關(guān)于如何突破信訪困境的新思考_多中心治理理論

　論文導讀:：信訪現(xiàn)狀及綜述。尤其可以應用到解決我國目前所面臨的信訪困境上。以社會上的“第三方”現(xiàn)象為實踐支持。筆者認為以多中心治理理論為框架。論文關(guān)鍵詞：信訪，困境，第三方，多中心治理理論

　一、信訪現(xiàn)狀及綜述 隨著我國經(jīng)濟狀況的飛速發(fā)展，民眾的生活水平也跟著提高了，民眾的利益越趨于多元化，利益是人類生活中的重要社會現(xiàn)象，是社會發(fā)展的基礎和動力，在―個多元利益相互沖突的現(xiàn)代社會，不同社會群體的利益往往是不―致的，甚至有不同程度的利益矛盾和利益沖突，民眾有不同的利益訴求，自然就會把他們所關(guān)切的利益表達出來，所謂利益表達，美國政治學者阿爾蒙德曾做過這樣的描述“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。這種提出政治要求的過程稱為利益表達。”[①] 也就是說，相關(guān)的利益表達主體向有關(guān)的各級政府機關(guān)的機構(gòu)或人員表達其訴求的過程，這種利益表達在我國通常就表現(xiàn)為我們所說的信訪。

　2005 年 5 月 1 日起實施的《中華人民共和國信訪條例》里規(guī)定，行政信訪是指公民一方向政府及其工作部門反映情況、提出建議、意見或投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動，其實質(zhì)是公民批評建議權(quán)的一種表現(xiàn)，該條例的實施也有好幾個念頭了，應該說，對促進我國信訪制度的法制化有重大作用，令人遺憾的是多中心治理理論，

　這些條例、規(guī)章到了基層就舉步維艱，難以產(chǎn)生實質(zhì)性的效果，真實效果往往是不盡如人意。

　現(xiàn)實中的情況是，民眾信訪無門、信訪無效、信訪無果，這些年來，隨著民 眾訴諸信訪以尋求糾紛的解決的情況越演越烈，各種官方的截訪、纏訪、甚至非法限制上訪者的人身自由的情況層出不窮，社會各界對這問題也給予了廣泛的關(guān)注，信訪制度的改革問題也因而成為人們熱議的話題之一，學術(shù)界對信訪問題主要有以下幾種觀點：

　于建嶸等人認為。應讓信訪還原民意表達的本來定位。不再承擔司法和行政的救濟功能。最終取消信訪論文下載。[②] 姜明安等主張，要以法治精神來改造信訪制度，建議首先整合過于分散的信訪機構(gòu)，建立統(tǒng)一的計算機聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)，形成大信訪格局。[③] 杜鋼建、康曉光等人主張強化信訪的功能，在信訪制度內(nèi)解決信訪反映的問題，以達到削平信訪洪峰的效果。[④] 以上這些學者的觀點，應當指出，從他們各自的角度來看，是有其合理性的，他們致力于該問題研究的努力是值得肯定的，然而他們只是進行了一些規(guī)范的研究，具體到實踐上效果如何，我們還很難說，像于建嶸先生等建議還原信訪，使之回歸為民意表達的本來定位，這是可取的，關(guān)鍵是，我們尚未形成民選民意代表的這么一個體制，如果民眾可以選自己的民意代表的話，信訪確實是多此一舉，但在我國現(xiàn)行的體制下恐怕信訪這一民眾表達其關(guān)切的重要途徑還是有很大的必要繼續(xù)存在下去，目下要是取消信訪后果將是相當嚴重的。

　姜明安等提出的建議在較發(fā)達的城市地區(qū)有一定的可行性，城市里市民的總體素質(zhì)較好，各種公共設施較齊全，尤其是城市市民能夠方便地使用互聯(lián)網(wǎng)，而在廣大農(nóng)村地區(qū)，情況卻截然相反，村民的素質(zhì)普遍不高，也很難享受到互聯(lián)網(wǎng)所到來的便利，就算能接觸到，大部分村民都不會使用，因此，整合分散的信訪機構(gòu)，使之形成統(tǒng)一的計算機聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)的實際價值是不高的。

