摘 要：我國《反壟斷法》以禁止“經(jīng)營者濫用市場支配地位”之規(guī)定將公用企業(yè)壟斷行為納入其規(guī)制范圍。然而基于經(jīng)濟緣由的分析，我國公用企業(yè)具有區(qū)別于其他占有市場支配地位的經(jīng)營者的特殊性。因而，必須從反壟斷法規(guī)制的角度出發(fā)，在法律適用、監(jiān)管機構(gòu)等方面予以特殊考慮，并從具體操作層面出發(fā)，采用有針對性的對策，確�！凹埫嫔系姆�律”落實到實踐中去，使公用企業(yè)壟斷行為得到有效遏制。
　　關(guān)鍵詞：公用企業(yè)；壟斷；反壟斷法
　　中圖分類號：DF414文獻標(biāo)識碼：A??
　　
　　我國《反不正當(dāng)競爭法》第6條以“公用企業(yè)或者其他依法具有獨占地位的經(jīng)營者，不得限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，以排擠其他經(jīng)營者的公平競爭”的規(guī)定，明文禁止公用企業(yè)濫用壟斷優(yōu)勢�！斗磯艛喾ā冯m無“公用企業(yè)”這一提法，但“總則”第6條“具有市場支配地位的經(jīng)營者，不得濫用市場支配地位，排除、限制競爭”的規(guī)定和以“濫用市場支配地位”為題的第3章，實質(zhì)上將公用企業(yè)作為具有市場支配地位經(jīng)營者而進行規(guī)制�！斗磯艛喾ā返�7條規(guī)定：“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護。”作此種規(guī)定是在我國壟斷行業(yè)開放競爭嚴(yán)重不足的情況下的特殊考量，不應(yīng)理解為這些行業(yè)被納入反壟斷適用除外之列，因為該條第2款明文規(guī)定上述行業(yè)的經(jīng)營者“不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費者利益”。因而，公用企業(yè)處在上述行業(yè)之中受反壟斷法規(guī)制應(yīng)毋庸置疑。筆者認(rèn)為，對公用企業(yè)壟斷行為的規(guī)制還應(yīng)作適當(dāng)?shù)奶厥饪紤]和制度設(shè)計。?
　　
　　一、我國公用企業(yè)的特殊性
　　
　　由于所有制結(jié)構(gòu)、產(chǎn)權(quán)制度和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌等原因，我國公用企業(yè)既具有國際上公用企業(yè)的一般特點，也有自身的特殊性，而其他具有市場支配地位經(jīng)營者并不具有此種特殊性。?
　　
　�。ㄒ唬┕�用企業(yè)依托網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施而存在，實際由自然壟斷、行政壟斷與經(jīng)濟壟斷三者交織而形成。公用企業(yè)是通過網(wǎng)絡(luò)或者其他關(guān)鍵設(shè)施（基礎(chǔ)設(shè)施）提供公共服務(wù)的水、電、氣、郵政、電信、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者，網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施使其具有自然壟斷屬性。但并非公用企業(yè)一定屬于自然壟斷。實際上，公用企業(yè)基于自然壟斷、公共利益、國家經(jīng)濟安全、行政壟斷等多種合理或不合理的理由而設(shè)立。與此同時，由于技術(shù)進步和需求增加，一些原屬自然壟斷的環(huán)節(jié)逐步喪失自然壟斷屬性。通常認(rèn)為，只有網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)屬于自然壟斷，而非網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)不再屬于自然壟斷。就中國現(xiàn)實而言，相當(dāng)一部分公用企業(yè)借行政壟斷而不當(dāng)維持并濫用其壟斷地位。與此同時，在開放競爭領(lǐng)域，也客觀存在公用企業(yè)通過合法競爭獲得壟斷地位的情形。所以，公用企業(yè)在競爭中的優(yōu)勢地位可能源于自然壟斷、行政壟斷和經(jīng)濟壟斷等多方面原因。?
