禁止自由流轉(zhuǎn)”的束縛，《物權(quán)法》正式實(shí)施后，宅基地使用權(quán)仍然不能自由流轉(zhuǎn)，包括通過轉(zhuǎn)讓地面物而實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓也是受到限制的。
　　
　　二、農(nóng)村房屋與農(nóng)村宅基地使用權(quán)的法律關(guān)系
　　
　　有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)村宅基地使用權(quán)屬于不得或限制移轉(zhuǎn)的土地使用權(quán)，因此，宅基地上的房屋所有權(quán)也不得或限制移轉(zhuǎn)”[2]。其實(shí)這是一種誤解。中國現(xiàn)行立法確實(shí)存在著禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)單獨(dú)流轉(zhuǎn)的規(guī)定，即農(nóng)村宅基地使用權(quán)既不能單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，也不能單獨(dú)抵押。但現(xiàn)行立法并未明確規(guī)定在農(nóng)村房屋所有權(quán)發(fā)生流轉(zhuǎn)的情況下，其項(xiàng)下的宅基地使用權(quán)也禁止轉(zhuǎn)讓。
　　此外，雖然在物理上農(nóng)村宅基地和房屋是不可分的，但是，宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)卻是各自獨(dú)立的一種權(quán)利。“中國法律始終將土地與建筑物視為各自獨(dú)立的物，在法律禁止土地買賣的情況下，房屋買賣從未因此受到限制”。而且，從現(xiàn)行立法許可農(nóng)村宅基地可以依法繼承的精神來看，現(xiàn)行立法并不排斥或否認(rèn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)隨房屋所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)讓，只是禁止宅基地使用權(quán)單獨(dú)轉(zhuǎn)讓。國務(wù)院有關(guān)農(nóng)村房屋禁止賣給城市居民的規(guī)定是不合理的。
　　而且物權(quán)為私權(quán)，物權(quán)法為權(quán)利法。物權(quán)法上規(guī)定宅基地使用權(quán)，本來應(yīng)是確認(rèn)宅基地使用權(quán)為一項(xiàng)重要的用益物權(quán)，確認(rèn)宅基地使用權(quán)人的權(quán)利，為保護(hù)宅基地使用權(quán)人的利益提供法律依據(jù)，而現(xiàn)在的狀況則相反――主要規(guī)定對宅基地使用人的權(quán)利如何限制、以如何限制和禁止宅基地使用權(quán)為主要內(nèi)容，這與物權(quán)法的性質(zhì)是不相符的。我們要堅(jiān)持宅基地使用權(quán)是一項(xiàng)獨(dú)立的民事權(quán)利，將其宅基地使用權(quán)完全物權(quán)化，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)和所有權(quán)真正民法意義上的兩權(quán)分離。[3]
　　
　　三、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理性分析
　　
　　（一）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合理性的理論分析
　　1．從法學(xué)角度分析
　　首先，房屋作為私人財(cái)產(chǎn)，我國立法保護(hù)包括房屋在內(nèi)的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。《憲法》第十三條規(guī)定國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民合法的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)；而根據(jù)《民法通則》第七十五條第一款的規(guī)定，房屋屬于公民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)范疇，公民合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。另根據(jù)《民法通則》第七十一條的規(guī)定和民法的相關(guān)理論，公民個(gè)人對于其房屋享有受法律保護(hù)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，自然有依法對自己的財(cái)產(chǎn)占有、使用、收益和處分的權(quán)利。其中的處分，包括出賣、互易、贈與等方式�！锻恋毓芾矸ā返诹䲢l第四款規(guī)定：“農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)�！边@說明《土地管理法》只是規(guī)定農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)，并沒有禁止農(nóng)村房屋的出賣。[4]