　杜鋼建等建議強化信訪的功能，以此來達到在信訪體制內(nèi)解決信訪反映的問題多中心治理理論，殊不知，目前我國所面臨的信訪困境正是由于目前體制內(nèi)的種種原因?qū)е碌�，就說個信訪機構(gòu)內(nèi)部的組織壓力問題就足以說明強化信訪功能不靠譜，政府的各個部門在面對上訪者時，可以通力合作，但是，當涉及到各部門的利益分配時，各部門就會分別自利，較少或者沒有信訪案件的部門很自然地會利用信訪案件給較多信訪案件的部門施加壓力，期望在資源分配、業(yè)績考核、能力考核、晉升等多方面爭取有利地位，也就是說，信訪機構(gòu)內(nèi)部其實是存在組織內(nèi)部競爭壓力的，并不是說強化就可以強化的。

　綜上所述，現(xiàn)存的關(guān)于信訪方面的研究都未能建立切實可行的理論框架及模型，筆者認為以多中心治理理論為框架，以社會上的“第三方”現(xiàn)象為實踐支持，構(gòu)建一種全新的、獨立的、自主的、完善的第三方糾紛調(diào)解機構(gòu)是解決當前我國所面臨的信訪困境的重要可行方案之一。

　二、信訪問題的實質(zhì)――糾紛 關(guān)于信訪（通常表現(xiàn)為上訪）的原因，學者們的相關(guān)研究可謂是汗牛

　充棟，從過去的信訪所反映的問題看，主要涉及揭發(fā)官員腐敗、反映基層政府執(zhí)政水平和執(zhí)政能力、城市拆遷及經(jīng)濟補償、農(nóng)村土地的征用及經(jīng)濟補償、執(zhí)法不公等，其中認為受到不公正對待是主要原因，通常是糾紛雙方中的一方的覺得糾紛沒得到妥善解決，或者說其中的一方覺得有關(guān)機構(gòu)未公正地解決問題，因而決定向更高層級的機構(gòu)尋求幫助，此外，上訪的另一大原因是城市拆遷及經(jīng)濟補償、農(nóng)村土地的征用及經(jīng)濟補償，公民認為其正當利益受到行政主體的損害或者侵犯而覺得受到不公正對待，而該公民除了向行政主體的上級反映情況外沒其他方法，因此不得不采取上訪措施；其它的涉及揭發(fā)官員腐敗、反映基層政府執(zhí)政水平和執(zhí)政能力的信訪則相對較少。

　顯然，民眾更加關(guān)切自身的利益，當自身利益受到侵犯而自己無法應對時則采取信訪，而對損害公共利益的行為（如官員腐敗、基礎政府執(zhí)政水平、執(zhí)政能力的地下等問題）則較少關(guān)注，這也從另一個側(cè)面反映了上訪者的無奈處境，底層民眾的原則一般都是，只要不威脅到自身的利益，都避而遠之，而侵犯到自身的利益、正義無法伸張時則不得不選擇信訪這條道路。

　總的來說，不管上訪是由于民眾之間的問題而導致的，還是由于民眾與行政主體之間的問題導致的，其實質(zhì)都是糾紛解決的不徹底，導致其中的一方人覺得受到不公正對待，因而要信訪（上訪），在筆者看來，信訪問題的實質(zhì)是糾紛問題，因此多中心治理理論，信訪問題也就轉(zhuǎn)化為糾紛問題了，解決信訪問題的關(guān)鍵也就是解決糾紛。

