【摘

　要】我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革模式已基本形成，但實(shí)踐中仍暴露出合法性支撐不足、合理性欠缺、效率不高等問(wèn)題。改革以“整體政府”理念順利推行，尤為強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力類(lèi)型化的意義。從設(shè)計(jì)初衷與實(shí)踐樣態(tài)中可知，綜合行政執(zhí)法改革發(fā)揮著規(guī)范行政執(zhí)法行為、優(yōu)化行政執(zhí)法體制與化解執(zhí)法爭(zhēng)議等法治功能。在職權(quán)法定原則與行政保留原則協(xié)調(diào)作用的前提下，綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)受行政合理性原則的約束，并符合效率原則的基本要求，以促進(jìn)法治政府建設(shè)的合法、科學(xué)與高效。

　【關(guān)鍵詞】綜合行政執(zhí)法改革；法治理念；法治功能；法律限制

　《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政的決定》（國(guó)發(fā)〔1999〕23 號(hào)）要求在法治政府建設(shè)中應(yīng)“以政府機(jī)構(gòu)改革為契機(jī)，理順行政執(zhí)法體制”；直至 2004 年，才在《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2004 年實(shí)施綱要”中首次明確綜合執(zhí)法試點(diǎn)改革可以采取相對(duì)集中行政處罰權(quán)與行政許可權(quán)的方式展開(kāi)；2010 年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》確認(rèn)綜合行政執(zhí)法的基本任務(wù)是合理界定執(zhí)法權(quán)限、明確執(zhí)法責(zé)任、減少執(zhí)法層級(jí)并提高基層執(zhí)法能力。十八大以來(lái)，綜合執(zhí)法改革進(jìn)入全面深化的階段，先后通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（2013）、《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》（2014）、《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020 年）》、《中國(guó)中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（2015）等文件，對(duì)執(zhí)法主體、執(zhí)法權(quán)限、執(zhí)法領(lǐng)域、執(zhí)法程序、執(zhí)法能力等內(nèi)容提出新的要求。

　綜合行政執(zhí)法改革對(duì)于我國(guó)行政執(zhí)法體制的完善發(fā)揮了重要作用。一方面，理順行政執(zhí)法體制，能有效避免多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法的發(fā)生；另一方面，依托于大數(shù)據(jù)發(fā)展的綜合行政執(zhí)法改革朝著法治化、標(biāo)準(zhǔn)化、智慧化與精細(xì)化推進(jìn)，有利于規(guī)范我國(guó)行政執(zhí)法行為并提升行政執(zhí)法能力。

　但是，由政策文件推動(dòng)的綜合行政執(zhí)法改革面臨實(shí)踐困境，比如部門(mén)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系梳理不順、缺乏高效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制、人員編制的配置及考核機(jī)制不合理等。當(dāng)改革從城市管理領(lǐng)域向其他領(lǐng)域推行后，傳統(tǒng)執(zhí)法理念與現(xiàn)代技術(shù)治理之間形成的沖突愈加明顯，這在學(xué)術(shù)研討中基本達(dá)成共識(shí)。學(xué)者分析后指出，法律制度的先天缺陷導(dǎo)致致使執(zhí)法權(quán)限不明確、職能交叉或重疊，統(tǒng)一立法的缺失又使得改革過(guò)程與改革成果并不總是保持一致。也有學(xué)者梳理了行政執(zhí)法制度史后認(rèn)為，綜合行政執(zhí)法模式始終處于探索中，因?yàn)槿狈�統(tǒng)一的制度安排，以致于我國(guó)政府層級(jí)間執(zhí)法職責(zé)分工不明、執(zhí)法成本分擔(dān)機(jī)制模糊。

　實(shí)踐表明，缺乏較深入的法理分析是當(dāng)前制約綜合行政執(zhí)法改革發(fā)展的主要原因。本文擬分析綜合行政執(zhí)法改革的理念、功能等法理基礎(chǔ)，揭示當(dāng)下改革運(yùn)行與機(jī)制構(gòu)建存在的問(wèn)題，提出新時(shí)代綜合行政執(zhí)法改革的法律限制與優(yōu)化路徑。