　　其次，平等為民法的基本原則，對于物權(quán)同樣應(yīng)當(dāng)實(shí)行“同地同權(quán)”。目前，城市中的公房或者福利性分房，其土地使用權(quán)人只要取得房產(chǎn)證，就可上市交易，同為土地使用權(quán)的福利性分配，農(nóng)村宅基地使用權(quán)為何不能進(jìn)行交易呢? 這是人為地造成同樣用于居住目的的“城市土地使用權(quán)”和“農(nóng)村宅基地使用權(quán)”不平等，此種不平等實(shí)際上是剝奪了農(nóng)民手中的財(cái)產(chǎn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為民事權(quán)利的一種，也應(yīng)毫無保留地貫穿平等原則。農(nóng)村宅基地使用權(quán)作為一種財(cái)產(chǎn)，在法律地位上應(yīng)與城市土地使用權(quán)相平等，這就意味著農(nóng)村宅基地使用權(quán)必須脫掉色彩濃重的行政外衣而恢復(fù)其用益物權(quán)的私權(quán)本質(zhì)。限制宅基地的流轉(zhuǎn)，只會導(dǎo)致農(nóng)村宅基地使用價(jià)值和交換價(jià)值不能完全實(shí)現(xiàn)，離開了使用權(quán)能、收益權(quán)能和處分權(quán)能的充分實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)效能必將大打折扣。
　　最后，物權(quán)法為權(quán)利法，本來就該確認(rèn)宅基地使用權(quán)為一項(xiàng)重要的用益物權(quán)。可是根據(jù)新頒布的《物權(quán)法》第152條，宅基地使用權(quán)人對宅基地只有占有和使用、依法利用之以建造住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利，但卻沒有收益的權(quán)利，因而是一種權(quán)能不完整的用益物權(quán)。這是對宅基地使用權(quán)權(quán)能上的縮減，導(dǎo)致自身邏輯內(nèi)容的矛盾。民法上的收益方式千變?nèi)f化，如果使用權(quán)人無權(quán)從宅基地上獲得收益，那么，庭院之內(nèi)的果實(shí)、出租其上的房屋、在居所內(nèi)從事手工創(chuàng)收等是否一概無效？顯然，維護(hù)農(nóng)村居住土地穩(wěn)定的基本政策并不能排除使用權(quán)人享有收益的權(quán)能。合理的宅基地使用權(quán)應(yīng)該是權(quán)能完整的用益物權(quán)。這就需要明確農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性，尤其是財(cái)產(chǎn)性權(quán)利屬性，并擴(kuò)充農(nóng)村宅基地使用權(quán)的權(quán)能，除去對農(nóng)村宅基地使用權(quán)行使的各種不當(dāng)限制，增加其“收益”權(quán)能，賦予其完整的現(xiàn)代意義上的用益物權(quán)。
　　2．從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析
　　“效率”一詞的本意是有效的意思。19世紀(jì)以前，“效率”只運(yùn)用于機(jī)械工程方面， 20世紀(jì)，“效率”概念逐漸被運(yùn)用到經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，[5]20世紀(jì)60年代以來，隨著經(jīng)濟(jì)學(xué)對法學(xué)的滲透融合以及在此基礎(chǔ)上經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)的興起，法律效率愈益受到理論和立法的重視，以“效率”作為分配權(quán)利和義務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)逐步從理論構(gòu)想進(jìn)入現(xiàn)實(shí)實(shí)踐。[6]
　　我國農(nóng)村目前正處在市場經(jīng)濟(jì)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的大背景下，土地資源本身具有稀缺性，因而涉及有關(guān)土地制度時(shí)，法律設(shè)計(jì)要緊緊圍繞效率這一目標(biāo)，圍繞“動態(tài)利用”來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，不可再沿用過去那種強(qiáng)調(diào)保持宅基地使用權(quán)高度靜態(tài)歸屬的觀念和做法。賦予宅基地使用權(quán)可轉(zhuǎn)讓性，使宅基地使用權(quán)在流通中實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)價(jià)值的效率，使農(nóng)村剩余勞動力自由流通，農(nóng)民打工所得可以化為“資本”，農(nóng)民可以將自己的宅基地?fù)Q成等價(jià)值的利益，這一利益可以用金錢衡量，使農(nóng)民的利益處于一種“活化”狀態(tài)，必將更有利于發(fā)揮其資本的巨大作用。
　　3．從社會學(xué)角度分析
