根據(jù)市政協(xié)安排部署，圍繞我市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革研究課題，X月中下旬，市政協(xié)副主席X帶領(lǐng)調(diào)研組深入我市X個縣市區(qū)X個行政村，通過現(xiàn)場查看、座談交流、問卷調(diào)查等方式進行了調(diào)研。經(jīng)調(diào)研組認真討論研究，形成如下調(diào)研報告：

一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革基本情況

2017年以來，我市各級黨委、政府高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，按照中央和省委穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要求，以建立“歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格”的產(chǎn)權(quán)制度為目標，以“資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股民”的“三變”改革為集體經(jīng)濟發(fā)展方向，以鎮(zhèn)村組集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、成員身份界定、資產(chǎn)折股量化、股份合作制改革、集體經(jīng)濟組織登記賦碼等為重點，不斷探索拓寬村集體經(jīng)濟發(fā)展路徑，破解村集體經(jīng)濟薄弱難題，經(jīng)過三年多的改革，全市農(nóng)村集體經(jīng)濟呈現(xiàn)出新的活力，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)要素被有效激活，村集體經(jīng)濟快速發(fā)展，農(nóng)民財產(chǎn)性收入顯著增長。截止2019年年底，我市改革提速、擴面，清產(chǎn)核資全面完成，實現(xiàn)所有村民小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級全覆蓋，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革整市推進。在集體經(jīng)濟發(fā)展中，涌現(xiàn)出X鄉(xiāng)村旅游、X企聯(lián)建、X工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、X土地股份合作、X園區(qū)產(chǎn)業(yè)帶動、X休閑旅游等發(fā)展模式，為全省乃至全國中西部貧困地區(qū)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提供了學習借鑒經(jīng)驗，得到中央和省上的充分肯定。

二、我市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中存在的主要問題

（一）部分基層干部群眾對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的背景了解不到位、政策把握不準。2016年12月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，2017年12月，農(nóng)業(yè)部、財政部、國家衛(wèi)生計生委等9部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清查核資工作的通知》，X省、X市也先后出臺多個文件大力推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，改革的主體是農(nóng)民，推進改革需要各級黨委和政府積極參與，特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委、農(nóng)民。但是目前研究部署農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，以文件傳達文件、以會議落實會議的現(xiàn)象仍較為普遍。一些基層干部和農(nóng)民對政策理解不到位、把握不準，年輕干部對中央倡導的新集體經(jīng)濟發(fā)展缺少深刻認識，導致改革執(zhí)行力不強，一些年齡較大的干部還把集體經(jīng)濟與人民公社劃上等號。2020年5月，調(diào)研組向全市X個縣市區(qū)X個行政村發(fā)放、回收調(diào)研問卷X份，問卷內(nèi)容包括農(nóng)村群眾對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革、本村集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟發(fā)展、本村集體清產(chǎn)核資和農(nóng)戶承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的知曉率，群眾參與本村集體產(chǎn)權(quán)過程的民主程序，群眾對本村產(chǎn)權(quán)制度改革過程成員身份確認和股權(quán)配置、本村集體經(jīng)濟組織發(fā)展和經(jīng)營效果、個人收入的滿意度等情況。問卷結(jié)果顯示，全市農(nóng)民群眾中了解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的占X%，了解本村集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟發(fā)展的情況的占X%，不了解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的占X%，不了解本村集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟發(fā)展的情況的占X%。其中北部六縣市區(qū)農(nóng)民群眾對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策的知曉率高于南部六縣，如綏德縣了解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的只有X%，了解本村集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟發(fā)展的情況的只有X%；
X縣了解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的只有X%，了解本村集體資產(chǎn)和集體經(jīng)濟發(fā)展的情況的只有X%。從目前改革效果來看，X比較突出，X較好，相對而言，南部六縣效果不明顯。

