要素市場化配置深化改革概述

　目 錄 要素市場化配置是全面深化改革新突破 ...................................................................................................... 3

　一、深刻理解推進(jìn)要素市場化改革的重大意義 ................................. 3

　二、體現(xiàn)了問題導(dǎo)向、全面深化改革的務(wù)實精神 .............................. 51

　三、當(dāng)下推進(jìn)要素市場化改革具有特殊價值 .................................. 54

　 要素市場化配置是全面深化改革新突破

　 2020 年 4 月初，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》，在當(dāng)前抗擊新冠肺炎疫情的關(guān)鍵時刻，這份文件的發(fā)布體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央在如此復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢面前，堅定不移深化改革開放的戰(zhàn)略定力。中國經(jīng)濟(jì)社會在“疫”后實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的前景值得期待。

　一、深刻理解推進(jìn)要素市場化改革的重大意義 推進(jìn)要素市場化改革具有三方面重大意義。

　一是建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的關(guān)鍵步驟。黨的十九屆四中全會提出要建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系。這個高標(biāo)準(zhǔn)不僅體現(xiàn)在商品市場上供求機(jī)制、價格機(jī)制和競爭機(jī)制等市場機(jī)制充分發(fā)揮作用，更為基礎(chǔ)和重要的則 是在要素市場上體現(xiàn)出市場配置各類要素資源的決定性作用。

　改革開放以來，我們不僅建立了極為豐富的消費品市場和生產(chǎn)資料市場，像土地、勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素市場也得以發(fā)育并

　茁壯成長。但由于種種原因，這些生產(chǎn)要素市場在運行過程中不同程 度地存在行政干預(yù)過多、市場化運作不暢、資源配置效率不高等問題。盡管中央文件屢有提及，但受思想觀念的障礙和利益固化的藩籬的羈 絆，這些年來改革進(jìn)展緩慢。該文件的出臺，不僅再次明確了要素市 場化改革的方向，而且針對不同的要素提出了具體的市場化改革舉措， 具有很強(qiáng)的可操作性，有利于加快高標(biāo)準(zhǔn)市場體系的建立。

　二是深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大舉措。近年來，針對經(jīng)濟(jì)運行 中的結(jié)構(gòu)性矛盾，中央提出了以“三去一降一補”為主要內(nèi)容的供給 側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路。經(jīng)過幾年努力，經(jīng)濟(jì)運行中的短期結(jié)構(gòu)性矛盾得 到了緩解，取得了積極成效。但“三去一降一補”治的是急癥，解的 是表，邏輯是從產(chǎn)品端的結(jié)構(gòu)性矛盾出發(fā)，在企業(yè)端發(fā)力，通過淘汰 過剩產(chǎn)能、出清“僵尸企業(yè)”、降低過高杠桿等措施糾正結(jié)構(gòu)性失衡。但從企業(yè)端深挖下去，除了微觀主體的治理機(jī)制和創(chuàng)新活力有待進(jìn)一 步激發(fā)外，作為投入的要素端的扭曲也是一大病癥所在。

　推進(jìn)要素市場化改革，有利于提升要素流動性，有利于引導(dǎo)各類要素協(xié)同向先進(jìn)生產(chǎn)力集聚，進(jìn)而為產(chǎn)業(yè)鏈水平的提高創(chuàng)造條件�？梢哉f，要素市場化改革是繼“三去一降一補”之后，又一大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的杰作，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革進(jìn)一步深化的重要標(biāo)志。

　三是要素市場發(fā)育程度是一國經(jīng)濟(jì)競爭力的重要體現(xiàn)。與商品市場中有各種品種、規(guī)格、性能的商品不同，要素市場一般品種相對單 一（比如文件中重點談到五類：土地、勞動力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)），場所或平臺相對集中（如各地的建設(shè)用地招拍掛中心），一般具有資源 優(yōu)化配置功能、維護(hù)市場秩序功能、集中競價功能、資金樞紐功能和 大數(shù)據(jù)匯集功能。不論是國家級要素市場，還是區(qū)域性要素市場，成 功的前提是能夠在業(yè)態(tài)上做到三個集聚。