　一、綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)容及困境

　 有關(guān)綜合行政執(zhí)法改革的統(tǒng)一立法尚未出現(xiàn)，但以各類(lèi)地方性法規(guī)、規(guī)章及行政規(guī)范性文件為支撐的規(guī)范已經(jīng)形成相對(duì)固定的做法。《行政處罰法》在制定之初就賦予省級(jí)政府調(diào)整行政處罰實(shí)施權(quán)的權(quán)限，為行政執(zhí)法改革提供了有效的法律依據(jù)。事實(shí)上，我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革模式已經(jīng)形成。立足于國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，十九屆四中全會(huì)以機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化、協(xié)同高效為出發(fā)點(diǎn)，探索跨領(lǐng)域跨部門(mén)綜合執(zhí)

　法模式。同時(shí)，地方各級(jí)政府也出臺(tái)行政規(guī)范性文件回應(yīng)中央的改革部署，以推進(jìn)全國(guó)范圍內(nèi)的綜合行政執(zhí)法。

�。ㄒ唬┚C合行政執(zhí)法改革的基本特點(diǎn) “行政執(zhí)法改革是伴隨著政府管制實(shí)踐的發(fā)展而發(fā)展的”,權(quán)力內(nèi)部結(jié)構(gòu)決定著權(quán)力運(yùn)行的效率。我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革與法治政府的提出、建設(shè)進(jìn)度基本保持一致，且每一階段的行政執(zhí)法水平是法治政府評(píng)估的重要指標(biāo)。

　其一，我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革經(jīng)歷了從無(wú)到有、從試點(diǎn)執(zhí)法到全面執(zhí)法、從同領(lǐng)域集中執(zhí)法到跨領(lǐng)域綜合執(zhí)法的歷程，大致可以分為集中執(zhí)法試點(diǎn)階段（1999-2014）、全面推進(jìn)綜合執(zhí)法階段（2015-2017）、探索重要領(lǐng)域綜合執(zhí)法階段（2017-至今）等三個(gè)階段。

　依法行政的要求是提出綜合行政執(zhí)法改革的契機(jī)，體現(xiàn)為“2004 年實(shí)施綱要”對(duì)綜合執(zhí)法改革試點(diǎn)的具體安排，采取集中行政處罰權(quán)的方式先試先行。但是，試點(diǎn)階段的行政執(zhí)法改革步調(diào)并不總是一致，比如四川省于 2003 年正式啟動(dòng)試點(diǎn)工作，湖北省襄樊市（現(xiàn)已更名為襄陽(yáng)市）則于 2004 年選擇在城市管理領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，福建省委編辦對(duì)交通領(lǐng)域試點(diǎn)改革的重視發(fā)端于 2011 年。

　全面推進(jìn)綜合行政執(zhí)法的階段起始于 2015 年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)城市執(zhí)法體制改革改進(jìn)城市管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全國(guó)各地隨后以不同方式推動(dòng)改革。以浙江省為例，這一階段共出臺(tái) 15 件與“綜合行政執(zhí)法改革”相關(guān)的行政規(guī)范性文件，其中 2015 年 6 件、2016 年 7 件、2017 年 2 件。如圖 1 所示，全國(guó)制定的行政規(guī)范性文件總量在 2016 年迎來(lái)第一個(gè)高峰，共有 29 件，2017 年則略有回落。

　圖 1：綜合行政執(zhí)法改革相關(guān)行政規(guī)范性文件的數(shù)量走勢(shì)（2003-2019）

　2017 年以后進(jìn)入全新階段，在全面綜合執(zhí)法的推進(jìn)基礎(chǔ)上，以商務(wù)、交通運(yùn)輸、市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)、文化市場(chǎng)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)等作為綜合執(zhí)法改革的重點(diǎn)領(lǐng)域，要求理順省、市、縣三級(jí)行政執(zhí)法體制，健全跨部門(mén)、跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