（二）基層農(nóng)經(jīng)工作隊伍薄弱，農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資不徹底、監(jiān)管不到位。目前，大部分集體經(jīng)濟組織負責人是村黨支部書記“一肩挑”，激勵機制不健全，干事創(chuàng)業(yè)激情明顯不足。全市專業(yè)農(nóng)經(jīng)工作隊伍戰(zhàn)斗力不強，委托第三方機構(gòu)進行集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作的村約占X%，剩余X%的村由農(nóng)經(jīng)管理人員負責，但目前我市僅有農(nóng)經(jīng)干部X人，平均每名農(nóng)經(jīng)干部大約需監(jiān)管X個行政村，工作體量大，且容易造成監(jiān)管漏洞導致腐敗問題。根據(jù)清產(chǎn)核資結(jié)果來看，我市X個鎮(zhèn)村組全部完成了農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作，核實資產(chǎn)總額X億元，平均每村擁有資產(chǎn)X萬元，集體土地總面積X萬畝，界定成員X萬人，成立集體經(jīng)濟組織的村子有X個。雖然基本摸清了家底，但是也有部分基層干部對清產(chǎn)核資操作步驟和程序把握不夠準確, 執(zhí)行能力亦有欠缺，導致部分群眾對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革清產(chǎn)核資工作認識了解不夠。通過調(diào)研統(tǒng)計情況來看，有X%的受訪群眾了解本村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資相關(guān)情況，X%的比較了解，X%的不了解。

（三）農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，難以發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。我市處于XX交界處，地貌分為XX三大類。北部是XX區(qū)，面積約XX平方公里，占全市面積的XX%；
南部是XXX，面積約XX平方公里，占全市面積XX%；
XX主要分布在西南部XXX，面積約XX平方公里，占全市面積XX%。我市土地貧瘠、水資源嚴重不足、區(qū)域性和季節(jié)性缺水明顯。旱地多、水地少，旱地占全市常用耕地面積的XX%；
土壤有機質(zhì)含量為XXg/kg，不足全國平均水平的XX；
水資源不足，每公頃綜合水量XX萬立方米,是全省的XX%，全國的XX%。加之我市農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、加工業(yè)滯后、科技服務(wù)專業(yè)化程度低，專業(yè)技術(shù)人才缺乏，經(jīng)營主體單一等問題突出。這些都嚴重制約著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營困難較大。

（四）農(nóng)村資源要素未激活，新型經(jīng)營主體帶動力不強。我市部分村集體黨組織整體凝聚力、戰(zhàn)斗力不強，科技隊伍、經(jīng)營管理隊伍力量明顯薄弱，新興行業(yè)協(xié)會帶動力不強，加之農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不到位，新型經(jīng)營主體難以進入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)大市場，面對分散的承包地進行股份制改革，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，基層干部群眾信心不足，土地資源潛力挖掘不夠。這次調(diào)研走訪的XX個村中，有XX個村有產(chǎn)業(yè)，建立了XX個股份經(jīng)濟合作社、XX個經(jīng)濟合作社，實現(xiàn)盈利的有32個村，而有分紅的只有XX個村。從清產(chǎn)核資結(jié)果看，我市農(nóng)村集體有XX萬畝土地資源，占國土面積XX%，其中農(nóng)用地XX萬畝、建設(shè)用地XX萬畝、未利用地XX萬畝，其中只有XX萬畝農(nóng)戶承包地進行了確權(quán)登記頒證。

（五）地方政府配套政策銜接落實不到位。近年來，市上制定出臺了一系列關(guān)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面的文件，大到指導性意見，小到具體實施辦法，涉及方方面面，但實際操作中，不能完全有效落實落地，致使產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到限制。當前，我市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中產(chǎn)權(quán)保護、股權(quán)權(quán)能、產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、產(chǎn)權(quán)交易、融資擔保、資產(chǎn)評估等服務(wù)平臺建設(shè)滯后，土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、集體土地所有權(quán)等“權(quán)能”缺失。另外，雖然《民法通則》已經(jīng)賦予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位，但是目前還沒有一部專門法律對其法人屬性、功能作用、業(yè)務(wù)范圍、運行機制等作出規(guī)定，隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革不斷深化，迫切需要通過專門立法予以明確。同時，支持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的金融、土地、項目規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、人才隊伍等方面政策也比較少，改革后集體經(jīng)濟組織稅賦較重，一定程度上影響了基層推進改革的積極性。