　一是交易量的集聚能力，成功的要素市場往往能集聚區(qū)域性或全

　國性 80 % 以上的相關(guān)要素交易資源。

　二是交易會員單位、中介機(jī)構(gòu)等各類企業(yè)和品牌的歸集和集聚。

　三是物流通信的樞紐集聚功能。作為一個成功的要素市場，理應(yīng) 有完善的通信基礎(chǔ)設(shè)施以支撐這個要素市場的大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能的樞紐條件。

　基于此，要素市場的效率往往決定了一個經(jīng)濟(jì)體的運行效率，成為國家和國家之間、地區(qū)和地區(qū)之間競爭的核心能力的體現(xiàn)。相較于普通經(jīng)濟(jì)體，那些擁有全球要素市場影響力的經(jīng)濟(jì)體競爭優(yōu)勢更為突出。

　二、體現(xiàn)了問題導(dǎo)向、全面深化改革的務(wù)實精神 按照分類施策、循序漸進(jìn)的原則，文件從土地、勞動力、資本、技術(shù)和數(shù)據(jù)五大要素的各自特點出發(fā)，對每一類要素配置市場化改革 的具體舉措、推進(jìn)方向、政策重點做了清晰的規(guī)劃和安排。這里分別 從五大要素涉及的市場化改革中各選一項具體舉措來解讀分析其蘊含 的改革紅利。

　土地要素。“探索建立全國性的建設(shè)用地、補充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制。”經(jīng)過多年的實踐探索，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和結(jié)余指標(biāo)跨省域調(diào)劑政策在優(yōu)化土地資源配置、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)扶貧攻堅等方面發(fā)揮了重要作用。但這些政策操作起來行政手段過多，市場化配置不足。

　文件明確提出“探索建立全國性的建設(shè)用地、補充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機(jī)制”，這是促進(jìn)建設(shè)用地資源的市場化配置的重大舉措。過 去四十年我國每年征地平均為 800 萬畝，最近幾年已降低到每年 500 萬畝。伴隨城市化、工業(yè)化進(jìn)入中后期，我們的城市規(guī)模不會像過去那樣快速擴(kuò)張，加之技術(shù)進(jìn)步、產(chǎn)業(yè)升級以及集約管理加強(qiáng)，以后每

　年審批土地可能會降到 400 萬畝。假如其中 1/6 建設(shè)性用地指標(biāo)通過跨省交易，按每畝 50 萬元計算，每年將帶來 3 300 億元的區(qū)域財富轉(zhuǎn) 移。占用耕地按近幾年約為審批土地的 40% 計算，即每年 160 萬畝左 右。耕地復(fù)墾費和市場化交易標(biāo)準(zhǔn)，按每畝 20

　萬元測算，每年將帶來 3 000 多億元財富。還有就是集體經(jīng)營性建設(shè)用地每年入市約 200 萬畝，33 個國家試點區(qū)域?qū)Σ煌�用途的�?jīng)營性用地入市價格由 20 萬元一畝到 200 萬元一畝不等，按 50 萬元一畝測算，保守估算每年可創(chuàng)造 10 000 億元財富。僅此三項，未來 30 年所產(chǎn)生的財富就將超過 50 萬億元。當(dāng)然，市場的培育、成熟有一個過程，但隨著交易量水漲船高， 這項改革的巨大價值會逐漸顯現(xiàn)出來。這是城市反哺農(nóng)村、東部轉(zhuǎn)移 支付中西部的戰(zhàn)略措施，起到了既促進(jìn)城市發(fā)展，又支持中西部農(nóng)村 財產(chǎn)性致富的作用，還有保護(hù)耕地永遠(yuǎn)守住 18 億畝耕地紅線不能突破的作用，是一個實實在在、一舉三得的資源優(yōu)化配置的改革措施。

　勞動力要素。“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。”目前中國還有近 3 億農(nóng)民工，農(nóng)民工因 為戶籍問題，往往到了 45 歲就會因不被企業(yè)招聘而返回農(nóng)村，這就損失了人生 1/3 左右的工作時間，加之農(nóng)民工每年候鳥式遷徙，春節(jié)前后回家探親需要兩個月，兩者加起來，1/3+1/6 ＝ 1/2，農(nóng)民工一半的工作時間就耗費了。如果我們按中央要求，通過農(nóng)民工的戶籍制度改 革，把近 3 億農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)居民，相當(dāng)于增加了 1 億的城市職工。

