西部“強省會”縣域的發(fā)展經驗

　摘 要：縣域的發(fā)展是我國經濟社會發(fā)展的基石，對西部地區(qū)來說更是省域均衡發(fā)展的基礎。然而，縣域作為一地行政區(qū)劃很容易將自身發(fā)展困于縣域所轄的“一畝三分地”。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，我國西部省會城市發(fā)展極快，西部“強省會”的縣域因靠近省會中心城區(qū)，相較省域內其他地區(qū)通常能獲得更多的發(fā)展機會，獲得更快的發(fā)展。同時西部“強省會”的縣域在區(qū)域平衡發(fā)展中也承擔著轉接和帶動作用，需要在省域平衡發(fā)展中發(fā)揮更大作用。

　關鍵詞：“強省會”;縣域發(fā)展;四川省;新都區(qū);經驗 西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施 20 年以來，“強省會戰(zhàn)略”是西部各省份推進全省發(fā)展的普遍選擇，西部省會城市由此獲得了極大發(fā)展，但濟南、南京等省會城市被中央巡視組點名批評“引領帶動作用不夠”。這傳遞出加強省會城市、中心城市的帶動作用，已經上升至國家層面的要求。據研究顯示，我國 2015 年十大“強省會”城市 6 個在西部地區(qū)[1]，2018 年這一比例上升為 7 個在西部地區(qū)。2018 年這 7 個“強省會”和其經濟占全省經濟比分別是銀川（51.32%）、西寧（44.9%）、成都（37.72%）、拉薩（36.6%）、西安（34.17%）、蘭州（33.14%）和昆明（29.12%）[2]。其中成都市是西部“強省會”的代表，它以僅占四川省 19.58%的人口貢獻了全省 37.72%的經濟總量。在 2018 年 12 月 27 日發(fā)布的《全國省會城市首位度發(fā)展報告》中，成都市以總指標綜合得分排名全國第一，其規(guī)模首位度和功能首位度方面分別排名全國第二、第三位。

　然而，成都“強省會”的地位卻也給它帶來了負面影響，常引發(fā)爭議。所以，2018 年 6 月，四川省為解決省內區(qū)域不平衡的問題，提出構建“一干多支、五區(qū)協同”的區(qū)域發(fā)展新格局。不過，四川省想要突破區(qū)域發(fā)展不平衡問題，并不是通過“打壓”成都的發(fā)展來實現，而是要繼續(xù)支持成都發(fā)展，充分發(fā)揮“主干”引領帶動作用[3]。在成都引領省內其他城市發(fā)展的過程中，成都所轄的縣域，如新都區(qū)、龍泉驛區(qū)和雙流區(qū)等因處在成都中心城區(qū)和其他城市之間，對承接“一干多支、五區(qū)協同”區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮獨特作用，所以縣域自身的發(fā)展尤為重要。我國西部“強省會”的縣域在區(qū)位上屬于省會城市的城區(qū)，經濟上又相對獨立，發(fā)展優(yōu)勢突出，謀求發(fā)展的關鍵在于突破傳統(tǒng)“等支持”的發(fā)展思維和區(qū)位的限制，需要將自身發(fā)展融入更大的發(fā)展機遇，在更大的區(qū)域和領域范圍中找出路。本文以成都市新都區(qū)為案例，分析新都區(qū)發(fā)展經驗，可以為其他西部“強省會”縣域發(fā)展提供借鑒經驗。

　一、新都區(qū)概況 新都區(qū)位于成都市的北部，原稱新都縣。新都縣于 1983 年歸成都市管轄，于 2001 年設立成都市新都區(qū)。在 2018年初，成都市提出要打破城區(qū)的“圈層結構”，將中心城區(qū)范圍擴大至第二圈層，新都區(qū)升級為成都市中心城區(qū)[4]。截至2019 年 12 月，新都區(qū)下轄 7 個街道、2 個鎮(zhèn);截至 2017 年，新都區(qū)域面積 497 平方千米，常住人口 90.1 萬，戶籍人口 77.2 萬。①在區(qū)位上，新都區(qū)是成都金青新“大港區(qū)”的重要組成部分，成德綿經濟帶重要節(jié)點城市，而且新都區(qū)還位于“南絲綢之路”的起點城市，緊鄰“中歐班列”的始發(fā)站。在軌道交通方面，成都地鐵 3 號線和 5 號線已經連通了新都區(qū)和中心城區(qū)。在快速路方面，金鳳凰高架新都段和天府大道等貫通成都市的交通要道已經開始在新都區(qū)修建�？焖�、多選擇、運量大的交通方式，使新都實現了與成都主城區(qū)的無縫對接，人和物的流動更加快捷方便。