（六）品牌建設(shè)意識不強，農(nóng)產(chǎn)品銷售價格沒有做到優(yōu)質(zhì)優(yōu)價。近年來，我市地理標志產(chǎn)品、生態(tài)原產(chǎn)地產(chǎn)品數(shù)量不斷增加，但存在重注冊、輕使用的現(xiàn)象。從政府到企業(yè)在商標申報成功之后，對品牌的后續(xù)使用、管理、宣傳等重視不夠，沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。大部分從事農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)銷的企業(yè)經(jīng)濟實力弱、生產(chǎn)規(guī)模小，產(chǎn)品知名度不高，對品牌建設(shè)重視不夠。其中覆蓋范圍廣、涉及農(nóng)民多的紅棗、X、雜糧、養(yǎng)殖等產(chǎn)業(yè)，大部分處于低端生產(chǎn)、分散經(jīng)營的階段，互不聯(lián)系、各行其道，難以形成規(guī)模效應(yīng)，品牌作用發(fā)揮不夠，沒有得到相應(yīng)的經(jīng)濟效益和社會效益。

三、對策建議

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，提高干部群眾對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革重要性的認識。深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，是保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟的重要舉措。黨的十八大以來，中央高度重視農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，2016年出臺《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，就是為探索農(nóng)村集體所有制，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟運行新機制，保護農(nóng)民作為集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益，調(diào)動廣大農(nóng)民積極主動參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村振興建設(shè)。按照中央“總體部署、重點推進、先行試點、全面展開”的實施路徑，2019年，X省被列為國家整省試點省份，我市經(jīng)過幾年探索、試點，現(xiàn)在已經(jīng)到了全面推進階段。因此，必須充分調(diào)動基層干部和廣大農(nóng)民群眾的積極性，提高思想認識，實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”，即由小農(nóng)業(yè)向大農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變、由單一產(chǎn)業(yè)向全產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)變、由小品牌向大品牌轉(zhuǎn)變、由做產(chǎn)品向做市場轉(zhuǎn)變，讓他們支持并主動融入改革，不斷提高干部群眾對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的知曉率和參與率。

（二）加強組織領(lǐng)導，擴大農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果。X既有豐富的礦產(chǎn)資源，也有豐富的土地資源，耕地面積廣,有X“第二糧倉”之美譽。要用抓工業(yè)的理念抓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、用抓工業(yè)的力度抓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、用抓工業(yè)的投入抓農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、用抓工業(yè)的管理抓農(nóng)業(yè)管理，建立“三個一”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革領(lǐng)導機制，實現(xiàn)工業(yè)富市、農(nóng)業(yè)富民的雙贏局面。從2021年起把農(nóng)業(yè)作為全市經(jīng)濟發(fā)展的一號工程，形成“一把手”親自抓、負總責,“一班人”齊抓共管的工作格局，層層簽訂責任狀，層層細化研究，引導更多資源和要素向農(nóng)村聚集。同時，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作實行“一票否決制”，將農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作作為縣鄉(xiāng)村書記抓基層黨建述職評議考核的重要內(nèi)容，作為駐村第一書記和市縣部門幫村工作的重要任務(wù)，定期開展工作調(diào)度，不定期開展督查檢查。

（三）科學實施規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)域布局。以園區(qū)化承載。結(jié)合“十四五”規(guī)劃，精準研判，高標準規(guī)劃一批農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，按照我市不同地域和氣候特點，風沙草灘區(qū)以建設(shè)高標準農(nóng)田為抓手，重點發(fā)展XX為主，XX為輔的畜牧業(yè)；
黃土溝壑區(qū)以建設(shè)寬幅梯田為載體，發(fā)展以山地XX為主導的種植和深加工產(chǎn)業(yè)，輔之以特色種植、特色養(yǎng)殖、特色加工，建成特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)集群，最終形成“南果北肉”的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代養(yǎng)殖、現(xiàn)代加工的產(chǎn)業(yè)體系。以大項目引領(lǐng)。大力引進和培育一批農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)項目，按照大網(wǎng)格規(guī)劃、大林帶建設(shè)的思路，推動我市農(nóng)、林、牧、草等產(chǎn)業(yè)做大做強，注重發(fā)展小而全、雜而優(yōu)的雜糧、雜豆、薯類種植和加工產(chǎn)業(yè)，兼顧解決林地矛盾、村礦矛盾等突出問題。打造田園綜合體。鼓勵村集體經(jīng)濟組織利用當?shù)厣鷳B(tài)、文化等特色資源，以社區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為重點，農(nóng)文旅結(jié)合，走“生態(tài)興村、文化興村、旅游興村”等新型發(fā)展路子，打破鄉(xiāng)界，讓農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，全面助推我市農(nóng)村一二三產(chǎn)深度融合發(fā)展。