　作為城市職工的收入，每年至少比農(nóng)民的收入多 1 萬多元，這 1 億人 整體上就會增收 1 萬億元以上。因此，戶籍制度改革不僅是改善農(nóng)民工待遇的問題，同樣也是生產(chǎn)力問題，是人口紅利的問題。

　這次文件中明確提出，“放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限 制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。建立城鎮(zhèn)教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)與常住人口掛鉤機(jī)制，推動公共資源按常住人

　口規(guī)模配置”。這是延長和釋放潛在人口紅利的重大舉措。

　資本要素。“制定出臺完善股票市場基礎(chǔ)制度的意見。”我國的資 本市場由于種種原因存在三個弱化：一是國民經(jīng)濟(jì)晴雨表功能弱化， 二是投入產(chǎn)出功能弱化，三是資源配置優(yōu)化功能弱化。解決這三個弱 化，關(guān)鍵是要從開放的角度把一些有效運行的基礎(chǔ)性制度，比如退市 制度、投資者保護(hù)制度等引入市場中。

　為此，文件明確提出要“制定出臺完善股票市場基礎(chǔ)制度的意見”，要“改革完善股票市場發(fā)行、交易、退市等制度”，“完善投資者保護(hù)制度，推動完善具有中國特色的證券民事訴訟制度”，等等。要通 過這些基礎(chǔ)性、制度性改革扭轉(zhuǎn)股票市場長期存在的劣幣驅(qū)逐良幣、上市公司將股市當(dāng)成提款機(jī)的現(xiàn)象，讓為實體經(jīng)濟(jì)服務(wù)的資本市場成 為金融發(fā)展的主導(dǎo)力量。

　技術(shù)要素。“培育發(fā)展技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理人。”近年來，全社會研發(fā)投入年均增長 11%，規(guī)模躍居世界第二位，2018 年接近 2 萬億元，占 GDP 的比重達(dá) 2.19%，涌現(xiàn)了一大批重大科技成果。但科技成果產(chǎn)業(yè)化方面仍然不盡如人意，科技成果轉(zhuǎn)化率低、科學(xué)研究與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間兩張皮的現(xiàn)象較為突出，從科學(xué)研究到技術(shù)開發(fā)再到市場推廣的創(chuàng)新鏈條沒有完全打通。其中，缺乏訓(xùn)練有素的技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理人是一大痛點。

　作為科技與產(chǎn)業(yè)的橋梁，技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理人的使命就是面向企業(yè)和產(chǎn)業(yè)需求，組織和整合科技力量進(jìn)行深度研發(fā)，通過將科學(xué)轉(zhuǎn)化為技術(shù)，以中試驗證和改進(jìn)技術(shù)來為企業(yè)界提供先進(jìn)的技術(shù)解決方案。著名的德國弗勞恩霍夫研究所就是專注于此的。類似這樣的機(jī)構(gòu)在德國有很多，這也是德國科技創(chuàng)新如此先進(jìn)的關(guān)鍵所在。學(xué)習(xí) 借鑒國際經(jīng)驗，從創(chuàng)新規(guī)律出發(fā)，“培育發(fā)展技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)和技術(shù)經(jīng)理 人”正是建設(shè)創(chuàng)新型國家的關(guān)鍵一環(huán)，值得期待。