　2019 年 10 月 8 日，中小城市發(fā)展戰(zhàn)略研究院發(fā)布《2019 年中國中小城市高質量發(fā)展報告·綠皮書》。該報告對中國中小城市做了廣義上的定義，認為中國的部分大城市的市轄區(qū)盡管在規(guī)劃上已經屬于城區(qū)，但是因為遠離中心城區(qū)，在經濟社會發(fā)展中仍然相對獨立，所以中小城市還應包括部分距中心城區(qū)較遠的市轄區(qū)。②據此定義，新都區(qū)仍屬于廣義上中小城市范疇。這份報告從綜合實力、綠色發(fā)展、投資潛力、科技創(chuàng)新和新型城鎮(zhèn)化質量五個維度，系統(tǒng)、全面顯示我國中小城市發(fā)展狀況。其中新都區(qū)在五個維度均進入了百強榜，分別是年度全國綜合實力百強區(qū) 38 名、年度全國綠色發(fā)展百強區(qū) 56 名、年度全國投資潛力百強區(qū) 58 名、年度全國科技創(chuàng)新百強區(qū) 84 名、年度全國新型城鎮(zhèn)化質量百強區(qū) 56 名。

　在東部省份的中小城市占據絕大多數的榜單中，新都區(qū)在五個排行榜中均能上榜且占據中等層次，可以說明新都區(qū)在自身發(fā)展途徑上有獨到之處。有學者認為我國西部縣域地區(qū)應在區(qū)域發(fā)展中找準自身定位，只有這樣才能從省會向外輻射的“通道”，變成“轉接站”，以城市為中心、交通干線為網絡，把點線面帶全部覆蓋[5]。新都區(qū)的發(fā)展過程就找準了自身定位和特色，實現了自身發(fā)展。本文接下來將對新都區(qū)經驗成就進行總結。

　二、新都區(qū)推動特色產業(yè)發(fā)展 新都區(qū)抓住我國推進“一帶一路”倡議帶來的對軌道交通、航空裝備制造業(yè)和物流服務產業(yè)發(fā)展的機遇，出臺了《關于加快軌道交通、航空、現代物流三大主導產業(yè)發(fā)展的扶持政策》等政策文件，對新興高科技產業(yè)進行布局，有針對性地強大戰(zhàn)略性新興產業(yè)，確定了帶動經濟社會發(fā)展的“三駕馬車”。

�。ㄒ唬┙ㄔO軌道交通產業(yè)生態(tài)圈 中國高鐵代表的軌道交通產業(yè)是我國高端裝備制造業(yè)的“名片”。“十三五”規(guī)劃中，提出要加強軌道交通產業(yè)的領導地位，建設具有國際競爭力的軌道交通設備產業(yè)鏈，促進新型城市軌道交通設備的研發(fā)和產業(yè)化。“中國制造 2025”戰(zhàn)略中也將建設世界領先的現代軌道交通產業(yè)體系列為十大重點領域之一。中國的軌道交通行業(yè)擁有巨大的市場，有研究表明中國的軌道交通投資僅“十三五”期間就將達到兩萬億元。而且新都區(qū)處在“南絲綢之路”的起點，緊挨“中歐班列”的首發(fā)站，從成都出發(fā)到歐洲僅用 10 天左右的時間。“一帶一路”倡議帶來了歐亞軌道交通產業(yè)發(fā)展的機遇，新都牢牢抓住了機遇，將自身的發(fā)展?jié)摿Χㄎ坏搅巳�球�?/p>