　其二，各地推行的綜合行政執(zhí)法改革具有明顯的差異性。

　1. 綜合執(zhí)法改革的覆蓋程度有所不同。如圖 2 所示，華東地區(qū) 7 個(gè)省份共發(fā)布 44 件行政規(guī)范性文件，占總數(shù)量的 43%；其次是西南地區(qū)和華北地區(qū)，分別發(fā)布 14 件和 13 件，占總數(shù)量的 14%和 13%；東北地區(qū)最少，僅有 5 件。其中，西南地區(qū)與西北地區(qū)同樣包括 5 個(gè)省、自治區(qū)，但前者針對(duì)綜合執(zhí)法改革的文件總量是后者的 2~3 倍；華東地區(qū)占比大的原因在于，江蘇省與浙江省自推行綜合行政執(zhí)法改革以來(lái)，先后分別制定了行政規(guī)范性文件 11 件和 16 件。

　2. 綜合行政執(zhí)法改革的進(jìn)度不同。如圖 3 所示，五個(gè)省份關(guān)于綜合行政執(zhí)法改革的行政規(guī)范性文件總量均為 6 件，但所反映的改革步調(diào)卻不一致。改革試點(diǎn)階段，四川省與江西省的改革節(jié)奏相對(duì)一致，但前者起步早于后者，四川省于 2003 年便發(fā)布了《四川省人民政府關(guān)于實(shí)行綜合行政執(zhí)法試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，江西省則在 2007 年發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行加強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督的意見(jiàn)》中提出推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革；2011 年，福建省委編辦制定交通領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法改革的實(shí)施意見(jiàn)后，三明市、廈門(mén)市、南平市等下轄市才陸續(xù)采取改革措施。全國(guó)進(jìn)入改革的第三個(gè)階段后，河北省與貴州省的反應(yīng)相對(duì)積極，但略有不同。河北省率先于 2006 年在林業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，隨后確定滄州市作為擴(kuò)大試點(diǎn)的對(duì)象，在全省范圍內(nèi)結(jié)合放管服、鄉(xiāng)村振興、證照分離等促進(jìn)改革的深化；而貴州省的試點(diǎn)工作開(kāi)始于 2016 年，分別確定仁懷市、興義市、福泉市等試點(diǎn)地區(qū)，并結(jié)合營(yíng)商環(huán)境、行政管理的需求陸續(xù)推進(jìn)改革。

�。ǘ�）主要改革措施的梳理 從中央到地方形成的行政規(guī)范體系共同促進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的推進(jìn)，采取四種主要措施展開(kāi)，體現(xiàn)在執(zhí)法體制、執(zhí)法理念與職能、執(zhí)法規(guī)范和法律支撐上。

　第一，重構(gòu)行政執(zhí)法體制，契合綜合行政執(zhí)法改革的初衷，目的是解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等執(zhí)法亂象，著眼于與行政執(zhí)法關(guān)聯(lián)的機(jī)構(gòu)、職權(quán)與人事。常見(jiàn)的做法是，省級(jí)以下的地方政府組建綜合行政執(zhí)法局，橫向上將市容環(huán)境管理、市政管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃、農(nóng)業(yè)管理、酒類(lèi)生產(chǎn)流通監(jiān)管、能源管理、價(jià)格監(jiān)督、防災(zāi)減災(zāi)、殯葬管理、公安交通、工商行政管理等領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)劃轉(zhuǎn)至綜合行政執(zhí)法局，涉及行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政檢查權(quán)等執(zhí)法權(quán)力類(lèi)型。與之對(duì)應(yīng)的人事管理則采取兩種做法，一是由同級(jí)政府（管委會(huì)）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，即人事任免、獎(jiǎng)懲、處分等事務(wù)均不在綜合執(zhí)法（分）局；二是原職能機(jī)構(gòu)的在編人員隨執(zhí)法權(quán)的轉(zhuǎn)移一并劃轉(zhuǎn)入綜合行政執(zhí)法局，由后者統(tǒng)一人事管理，在執(zhí)法權(quán)委托的情況下，執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)考核以被委托對(duì)象的評(píng)定為主。