　　國家限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓固然有利于加強(qiáng)農(nóng)村的住房保障，但在市場經(jīng)濟(jì)條件下，基于市場經(jīng)濟(jì)的開放性和流通性，在現(xiàn)在中國農(nóng)村社會，土地對農(nóng)民的基礎(chǔ)性作用大大削弱，這也是一個(gè)不爭的事實(shí)。“目前，中國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力已居世界首位，國內(nèi)供給相對過剩，多數(shù)農(nóng)產(chǎn)品的提價(jià)空間已很小，但與此同時(shí)，單位農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)成本則居高不下�！盵7]顯然在這種情況下，農(nóng)民能從土地上所得到的利益保障甚少，所以農(nóng)民只能進(jìn)城，我國當(dāng)前存在的“民工潮”問題恰恰從側(cè)面證明了土地保障功能的削弱，作為生產(chǎn)資料的土地尚且如此，更何況宅基地呢! 同時(shí)，允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，有利于消除城鄉(xiāng)二元社會，有利于農(nóng)村勞動力進(jìn)入城市和城市人口反向流到農(nóng)村，并且推動城鄉(xiāng)文化的溝通，更可以緩解城市的人口壓力及加快農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)。一石數(shù)鳥，何樂而不為？
　　（二）農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)實(shí)必要性分析
　　1．促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要
　　法律可以嘗試塑造生活，但不可漠視生活。其實(shí)，目前全國性的農(nóng)民宅基地地下流轉(zhuǎn)已相當(dāng)普遍，簡單地規(guī)定禁止宅基地流轉(zhuǎn)顯然不能夠適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的需要。洪水只可疏而不可堵，大禹尚知，況乎后人？“堵”的主要弊端在于：阻礙了我國城市化進(jìn)程；不利于對農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)；不利于對農(nóng)民遷徙權(quán)利的保護(hù)；制約了農(nóng)村土地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展等，前面已有所分析，此處不再贅述。
　　2．解決目前農(nóng)村宅基地存在的問題需要
　　目前農(nóng)村宅基地存在兩大問題：第一，農(nóng)村宅基地規(guī)劃混亂，浪費(fèi)現(xiàn)象極其嚴(yán)重�！吨腥A人民共和國土地管理法》明確規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)�！钡怯捎诠芾碚貙徟鷦潛艿幕鶎诱畬r(nóng)民建房缺乏正確引導(dǎo)和管理，甚至越權(quán)劃撥，以權(quán)謀私，再加上采用的是無償、無期限的使用制度。這就使得農(nóng)村中一戶多宅、亂占耕地建房、多占地建房的現(xiàn)象嚴(yán)重。在江蘇省農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)的一次調(diào)查中，他們發(fā)現(xiàn)宅基地超標(biāo)使用問題十分嚴(yán)重，“從不同地區(qū)看，蘇南戶均宅基地為170平方米，蘇中223、8平方米，蘇北251平方米，超標(biāo)面積分別為80、4%、62．2%、58．5%�！盵8]而這種宅基地的嚴(yán)重浪費(fèi)現(xiàn)象在全國各地是普遍存在的。隨著我國經(jīng)濟(jì)和人口高速增長、城市化進(jìn)程加快，一些富裕起來的市郊農(nóng)民紛紛進(jìn)城購房，成為城市居民，他們留在農(nóng)村的宅基地，受現(xiàn)行法律、法規(guī)的限制，不能進(jìn)行公開合法的轉(zhuǎn)讓，但這些宅基地是通過合法途徑得到的，村集體組織也無權(quán)收回進(jìn)行處置，也使得農(nóng)村宅基地資源相對擴(kuò)大，導(dǎo)致市郊農(nóng)村出現(xiàn)大量“空心村”。這不符合“物盡其用”的原則，是對有限土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也違背了設(shè)置宅基地制度的初衷，最終也影響了農(nóng)村社區(qū)落后面貌的改善，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的一大障礙。而且，在目前我國遷徙自由權(quán)已被確認(rèn)，戶籍制度已經(jīng)放開的情況下，社會的發(fā)展終究要打破城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)，如果法律還要強(qiáng)行禁止城鎮(zhèn)居民取得農(nóng)村房屋及其宅基地使用權(quán)，似乎是對社會發(fā)展趨勢的違背。
