內(nèi)容提要　我國事業(yè)單位的人事制度改革進程與企業(yè)相比已經(jīng)滯后。其原因在于事業(yè)單位人事制度改革遭遇到制度環(huán)境的難題，同時改革本身也存在一些問題。事業(yè)單位人事制度改革本身所存在的問題，涉及人事制度改革的自主權(quán)、人事改革政策或項目的系統(tǒng)配套、人事改革中的中觀層面制度空擋等。解決這些問題需要改換傳統(tǒng)的改革思維方式，探索一些新的改革方法和路徑。
　　關(guān) 鍵 詞　公共部門事業(yè)單位人事管理制度改革
　　作　　者　吳志華，華東師范大學教授、博士生導師。（上海：２０００６２）
　　
　　事業(yè)單位人事制度改革的滯后性及問題
　　
　　干部人事制度是我國政治體制的組成部分，改革干部人事制度是我國政治體制改革的一項重要內(nèi)容。改革開放以來的歷次黨代會幾乎都反復提出改革干部人事制度的問題。歷次黨代會的政治報告對改革干部人事制度的闡述可以概括為四大指導方針：一是在結(jié)構(gòu)性改革計劃經(jīng)濟時期大一統(tǒng)干部人事制度的基礎上，逐步建立“符合機關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位不同特點的科學的分類管理體制”。這是上世紀８０年代中后期以來干部人事制度改革的主體思路，十三大、十四大、十六大都先后一致地強調(diào)這一主題。二是給予企事業(yè)單位必要的人事自主權(quán)。三是人事制度改革應該引入有效的競爭機制、激勵機制和監(jiān)督機制。四是人事制度改革的目的是形成“廣納群賢、人盡其才、能上能下、充滿活力的用人機制”，以“增強黨和國家機關(guān)以及全社會的生機和活力”。^①
　　如果從１９８７年十三大政治報告比較完整地提出干部人事制度改革方案開始算起，干部人事制度改革已經(jīng)走過了近２０年的歷程。在這一過程中，企業(yè)最先分離出大一統(tǒng)的傳統(tǒng)人事勞動制度，已經(jīng)擁有充分的人事管理自主權(quán)，基本形成了與現(xiàn)代企業(yè)制度相銜接的人力資源管理制度，人力資源管理的競爭機制、激勵機制特征明顯，具有人盡其才、能上能下的活力。國家行政機關(guān)于１９９３年開始推行公務員制度，形成了一種具有中國特色的公共人事制度，２００５年４月又頒布了《公務員法》，進一步擴大了公務員范圍，標志著公務員制度正在走向規(guī)范化和法制化。然而，事業(yè)單位的分類管理制度卻遲遲沒有建立起來，至今沒有制訂出一部事業(yè)單位人事管理的法律，事業(yè)單位缺乏足夠的人事自主權(quán)，人事管理的競爭機制、激勵機制特征不明顯，人盡其才、能上能下、能進能出的活力不如企業(yè)。由此可見，相對于企業(yè)和國家機關(guān)而言，事業(yè)單位的人事制度改革已經(jīng)滯后。目前，我國共有１４０多萬個事業(yè)單位，事業(yè)單位人員總數(shù)多達２９２２萬，是全國公務員總?cè)藬?shù)（６３６．９萬）的４．６倍，事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員占全國專業(yè)技術(shù)人員總數(shù)的６４％。^②事業(yè)單位人事制度改革的滯后，無疑將制約我國科教文衛(wèi)等各項事業(yè)的快速發(fā)展。
　　干部人事制度的改革過程中，事業(yè)單位人事制度改革也在斷斷續(xù)續(xù)的進行，尤其是２０００年中共中央制定出《深化干部人事制度改革綱要》和中組部、人事部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加快推進事業(yè)單位人事制度改革的意見》后，事業(yè)單位人事制度改革的步伐已經(jīng)加快。近幾年的改革取得了一些成果。例如，至２００４年初，全國已有３０多萬個事業(yè)單位、８００多萬職工實行了聘用制度。但與各項事業(yè)發(fā)展對人事制度改革的要求相比，按照上述四大指導方針來衡量，總體進展及成效并不理想。其原因是多方面的。
