國(guó)土指國(guó)家主權(quán)管轄范圍內(nèi)的地域空間。國(guó)土既是資源，也是環(huán)境，包括自然和人文兩個(gè)方面。經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必然要涉及國(guó)土資源的開(kāi)發(fā)利用和國(guó)土環(huán)境的治理保護(hù)。土地是不可移動(dòng)的自然資源，因而也是最重要的國(guó)土資源。編制全國(guó)國(guó)土總體規(guī)劃就是要使經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與城鄉(xiāng)人口的分布、資源的開(kāi)發(fā)利用和環(huán)境的治理保護(hù)在全國(guó)不同的地域空間綜合協(xié)調(diào)，和諧共處。因而有關(guān)我國(guó)人口城鎮(zhèn)化的空間格局的演化應(yīng)成為編制全國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃的重要組成部分。

　編制綜合性的國(guó)土空間規(guī)劃應(yīng)兼顧經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益，但在不同的發(fā)展階段往往有不同的側(cè)重。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的早中期往往更多地強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益和空間集聚，待工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)入中后期后，才開(kāi)始較多地關(guān)注其生態(tài)效益和社會(huì)效益，以及在空間的適度擴(kuò)散。例如，在上世紀(jì) 80 年代，法國(guó)和日本的國(guó)土整治和國(guó)土規(guī)劃，均開(kāi)始由國(guó)家核心地區(qū)首都圈的高密度的不均衡發(fā)展，逐步轉(zhuǎn)向振興外圍地區(qū)的相對(duì)均衡發(fā)展，以及尊重自然和保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，作為規(guī)劃的主要目標(biāo)。法國(guó)曾提出要重點(diǎn)解決“繁榮的大巴黎和荒蕪的法蘭西”問(wèn)題。日本則提出要著力管控過(guò)度集聚的東京大都市圈，在全國(guó)營(yíng)造多個(gè)良好的生活圈。任何國(guó)家都存在著經(jīng)濟(jì)和人口高密度的核心地區(qū)以及受其輻射影響的外圍腹地。有些幅員遼闊的大國(guó)可能存在著多個(gè)不同層次的核心地區(qū)與外圍地區(qū)。

　 我國(guó)的城鎮(zhèn)化曾經(jīng)歷過(guò)曲折的道路。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，曾為備戰(zhàn)而提倡工業(yè)分散布局，鼓勵(lì)發(fā)展小城鎮(zhèn)，嚴(yán)格控制大城市規(guī)模。改革開(kāi)放后，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的驅(qū)動(dòng)下，出現(xiàn)了大城市熱。許多城市都在竭力爭(zhēng)取擴(kuò)大自己的城市人口規(guī)模，以發(fā)展成為特大、超大城市作為自己的規(guī)劃目標(biāo)。行政區(qū)劃體制的變革，實(shí)行地（區(qū)）市合并，且將眾多市轄縣和縣級(jí)市改成市轄區(qū)，人為地加速了大城市的發(fā)展。致使我國(guó)的城鎮(zhèn)化不是使城市的個(gè)數(shù)越來(lái)越多，而是越來(lái)越少。特大超大城市在城鎮(zhèn)總?cè)丝谥械谋戎匾苍絹?lái)越高。為了防止特大、超大城市不斷攤大餅式空間擴(kuò)張導(dǎo)致生態(tài)和居住環(huán)境的惡化，提倡在其周?chē)�發(fā)展眾多衛(wèi)星城和中小城市，形成都市圈；或與周?chē)�較多的大中城市、都市圈組合成相互聯(lián)系緊密的城市群。城市群已被我國(guó)學(xué)術(shù)界視為城鎮(zhèn)人口密集的經(jīng)濟(jì)核心地區(qū)最佳的城鎮(zhèn)化空間布局形態(tài)。但應(yīng)該明確，城市群是指城鎮(zhèn)密集的經(jīng)濟(jì)核心地區(qū)的城市，城鎮(zhèn)密集地區(qū)也就是城市群所在的經(jīng)濟(jì)核心地區(qū)�，F(xiàn)今有人任意將城市群的地域范圍做大，把許多城鎮(zhèn)化水平較低、離經(jīng)濟(jì)核心區(qū)較遠(yuǎn)的欠發(fā)達(dá)地區(qū)的城市也劃入城