　第二，轉(zhuǎn)變行政執(zhí)法理念與職能，是提升綜合行政執(zhí)法改革認(rèn)同感的關(guān)鍵，體現(xiàn)在三個(gè)層面：其一，行政執(zhí)法理念應(yīng)契合服務(wù)政府轉(zhuǎn)型的需求，要求各級(jí)行政機(jī)關(guān)“強(qiáng)化服務(wù)理念”，并“貫穿于行政執(zhí)法全過(guò)程”，即轉(zhuǎn)變“管理者”的思維，在行政執(zhí)法中以服務(wù)者的立場(chǎng)回應(yīng)行政相對(duì)人。其二，監(jiān)管理念應(yīng)是管理職能與執(zhí)法職能的有機(jī)整合，這在各地改革政策中得以反復(fù)強(qiáng)調(diào)，通過(guò)“厘清綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)和行政管理部門(mén)關(guān)系”實(shí)現(xiàn)具體職能的相對(duì)分開(kāi)，同時(shí)又要轉(zhuǎn)變行政管理“以罰代管”的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，維護(hù)執(zhí)行者與決策者的穩(wěn)固關(guān)系。其三，強(qiáng)調(diào)行政執(zhí)法的向心引力作用，從監(jiān)管權(quán)力與監(jiān)管手段入手，不僅是體制內(nèi)執(zhí)法權(quán)力與執(zhí)法人員的整合，還應(yīng)當(dāng)引入經(jīng)濟(jì)和信息等手段。

　第三，完善執(zhí)法規(guī)范，通過(guò)統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)與程序予以實(shí)現(xiàn)，并在數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程中逐步實(shí)現(xiàn)考核指標(biāo)化。首先，應(yīng)確保執(zhí)法程序的法定化，明確執(zhí)法步驟、環(huán)節(jié)和時(shí)限，通過(guò)音像記錄等全過(guò)程記錄方式實(shí)現(xiàn)執(zhí)法過(guò)程的透明化、公開(kāi)化，保障行政相對(duì)人的程序權(quán)利。其次，保證裁量權(quán)基準(zhǔn)化的推進(jìn)在省、市、縣（區(qū)）各級(jí)政府及職能部門(mén)得以全面鋪開(kāi)，細(xì)化、量化執(zhí)法裁量權(quán)以減少行政執(zhí)法的隨意性。最后，建立綜合信息管理平臺(tái)，開(kāi)展“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”的執(zhí)法新方式，探索各主管部門(mén)與綜合執(zhí)法部門(mén)之間的數(shù)據(jù)共享模式，實(shí)現(xiàn)辦案流程和執(zhí)法工作的數(shù)字化，實(shí)現(xiàn)適度的非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法和信息化移動(dòng)執(zhí)法。

　第四，同步推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革的立法保障，為改革成果的穩(wěn)固性與制度化提供法律支撐。自 2000年以來(lái)，地方立法權(quán)發(fā)揮著重要作用。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，省級(jí)地方性法規(guī)有《四川省城市管理綜合行政執(zhí)法條例》，成都市、海口市、昆明市、鞍山市、烏魯木齊市、西安市等地合計(jì)出臺(tái) 6 部市級(jí)地方性法規(guī)；部門(mén)規(guī)章有《文化市場(chǎng)綜合行政執(zhí)法管理辦法》，浙江省、北京市、湖南省等出臺(tái) 3 部省級(jí)政府規(guī)章，貴陽(yáng)市、青島市、遵義市等也根據(jù)改革需求制定市級(jí)政府規(guī)章。以上立法涉及執(zhí)法權(quán)限與職責(zé)、執(zhí)法規(guī)范、執(zhí)法協(xié)作、執(zhí)法監(jiān)督、執(zhí)法保障與法律責(zé)任等五個(gè)核心內(nèi)容。

　（三）綜合行政執(zhí)法改革面臨的困境 綜合行政執(zhí)法改革全面推行并發(fā)揮重要作用的同時(shí)，也面臨許多問(wèn)題。

　首先，改革的合法性支撐仍顯不足。支撐綜合執(zhí)法改革的法律依據(jù)仍以《行政處罰法》第 16 條的規(guī)定為主，但規(guī)定僅針對(duì)行政處罰權(quán)的集中，對(duì)執(zhí)法權(quán)外延所涉的行政強(qiáng)制權(quán)、行政檢查權(quán)等卻未提及。當(dāng)然也存在一些地方性法規(guī)或規(guī)章在對(duì)綜合行政執(zhí)法的界定中提及后兩種執(zhí)法權(quán)，不過(guò)僅是對(duì)改革后重組的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行確定。理論上，由地方立法權(quán)保障綜合執(zhí)法改革的順利推進(jìn)是可行的，但實(shí)踐中立法對(duì)改革決策、改革過(guò)程的規(guī)范作用仍然被忽視。改革所依據(jù)的規(guī)范性文件不在《立法法》所確定的法律規(guī)范框架內(nèi)，據(jù)此進(jìn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)配置無(wú)法與職權(quán)法定原則契合。

