推動品質長沙建設不斷向升級版發(fā)力 —— 長沙市提升城市規(guī)劃建設管理水平的調查與思考

　某市委辦

　建設品質城市是市民群眾的共同愿景，也是城市發(fā)展的內在要求。2013 年以來，長沙按照省委、省政府“五個高”（高起點規(guī)劃、高融合發(fā)展、高品位建設、高水平管理、高效率運行）的要求，圍繞建設“宜居宜業(yè)、精致精美、人見人愛”的品質長沙，深度推進清潔城市、暢通城市、綠色城市、靚麗城市和更高水準的文明城市建設，城鄉(xiāng)大地正在發(fā)生著令人欣喜的變化。那么，品質城市建設在長沙是怎樣實踐的？帶給了市民群眾什么樣的實惠和感受？形成了哪些可復制、可推廣的經(jīng)驗？帶著這些問題，我們對長沙如何來提升規(guī)劃建設管理水平、打造品質長沙升級版進行了專題調研，既形成了更清晰的認識，也引發(fā)了更深刻的思考。

　一、緊緊抓住“干在實處、走在前列”的著力點，品質長沙建設闊步向前 近年來，長沙市委、市政府圍繞率先建成“三市”、強力實施“三倍”、加快實現(xiàn)基本現(xiàn)代化、大步踐行“六個走在前列”的戰(zhàn)略目標，把品質長沙建設作為新一輪大建設、大發(fā)展、大提

　 升的突破口和著力點，堅持提升品質與走在前列相統(tǒng)一，堅持打攻堅戰(zhàn)與促常態(tài)化相結合，既注重面的拓展，又注重點的突破，使規(guī)劃覆蓋到每一寸土地、設計具體到每一個單元、建設考慮到每一個細節(jié)、管理延伸到每一個角落，城市規(guī)劃建設管理水平實現(xiàn)全方位升級。

　1 1 、 立足科學精準，著力提升規(guī)劃品質。規(guī)劃是城市建設發(fā)展的基礎和前提。近年來，長沙始終堅持組團式、串聯(lián)式、多中心發(fā)展理念，圍繞城市更大規(guī)模、布局更加合理、交通更加便利、功能更加完善、環(huán)境更加宜居，大力推進城鄉(xiāng)規(guī)劃“走在前列”。一是著力構建立體規(guī)劃體系。始終把規(guī)劃編制作為系統(tǒng)工程，構建了以城市總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃、專項規(guī)劃、鄉(xiāng)村規(guī)劃等為主體，城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、用地規(guī)劃相統(tǒng)籌的立體規(guī)劃體系。同時，為科學謀劃長沙未來，著力實施 2050 遠景發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃研究、近期建設規(guī)劃、城市設計三項最具前瞻性、基礎性和實施性的規(guī)劃，實現(xiàn)城市規(guī)劃管理從立足當前向面向未來、從二維平面向三維立體的轉變。

　二是大力突出重點區(qū)域布局。圍繞打造具有國際品質和湖湘特質的現(xiàn)代都市濱水區(qū)的目標，以國際化、現(xiàn)代化的標準，加強湘江西岸的總體城市設計及片區(qū)城市設計，充分展示山水洲城的城市風貌。著力推進高鐵新城、空港新區(qū)、黃花機場等片區(qū)的規(guī)劃提升，打造東部開放型經(jīng)濟走廊，形成內陸開放新高地。

　三是全力提升城市設計細節(jié)。為進一步使城市整體形象特色鮮明、群體建筑和諧美觀、單體建筑各具特色，制定《長沙市建筑規(guī)劃設計導則》、《關于加強城市建筑設計提升城市建筑

　 品質的指導意見》和《歷史文化名城保護專項規(guī)劃》等規(guī)范性文件，對城市建筑風貌與空間形態(tài)進行控制引導，打造最美的視覺展示和最優(yōu)的整體形態(tài)。