　數(shù)據(jù)要素。數(shù)據(jù)作為一種資源，最大的特點就是可以重復(fù)使用， 疊加增值，作為資源不是越用越少，而是越用越多。建設(shè)數(shù)據(jù)市場最 重要的前提就是數(shù)據(jù)資產(chǎn)的權(quán)益保護(hù)和數(shù)據(jù)的開放共享。個人數(shù)據(jù)的 隱私權(quán)保護(hù)，不僅是資產(chǎn)權(quán)益界定問題，而且是個人權(quán)利不可侵犯問 題，而數(shù)據(jù)的開放共享又是數(shù)字市場發(fā)展的關(guān)鍵所在。中央意見深刻 指出，“一方面強(qiáng)調(diào)要制定數(shù)據(jù)隱私保護(hù)制度和安全審查制度；另一方 面要推動適用于大數(shù)據(jù)環(huán)境下的數(shù)據(jù)分類分級安全保護(hù)制度，以便在 數(shù)據(jù)隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)開放共享之間保持必要的平衡”。文件進(jìn)一步提出 將有關(guān)領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化，“推動人工智能、可穿戴設(shè)備、車聯(lián)網(wǎng)、 物聯(lián)網(wǎng)等領(lǐng)域數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化”。作為加快培育數(shù)據(jù)要素市場的重要舉 措，這是數(shù)據(jù)要素可交易、可流通的一個關(guān)鍵基礎(chǔ)。眾所周知，以大 數(shù)據(jù)、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈為核心驅(qū)動的數(shù)字經(jīng)濟(jì)正在改變我 們的生活，數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、共享共用是其典型特征。但若在數(shù)據(jù)運 行各個環(huán)節(jié)采集標(biāo)準(zhǔn)不一致，其共享共用就很難實現(xiàn)。這就好比火車 行駛的鐵軌，如果一段路程有的是寬軌，有的是窄軌，火車行駛的速 度就快不起來，更別說跑高鐵了。推進(jìn)數(shù)據(jù)采集標(biāo)準(zhǔn)化正是數(shù)據(jù)要素 市場的關(guān)鍵性、基礎(chǔ)性舉措。

　三、當(dāng)下推進(jìn)要素市場化改革具有特殊價值 在黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，當(dāng)前我國新冠肺炎疫情防控階段性成效進(jìn)一步鞏固，復(fù)工復(fù)產(chǎn)取得重要進(jìn)展。但隨著疫情在全世界蔓延暴發(fā)， 我國經(jīng)濟(jì)增長的外部環(huán)境在急劇惡化，經(jīng)濟(jì)運行面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這 個特殊時期，出臺這份文件，體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央以 全面深化改革開放的新舉措釋放中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展紅利、努力戰(zhàn)勝疫情挑 戰(zhàn)的智慧，至少具有如下雙重特殊價值。

　一方面，文件既具有針對性和前瞻性，又具有極強(qiáng)的戰(zhàn)略意義。

　疫情下的發(fā)展，除了需要需求側(cè)的逆周期調(diào)控之外，更重要的是要在供給側(cè)方面下功夫。土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素的市場化配置都是供給側(cè)方面的重大改革。但凡要素供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，一定是基礎(chǔ)性制度的改革，一定是體制機(jī)制性的改革，一定是會產(chǎn)生每年萬億元級生產(chǎn)力發(fā)展紅利的改革。

　比如，“深入推進(jìn)建設(shè)用地整理”“鼓勵和引導(dǎo)上市公司現(xiàn)金分紅”“探索推動在長三角、珠三角等城市群率先實現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)”“主動有序擴(kuò)大金融業(yè)對外開放”“深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革”“完善科技創(chuàng)新資源配置方式”等都具有生財型、聚財型和 資源優(yōu)化配置型改革的特征。在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)增長和財政收入因疫情而大幅受挫的背景下，這種不花錢或少花錢卻能帶來巨量紅利的改革顯得尤為珍貴，不僅符合經(jīng)濟(jì)社會實際，也有利于復(fù)工復(fù)產(chǎn)，激發(fā)企業(yè)活力，重啟經(jīng)濟(jì)循環(huán)。

　另一方面，與商品市場不同，要素市場的建設(shè)基本不需要人流的 密集接觸，符合疫情之下的工作實際和社會運行新特點。受疫情影響， 國內(nèi)外貿(mào)易活動水平大幅下降，遠(yuǎn)程辦公、無接觸交流成為常態(tài)。過 去需要“飛來飛去”“面對面”交流的場景將部分轉(zhuǎn)化為更加經(jīng)濟(jì)便捷 的在線交流。而以電子化集中交易為特征的要素市場，如資本市場、數(shù)據(jù)存儲和交易中心等恰好符合這種要求。從這個角度也許可以窺見 中央在此時此刻推進(jìn)要素市場化的智慧和深意。

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