　其次，行政執(zhí)法體制關(guān)系未能有效梳理。縱向上，市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的執(zhí)法關(guān)系依托于優(yōu)化的組織架構(gòu)與清晰的事權(quán)配置。比較遺憾的是，綜合行政執(zhí)法改革未能跳出我國(guó)“條塊模式”下的組織窠臼，實(shí)踐部門(mén)仍希冀綜合行政執(zhí)法部門(mén)之間形成一一對(duì)應(yīng)的上下級(jí)關(guān)系，而忽略本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)作用。橫向上，試圖通過(guò)制定清單以劃清職能部門(mén)與綜合執(zhí)法部門(mén)的權(quán)責(zé)，但實(shí)際上僅集中了行政處罰權(quán)，而與之匹配的其他權(quán)力則大多保留在原部門(mén)，并且存量案件與執(zhí)法權(quán)的調(diào)整未能形成有效銜接。

　再有，行政執(zhí)法權(quán)的集中未受合理性原則的有效制約。綜合行政執(zhí)法改革未遵循行政法的合理原則，導(dǎo)致執(zhí)法權(quán)的集中缺乏合理性，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是將所有職能部門(mén)的執(zhí)法權(quán)全部集中于綜合執(zhí)法部門(mén)，忽略了前者的設(shè)立初衷與后者的專(zhuān)業(yè)需求，某些事項(xiàng)的執(zhí)法權(quán)是否應(yīng)保留在原部門(mén)應(yīng)充分論證。二是將某一職能部門(mén)的全部執(zhí)法權(quán)予以剝離，忽視原職能部門(mén)的管理需求，導(dǎo)致其行政監(jiān)管效率下降。

　最后，執(zhí)法權(quán)的全面集中導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行脫節(jié)，又未能建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)踐反映出，主管部門(mén)與執(zhí)法部門(mén)之間的溝通成本顯著增加，比如執(zhí)法線索的發(fā)現(xiàn)與移交、處理與反饋沒(méi)有對(duì)應(yīng)的機(jī)制，雙方易因執(zhí)法權(quán)歸屬與責(zé)任追究發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)。根本原因在于，執(zhí)法權(quán)從原部門(mén)脫離后，與管理、審批、執(zhí)法、監(jiān)督等權(quán)力運(yùn)行環(huán)節(jié)脫鉤，責(zé)任未事先被理清，導(dǎo)致溝通協(xié)調(diào)機(jī)制的建立未能引起足夠的重視。

　二、綜合行政執(zhí)法改革的理念推演

　 （一）學(xué)術(shù)爭(zhēng)議的歸納 關(guān)于綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)在邏輯，學(xué)術(shù)界的探討形成了不少于四種的觀點(diǎn)。

　第一種觀點(diǎn)認(rèn)為綜合行政執(zhí)法改革遵循著問(wèn)題導(dǎo)向的基本定理，即為解決現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法困境。以城市管理為例，行政執(zhí)法的弊端體現(xiàn)在縱向?qū)蛹?jí)多、資源分散、各自為政，而現(xiàn)實(shí)卻需要跨界、跨部門(mén)、跨區(qū)域、

　跨層級(jí)的合作，為了解決部門(mén)分工不合理、權(quán)力劃分過(guò)度以及信息不對(duì)稱(chēng)等管理問(wèn)題才倡導(dǎo)綜合執(zhí)法改革的推行。