　　第二，農(nóng)村大量宅基地隱形交易，導(dǎo)致房屋產(chǎn)權(quán)糾紛日益增多。尤其是發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村宅基地和房屋流轉(zhuǎn)已十分活躍，形成了自發(fā)的宅基地交易地下市場。從法律意義上講，“小產(chǎn)權(quán)房”大量售賣給城鎮(zhèn)居民，確實(shí)違反了既有法律規(guī)定，同時(shí)也給購房者維護(hù)自身權(quán)利埋下了隱患。因?yàn)檫@些房屋的轉(zhuǎn)讓，沒有國家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，不受現(xiàn)行法律、法規(guī)的保護(hù)，屬于私下流轉(zhuǎn)。雙方一旦發(fā)生矛盾和糾紛，法院只能要求雙方自己協(xié)商解決，由于缺乏法律的約束，雙方矛盾很容易激化，往往會釀成重大案件。
　　3．農(nóng)村金融事業(yè)發(fā)展的需要
　　目前，越來越多的農(nóng)村家庭正在從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)，許多農(nóng)民家庭在擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)規(guī)模、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)時(shí)，經(jīng)常遇到資金短缺這一問題。大部分農(nóng)民唯一可以取得融資的，只有房屋和宅基地，但現(xiàn)行法律規(guī)定卻禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這樣，一方面限制了金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村擴(kuò)大業(yè)務(wù)，使農(nóng)村金融發(fā)展緩慢；另一方面也使廣大農(nóng)民缺少了生產(chǎn)資金融通渠道，影響了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，限制了農(nóng)民收入的提高。
　　
　　四、農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的弊端
　　
　�。ㄒ唬� 法律制度價(jià)值理念無法適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會發(fā)展
　　眾所周知，法律旨在創(chuàng)設(shè)一種正義的社會秩序。正義、平等、自由、秩序、效率等價(jià)值都是法律所追求的。以哪種價(jià)值作為法律制度設(shè)計(jì)的前提，必將影響到該法律所調(diào)整的對象的利益。通過分析《物權(quán)法》可以看出，立法者在設(shè)計(jì)宅基地使用權(quán)時(shí)將秩序價(jià)值放在首位，這體現(xiàn)在宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓嚴(yán)格限制在本集體經(jīng)濟(jì)組織符合分配條件的農(nóng)戶、禁止城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購置宅基地、宅基地使用權(quán)不得抵押等條款的規(guī)定上。正如我們所知，“法律的秩序要素所關(guān)注的乃是一個(gè)群體或政治社會對某些組織規(guī)則和行為標(biāo)準(zhǔn)的采納問題，這些規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)就是要給予為數(shù)眾多卻又混亂不堪的人類活動以某些模式和結(jié)構(gòu)，從而避免發(fā)生失控的動亂。”[9]《物權(quán)法》進(jìn)行這樣的規(guī)定，其出發(fā)點(diǎn)是要保護(hù)土地資源、保障農(nóng)民的生活、維護(hù)社會秩序，立法者擔(dān)心農(nóng)民成為城市的流民。秩序價(jià)值的確很重要，尤在涉及農(nóng)村、農(nóng)民問題的時(shí)候。然而筆者認(rèn)為，法律作為社會調(diào)整工具，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)社會發(fā)展的要求。我國宅基地使用權(quán)制度的設(shè)計(jì)，如果只注重計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的秩序價(jià)值，意味著對市場經(jīng)濟(jì)時(shí)代市場主體行為的限制，是不符合市場經(jīng)濟(jì)要求的。在市場經(jīng)濟(jì)背景下，《物權(quán)法》應(yīng)當(dāng)更加注重正義與效率價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。秩序所側(cè)重的是社會制度和法律制度的形式結(jié)構(gòu)，而正義所關(guān)注的卻是法律規(guī)范和制度性安排的內(nèi)容。法律制度的設(shè)計(jì)必須能夠滿足個(gè)人的合理需要和主張，并與此同時(shí)促進(jìn)生產(chǎn)進(jìn)步和提高社會內(nèi)聚性的程度。[9]
　�。ǘ� 立法基礎(chǔ)和標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致現(xiàn)行立法規(guī)定相互矛盾