　　人事部專業(yè)技術(shù)人員管理司司長劉寶英在談到事業(yè)單位人事制度改革時，列出了改革所遇到的４個方面的難點和困難。“其一，人事制度改革的政策不配套。事業(yè)單位人事管理的立法層次不高，人事管理的政策規(guī)定缺的比較多，也不配套，成為影響事業(yè)單位人事制度改革深入發(fā)展的關(guān)鍵問題。其二，事業(yè)單位的各項改革需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。事業(yè)單位人事制度、分配制度改革與事業(yè)單位管理體制、機構(gòu)編制和社會保障制度改革密切相關(guān)，人事制度改革單項推進面臨很大困難。其三，未聘人員安置成為改革難點。事業(yè)單位社會保障制度，尤其是養(yǎng)老保險制度尚未建立，未聘人員安置的出口不暢，也影響著改革深入發(fā)展。其四，事業(yè)單位改革需要加強領(lǐng)導�！�^③這４個方面的難點和困難可以看作事業(yè)單位人事制度改革的環(huán)境困境，它們無疑制約了改革的進度。這些環(huán)境難題已經(jīng)顯露出來，決策部門已經(jīng)和正在進行對策研究，不再需要做重復性分析。本文主要分析事業(yè)單位人事制度改革本身所存在的影響改革成效的問題。
　　一是事業(yè)單位人事制度改革的自主權(quán)問題。人事制度是一種操作性、實務性很強的管理規(guī)范，因此，事業(yè)單位人事制度改革中，更需要發(fā)揮上下兩個積極性：國家黨政人事管理部門從宏觀層面制定改革的方向性大政方針，事業(yè)單位在大政方針框架內(nèi)設計本單位的各項制度。事業(yè)單位設計本單位的各項制度涉及人事自主權(quán)。如前所述，１９８７年的十三大政治報告就提出，在建立分類管理制度過程中，“企事業(yè)單位的管理人員，原則上由所在組織或單位依照各自的章程或條例進行管理�！钡聵I(yè)單位至今還沒有獲得完整、充分的人事管理自主權(quán)，包括人事制度改革的自主權(quán)。其原因或許出于一種考慮：擔心事業(yè)單位有了改革自主權(quán)后會造成各自為政的改革紊亂，所以要等改革完成后再給予完整的人事自主權(quán)。然而，如果僅僅在新人事制度建立之后再給事業(yè)單位人事自主權(quán)，實際上是即定制度及政策的執(zhí)行權(quán)，不是嚴格意義上的自主權(quán)。事業(yè)單位缺乏足夠的人事改革自主權(quán)，削弱了其人事制度創(chuàng)新的能力，也是導致事業(yè)單位人事制度活力不如企業(yè)的一個原因。
　　二是人事改革政策或項目的系統(tǒng)配套問題。如同２０世紀８０年代中期改革企業(yè)勞動人事制度時，以改革工資制度和實行勞動合同制為突破口一樣，近些年的事業(yè)單位人事制度改革，主要集中在“建立形式多樣、自主靈活的分配激勵機制”和“以聘用制為基礎的用人制度”這兩大人事環(huán)節(jié)，以破除干部身份終身制和報酬分配平均主義的舊制度堅冰。今后幾年的改革目標同樣是致力于“建立起以聘用制和崗位管理為基本內(nèi)容的事業(yè)單位新型用人制度�！�^④選擇某些環(huán)節(jié)為改革的突破口或重點，無疑具有方法上的必要性與合理性，但其它環(huán)節(jié)的改革必須后續(xù)跟上，否則難以產(chǎn)生改革的預期效應。目前事業(yè)單位人事制度改革中雖然也考慮到了配套問題，但所關(guān)注并著力解決的是與用人制度相關(guān)的環(huán)境因素的配套，如管理體制、機構(gòu)編制和社會保障等，以便順利推進用人制度改革。由于對人事管理制度內(nèi)部各個環(huán)節(jié)的配套改革問題缺乏認知，在推進分配、聘用、崗位管理等改革項目過程中，考核、工資等級、獎懲等其它環(huán)節(jié)及單項制度的配套改革沒有隨后跟進，一些陳舊的單項人事政策或制度仍在執(zhí)行。由此產(chǎn)生了改革中的“木桶現(xiàn)象”，即由于某一片木板短矮導致木桶盛水容量打折。
　　三是人事制度改革中的中觀層面的制度空擋問題。所謂“中觀空擋”問題，是指國家黨政人事管理部門制定出宏觀層面的改革大政方針后，事業(yè)單位卻又不能在大政方針框架內(nèi)設計本單位中觀層面各項制度，由此出現(xiàn)中觀層面制度缺失的狀況，如缺乏新的考核制度、獎懲制度等。這一問題主要是上述兩方面問題所產(chǎn)生的結(jié)果。事業(yè)單位的人事制度改革中，由于事業(yè)單位缺乏充分的改革自主權(quán)，以及國家統(tǒng)一出臺的改革項目沒有配套，再加上事業(yè)單位一味等待上級改革政策的傳統(tǒng)惰性、某些改革政策對微觀領(lǐng)域規(guī)定得過死等原因，就會出現(xiàn)人事制度改革過程中中觀層面單項制度空擋。在這種情況下，或者由于上級部門的規(guī)定，或者是事業(yè)單位的自主選擇，老的單項人事制度往往會替代制度創(chuàng)新來臨時填補空擋，這就形成一種新大政方針與舊單項制度同時運作的現(xiàn)象。

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