　第二種觀點(diǎn)是從管理體制本身出發(fā)，認(rèn)為“管理—執(zhí)法”的分離是權(quán)力形成制衡的必然趨勢(shì)。學(xué)者主張，“從管理執(zhí)法一體轉(zhuǎn)向管理與執(zhí)法相分離”是“政治體制改革的結(jié)果”，綜合行政執(zhí)法改革包含其中，但是問(wèn)題并未完全消解，因?yàn)榉�律支撐與行政資源的缺失。也有著眼于行政權(quán)歸屬的觀點(diǎn)，認(rèn)為執(zhí)法改革應(yīng)“實(shí)現(xiàn)管理權(quán)、審批權(quán)與監(jiān)督權(quán)、處罰權(quán)的適當(dāng)分開(kāi)”，不同屬性的權(quán)力類(lèi)型交由不同的行政部門(mén)行使，強(qiáng)化外部監(jiān)督作用。

　第三種觀點(diǎn)認(rèn)為，基于成本效益的驅(qū)動(dòng)，綜合行政執(zhí)法改革的提出與進(jìn)展必須回應(yīng)“何謂最優(yōu)”執(zhí)法模式。學(xué)者認(rèn)為，“某個(gè)特定的時(shí)間和地點(diǎn)均存在最優(yōu)執(zhí)法體制”，部門(mén)獨(dú)立執(zhí)法與綜合執(zhí)法存在各自的優(yōu)點(diǎn)，也同樣取決于社會(huì)無(wú)序的程度與強(qiáng)制的成本，后者無(wú)非是重組執(zhí)法權(quán)，增加政府強(qiáng)制支出以降低社會(huì)無(wú)序的程度。

　第四種觀點(diǎn)則主張，社會(huì)轉(zhuǎn)型迅速，政府治理的模式與能力應(yīng)與之匹配，對(duì)應(yīng)的行政執(zhí)法理念與方式隨之調(diào)整。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的瓦解促使中國(guó)社會(huì)從總體性社會(huì)向分化性社會(huì)轉(zhuǎn)變，社會(huì)結(jié)構(gòu)的碎片化催生了多元的社會(huì)管理主體，政府、市場(chǎng)和社會(huì)各層次需求強(qiáng)化了城市管理三維結(jié)構(gòu)的作用，原因在于人口結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、階層利益多元化與社會(huì)異質(zhì)性。當(dāng)然，國(guó)家治理理論的推進(jìn)實(shí)際上催化了這場(chǎng)改革，因?yàn)閳?zhí)法對(duì)象是特殊的弱勢(shì)群體或底層群眾，執(zhí)法方式卻是強(qiáng)制性的，更加需要“治理”理念滲透入行政執(zhí)法中，以尋求內(nèi)部權(quán)力與外部權(quán)利的平衡與公允。

　以上學(xué)術(shù)觀點(diǎn)具有合理性，分別從管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等視角出發(fā)論證了綜合行政執(zhí)法改革的必要性。無(wú)論是為了解決現(xiàn)實(shí)的執(zhí)法問(wèn)題，還是出于優(yōu)化執(zhí)法體制或政府治理結(jié)構(gòu)的目的，綜合行政執(zhí)法改革作為提高政府治理能效的重要舉措，獲得實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界的肯定與支持。

　（二）綜合行政執(zhí)法改革的理念 在改革推行之初與深化階段，均不可避免地需要回答一個(gè)問(wèn)題，即綜合行政執(zhí)法改革集中執(zhí)法權(quán)的正當(dāng)性是什么？立足于以憲法為核心的法律規(guī)范所確定的公權(quán)力架構(gòu)，分析綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)在法理，探索推行改革的邏輯基礎(chǔ)。

　1.