　2 2 、圍繞高端精美，著力提升建設品質。城市品質反映在城市建設上，就是要建筑風格獨樹一幟、基礎設施配套完善、生活環(huán)境令人陶醉，城市風貌富有視覺沖擊力和強烈感染力，在宜居宜業(yè)宜游方面得到廣泛認同。近年來，長沙全力落實高品位建設的要求，兼顧里子與面子、地上與地下、硬件與軟件、城市與農(nóng)村，力爭做到“無死角、全覆蓋”。

　一是圍繞新型城鎮(zhèn)化建設提。

　品質。以建設國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點城市為契機，堅持走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化之路，積極推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，全市城鎮(zhèn)化率達72.34%。同時，注重把打造特色小城鎮(zhèn)作為新型城鎮(zhèn)化的重點內容，支持和引導喬口、靖港、銅官等湖湘特色小鎮(zhèn)發(fā)展，力爭打造一批在全國有影響的工貿物流重鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)強鎮(zhèn)、旅游精品名鎮(zhèn)、文化品牌古鎮(zhèn)、頤養(yǎng)休閑新鎮(zhèn)。

　二是圍繞完善基礎設施提品質。近年來，長沙把軌道交通作為基礎設施建設的重要內容，確保每年建成一條地鐵，全力建設“立體地鐵城市”。同時，著力拉通出省通道、跨區(qū)域通道，打通斷頭路、瓶頸路，推進社區(qū)交通微循環(huán)改造和交通規(guī)范化管理示范創(chuàng)建工作，特別是在醫(yī)院、學校、車站、商業(yè)中心、服務窗口、老舊社區(qū)、地鐵站點等重要交通節(jié)點周邊，加快公共停車場建設，并同步配建停車誘導系統(tǒng)，進一步緩解市民“停車難”問題。

　三是圍繞增強承載功能提品質。大力實施“四增兩減” （增加公

　 共綠地、公共空間、配套設施、支路網(wǎng)密度，減少居住人口密度、減少開發(fā)強度）公共政策，加快推進三大市場外遷、城中村改造、背街小巷改造等工作，目前已完成 20 個社區(qū)公園建設，10 個老舊社區(qū)、8 條主要道路和30 條背街小巷的改造，人居環(huán)境得到極大改善。

　3 3 、堅持史上最嚴，著力提升管理品質。始終堅持“最嚴格、最精細、最到位”的理念，強力實施史上最嚴城市管理，全力打好拆違控違、造綠增綠、整治“圍而未建”地塊三大攻堅戰(zhàn)，推動城市管理向升級版發(fā)力。

　一是大規(guī)模實施拆違控違。今年3 月份以來，長沙著眼于拓展發(fā)展空間、提升城市品質、增進民生福祉，打響了“史上最大規(guī)模的拆違控違攻堅戰(zhàn)”，下定決心拔掉城市肌體上的這顆“毒瘤”。為了實現(xiàn)“一年基本拆除，兩年基本清零”的目標，先后出臺《關于在全市拆違控違攻堅行動中發(fā)揮基層黨組織戰(zhàn)斗堡壘作用和黨員先鋒模范作用的通知》、《關于實施拆違“零違建”報告制度的通知》，配套拆違控違相關政策，建立拆違控違長效機制。全市共有 552 個單位 107520 名黨員干部、公職人員和國企管理人員主動報告違建538 處，自查違建面積 60.53 萬平方米。“帶頭拆”形成了積極的示范效應，凝聚了強大的正能量。8 個多月來，全市共累計拆除違法建筑1442 萬平方米，兩年“基本清零”目標一年實現(xiàn)。特別是圍繞擦亮省會“窗口”，確保高鐵新城核心片區(qū)和高鐵沿線清爽整潔，將違法建筑最多、拆違任務最重的雨花區(qū)作為全市拆違控違攻堅戰(zhàn)的“主戰(zhàn)場”。在全市干部的共同努力下，高鐵新城片區(qū)僅用47 個工作日