　市群，就失去其城市群的原有意義。同樣，也有人將都市圈的范圍劃得很大，混淆了都市圈和都市經(jīng)濟(jì)圈的不同地域概念。

　 多年來(lái)，我國(guó)一直將發(fā)展城市群作為全國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，直至“十三五”規(guī)劃仍把發(fā)展城市群視為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的主體，對(duì)此我曾持保留意見(jiàn)。因?yàn)槌鞘腥核�在的我�?guó)核心地區(qū)的地域范圍畢竟只占全國(guó)廣大國(guó)土面積的較小比重，不能把廣大農(nóng)村腹地需向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的很大部分人口都集中到城市群所在的核心地區(qū)，這將會(huì)導(dǎo)致深重的生態(tài)災(zāi)難，而且將使許多社會(huì)問(wèn)題難以解決。

　 我認(rèn)為我國(guó)已經(jīng)歷了經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的工業(yè)化中期階段，并已開(kāi)始向更重視創(chuàng)新和優(yōu)質(zhì)高效的工業(yè)化后期轉(zhuǎn)型，向信息化、智能化社會(huì)推進(jìn)。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中，第三產(chǎn)業(yè)的比重越來(lái)越高；在人口就業(yè)結(jié)構(gòu)中，從事現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和社會(huì)服務(wù)業(yè)的比重也越來(lái)越大。智力密集型的創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對(duì)人才和教育、科技、文化資源的依賴(lài)遠(yuǎn)大于對(duì)自然資源和一般勞動(dòng)資源的依賴(lài)，人們對(duì)自然生態(tài)和生活環(huán)境質(zhì)量的要求卻越來(lái)越高。

　 我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)的崇高目標(biāo)，是要讓全國(guó)人們走共同富裕的道路，在完成全國(guó)貧困地區(qū)的初步脫貧任務(wù)后，還要致力于逐步縮小地區(qū)間、城鄉(xiāng)間的相對(duì)貧富差距，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義公共服務(wù)的均等化。因而在規(guī)劃全國(guó)經(jīng)濟(jì)和人口的空間布局時(shí)，不能再繼續(xù)向城市群所在的發(fā)達(dá)的核心地區(qū)集聚發(fā)展。除中西部地區(qū)位于東西主軸線上的少數(shù)幾個(gè)城市群，以及京津冀城市群中的薄弱環(huán)節(jié)冀中地區(qū)，尚待進(jìn)一步在量的規(guī)模上有所增強(qiáng)外，多數(shù)城市群已由量的擴(kuò)張轉(zhuǎn)向質(zhì)的優(yōu)化。要鼓勵(lì)發(fā)達(dá)的核心地區(qū)由區(qū)內(nèi)的點(diǎn)軸空間集聚發(fā)展，轉(zhuǎn)向外圍廣大腹地網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)的適度空

　間擴(kuò)散發(fā)展。加大核心地區(qū)的富余資金、技術(shù)、人才、信息向廣大外圍腹地流動(dòng)的輻射影響力。隨核心地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)而失去市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的某些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，應(yīng)優(yōu)先考慮向其外圍經(jīng)濟(jì)腹地轉(zhuǎn)移。

　 我認(rèn)為：針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有城市群外圍的廣大農(nóng)村地區(qū)，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)部分需轉(zhuǎn)移的農(nóng)民在縣域內(nèi)就近城鎮(zhèn)化，已提到重要日程。

　有以下幾條理由：

　 （1）縣是我國(guó)行政區(qū)劃的基本單元，有的縣比歐洲的小國(guó)還大，不搞各縣縣域內(nèi)的現(xiàn)代化，就不可能有全國(guó)的現(xiàn)代化。

�。�2）縣域內(nèi)的現(xiàn)代化,首先是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。必須將傳統(tǒng)的主要依靠人力耕作的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)改造成現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化的大農(nóng)業(yè)或精致高效的特色農(nóng)業(yè)。讓更多的農(nóng)民轉(zhuǎn)向從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。

�。�3）各縣多具有因地制宜地發(fā)展能體現(xiàn)各自相對(duì)優(yōu)勢(shì)的特色產(chǎn)業(yè)，或通過(guò)地緣和鄉(xiāng)親關(guān)系招商引資吸納從大都市、城市群轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的某些勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)的條件。

�。�4）隨著現(xiàn)代化的交通、通信、供電、水利、環(huán)保等各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在全國(guó)廣大農(nóng)村地區(qū)取得很大進(jìn)展，農(nóng)村地區(qū)的金融、貿(mào)易、旅游、休閑等各種現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的蓬勃興起，為各縣提供越來(lái)越多非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)崗位。

　（5）不發(fā)展縣域內(nèi)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，不搞縣域內(nèi)的就近城鎮(zhèn)化，就難以保證已脫貧的貧困縣和農(nóng)村貧困戶(hù)不再返貧。