　　我國關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)的立法，一直處于殘缺不全的狀況之中，對農(nóng)村宅基地使用權(quán)規(guī)制存在法律空白，法律規(guī)范數(shù)量少，而且大部分是規(guī)范性文件，效力層級低，更無專門和系統(tǒng)的制度性規(guī)范體系�！睹穹ㄍ▌t》、《物權(quán)法》、《土地管理法》的調(diào)整力度不夠。1993年國務(wù)院頒布實(shí)施了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》，用來調(diào)整農(nóng)村房屋建設(shè)，但僅僅規(guī)定了申請宅基地的程序及審批條件，沒有對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)及糾紛的解決做出規(guī)定；國家土地管理局《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理工作的請示》雖然是對農(nóng)村宅基地使用權(quán)的直接調(diào)整，但由于其效力層次低，對房屋流轉(zhuǎn)和登記等重要內(nèi)容同樣未作規(guī)定。
　　顯然，建立在保障性質(zhì)基礎(chǔ)上的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度，決定了它的非物權(quán)性和非流轉(zhuǎn)特征�，F(xiàn)行大多數(shù)相關(guān)法律規(guī)定，都基本上按照這一立法理念來制定與此相適應(yīng)的規(guī)范。譬如，《土地管理法》第六十二條規(guī)定的一戶只能有一處宅基地，其面積不得超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，出賣、出租后不得再申請；我國《擔(dān)保法》關(guān)于“耕地、宅基地使用權(quán)、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押”規(guī)定等等；1995年4月9日原國家土地管理局《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)若干規(guī)定》中關(guān)于房屋改建、翻建時(shí)超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地應(yīng)當(dāng)收回的規(guī)定；1999年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》（以下簡稱《通知》）對農(nóng)村房屋的買賣做了更明確的規(guī)定。該《通知》規(guī)定：“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證�！边@些法律規(guī)定似乎讓人覺得農(nóng)村宅基地使用權(quán)是不允許流轉(zhuǎn)的。但是在另外一些規(guī)定中又間接地認(rèn)可了允許流轉(zhuǎn)。譬如： 根據(jù)最高人民法院《關(guān)于適用合同法若干問題的解釋（一）》第4條，“合同法實(shí)施以后，人民法院確認(rèn)合同無效，應(yīng)當(dāng)以全國人大及其常委會制定的法律和國務(wù)院制定的行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)”的規(guī)定，確認(rèn)合同效力的依據(jù)只能是法律和行政法規(guī)。而根據(jù)《行政法規(guī)制定程序暫行條例》第三條第一款前段，“行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法”，這說明《通知》雖然是以國務(wù)院辦公廳的名義發(fā)布，但尚不屬于行政法規(guī)。因此，《通知》的規(guī)則，尚不得據(jù)以決定農(nóng)村房屋買賣合同的效力。
　　另外，最高人民法院對涉及農(nóng)村私有房屋買賣的規(guī)定――最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民法通則若干問題的意見（修改稿）》第131條第2款規(guī)定：“房屋所有人出賣農(nóng)村私有房屋，買賣雙方自愿、立有契約，交付了房款，并實(shí)際管理和使用了房屋，又沒有其他違法行為的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定買賣關(guān)系有效。當(dāng)?shù)卣?guī)定需要辦理登記或納稅手續(xù)的，按當(dāng)?shù)匾?guī)定辦理”；最高人民法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律若干問題的意見》第56條也規(guī)定：“買賣雙方自愿，并立有契約、買方已交付了房款，并實(shí)際使用和管理了房屋，又沒有其他違法行為，只是買賣手續(xù)不完善的，應(yīng)認(rèn)為買賣關(guān)系有效，但應(yīng)著其補(bǔ)辦房屋買賣手續(xù)�！边@些都說明最高人民法院在指導(dǎo)下級法院的相關(guān)司法實(shí)踐中，也是主張非集體組織成員能作為農(nóng)村私有房屋買賣合同的主體的。因此，筆者認(rèn)為，如果非集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不是進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，而是解決自身居住困難，而賣方又是擁有多處房產(chǎn)的農(nóng)民，無理由非得阻止這種交易。