　 整體政府是綜合行政執(zhí)法改革的出發(fā)點(diǎn) 我國(guó)《憲法》確定的行政權(quán)力主體是各級(jí)人民政府，根據(jù)第 30 條劃分的五級(jí)行政區(qū)域，第 107 條與第108 條規(guī)定地方各級(jí)人民政府享有行政管理權(quán)限。具體而言，行政權(quán)首先在中央與地方各級(jí)政府之間形成縱向劃分的關(guān)系，這依托于憲法與地方政府組織法明確的行政組織框架；然后，各級(jí)政府才依據(jù)管理需求將行政管理權(quán)限橫向切割到各職能部門(mén)，分別在不同事權(quán)領(lǐng)域運(yùn)行。邏輯上，應(yīng)該是先存在縱向上的政府概念，無(wú)論新設(shè)或撤銷(xiāo)、增加或減少相關(guān)職能部門(mén)，只要憲法未對(duì)此進(jìn)行修正，完整的一級(jí)政府是始終存在的。這樣看來(lái)，行政執(zhí)法改革對(duì)執(zhí)法權(quán)的集中或分散，最終呈現(xiàn)的結(jié)果仍然是某一級(jí)政府對(duì)外的執(zhí)法行為，因?yàn)?ldquo;一國(guó)的行政權(quán)是一個(gè)有機(jī)的整體，是以一體化的形式表現(xiàn)出來(lái)的”。

　對(duì)此，學(xué)者也主張以“整體性治理”的理論窺探綜合行政執(zhí)法改革，從內(nèi)外、上下四個(gè)維度對(duì)行政執(zhí)法的目標(biāo)進(jìn)行審視，尤其強(qiáng)調(diào)公共組織內(nèi)部的聯(lián)動(dòng)與外部的合作，可以表現(xiàn)為“分享領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、共同預(yù)算、融合性結(jié)構(gòu)、聯(lián)合團(tuán)隊(duì)”等途徑。這種治理結(jié)構(gòu)下的行政執(zhí)法模式就不再是普通的聯(lián)合性執(zhí)法，它凸顯以“一個(gè)整體政府”為執(zhí)法主體，既有的職能部門(mén)出現(xiàn)不同形式、不同程度的融合，取決于執(zhí)法事項(xiàng)的屬性，可以融合執(zhí)法權(quán)力、執(zhí)法人員、執(zhí)法部門(mén)等，執(zhí)法部門(mén)與管理部門(mén)也不單純是部際協(xié)作的關(guān)系。綜合行政執(zhí)法改革正在打破

　我國(guó)行政執(zhí)法的固有格局，回歸我國(guó)《憲法》設(shè)定的基礎(chǔ)執(zhí)法體制，即以縱向上地方基層政府為主要的執(zhí)法主體，執(zhí)法權(quán)調(diào)整據(jù)此展開(kāi)。

　2.

　綜合執(zhí)法改革從權(quán)力運(yùn)行視角出發(fā)對(duì)行政權(quán)力類(lèi)型化 因?yàn)?ldquo;只有行使行政權(quán)的行為”才被認(rèn)為是行政行為，將行政行為作為權(quán)力劃分標(biāo)準(zhǔn)是通常做法，表現(xiàn)為行政處罰權(quán)、行政許可權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政裁決權(quán)以及行政規(guī)范制定權(quán)。但是，國(guó)家體制改革的深化引入新的劃分方法，從權(quán)力運(yùn)行視角出發(fā)，將行政權(quán)力劃分為決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等類(lèi)型，以突出運(yùn)行環(huán)節(jié)中權(quán)力的實(shí)質(zhì)功能。

　對(duì)于新的權(quán)力劃分類(lèi)型，學(xué)術(shù)界秉持基本的認(rèn)同。有學(xué)者梳理了國(guó)內(nèi)對(duì)行政權(quán)的定義，有的比較明確地指出行政權(quán)應(yīng)包括執(zhí)行國(guó)家法律的權(quán)力和管理國(guó)家內(nèi)政、外交事務(wù)的權(quán)力；甚至有學(xué)者直接提出“行政管理與行政執(zhí)法之間并非不可分離”，前者是事前針對(duì)權(quán)利人的行使方式，而后者是針對(duì)侵權(quán)人的行使手段，措施也有明顯的區(qū)別。也有學(xué)者引入公共治理理論，主張行政執(zhí)法權(quán)的分散、集中抑或綜合，均離不開(kāi)其他主體管理權(quán)的協(xié)同。

　無(wú)論是理論層面還是實(shí)踐層面，綜合行政執(zhí)法改革均對(duì)該共識(shí)進(jìn)行了有效的吸收。首先，改革承認(rèn)行政權(quán)力可以從運(yùn)行過(guò)程上進(jìn)行實(shí)質(zhì)性區(qū)分，針對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法呈現(xiàn)的弊端，將行政權(quán)力劃分為決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)與監(jiān)督權(quán)；其次，改革以集中的方式將不同類(lèi)型的行政權(quán)力交由運(yùn)行環(huán)節(jié)上的不同主體，最終在權(quán)力運(yùn)行措施上體現(xiàn)差異。

　3.