　　
　�。ǘ�）公用企業(yè)的營運目標(biāo)是實現(xiàn)社會利益，實際關(guān)系政府、經(jīng)營者、消費者多方的利益。從應(yīng)然的角度來說，公用企業(yè)中“公用”二字表明其強烈的公益性，必須實現(xiàn)社會利益，即公用企業(yè)的服務(wù)對象是全體社會公眾；服務(wù)內(nèi)容涉及所有社會成員的共同需要；服務(wù)目的是實現(xiàn)公眾的共同利益。但其背后存在深層次的利益關(guān)系。首先，公用企業(yè)屬國有企業(yè)或者國有股份占主導(dǎo)，國有資產(chǎn)的保值增值與財政稅收使其與政府利益關(guān)系密切。其次，長期的行政壟斷與體制弊端交相輝映，與利益集團千絲萬縷，與地方保護以及部門利益盤根錯節(jié)。再次，公用企業(yè)也影響其交易對象的盈利狀況，常阻擾潛在競爭者的進入。第四，消費者福利直接取決于公用企業(yè)的服務(wù)質(zhì)量和價格。但在多方利益的博弈之下，公用企業(yè)自身利益常處于主導(dǎo)地位。政府雖然有監(jiān)管權(quán)力，但受制于信息不對稱、權(quán)力尋租，以及在一定程度上與公用企業(yè)獲取壟斷利潤利益的一致性，常面臨“政府失靈”的困境，如價格管制的失敗。消費者、公用企業(yè)的交易對象、潛在競爭者則因數(shù)量眾多，難以形成集體行動，影響力反而相當(dāng)有限。?
　�。ㄈ�）公用企業(yè)提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品，廣泛影響宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會民生。公用企業(yè)存續(xù)的基礎(chǔ)在于向社會提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和服務(wù)。在行業(yè)監(jiān)管難以到位和競爭機制缺失的情況下，加之其產(chǎn)品和服務(wù)的稀缺性，公用企業(yè)常濫用其壟斷地位獲取超額壟斷利潤。2007年中國企業(yè)500強的前10位全部為壟斷性企業(yè)，其中有6家是公用企業(yè)，中石化、中石油、國家電網(wǎng)分列一、二、三位。經(jīng)濟學(xué)家一般相信，公用企業(yè)的高額壟斷利潤常轉(zhuǎn)化為其他行業(yè)經(jīng)營者的成本。同時，公用企業(yè)對宏觀經(jīng)濟結(jié)構(gòu)有重大影響。通常而言，宏觀經(jīng)濟政策包括四大目標(biāo)：充分就業(yè)、價格穩(wěn)定、經(jīng)濟增長和國際收支平衡。無論競爭環(huán)節(jié)，抑或網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)，于可競爭之處人為設(shè)置不必要的準(zhǔn)入限制，必然減少市場內(nèi)競爭者的數(shù)量，進而減少市場就業(yè)崗位。基于對高額壟斷利潤的追求，在位公用企業(yè)傾向于減少產(chǎn)品的供給數(shù)量。如此雙重原因?qū)е聣艛嘈袠I(yè)內(nèi)就業(yè)機會的減少。在缺乏競爭的環(huán)境下，采用成本加利潤的規(guī)制方法，由于漲價壓力的持續(xù)存在導(dǎo)致公用企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)價格呈剛性增長，在相當(dāng)程度上帶動消費指數(shù)的增長，進而可能形成通貨膨脹的壓力。與此同時，公用企業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的高價格必然形成競爭性產(chǎn)業(yè)的高成本，從而累及其發(fā)展，進而影響宏觀經(jīng)濟增長。壟斷行業(yè)內(nèi)的高收入格局，實質(zhì)上在壟斷行業(yè)內(nèi)與其他行業(yè)內(nèi)勞動者之間形成了不公平的收入分配效應(yīng)。因而，高度壟斷體制導(dǎo)致的不公平社會分配效應(yīng)，成為社會貧富懸殊、導(dǎo)致兩極分化的重要誘因。目前我國相當(dāng)一部分壟斷行業(yè)企業(yè)已在海外上市。維持其壟斷地位，而剝奪其他產(chǎn)業(yè)收益和消費者福利使之獲取高額利潤，并不能完全轉(zhuǎn)變?yōu)閲�有資產(chǎn)收益，從而實質(zhì)上產(chǎn)生了將國內(nèi)居民收入轉(zhuǎn)移給海外投資者的不當(dāng)收入分配效應(yīng)。即使未經(jīng)改制的所謂全民所有制企業(yè)，在某種程度上演變?yōu)椤安块T所有”，形成“集體分租”的態(tài)勢，高額壟斷利潤并未轉(zhuǎn)化為社會福利，普通民眾難以分享其中的收益。因此，政府常常面臨兩難抉擇，必須處理好政府財政收益與經(jīng)濟效率和社會公平的關(guān)系，即如何解決維護民生與國有資產(chǎn)收益之間的矛盾，實現(xiàn)公眾利益與自身利益的平衡；如何解決通過維持壟斷擴大公用企業(yè)規(guī)模和通過開放競爭來增加公用企業(yè)的國際競爭力的矛盾，從而實現(xiàn)短期利益與長期利益的平衡。?