　（6）由國(guó)家推動(dòng)的各縣在醫(yī)療、教育、文化、體育等現(xiàn)代社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施方面的均等化，不可能分散到所有農(nóng)村，只能將重點(diǎn)放到縣城和若干中心鎮(zhèn)，讓全縣農(nóng)村居民均可就近享用這些現(xiàn)代化的社會(huì)公共服務(wù)，并可吸納眾多大專(zhuān)院校的畢業(yè)生來(lái)此就業(yè)。

�。�7）許多進(jìn)大都市打工的農(nóng)民工，由于當(dāng)?shù)氐淖》俊⒔煌ǖ壬�活成本過(guò)高，即使能為其解決戶(hù)籍問(wèn)題，也不愿在此長(zhǎng)期定居。經(jīng)多年辛勤積累籌足必要的資金后，多愿回家鄉(xiāng)的縣城或中心鎮(zhèn)購(gòu)房養(yǎng)老或重新創(chuàng)業(yè)。

�。�8）正在全國(guó)大規(guī)模開(kāi)展的新農(nóng)村建設(shè)，若能與縣域內(nèi)部分農(nóng)村人口的就近城鎮(zhèn)化緊密地結(jié)合在一起，將可有效地推進(jìn)逐步縮小城鄉(xiāng)差別的城鄉(xiāng)一體化。

�。�9）大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)縣域內(nèi)部分農(nóng)村人口的就近城鎮(zhèn)化，是擴(kuò)大我國(guó)內(nèi)需市場(chǎng)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力和潛力的有效途徑。

　為了推進(jìn)縣域內(nèi)的就近城鎮(zhèn)化，需為其解決以下幾個(gè)制度性的問(wèn)題。

　首先，需要對(duì)農(nóng)村的土地制度進(jìn)行必要的改革，應(yīng)允許農(nóng)村的宅基地可在縣內(nèi)市場(chǎng)流通，農(nóng)民在縣內(nèi)城鎮(zhèn)購(gòu)房，可用自己的宅基地頂價(jià)。農(nóng)村的人居占地面積肯定大于城鎮(zhèn)的人居占地面積。所以日本的城鎮(zhèn)化不僅沒(méi)有減少耕地面積，反而增加了耕地面積。在我國(guó)由于農(nóng)村宅基地不能進(jìn)入市場(chǎng)流通，必然導(dǎo)致一方面因城鎮(zhèn)化而大量占用耕地面積，另一方面卻因大量農(nóng)村人口外流而出現(xiàn)大片宅基地?zé)o人居住的空心村。若能將空心村無(wú)人住的宅基地復(fù)墾為耕地，即足可頂替因城鎮(zhèn)化需占用的耕地。只要能通過(guò)農(nóng)村土地制度的改革，妥善解決城鎮(zhèn)化的占用耕地問(wèn)題，即使在位于我國(guó)重要農(nóng)產(chǎn)區(qū)的縣域，也不應(yīng)限制其部分農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化。

　其次，需改革我國(guó)現(xiàn)行行政區(qū)劃的設(shè)市體制。我國(guó)曾采取過(guò)切塊（縣城）設(shè)市、縣市并列和撤縣設(shè)市、城鄉(xiāng)混合的不同的設(shè)市體制，均存在不同的問(wèn)題，致使國(guó)務(wù)院曾一度長(zhǎng)期凍結(jié)設(shè)市。我們建議對(duì)撤縣設(shè)市嚴(yán)加控制，必須是已經(jīng)高度城市化的縣才能將全縣改為市。在眾多縣內(nèi)已擁有 10 多萬(wàn)城鎮(zhèn)人口的縣城和擁有 5 萬(wàn)城鎮(zhèn)人口以上的中心鎮(zhèn)均可考慮設(shè)縣轄市�？h城設(shè)市后可賦以副縣級(jí)，現(xiàn)今我國(guó)許多省會(huì)城市也都賦以副省級(jí)。在同一縣內(nèi)可下轄若干個(gè)市，這在日本和我國(guó)臺(tái)灣已早有先例。這樣才能體現(xiàn)隨我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城市不是越來(lái)越少，而是越來(lái)越多。

　第三，要發(fā)揚(yáng)我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)幫扶貧困地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的優(yōu)良傳統(tǒng)。在發(fā)達(dá)地區(qū)的城市群與其外圍農(nóng)村地區(qū)的眾多欠發(fā)達(dá)縣之間，應(yīng)建立起各自分工明確、措施具體的幫扶制度和互利合作制度。

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