　三、糾紛解決機構(gòu)之新模型的提出

　事實上，大部分信訪者的問題最后還是得不到解決的，而信訪者由于其問題得不到相應的關(guān)注，或其認為信訪（上訪）后問題依然未解決，則會選擇繼續(xù)向上一層的領導機構(gòu)展開信訪，普通民眾有所不知的是，當前的信訪機構(gòu)還只是個傳遞糾紛信息的中介機構(gòu)，而真正解決糾紛還是要靠信訪問題所涉及的組織機構(gòu)。[⑤] 也就是說，信訪機構(gòu)其實是很少或者沒有實際解決問題的權(quán)利，最多只能向有關(guān)單位反映相關(guān)情況，信訪案件要最終抵達相關(guān)領導的辦公桌上需要一個漫長的過程，經(jīng)過漫長的過濾，真正到達領導辦公桌的信訪案件相當少，而能夠引起領導重視的案件就少之又少，就算領導做了批示，也都是大概性的一個指導方向，信訪案件最終會返還到原來的單位，就這樣，信訪案件有回到了起點。

　除了過程的復雜性外，相關(guān)機構(gòu)所面臨的多方壓力也是造成信訪案件難以解決的原因之一，除了上文已經(jīng)提到的組織內(nèi)部壓力，還有上級的壓力以及承擔責任的壓力，上級的壓力是一個重要的方面。我們知道，在我國現(xiàn)行的體制下，上級機關(guān)基本壟斷了下大部分的資源。支配著下級機關(guān)的意志和活動。下級機關(guān)如果辦事不力，給上級“捅了簍子”，是要付出政治代價的。下級機關(guān)必須協(xié)調(diào)好各種關(guān)系，平衡好各項事務，以證明自己的能力和政績論文下載。信訪案件的發(fā)生，常常被看作是下級執(zhí)政能力不佳的表現(xiàn)。為了自身的利益及政治前途，下級機關(guān)必然會竭盡所能避免信訪案件，打壓信訪人，以減少甚至消除信訪糾紛的發(fā)生。

　還有一個重要方面是相關(guān)機構(gòu)有承擔責任的壓力。實際上，不少信訪

　案件中是的確是存在違法犯罪行為的，盡管有些陳年案件已經(jīng)時過境遷了，各項證據(jù)也湮滅了，但是，若是通過仔細調(diào)查的話還是很有可能翻盤的，而這些陳年舊賬可能會涉及到前任相關(guān)領導，甚至是前任的前任，這無疑對事件中的責任人產(chǎn)生無形的壓力。一旦上級機關(guān)和領導要求嚴肅查處和追究，許多相關(guān)的責任人可能要受到黨紀國法的制裁，輕則丟官乃至身敗名裂，重則身陷圖圄多中心治理理論，甚至走上斷頭臺。這樣的責任和后果，無論對誰都有很大壓力。

　如此種種的原因?qū)е铝讼嚓P(guān)部門在處理信訪案件中的拖沓、敷衍作風，就算有些案件進行了重新辦理，也往往是大同小異，大有“老子查兒子，婆婆查媳婦”的庇護心理，結(jié)果往往是不盡人意，信訪機構(gòu)的低效率，讓越來越多的民眾對政府機構(gòu)失去信心，民眾對各種由政府機構(gòu)開展的調(diào)查結(jié)果都是持懷疑態(tài)度的，政府的信任資源正在逐漸流失，沒有民眾的支持與理解，政府的各項政策措施也難以實施。

　既然民眾對信訪機構(gòu)辦事效率及其公正度充滿質(zhì)疑，信訪機構(gòu)內(nèi)部對于處理信訪問題也壓力重重，為何不尋找一條全新的糾紛解決方案呢？鑒于這種情況，筆者提出，建立一種獨立于民眾及政府的第三方糾紛解決機構(gòu)，以此來替代信訪機構(gòu)，承擔信訪機構(gòu)解決糾紛的功能，將具有很大的現(xiàn)實可行性，同時也具有重大的創(chuàng)新意義。

　四、第三方糾紛解決機構(gòu)模型的兩塊基石 筆者關(guān)于建立獨立的第三方機構(gòu)來作為糾紛調(diào)節(jié)或解決機構(gòu)的思路，最主要思想來源是埃莉諾.奧斯特羅姆教授的多中心治理理論，實踐來源是社會上廣泛存在的“第三方”現(xiàn)象，接下來，筆者將分別考察這

　塊模型基石。

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