　 就拆除違法建設105.19 萬平方米，創(chuàng)造了日均拆違2.23 萬平方米的“高鐵速度”，其經(jīng)驗在全省予以推廣，得到省委、省政府的高度評價。

　二是高質量推進增綠造綠。2013 年以來，強力推進“三年造綠大行動”，按照“清臟播綠、拆違建綠、擇空補綠、見縫插綠、提檔增綠、垂直掛綠”的原則，實施大面積增綠、高標準建綠、全方位補綠，全市各級累計投入資金50.11 億元，完成綠化面積 36.5 萬畝，打造了一大批林蔭大道、環(huán)城林帶、生態(tài)景觀和社區(qū)公園。同時，在全市開展拆墻增綠透綠活動，實現(xiàn)機關、企事業(yè)單位大院綠色空間向社會開放、與市民共享，共有39 家單位完成拆墻透綠增綠，全市區(qū)縣（市）機關單位拆除圍墻總長 5.27 萬米，開放綠地面積 200 多萬平方米，機關大院變成了附近居民的“后花園”。

　三是常態(tài)化加強城市管理。在城市管理過程中，除了打好攻堅戰(zhàn)外，更加注重常態(tài)長效化體制的構建。特別是始終按照“五無五凈”標準，開展道路清掃、清洗，推行重要道路延時保潔制，實現(xiàn)路面、綠化、設施保潔相統(tǒng)一。每月對高新區(qū)和內五區(qū)城市管理工作進行考核排名，并在媒體公布。嚴格推行“門前三包”責任制，實施精細化管理“三進”行動，確保進基層社區(qū)、進背街小巷、進城鄉(xiāng)結合部。深化交通秩序整治，進一步從嚴打擊“黑的”、“黑摩”，優(yōu)化交通組織，提升路面見警率。

　4 4 、實施四大行動，著力提升環(huán)境品質。“良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”城市的環(huán)境狀況，直接關系到人民群眾的健康狀況。近年來，長沙深入實施“清霾”、

　 “碧水”、“靜音”、“凈土”四大行動，努力讓天藍水碧空氣清新成為長沙環(huán)境新常態(tài)。

　一是持續(xù)開展“清霾”行動。始終把空氣污染治理作為環(huán)境保護的重要內容。2014 年，出臺被稱為“史上最嚴大氣污染防治計劃”的《長沙市大氣污染防治行動計劃實施方案》，計劃投資77.56 億元治理大氣污染，到2017 年空氣優(yōu)良天數(shù)達到237 天以上。同時，大力加強空氣質量的監(jiān)測和預警預測，實時發(fā)布空氣質量數(shù)據(jù)，強化機動車排氣污染定期監(jiān)測，做到大氣環(huán)境的動態(tài)管理。

　二是持續(xù)開展“碧水”行動。以湘江、瀏陽河水質治理為重點，制訂《長沙市境內河流生態(tài)補償辦法》、《長沙市境內河流生態(tài)補償實施細則》、《湘江長沙庫區(qū)水污染防治條例》，用法治的手段懸起“反污利劍”。同時，加大水上執(zhí)法力度，實施水上餐飲船只的“清零”行動，斬斷污染源頭。

　三是持 續(xù)開展“靜音”行動。2013 年以來，連續(xù)三年開展“三考”靜音行動，為莘莘學子保駕護航。同時，制定《長沙市噪聲污染防治（靜音）行動方案》，強力推進噪聲污染防治項目，通過“拔釘子”的方式，還市民一份寧靜。

　四是持續(xù)開展“凈土”行動。土地的重金屬污染，一直是環(huán)境治理的難題。長沙以老工礦企業(yè)場地重金屬污染治理為重點，強力推進止水帷幕、污水處理站等治理項目，積極探索重金屬污染治理的新模式、新方法。

　二、不斷提升“大美長沙、幸福長沙”的美譽度，品質長沙建設成效凸顯 城市規(guī)劃建設管理水準的全方位升級，帶來的是城市風貌更有特色、城市環(huán)境更為秀美、城市生活更加舒適，市民愉悅感、