　　總的來說，公用企業(yè)特殊性是客觀存在的，對公用企業(yè)的法律規(guī)制都將受到這種特殊性的影響。?
　　
　　二、反壟斷法規(guī)制公用企業(yè)的有關(guān)問題
　　
　　加強公用企業(yè)監(jiān)管、促進公平競爭，是國際上公用企業(yè)規(guī)制發(fā)展的主流方向。這有利于推動公用企業(yè)在公平競爭規(guī)則之下，摒棄依靠濫用壟斷地位獲取超額壟斷利潤的做法，把主要精力用于創(chuàng)新技術(shù)、改進管理，從而提升我國壟斷行業(yè)國際競爭力；更有助于放眼長遠(yuǎn)利益，打破部門利益，低價優(yōu)質(zhì)向社會提供準(zhǔn)公共服務(wù)，從而實現(xiàn)與構(gòu)建社會主義和諧社會、維護社會民生的主流政治取向的統(tǒng)一，進而符合社會主義的本質(zhì)要求。特別是在我國公用企業(yè)壟斷導(dǎo)致的矛盾日趨復(fù)雜尖銳的大背景下，全面提高公用企業(yè)監(jiān)管水平，無疑具有十分重要的現(xiàn)實性和必要性。考慮到《反壟斷法》2008年8月1日正式實施，與公用企業(yè)相關(guān)的法律適用和監(jiān)管機構(gòu)至關(guān)重要，下面主要探討與此有關(guān)的問題。?
　　
　�。ㄒ唬╆P(guān)于法律適用問題?
　　1．適用范圍 學(xué)理上認(rèn)為，反壟斷法適用于公用企業(yè)，并非傳統(tǒng)意義上“一般豁免、例外適用”，而是“一般適用、例外豁免”［1］�；蛘哒f，按照通行的做法，反壟斷法應(yīng)適用于公用企業(yè)參與的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位、經(jīng)營者集中和行政壟斷行為。通常而言，公用企業(yè)壟斷是指公用企業(yè)借助網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，不恰當(dāng)獲得或維持壟斷地位的行為；濫用市場支配地位，是指經(jīng)營者不正當(dāng)利用其市場支配地位，實施實質(zhì)性限制或排除市場競爭的不當(dāng)行為。因此，在某種意義上可以認(rèn)為，公用企業(yè)壟斷實際上是濫用市場支配地位的特殊形式。同時，現(xiàn)階段我國競爭性行業(yè)企業(yè)總體上規(guī)模偏小，具有市場支配地位的企業(yè)并不太多。公用企業(yè)壟斷也是濫用市場支配地位的主要類型。同時，學(xué)界已將公用企業(yè)壟斷列為非法壟斷的主要類型［2］。我國《反壟斷法》規(guī)定了濫用市場支配地位，但并未對公用企業(yè)壟斷做出專門規(guī)定。公用企業(yè)壟斷具有高賣低買、掠奪性定價、拒絕交易、強迫交易、搭售、差別待遇等濫用市場支配地位的一般形式，規(guī)制公用企業(yè)應(yīng)適用反壟斷法關(guān)于濫用市場支配地位的一般規(guī)定。同時，公用企業(yè)壟斷還表現(xiàn)為拒絕接入基礎(chǔ)設(shè)施這一特殊形式，即公用企業(yè)拒絕競爭對手以合理條件接入，并使用其擁有的網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施，從而排除競爭對手利用基礎(chǔ)設(shè)施與自己公平競爭。德國、美國、日本、澳大利亞等國家已有類似規(guī)定，但我國《反壟斷法》未對此作出專門規(guī)定。有鑒于此，筆者建議今后修訂《反壟斷法》時引入這一規(guī)定，并在《反壟斷法》未修改之前采用以下技術(shù)手段來彌補立法之缺陷：其一，可將拒絕接入基礎(chǔ)設(shè)施行為視為公用企業(yè)拒絕與競爭對手的交易行為，從而適用《反壟斷法》第17條第1款第3項之規(guī)定。但由于拒絕接入基礎(chǔ)設(shè)施行為的隱蔽性、復(fù)雜性和利益受其影響的交易方、消費者的廣泛性，采用禁止拒絕交易的一般規(guī)定的效力應(yīng)相當(dāng)有限。其二，適用《反壟斷法》第17條第1款第7項之規(guī)定，由反壟斷執(zhí)法機構(gòu)將拒絕接入基礎(chǔ)設(shè)施認(rèn)定為其他濫用市場支配地位的行為，從而可運用《反壟斷法》予以制裁。

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