構建政府數(shù)據(jù)開放共享標準體系的必要性 2020 年 4 月 9 日，中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》（以下簡稱為《意見》），將“推進政府數(shù)據(jù)開放共享”列為加快培育數(shù)據(jù)要素市場的三大要點之首。

　政府數(shù)據(jù)作為國家基礎性戰(zhàn)略資源，在數(shù)據(jù)要素市場化配置中起經(jīng)濟治理的作用，對《意見》提及的“提高要素配置效率”“促進...數(shù)據(jù)資源有效流動”至關重要。而這一作用的發(fā)揮依賴于政府數(shù)據(jù)開放共享，并且需要在政府數(shù)據(jù)社會化利用的過程中實現(xiàn)增值，拓展至“豐富數(shù)據(jù)產(chǎn)品”“引導培育大數(shù)據(jù)交易市場”“培育數(shù)字經(jīng)濟新產(chǎn)業(yè)”等價值空間。正如美國政府數(shù)據(jù)開放平臺（data.gov）上的聲明所言，“政府數(shù)據(jù)開放共享賦能應用程序的開發(fā)”；國家發(fā)改委提出“加快全國一體化大數(shù)據(jù)中心建設”，也只有實現(xiàn)數(shù)據(jù)的流通與共享，才能激發(fā)這種新型基礎設施的經(jīng)濟動能。然而政府數(shù)據(jù)從創(chuàng)建伊始、采集、組織直至開放共享等全生命周期過程，均離不開統(tǒng)一的標準規(guī)范作為數(shù)據(jù)質(zhì)量和利用水平的保障。

　構建政府數(shù)據(jù)開放共享標準體系是我國國家戰(zhàn)略的需要�！洞龠M大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（以下簡稱為《綱要》）指出“提升政府數(shù)據(jù)開放共享標準化程度”“制定實施政府數(shù)據(jù)開放共享標準”“建立標準規(guī)范體系”；《2018 年政務公開工作要點的通知》強調(diào)“依托政府網(wǎng)站集中統(tǒng)一開放政府數(shù)據(jù)，探索制定相關標準規(guī)范”。《意見》提出“建立統(tǒng)一規(guī)范的數(shù)據(jù)管理制度”“制定數(shù)據(jù)隱私保護制度和安全審查制度”“推動完善...數(shù)據(jù)分類分級安全保護制度”，可見標準體系的建設，對營造安全有序的數(shù)據(jù)要素市場環(huán)境十分必要。

　構建政府數(shù)據(jù)開放共享標準體系是破解當前現(xiàn)實難題的途徑。我國缺乏統(tǒng)籌兼用的政府數(shù)據(jù)開放共享標準體系，僅有廣東、山東、上海出臺了關于數(shù)據(jù)開放的地方標準和指南共 6 項，國家標準僅有全國信標委大數(shù)據(jù)標準工作組研制的 3 項，并且還尚待發(fā)布。然而這種現(xiàn)狀之下，政府數(shù)據(jù)開放共享的標準化建設依然遠未引起重視，只有上海、北京、福州等 9 個城市在其發(fā)布的數(shù)據(jù)開放政策文件中略有提及，如上海市政府發(fā)布的《上海市公共數(shù)據(jù)開放暫行辦法》第三十二條“標準體系和技術規(guī)范”提到，鼓勵不同主體參與制定數(shù)據(jù)開放標準。正是由于我國政府數(shù)據(jù)開放共享標準規(guī)范的缺失，造成當前 102 個地方政府數(shù)據(jù)開放平臺系統(tǒng)各異、“煙囪”林立，各平臺共開放的 71092 個數(shù)據(jù)集異構分散、難以整合，甚至給我國部分政府部門帶來了開放共享后數(shù)據(jù)價值的流失、數(shù)據(jù)流通存在安全隱患等隱憂，這既不利于用戶的利用，也很難使政府數(shù)據(jù)成為市場有效流動、交換共享的要素。

　因此，亟待構建我國政府數(shù)據(jù)開放共享標準體系，促進政府數(shù)據(jù)的綜合利用。

　我國政府數(shù)據(jù)開放共享標準體系的構建 為了使我國政府數(shù)據(jù)開放共享工作有據(jù)可依、規(guī)范實施，筆者以數(shù)據(jù)生命周期理論為指導，主要參考了多個開放數(shù)據(jù)全生命周期模型，如“開放政府數(shù)據(jù)生命周期”“關聯(lián)開放政府數(shù)據(jù)與元數(shù)據(jù)生命周期”，由此構建了貫穿我國政府數(shù)據(jù)開放共享全流程的政府數(shù)據(jù)開放共享標準體系框架（見圖 1）。