　新都區(qū)從 2014 年建設中車成都軌道交通產業(yè)園，用四年多的時間從無到強，在新都區(qū)石板灘鎮(zhèn)打造出一個軌道交通產業(yè)新高地。至今產業(yè)園中已經吸引了龐巴迪、今創(chuàng)、德國克諾爾等 20 余家相配套的企業(yè)，交通產業(yè)的生態(tài)圈正在形成[6]。2018 年 10 月 12 日發(fā)布的《中國城市軌道交通產業(yè)發(fā)展?jié)摿�報告》中，成都市居中國第四，新都區(qū)已成為投資軌道交通產業(yè)最有投資潛力的地方。

�。ǘ�）軍民融合產業(yè)蓬勃發(fā)展 航空裝備制造業(yè)是新都區(qū)布局的另一個高精尖產業(yè)。新都區(qū)充分利用了堅實的工業(yè)基礎，區(qū)域內擁有規(guī)模以上的機械加工企業(yè) 121 家，深入發(fā)展軍民融合產業(yè)并依托軍工企業(yè)和科研機構建設了航空工業(yè)園區(qū)，促進航空工業(yè)的發(fā)展。目前，新都區(qū)已與成都飛機工業(yè)（集團）有限公司簽署了協議，按照國家軍民融合發(fā)展戰(zhàn)略，成飛將在新都區(qū)放大 70%的大型零部件生產能力，產值預計超過 100 億元[6]。這為新都區(qū)航空裝備制造業(yè)的發(fā)展提供了強有力的支撐。

　新都區(qū)軍民融合產業(yè)園正在形成一條以航空發(fā)動機的研發(fā)和制造為主導，擴大維修和服務產值的產業(yè)鏈。新都區(qū)的目標是要將航空產業(yè)園建設成中國頂尖的航空發(fā)動機研發(fā)中心，國家軍民深度融合發(fā)展試驗區(qū)，將軍民融合發(fā)展的優(yōu)勢徹底發(fā)揮出來[7]。

　（三）城鄉(xiāng)融合新經濟增強新都區(qū)發(fā)展底氣 新都區(qū)是成都市的近郊區(qū)，區(qū)內還有許多的鄉(xiāng)村地區(qū)，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展是新都區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略之一。黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃提出了加快中小城市發(fā)展的步伐，朝著提高質量和增加數量的方向發(fā)展。黨的十九大報告也提到了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，該戰(zhàn)略的目標是到 2020 年基本完成鄉(xiāng)村振興的制度框架和政策體系，到 2035 年實現農業(yè)和農村的現代化，到 2050 年實現全面振興鄉(xiāng)村地區(qū)。在 2019 年 7 月于四川省舉行的縣域經濟發(fā)展大會再次強調縣域發(fā)展主要方向應采取因地制宜、特色突出的措施。

　新都區(qū)不僅有軌道交通和航空裝備制造業(yè)等新興高端裝備制造業(yè)，而且在“特色新鎮(zhèn)”、電子競技和音樂文創(chuàng)等新經濟領域也有建樹。在《新都區(qū)四級規(guī)劃體系成果》中“特色新鎮(zhèn)”一詞多次出現。新都區(qū)根據本區(qū)城鎮(zhèn)的資源優(yōu)勢，著力發(fā)展三河天府沸騰小鎮(zhèn)，斑竹園鄉(xiāng)村音樂小鎮(zhèn)、馬家尖峰運動小鎮(zhèn)和新繁蔬菜電商小鎮(zhèn)四個“特色新鎮(zhèn)”[2]。其中，沸騰小鎮(zhèn)利用緊挨大熊貓基地的優(yōu)勢，主要發(fā)展火鍋文化;鄉(xiāng)村音樂小鎮(zhèn)與四川音樂學院合作，主要發(fā)展鄉(xiāng)村音樂文化;運動小鎮(zhèn)依托鎮(zhèn)內沙地資源，主營運動體驗項目;蔬菜電商小鎮(zhèn)則培育綠色有機蔬菜與電商合作開拓銷路。新都區(qū)創(chuàng)新“特色