　 歸屬感、獲得感顯著增加，充分彰顯出品質長沙的山水之美、人文之美、城市之美。

　1 1 、以“大氣”為品性，空間布局變得更優(yōu)�？v觀國內外城市發(fā)展史，很多城市曾經(jīng)都陷入“運動式擴張，盲目攤大餅”的發(fā)展模式，對城市空間結構造成較大影響。近年來，長沙始終立足國際化、現(xiàn)代化的發(fā)展視野，從鼎立“中三角”、帶動長株潭的開放合作高度，從“一江兩岸、跨江發(fā)展”的優(yōu)勢互補角度，科學布局人口、布局產(chǎn)業(yè)、布局城鄉(xiāng)形態(tài)，工業(yè)區(qū)、生態(tài)區(qū)、科技區(qū)、文化區(qū)、金融區(qū)、服務區(qū)、農(nóng)業(yè)區(qū)實現(xiàn)精準定位、優(yōu)勢互補，形成了多組團、多支點、生態(tài)型、現(xiàn)代化的城鎮(zhèn)體系。特別是構建了以瀏陽、寧鄉(xiāng)為次中心的二級城鎮(zhèn)發(fā)展軸，形成了東部以先進制造業(yè)為主、西部以高新技術產(chǎn)業(yè)為主、南部以新能源和環(huán)保產(chǎn)業(yè)為主的三大產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，城市發(fā)展格局實現(xiàn)歷史性優(yōu)化。其中湘江新區(qū)更是成為“點睛之筆”，通過七年的精心實踐和艱辛探索，由荒蕪之地轉變?yōu)閮尚徒ㄔO試驗田，由城鄉(xiāng)結合部蛻變?yōu)槌蹙唠r形的現(xiàn)代化新城區(qū)，成為將承載200 萬人口、支撐2000 億經(jīng)濟總量的生態(tài)之城、創(chuàng)新之城、品質之城，為長沙的科學發(fā)展拓展了戰(zhàn)略腹地，引領著長沙由“五一路時代”闊步邁向“湘江時代”。

　2 2 、以“秀美”為底色，城市形象變得更靚。過去一段時間，長沙的整體形象與先進城市相比，存在較大差距。主城區(qū)沒有充分展示國際化品質和湖湘文化特色，缺乏與長沙地位和特點相符的城市景觀和城市建筑；城鄉(xiāng)結合部臟亂差現(xiàn)象嚴重，雜亂無章

　 的違法建筑大量存在，甚至被稱為“涇渭分明”的灰色地帶。開展品質城市建設以來，長沙以打好拆違控違、造綠增綠、整治“圍而未建”為重大契機，通過一個一個的項目攻關，一片一片的集中整治，讓城市變得更為干凈、更加整潔、更顯秀美，真正做到了見底色、現(xiàn)本色。特別是在拆違控違行動中，將拆違還路、拆違治臟、拆違改造、拆違增綠、拆違添景有機結合結合起來，成片的違法建筑被連根拔除，亂象滋生的土壤被夷為平地，在違法建筑倒地的空地上建起了一座座公園、一個個停車場、一塊塊綠地，昔日的違法建設成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的寶地、市民休閑的綠地，真正實現(xiàn)了“由臟到美”、“由亂到治”的根本轉變。同時，通過“三年造綠大行動”，長沙掀起了綠色城市建設高潮，韶山路、營盤路、南湖路、岳麓大道、瀟湘路、芙蓉北路等城市主干道綠化景觀大幅改善，湘江新區(qū)金星廣場、高新區(qū)和馨園社區(qū)公園、岳麓區(qū)長華社區(qū)公園等一批社區(qū)公園和綠化廣場拔地而起，桔園立交橋、東塘立交橋、韶山路省委通道等地的空中綠道花廊成為城市新景觀，“城在林中、路在綠中、人在景中”的綠色城市新畫卷徐徐展開，未來的長沙，將更加綠意蔥蘢，移步見景。