　依據(jù)規(guī)范化流程的界定，該體系劃分成 6 個標準子體系，按照各階段不同環(huán)節(jié)涉及的領域、范圍、功能和活動，細化形成 23 項標準，并對其覆蓋范圍、關鍵內(nèi)容進行總結，選擇重點領域標準進行研制。

　 （一）數(shù)據(jù)創(chuàng)建與匯交標準

　 數(shù)據(jù)開放原則規(guī)定我國政府數(shù)據(jù)開放共享的最低限度、行動準則和目標指向，具體內(nèi)容源于國家政策。數(shù)據(jù)格式標準指明不同領域數(shù)據(jù)、混合數(shù)據(jù)應采用的格式類型。數(shù)據(jù)采集標準從采集原則和方式入手，是獲取高質(zhì)量數(shù)據(jù)的保證。數(shù)據(jù)提交標準涉及技術規(guī)范，包括提交流程、可用接口及元數(shù)據(jù)要求；也涉及操作規(guī)范，包括提交者的認證方式和數(shù)據(jù)上傳頻率。

　 （二）數(shù)據(jù)選擇與處理標準

　 數(shù)據(jù)審選標準在內(nèi)容上涵蓋與數(shù)據(jù)集相關的法律、安全、技術及元數(shù)據(jù)的信息，流程上建議遵循“數(shù)據(jù)集映射、優(yōu)先級排序、實施選擇、主題分類、數(shù)據(jù)目錄發(fā)布”的次序。數(shù)據(jù)安全風險評估標準是針對數(shù)據(jù)中個人隱私、商業(yè)機密、國家安全等敏感信息進行安全影響評估的指標和流程。數(shù)據(jù)脫敏標準包括處理敏感信息的原則、流程、方法和工具。

　 （三）數(shù)據(jù)描述與組織標準

　元數(shù)據(jù)標準用于揭示政府數(shù)據(jù)的外部特征和內(nèi)容特征，筆者此前已撰文設計我國開放政府數(shù)據(jù)元數(shù)據(jù)元素集方案，并在該版本基礎上增設了“共享（Sharing）”元素。數(shù)據(jù)分級標準的重點是確定分級方法，并限定各等級的數(shù)據(jù)的開放共享程度。數(shù)據(jù)目錄分類標準是從資源屬性、基礎信息、主題信息、屬地類別、業(yè)務屬性和授權類別等多個角度建立的類目體系。

　 （四）數(shù)據(jù)關聯(lián)與發(fā)布標準

　 數(shù)據(jù)開放優(yōu)先級標準要指明重點開放《綱要》明確提到的 20 個領域，優(yōu)先開放利于促進公共服務效益、提高政府透明度的數(shù)據(jù)集。數(shù)據(jù)關聯(lián)標準要遵循 W3C 政府關聯(lián)數(shù)據(jù)工作組建議的關聯(lián)數(shù)據(jù)發(fā)布實踐、以及《開放數(shù)據(jù)五星部署方案》中的相關要求，對關聯(lián)流程、技術原則和衡量關聯(lián)程度的指標進行統(tǒng)一規(guī)范。數(shù)據(jù)發(fā)布標準規(guī)定的是有待開放的數(shù)據(jù)上傳至數(shù)據(jù)開放平臺的流程和方式。

　 （五）數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)與利用標準

　 開放許可協(xié)議采用兼容性強、應用廣泛的《知識共享許可協(xié)議》。數(shù)據(jù)開放平臺標準提出建立國家和地方層面政府數(shù)據(jù)開放門戶的底層技術架構、統(tǒng)一數(shù)據(jù)檢索協(xié)議，同時明確運營管理規(guī)則，以確保各平臺的功能一致性、運行穩(wěn)定性。數(shù)據(jù)互操作標準側重于規(guī)范數(shù)據(jù)互操作框架和互操作級別，前者用于統(tǒng)一互操作的原則和條件，后者考慮法律、機構、語義和技術等方面的互操作問題。數(shù)據(jù)利用反饋標準涉及用戶的反饋渠道、方式及主管部門分析反饋結果的方法。