　　
　　五、構(gòu)建農(nóng)村宅基地使用權(quán)法律制度的設(shè)想
　　
　　（一） 加強(qiáng)立法以規(guī)范宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)
　　現(xiàn)行法律制度的設(shè)計(jì)缺陷是農(nóng)村宅基地問題產(chǎn)生的根本性原因，對現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地法律制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新才是解決現(xiàn)存問題的根本性出路。對宅基地法律制度進(jìn)行完善和創(chuàng)新的目標(biāo)，就是要建立一個(gè)合理的法律制度。筆者認(rèn)為，我們要本著這樣一種思路：
　　1．兼顧農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)性與福利性，尊重農(nóng)民集體土地所有者的地位，有限度地引進(jìn)市場機(jī)制，對現(xiàn)行農(nóng)村宅基地法律制度進(jìn)行完善。當(dāng)務(wù)之急是修改《土地管理法》、《擔(dān)保法》等相關(guān)法律法規(guī)中的規(guī)定，廢除限制農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。
　　2．立法核心是完善農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，漸進(jìn)式地允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。
　　首先，我國農(nóng)村首先開放宅基地使用權(quán)的租賃市場，本集體組織內(nèi)外的人皆可承租，彌補(bǔ)不能自由流轉(zhuǎn)的弊端。
　　其次，在保留集體土地所有權(quán)的前提下，適當(dāng)開放宅基地使用權(quán)的抵押和轉(zhuǎn)讓市場。宅基地所有權(quán)屬于集體組織，轉(zhuǎn)讓的結(jié)果會導(dǎo)致宅基地的使用權(quán)歸屬于受讓人，所以處分宅基地的使用權(quán)利應(yīng)由集體組織的成員決定。對于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和抵押，可以借鑒《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于“其他方式承包”的規(guī)定，即宅基地使用權(quán)或者宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓或抵押給本集體組織以外的單位和個(gè)人的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行經(jīng)本集體組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上的村民代表同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)。在同等條件下，本集體組織成員享有優(yōu)先權(quán)。
　　最后，必須在農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建成熟時(shí)，再完全放開宅基地使用權(quán)的商業(yè)化流通市場。如果在客觀條件不成熟時(shí)就完全放開，后果可能是“資本驅(qū)逐人口”，導(dǎo)致農(nóng)村的“鄉(xiāng)土社會”斷裂。所以，必須在農(nóng)村社會保障體系構(gòu)建成熟，能夠有效維持農(nóng)村社會穩(wěn)定時(shí)，再完全放開農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)市場。
　　3．先規(guī)章，再法規(guī)，最后是法律�？尚械淖龇ㄊ窍瘸雠_國土資源部《宅基地管理辦法》，再出臺國務(wù)院《宅基地管理?xiàng)l例》，待條件成熟，出臺全國人大《宅基地管理法》，對宅基地使用權(quán)的取得、行使、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)讓條件、范圍、方式、期限、收益分配及轉(zhuǎn)讓后土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的調(diào)整等和法律責(zé)任等方面作出明確的規(guī)定，形成一整套規(guī)范的宅基地使用權(quán)管理制度。
　�。ǘ� 確立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度
