縣域財政促民生完善思索

　本文作者：張俊 單位：安徽財經(jīng)大學經(jīng)濟學院

　由于縣域財政是中國式財政關系的基礎，是實施民生政策的中堅，因此，在“十二五”期間，如何重構財政激勵相容機制，提高縣域財政發(fā)展質(zhì)量，具有重要的理論研究價值和政策意義。分稅制改革盡管增強了對各級政府財政收入增長的激勵，卻沒有明確各級政府的民生支出責任和預算約束，在縣域財政自給率不斷降低的情況下，向其他層級政府轉(zhuǎn)移支出責任以及預算軟化成為縣級政府的一種占優(yōu)均衡。從當前來看，這種財政激勵機制一定程度上扭曲了縣域財政發(fā)展質(zhì)量，具體來說:

　一是財政收入結構不盡合理�？h域財政收入 60%以上依賴于增值稅、消費稅、所得稅、營業(yè)稅等主體稅種;尤其是欠發(fā)達地區(qū)財政收入主要來源于少數(shù)骨干企業(yè)，稅收增量和稅源增長點有限，并且縣域規(guī)模企業(yè)競爭力不強，受宏觀調(diào)控以及企業(yè)成本上升等一系列因素的影響，財政增收不確定性加大。

　二是對“土地增長主義”財政的依賴。在片面的發(fā)展觀和政績觀引致下，縣際之間的低價同質(zhì)化招商競爭既扭曲了財政資源的配置，又放大了財政機會主義，降低了縣域財政收入的穩(wěn)定性。

　三是縣域財政舉債規(guī)模日益擴大�？h域財政年度收支平衡僅是一個應付《預算法》和《擔保法》的表象，縣域財政舉債已是一個不爭的事實。在缺乏有效金融工具的前提下，縣級政府實施積極財政政策只能依托于各類融資平臺舉債，舉債數(shù)額巨大，超越當?shù)囟嗄甑呢斦?/p>

　承載力，而且舉債項目缺乏科學論證，多頭舉債，管理混亂，游離于財政監(jiān)督之外，積聚了縣域財政債務風險。

　四是在財政收支矛盾和維持性支出不斷膨脹的情況下，民生性支出和經(jīng)濟建設性支出難以權衡，財政支出結構優(yōu)化任重道遠。以上這些問題是“十二五”期間縣域財政發(fā)展必須面臨的挑戰(zhàn)。

　那么，如何提高縣域財政發(fā)展質(zhì)量，保障和改善民生，進而作為轉(zhuǎn)變縣域經(jīng)濟發(fā)展方式的根本出發(fā)點和落腳點，我們認為以下四方面值得考慮:

　第一，服務地方經(jīng)濟發(fā)展，完善縣域財政收入穩(wěn)定增長機制。必須充分發(fā)揮縣域財政的杠桿效應，拓寬社會投資領域和渠道，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展的社會合力;整合使用各項財政資金，支持縣域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)升級、結構調(diào)整和企業(yè)創(chuàng)新，支持以農(nóng)民市民化為主的中心鎮(zhèn)、衛(wèi)星鎮(zhèn)建設，培育城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的新生財源增長點，同時穩(wěn)步推進稅制改革，壯大地方稅收收入，規(guī)范非稅收入和土地出讓收入，使本地稅負與民生保障相聯(lián)系，逐步解決縣域財政的“土地增長主義”。

　第二，建立“扁平化”的財政層級框架，完善財權與事權相統(tǒng)一的財政體制。提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，構建縣級政府的稅收努力與財力差異化的調(diào)節(jié)機制，同時降低專項轉(zhuǎn)移支付比例，考慮各地不同的財政承受力，規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付的配套辦法，研究制定《政府間財政關系法》、 《一般性轉(zhuǎn)移支付法》，不斷提高轉(zhuǎn)移支付的透明化、規(guī)范化和法制化。建立縣域財政最低支出保障制度，對欠發(fā)達地區(qū)的財政困難縣實行“托底”。

　 第三，建立縣域財政支出的績效評價和問責制度，形成需求導向型的民生評價體系，提高財政支出效率，同時構建由公共財政預算、國有資本經(jīng)營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成的政府預算體系，健全所有政府性資金和財政支出運行全過程的監(jiān)督機制。第四，嚴格縣域財政債務管理，合理控制債務規(guī)模，實行政府全口徑債務定期報告制度，建立政府償債準備金和縣域財政債務風險監(jiān)控體系;可支配財力豐裕的縣級政府逐步試點直接發(fā)行地方債，提高縣域財政防范和化解財政風險的能力。

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