　 （六）數(shù)據(jù)管理與評估標準

　 數(shù)據(jù)保存標準通過規(guī)定數(shù)據(jù)存儲的介質(zhì)、方式、保存格式和編碼方式實現(xiàn)政府數(shù)據(jù)長期保存。數(shù)據(jù)更新標準參照地方標準的更新規(guī)則和模式進行建立。數(shù)據(jù)管理標準說明數(shù)據(jù)管理的主體及其職責、流程與制度，以及針對人口、法人等政府主數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌管理。數(shù)據(jù)維護標準遵循“定期維護數(shù)據(jù)和元數(shù)據(jù)、檢查URI、根據(jù)用戶反饋進行改進”的流程。數(shù)據(jù)質(zhì)量評價標準用于評價數(shù)據(jù)內(nèi)容質(zhì)量，涉及具體的指標和流程。政府數(shù)據(jù)開放共享評估標準包括規(guī)范的評價策略、指標和方法。

　 我國政府數(shù)據(jù)開放共享標準體系構建的考慮

�。ㄒ唬�廣泛吸納國內(nèi)外實踐成果

　 該體系在設計之初，除借鑒國外的數(shù)據(jù)生命周期模型，關注國際動態(tài)以外，還通過參考我國大數(shù)據(jù)標準體系的構建思路，注重與大數(shù)據(jù)標準化工作的協(xié)調(diào)，其所劃分的標準類型均能在該體系中體現(xiàn)，如具有基礎特性的數(shù)據(jù)開放原則、數(shù)據(jù)方面的元數(shù)據(jù)標準、技術方面的數(shù)據(jù)互操作標準、平臺方面的數(shù)據(jù)開放平臺標準、管理方面的數(shù)據(jù)維護標準、安全和隱私方面的數(shù)據(jù)安全風險評估標準等。

　 在確定標準的關鍵內(nèi)容時，還重視采納國內(nèi)外標準、較為成熟的協(xié)議和指南的核心內(nèi)容，如數(shù)據(jù)格式標準選用愛爾蘭《開放數(shù)據(jù)技術框架》的“開放數(shù)據(jù)推薦格式”；數(shù)據(jù)安全風險評估標準的制定根據(jù)國際標準《信息技術安全技術隱私影響評估指南》（ISO/IEC29134:2017）的要求；數(shù)據(jù)脫敏標準規(guī)定的原則、流程和方法采用了山東省地方標準《公共數(shù)據(jù)開放第 2 部分：數(shù)據(jù)脫敏指南》（DB37/T3523.2-2019）。

　 （二）立足當前需求與未來發(fā)展

　 該體系圍繞我國建立國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺、識別重點和優(yōu)先開放領域、分級分類開放共享等需求，分別制定了數(shù)據(jù)開放平臺標準、數(shù)據(jù)發(fā)布標準、數(shù)據(jù)分級標準，旨在貼合國家政府數(shù)據(jù)開放共享建設的實際要求。同時，該體系還考慮到政府數(shù)據(jù)開放共享的熱點和前沿問題，以期適應未來發(fā)展的需要，如數(shù)據(jù)關聯(lián)標準著眼于解決關聯(lián)開放政府數(shù)據(jù)的發(fā)布問題；數(shù)據(jù)管理標準可為開放共享環(huán)境下政府主數(shù)據(jù)管理的實踐提供具體的參考。

　 （三）面向多個主體的規(guī)范應用

　該體系所涵蓋的多數(shù)標準有助于為數(shù)據(jù)提供方有序開展政府數(shù)據(jù)的創(chuàng)建、采集、加工、發(fā)布等活動提供參考。數(shù)據(jù)平臺標準能對數(shù)據(jù)平臺方解決搭建、管理和運營政府數(shù)據(jù)開放平臺的問題提供具有可操作性的策略。數(shù)據(jù)利用反饋標準用于幫助數(shù)據(jù)利用方以規(guī)范的行為獲取數(shù)據(jù)、提交反饋信息和對數(shù)據(jù)進行再利用。政府數(shù)據(jù)開放共享評估標準有利于引導評估機構開展評測工作。

　該體系力求架構完整，界限分明，以及各項標準之間的有序銜接。希望政府部門、標準化機構、高校、企業(yè)給予關注，推動該體系在我國試點地區(qū)進行驗證、實施和應用，加速政府數(shù)據(jù)開放共享整體進程，從而擴大要素市場化配置范圍，健全要素市場體系，激發(fā)全社會創(chuàng)造力和市場活力。

　當然，該體系需要在實際應用過程中及時調(diào)整和持續(xù)完善。正如國家標準《標準體系構建原則和要求》（GB/T13016-2018）的規(guī)定，“標準體系是一個動態(tài)的系統(tǒng)，在使用過程中應不斷優(yōu)化完善，并隨著業(yè)務需求、技術發(fā)展的不斷變化進行維護更新”。

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