（四）加大監(jiān)管力度，提升農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資質(zhì)量。各村鎮(zhèn)可邀請專業(yè)人士對工作人員就清產(chǎn)核資的目標任務(wù)、清查對象、范圍內(nèi)容、工作步驟等進行業(yè)務(wù)培訓，明確專人負責督促指導工作落實，做到年度清查數(shù)據(jù)與農(nóng)經(jīng)統(tǒng)計年度數(shù)據(jù)銜接，保持數(shù)據(jù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性。結(jié)合每年開展的資產(chǎn)清查核資工作，做好查漏補缺，提高工作質(zhì)量。清產(chǎn)核資結(jié)束后，建立健全集體資產(chǎn)登記、保管、使用、處置等制度，完善集體財務(wù)會計制度，實行臺賬管理。加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織審計監(jiān)督，做好日常財務(wù)收支等定期審計，開展村干部任期和離任經(jīng)濟責任等專項審計，建立問題移交、定期通報和責任追究查處制度。對集體財務(wù)管理混亂的村，縣級黨委和政府要及時組織力量進行整頓，防止和糾正發(fā)生在群眾身邊的腐敗行為。

（五）強化隊伍建設(shè)，確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革取得實效。嚴格落實《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》，健全黨領(lǐng)導農(nóng)村工作組織體系、制度體系和工作機制，強化市縣黨委農(nóng)村工作機構(gòu)設(shè)置和人員配置。進一步明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站職能，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站至少保證3名以上專職或兼職業(yè)務(wù)人員，切實履行監(jiān)管職責。采取政府購買服務(wù)的方式，引入第三方，大力充實清產(chǎn)核資的專業(yè)技術(shù)隊伍。選好用好村集體帶頭人和集體經(jīng)濟的理事長，全面推行村黨組織書記通過法定程序擔任村民委員會主任和村集體經(jīng)濟組織、合作經(jīng)濟組織負責人。鼓勵科技工作者、新鄉(xiāng)賢、農(nóng)民工、大學生、退伍軍人等各類鄉(xiāng)村精英人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，構(gòu)建鄉(xiāng)村精英與集體經(jīng)濟組織的合作機制。大力完善行業(yè)協(xié)會組織框架，在縣一級建總會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建分會，把村組產(chǎn)業(yè)全部吸納進來。明確農(nóng)村集體經(jīng)濟法人地位，特別是發(fā)改、稅務(wù)等部門，在區(qū)別工商資本的同時，在農(nóng)村集體經(jīng)濟法人在參與市場活動中給予政策上的支持。

（六）樹立品牌意識，全面提升品牌社會知名度。堅持“政府主導、部門主抓、農(nóng)民受益”理念，積極為我市地理標志證明商標、生態(tài)原產(chǎn)地產(chǎn)品以及其他品牌在宣傳、使用、經(jīng)營等方面營造良好氛圍。樹立“用好一個商標、推動一項產(chǎn)業(yè)、造福一方百姓”商標品牌戰(zhàn)略意識，做到做產(chǎn)品的同時做品牌。遴選山地X、X等相對成熟的產(chǎn)業(yè)，成立各地理標志證明商標行業(yè)協(xié)會，重點負責現(xiàn)有地理標志證明商標的管理、保護、使用等工作，依托行業(yè)協(xié)會形成發(fā)展合力，整合縣域小品牌，著力打造X大品牌。采用“借梯登高、借船出�！钡哪Ｊ�，大力推廣“行業(yè)協(xié)會＋公司（農(nóng)民專業(yè)合作社）＋地理標志證明商標＋農(nóng)戶”的生產(chǎn)經(jīng)營方式，建設(shè)規(guī)�；�種植基地，培育和引進一批龍頭企業(yè)、專業(yè)大戶，從源頭提高區(qū)域產(chǎn)品的整體質(zhì)量。制定“階梯式”績效獎勵政策，鼓勵銷售企業(yè)做大做強產(chǎn)業(yè)、做精做優(yōu)品牌。采取博覽會、名人直播帶貨等多種手段統(tǒng)一宣傳推廣，不斷提升地標產(chǎn)品的知名度和市場占有率。

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