　　我國目前尚未建立農(nóng)村不動產(chǎn)登記制度，村民大多通過占有的方式體現(xiàn)其房屋所有權(quán)和宅基地使用權(quán)，這不利于對農(nóng)村居民合法權(quán)利的保護(hù)，因此有必要建立完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度，明確權(quán)利人權(quán)利，減少糾紛�！段餀�(quán)法》在第二章第一節(jié)專門對不動產(chǎn)登記作了詳細(xì)規(guī)定，其中第10條規(guī)定：“不動產(chǎn)登記，由不動產(chǎn)所在地的登記機(jī)構(gòu)辦理。國家對不動產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記制度。統(tǒng)一登記的范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法，由法律、行政法規(guī)規(guī)定�！睆脑撘�(guī)定可以看出，不動產(chǎn)的登記并未區(qū)分城市的和農(nóng)村的，應(yīng)是城鄉(xiāng)一體化登記制度。應(yīng)利用土地、房產(chǎn)行政管理部門已有的專業(yè)化、系統(tǒng)化測繪、登記、檔案管理隊(duì)伍，對城鄉(xiāng)土地、房屋權(quán)屬進(jìn)行統(tǒng)一管理，依據(jù)低收費(fèi)、優(yōu)服務(wù)、高效率的辦事原則，辦理農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)證和宅基地使用權(quán)證，保護(hù)農(nóng)民的房屋產(chǎn)權(quán)，促進(jìn)農(nóng)村房屋流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素按市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則配置。同時(shí)，將農(nóng)村房產(chǎn)與城市政策性住房納入同一體系，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)房產(chǎn)登記的統(tǒng)一管理和信息共享。當(dāng)前應(yīng)盡快啟動農(nóng)村宅基地普查登記工作。對農(nóng)村現(xiàn)有宅基地使用情況進(jìn)行全面清查，對于手續(xù)齊備、符合法律規(guī)定的則給予登記造冊，對那些通過不合法渠道多占、多用的宅基地則不予登記，為下一步統(tǒng)一、規(guī)范的宅基地使用權(quán)登記奠定基礎(chǔ)。
　　（三） 建立農(nóng)村宅基地有期限、有償使用制度
　　《物權(quán)法》明確將宅基地使用權(quán)界定為一種用益物權(quán)。從理論上講，他物權(quán)的存在都是有期限的，無期限將造成只要房屋尚在則宅基地使用權(quán)就一直存在，一個(gè)農(nóng)民可能以繼承、受贈等方式取得幾處房產(chǎn)，一直延續(xù)下去，這不利于節(jié)約土地及充分利用土地資源。而建立起宅基地有期限使用制度就完全可以對期滿不再需要的宅基地使用權(quán)予以收回，避免浪費(fèi)土地。參照城市國有土地上的住房土地使用權(quán)期限為70年的規(guī)定，農(nóng)村宅基地使用權(quán)的期限也應(yīng)規(guī)定為70年，自農(nóng)民申請宅基地獲得批準(zhǔn)之日起計(jì)算，期間屆滿的，自動續(xù)期。
　　我國現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度實(shí)行的是無償使用制度。但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，無償使用的制度日益暴露出弊端。由于現(xiàn)階段“一戶多宅”的現(xiàn)象嚴(yán)重，如果再貫徹?zé)o償使用的原則勢必影響農(nóng)村宅基地資源的合理分配，造成宅基地資源的緊張，進(jìn)而占用耕地。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)建立農(nóng)村宅基地有償使用的制度， 對“一戶一宅”以外的宅基地的使用進(jìn)行收費(fèi)，這樣，既考慮了國家減輕農(nóng)村居民負(fù)擔(dān)的政策，又能夠約束居民多占、超占宅基地行為，進(jìn)而能夠節(jié)約土地資源，促進(jìn)宅基地的有效利用。筆者認(rèn)為，如下情況下可以征收宅基地使用費(fèi)：房屋長期空置達(dá)五年以上的宅基地、超過法律規(guī)定面積的宅基地、將宅基地使用權(quán)目的根本上改為商業(yè)性用房的宅基地。
　　筆者認(rèn)為，大陸法系的地上權(quán)等物權(quán)制度經(jīng)過數(shù)千年的發(fā)展，已經(jīng)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，已成為一項(xiàng)成熟而完備的用益物權(quán)制度，這對重新構(gòu)筑我國宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度有重大借鑒意義。因此在建立我們的地上權(quán)制度過程中，既要充分考慮社會主義公有制這一基本社會制度，又要認(rèn)識到宅基地使用權(quán)的地上權(quán)性質(zhì)， 以最終確立我國完善的農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的法律制度。
　　
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