　新鎮(zhèn)”指導建設模式，在四個小鎮(zhèn)同時設立建設指揮部，創(chuàng)新采用“工作專班+屬地鎮(zhèn)街+運作企業(yè)”工作推進模式，四名區(qū)主要領導人負責總攬協調建設、規(guī)劃、農業(yè)、林業(yè)和其他職能部門的協作。在電子競技等新興行業(yè)方面，新都區(qū)在 2018年 7 月與騰訊科技簽訂協議，加強電子競技的合作，建設電競產業(yè)鏈。新都區(qū)重點建設國家貿易和物流港口建設功能區(qū)，促進物流和電子商務產業(yè)的發(fā)展。

　鄉(xiāng)村的振興和新經濟的助力正在為新都區(qū)更高速的發(fā)展提供堅實的基礎。新都區(qū)抓住機遇，明確自身產業(yè)定位，創(chuàng)造了一個又一個高質量發(fā)展案例。

　三、新都區(qū)集聚科技和人才資源 縣域發(fā)展最根本的保障是科技實力和人才儲備，新都區(qū)發(fā)展新產業(yè)關鍵還是在于培育縣域內自生創(chuàng)新能力。截至2019 年 4 月，新都區(qū)與企業(yè)、大學和研究院所共同建設的研究項目有 74 個，國家級重點實驗室 4 個，國家級技術中心6 個，博士后工作站 1 個，院士工作站 9 個，省市級科研院所 46 個。

　在培養(yǎng)區(qū)域科技創(chuàng)新能力方面，新都區(qū)和西南交通大學共同建設了“高速鐵路運營安全空間信息技術國家地方聯合工程實驗室（簡稱國地實驗室）”，與電子科技大學共建“新都智能制造協同創(chuàng)新中心”。與此同時，北京鼎漢技術西南研發(fā)中心、新譽集團西南技術中心、中車西南研發(fā)中心已在新都設立。新都區(qū)還出臺了《新都區(qū)大力發(fā)展軌道交通產業(yè)專項政策 26 條》，內容涵蓋設立軌道交通行業(yè)發(fā)展基金、支持重大項目的實施和總部經濟的引進、鼓勵地方支持能力的提升、支持產業(yè)聯盟的建設，促進了科學技術的轉型與協同創(chuàng)新等。2018 年 10 月，國際軌道交通產業(yè)發(fā)展新都峰會在成都舉辦，會上宣布國內首個軌道交通大數據研究基地將在新都區(qū)建立。通過及時發(fā)布“雙創(chuàng)”優(yōu)惠政策 100 余條，吸引國內首個高鐵運營安全空間信息技術實驗室落戶新都，助力“蜂云谷”聚集孵化器和研發(fā)實驗室 8 家，入駐企業(yè) 93 家。

　在吸引人才方面，新都區(qū)積極優(yōu)化人才環(huán)境，暢通高校人才就業(yè)渠道，實施人才引進計劃，為加快新都區(qū)發(fā)展提供強大智力支持。新都區(qū)主動探索適應本區(qū)域發(fā)展需求的人才戰(zhàn)略，推出“新都人才新政 24 條”為優(yōu)秀人才來新都工作提供保障[8]。又制定《新都區(qū)技能人才十三五規(guī)劃》和《高技能人才引育工程實施辦法》，強化人才儲備和明確人才獎勵制度，對在新都區(qū)工作并且落戶的人才給予一次性生活補貼。為引進從事軌道交通的高層次創(chuàng)新型人才，新都區(qū)向符合條件的個人提供最高 200 萬元人民幣的資助，并向符合條件的創(chuàng)新團隊提供最高 300 萬元人民幣的資助。同時，新都區(qū)政府通過傳統(tǒng)媒體、微博和微信等新媒體渠道及時發(fā)布“新都人才新政 24 條”政策，加大政策宣傳力度。新都區(qū)人社局積極主動服務，在人才住房保障、家屬安置、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面堅持做到合理化要求有求必應，僅 2018 年就引進人才入戶 2 340人;2019 年，區(qū)人社局還組織考察組前往上海、武漢和長春等地高校，招納 31 名“雙一流”人才;積極組織“蓉漂”主題人才招聘會。