　3 3 、以“共享”為愿景，承載功能變得更強。完善的基礎設施和公共服務是品質城市建設的重要方面，也是推動發(fā)展成果讓人民共享的重要內容。近年來，長沙地鐵 2 號線投入運營，1 號線全線鋪軌，3、4、5 號線順利推進，正式邁入“地鐵時代”；懸磁浮、萬家麗路快速化、大河西交通樞紐等項目相繼運行，南北橫線、汽車南站綜合樞紐啟動建設，芙蓉大道、洞株路、坪塘大

　 道全線通車，城市“大動脈”快速延伸展開；加之公交都市建設全面提速，城市道路微循環(huán)改造升級，“車暢人歡”的暢通城市逐漸形成。同時，湘江新區(qū)、高鐵新城、省府新區(qū)、金霞新區(qū)、空港新城等片區(qū)開發(fā)建設提速提效，一大批項目加緊實施，建成后的這些新城，將是經(jīng)濟繁榮之地、產(chǎn)業(yè)興旺之地、人流物流資金流匯集之地，成為經(jīng)濟發(fā)展新的“增長極”。另一方面，長沙圍繞提供優(yōu)質化的公共服務，加快全市科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、社會保障等公共服務的全覆蓋，把最優(yōu)的資源、最美的景觀、最好的平臺讓公眾共享，讓城鄉(xiāng)共享。特別是隨著長沙獲批國家首批“地下綜合管廊試點城市”，三年共鋪排15 個項目，建設地下綜合管廊63.3 公里，將實現(xiàn)“地上地下一個樣”，杜絕“馬路拉鏈”現(xiàn)象。

　4 4 、以“兩型”為引領，生態(tài)環(huán)境變得更美。藍天白云、青山綠水，是老百姓最能切身感受到的城市品質形態(tài)。近年來，長沙以兩型社會建設為契機，堅持“以大愛保護環(huán)境，以鐵腕治理污染”的發(fā)展理念，為美麗長沙共造一片藍天、共護一泓碧水、共保一方凈土、共享一份寧靜。2015 年，湘江長沙城區(qū)段101 個排污口全面截污，淘汰黃標車2.3 萬臺，截止目前空氣質量優(yōu)良率較去年同期提升 8.7 個百分點，優(yōu)良天數(shù)增加 31 天，全市飲用水水源地水質達標率為 100%，聲環(huán)境質量符合環(huán)境功能區(qū)標準，主要污染物總量減排目標任務圓滿完成，而市民最直觀的感受就是長沙的藍天白云越來越多，母親河湘江越來越清，綠樹鮮花越來越美，城市面貌越來越靚，幸福指數(shù)不斷攀升，城市環(huán)境

　 更加清潔、清澈、清爽，“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”已成為長沙人生活最真實的寫照。

　 三、品質長沙建設的經(jīng)驗啟示 品質長沙建設涉及城市規(guī)劃建設管理方方面面，事關城市形象和民生幸福。長沙近年來的探索、實踐和作為，推進務實、成效顯著，為全市、全省乃至全國積累了許多有益的經(jīng)驗啟示。

　啟示之一：推進品質城市建設，要始終堅持以人為本的價值追求。城市讓生活更美好。品質城市建設必須以人民群眾滿意為標準，更多從人的需求和發(fā)展出發(fā)，通過城市品質提升來滿足人民群眾對幸福生活的向往。長沙在打造品質城市過程中，圍繞“人”這一核心，提出了“宜居宜業(yè)、精致精美、人見人愛”的主題和方向，著力完善了配套設施和承載功能，不斷提升了管理水準和環(huán)境質量，在短短兩年多時間內讓城市風貌變得更有特色、城市環(huán)境變得更為怡人，人民群眾的舒適感、愉悅感、獲得感顯著增強。實踐證明，建設品質城市，最根本的一條就是始終堅持以人為本的價值觀，讓生活在城市的每一位市民都能享受到高品質的現(xiàn)代化新生活。只要善于從城市自身特質和城市發(fā)展普遍規(guī)律出發(fā)，突出人的主體地位，把造福人民作為城市發(fā)展的最大目標追求，就能把握城市規(guī)劃建設管理的正確方向，將城市品質不斷推向新的高度。

