按照司法慣例，行政協(xié)議糾紛在 2015 年新修改的行政訴訟法（以下簡稱新法）實(shí)施之前一般被納入民事訴訟的受案范圍。新法將其調(diào)整為行政訴訟受案范圍之后，盡管仍大量延續(xù)適用調(diào)整前的民事合同規(guī)則，但因其訴訟類型發(fā)生變化而不再適用的相關(guān)事項(xiàng)，在具體規(guī)定方面將表現(xiàn)出根本性的改變。非行政主體的協(xié)議簽訂方不履行行政協(xié)議約定的義務(wù)而引發(fā)的糾紛，如何保障行政主體的合法權(quán)益，有效解決現(xiàn)實(shí)中的行政爭議，已成為必須攻堅(jiān)的難題。行政協(xié)議案件屬于特殊的行政訴訟案件，仍應(yīng)遵循行政訴訟被告恒定原則，即非行政主體不能成為行政訴訟的被告。在協(xié)議相對人不履行行政協(xié)議約定的義務(wù)時(shí)，行政主體不能以行政相對人為被告提起行政訴訟。但此類爭議又客觀存在，在眾多可能解決爭議的路徑中，由行政主體申請非訴執(zhí)行屬于現(xiàn)行法律規(guī)定下的最佳選擇，這亦是立法機(jī)關(guān)的意見。

　非訴執(zhí)行制度實(shí)際解決的是行政相對人不履行義務(wù)，又不起訴的問題，在行政協(xié)議法律關(guān)系中，行政主體通常也不具有強(qiáng)制協(xié)議相對人履行義務(wù)的法定職權(quán)，通過非訴執(zhí)行方式實(shí)現(xiàn)協(xié)議相對方履行行政協(xié)議約定的義務(wù)，與普通非訴執(zhí)行情形并無本質(zhì)上不同。

　在確定行政協(xié)議非訴執(zhí)行路徑之后，如何設(shè)計(jì)具體制度也是制定行政協(xié)議解釋的難點(diǎn)之一。就行政協(xié)議司法解釋的制定工作而言，由于相關(guān)的法律問題較多，條文有限且時(shí)間緊迫，不可能就如何具體實(shí)施行政協(xié)議的非訴執(zhí)行制度作出具體、詳細(xì)的規(guī)定，而只能作出一般性、原則性的規(guī)定，即原則性規(guī)定協(xié)議相對人不

　履行協(xié)議約定義務(wù)的，行政主體可以參照非訴執(zhí)行制度執(zhí)行。行政協(xié)議解釋經(jīng)過多稿修改后，就行政協(xié)議非訴執(zhí)行問題規(guī)定了一條兩款。針對前述條款，行政協(xié)議非訴執(zhí)行如何具體操作，尤其是在沒有更明確更詳細(xì)規(guī)定的情形下，如何參照普通非訴執(zhí)行制度是當(dāng)前亟需解決的問題。行政協(xié)議爭議與普通行政訴訟案件仍存在多方面的差異， 就行政協(xié)議非訴執(zhí)行案 件的法律適用而言，應(yīng)當(dāng)分兩個(gè)層次：一是先就性質(zhì)、內(nèi)容等方面與現(xiàn)有非訴行政執(zhí)行規(guī)定中最為接近的條文對應(yīng)適用。二是對于沒有可參照條文，或者因性質(zhì)、特征等不同而不宜參照適用的，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)法律精神或原則推斷適用。新法將行政協(xié)議納入行政訴訟范圍，但協(xié)議雙方當(dāng)事人之間的法律關(guān)系、在訴訟中的地位等問題與新法之前由民事訴訟審查的行政合同糾紛有較多共同之處。行政協(xié)議非訴執(zhí)行制度的設(shè)計(jì)，主要目的之一是解決行政主體不能起訴協(xié)議相對人的問題，其定位應(yīng)類似于新法之前由行政主體提起民事訴訟，請求判令協(xié)議相對人履行協(xié)議義務(wù)之訴。換言之，行政主體享有新法之前行政合同訴訟中原告主體的訴訟權(quán)利，協(xié)議相對人則享有對應(yīng)的被告主體的訴訟權(quán)利。在具體問題分析以及規(guī)則適用時(shí)，應(yīng)當(dāng)建立在前述審查理念基礎(chǔ)之上。如關(guān)于行政協(xié)議非訴執(zhí)行案件的適用范圍問題，非訴執(zhí)行僅適用于行政相對人不履行行政行為的情形，行政主體僅能針對已簽訂行政協(xié)議、協(xié)議相對人未按照協(xié)議履行義務(wù)的情形申請非訴執(zhí)行。

　這里的“協(xié)議履行”應(yīng)當(dāng)從實(shí)質(zhì)層面進(jìn)行理解，其范圍包括純粹的不履行協(xié)議義

　務(wù)情形，以及協(xié)議相對人通過其他方式不履行如單方變更或解除合同等。對于不能歸類于履行范圍內(nèi)的其他行為表現(xiàn)，原則不宜通過非訴執(zhí)行方式予以解決。另外，基于行政協(xié)議訴訟與普通行政訴訟之間的差別，在具體參照時(shí)將會(huì)遇到難以對應(yīng)適用的相關(guān)問題，如行政協(xié)議的利害關(guān)系主體能否申請行政協(xié)議非訴執(zhí)行、行政協(xié)議的訴訟管轄與非訴管轄法院不對應(yīng)問題、協(xié)議當(dāng)事人能否申請非訴執(zhí)行管轄異議、行政協(xié)議非訴案件參照普通非訴執(zhí)行案件確定審查期限是否過短、行政協(xié)議非訴執(zhí)行案件的處理方式及救濟(jì)路徑等問題，應(yīng)當(dāng)在實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累成熟的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步合理設(shè)計(jì)具體的行政協(xié)議非訴執(zhí)行規(guī)定加以解決。

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