　除上述措施外，新都區(qū)政府還主動作為，調研企業(yè)問題，主動收集企業(yè)需求，為企業(yè)發(fā)展和人才引進等方面出謀劃策。

　四、新都區(qū)打造優(yōu)質營商環(huán)境 新都區(qū)確定特色產業(yè)，促進產城融合，接下來就是要做到留住資源。真正保留資源的方法是讓市場充分作為。新工業(yè)發(fā)展和創(chuàng)新的動力來自企業(yè)，而政府需要做的是使企業(yè)在良好的市場環(huán)境中充分發(fā)揮自主能動性。2019 年，在國際化營商環(huán)境建設年工作大會上，新都區(qū)提出了提升營商環(huán)境的任務表，指定了部分營商環(huán)境指標要達到國際和國內先進水平，建立具有地區(qū)特色的營商環(huán)境體系，從而實現資源的有效配置，充分激發(fā)市場活力。《2019 年中國中小城市高質量發(fā)展報告·綠色書》中列出的投資潛力、科技創(chuàng)新等領域與商業(yè)環(huán)境的發(fā)展水平緊密相關。新都區(qū)能進入全國百強排行榜與其努力改善投資經營環(huán)境息息相關。

　新都區(qū)降低企業(yè)“四項成本”，提高企業(yè)活力。推進稅收優(yōu)惠政策，嚴格執(zhí)行減稅政策措施;降低企業(yè)用地成本，對新型產業(yè)和高科技企業(yè)用地予以減免甚至免費優(yōu)惠;降低企業(yè)日常能源成本，實施提升企業(yè)獲得電力和燃氣等能源便利度，降低全區(qū)一般商業(yè)用水用電價格;降低制度性交易成本，深化“放管服”改革，提高政府服務能力和水平，降低企業(yè)經營成本。

　新都區(qū)實施“五個支撐工程”，幫助企業(yè)經濟轉型升級。加強培育市場主體力度，全面增強企業(yè)效益和競爭能力;加強產業(yè)轉型升級，實施新經濟發(fā)展培育計劃，著重電競、音樂和文創(chuàng)經濟發(fā)展;加強技術創(chuàng)新支持，幫助企業(yè)掌握核心技術，鼓勵民營企業(yè)和軍工企業(yè)融合發(fā)展;加強資金融通支撐，搭建銀行和企業(yè)對接合作平臺，破解企業(yè)融資難、融資貴、融資慢等問題，解決企業(yè)發(fā)展過程中資金困局;加強人才強區(qū)支撐，實施“人才新政 24 條”和“香城英才計劃”，為各類人才提供保障。

　新都區(qū)著力做好“五個服務維度”，營造優(yōu)質市場環(huán)境。維護公平公正公開的市場秩序，依法規(guī)范市場秩序，建立健全社會信用體系;切實維護企業(yè)合法權益，建立健全知識產權保護機制，使投資者和研發(fā)者消除后顧之憂;建立政務和政策公開制度，政府主動利用主流媒體和全球媒體發(fā)布重要政策信息，讓市場主體能第一時間了解最新政策，掌握政府規(guī)劃;為企業(yè)提供司法保障，建立各類專業(yè)法律服務平臺，為企業(yè)提供上市融資和風險化解等方面的援助;提高政府服務水平，發(fā)揮互聯網溝通信息作用，積極做好企業(yè)的服務員。

　五、總結 從新都區(qū)的經驗可以看出，突破思維和區(qū)位的局限性對西部“強省會”縣域經濟的發(fā)展至關重要。在全球化和“一帶一路”倡議蓬勃發(fā)展的背景下，不能孤立看待縣域經濟，要將縣域發(fā)展融入本省和國家發(fā)展大戰(zhàn)略，將區(qū)域比較優(yōu)勢轉化為競爭優(yōu)勢，并將其與國內外市場總體需求緊密結合[9]。西部地區(qū)“強省會”的縣域要發(fā)展，需緊緊把握省會中心城區(qū)的發(fā)展趨勢，關鍵在于將區(qū)域外部產業(yè)發(fā)展機會引入，重點在產業(yè)布局、交通連接、基礎設施和政府企業(yè)關系等方面加強協調，充分依托科技發(fā)展的潛力，積極主動吸納人才，成為全省、周邊城市經濟社會發(fā)展的重要支點。

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