　啟示之二：推進品質城市建設，要始終堅持綠色生態(tài)的發(fā)展理念。城市品質的優(yōu)劣最直觀的體現(xiàn)是生態(tài)環(huán)境的好壞。如果沒有良好的生態(tài)環(huán)境，經(jīng)濟再發(fā)達、財政再富裕，老百姓也難以獲

　 得幸福感。因此，擁有天藍、山綠、水清，人與自然和諧相處的城市，才是真正有品質的城市，才是人們心目中的美好家園。綠色生態(tài)，彰顯歷史擔當，也蘊含治理智慧。近年來，長沙無論是實行最嚴格的環(huán)境保護制度和水資源管理制度，還是深入實施大氣、水、土壤污染防治行動計劃，實施山水林田湖生態(tài)保護和修復工程，都是為了遏止生態(tài)環(huán)境惡化的勢頭，筑牢綠色生態(tài)的底線。實踐證明，只有強化生態(tài)優(yōu)先的理念，將綠色作為城市發(fā)展的基本方向，品質城市建設才能落到實處，真正實現(xiàn)城市美、環(huán)境好，也只有如此，才能打造好讓本地人自豪、外地人向往的品質之城。

　啟示之三：推進品質城市建設，要始終堅持依法依規(guī)的思維方式。依法治市，具體到城市規(guī)劃建設管理，就是要把提高法治化水平作為重要的治理手段，不斷提高治理的有序性、公正性、公信力。提升城市品質，關鍵是提高城市規(guī)劃建設管理水準，這就必須將依法依規(guī)作為辦事原則，通過法治思維、法治方式來改善環(huán)境、提升品質。長沙在提升城市品質的過程中，既面臨交通擁堵、環(huán)境污染等久治難愈的問題，也面臨拆違控違難等制約發(fā)展的困境。針對這些現(xiàn)實，長沙牢固樹立“越是難事、越要依法辦”的理念，強力推進史上最嚴城市管理、史上最嚴環(huán)境保護、史上最大規(guī)模拆違“三大行動”，在規(guī)則范圍內想事、謀事、干事，改變了過去違章建筑泛濫的狀況，既凈化了環(huán)境、改善了民生，又拓展了空間、推動了發(fā)展。這些事實說明，加強城市規(guī)劃

　 建設管理，提升城市品質固然不易，需要面對重重難題，但只要依法依規(guī)辦事，就能打開思路、找到辦法，成功破解。

　啟示之四：推進品質城市建設，要始終堅持統(tǒng)籌協(xié)調的路徑選擇。一座城市的發(fā)展建設，既要立足過去也要著眼未來，既要突出重點也要兼顧整體，既要提升城區(qū)也要帶動農(nóng)村，尤其是對城市品質進行全面提升更需統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調推進。長沙在精心打造品質城市的過程中，堅持將抓當前與利長遠結合起來，既遵循一般規(guī)律又注重特色彰顯，既聚焦重點片區(qū)又注重整體成型，既讓鄉(xiāng)村擁有城市的服務又讓城市保持鄉(xiāng)村的環(huán)境，通過統(tǒng)籌推進、協(xié)調互動，有效實現(xiàn)了全域的統(tǒng)籌協(xié)調、融合發(fā)展。實踐證明，品質提升是城市規(guī)劃建設管理的全方位升級，只有始終堅持統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調聯(lián)動的思路，才能在空間上優(yōu)化布局、在風貌上彰顯特色、在功能上聚集優(yōu)勢、在環(huán)境上更加優(yōu)美，從而確保品質城市建設干在實處、取得實效。

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