　行政執(zhí)法權(quán)的集中是行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化的可替代手段 學(xué)者已經(jīng)對(duì)行政強(qiáng)制的成本效益進(jìn)行了剖析，執(zhí)法權(quán)的分散不當(dāng)然處于劣勢(shì)，分散格局的產(chǎn)生與持續(xù)與行政管理需求緊密相連，并有充分的合憲性支撐。《憲法》第 107 條對(duì)工作需要進(jìn)行闡述與說(shuō)明，以事權(quán)性質(zhì)界定各級(jí)人民政府行政管理工作的范圍；與此同時(shí)，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》（2015）第 64 條、第 66 條規(guī)定，“地方各級(jí)人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設(shè)立必要的工作部門(mén)”，且各工作部門(mén)受同級(jí)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)主管部門(mén)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)或領(lǐng)導(dǎo)。這樣看來(lái)，人民政府享有完整的行政執(zhí)法權(quán)，有權(quán)決定是否設(shè)置工作部門(mén)，有權(quán)決定是否將對(duì)應(yīng)事權(quán)的執(zhí)法權(quán)限賦予所設(shè)工作部門(mén)；并且，行政執(zhí)法權(quán)的配置也應(yīng)遵循“精干原則”，即符合精簡(jiǎn)、效能與節(jié)約的要求，體現(xiàn)為行政權(quán)力運(yùn)行的效率原則。

　依照憲法預(yù)設(shè)的權(quán)力運(yùn)行軌跡，假設(shè)當(dāng)前分散的執(zhí)法權(quán)格局能夠化解政府治理困境，將執(zhí)法沖突化整為零，那么政府有充分的實(shí)踐支撐對(duì)執(zhí)法權(quán)的責(zé)任制予以保障。然而，行政權(quán)力的運(yùn)行并不總是依法而為。從多次機(jī)構(gòu)改革的初衷可見(jiàn)，規(guī)制亂象叢生的執(zhí)法權(quán)是直接目的，原因在于：金字塔式的政府機(jī)構(gòu)雖然表面上維持了基本的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，在最底層卻充斥著膨脹的機(jī)構(gòu)與龐大的人員編制，以致于本就分散的執(zhí)法權(quán)愈加碎片化。

　為此，政府在行政權(quán)力運(yùn)行的優(yōu)化路徑上有法定的選擇權(quán)。行政效率是衡量行政管理體制改革的關(guān)鍵指標(biāo)，而行政權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求往往與行政效率息息相關(guān)。我國(guó)的行政實(shí)踐表明，政府在設(shè)置新的工作部門(mén)時(shí)，往往將某一事權(quán)領(lǐng)域的多數(shù)權(quán)力一并賦予后者，涉及行政決策權(quán)、執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)以及相關(guān)人事管理權(quán)，僅保留一級(jí)政府的財(cái)政權(quán)及少量的立法權(quán)等。當(dāng)政府通過(guò)劃分任務(wù)、建立機(jī)構(gòu)等手段將行政權(quán)力“打包”至新設(shè)機(jī)構(gòu)時(shí)，期待分散、專(zhuān)業(yè)的行政隊(duì)伍能夠保證執(zhí)法效率。一旦分散的力量因行政邊界模糊阻礙行政效率的提高時(shí)，政府又可以依據(jù)自身意志對(duì)既有的執(zhí)法格局進(jìn)行調(diào)整，這具有憲法提供的正當(dāng)性保障。

　筆者認(rèn)為，分散執(zhí)法權(quán)或集中執(zhí)法權(quán)，都是人民政府立足于功能性結(jié)構(gòu)進(jìn)行行政權(quán)力分配時(shí)采取的方式，既涉及執(zhí)法權(quán)的配置亦包括執(zhí)法組織的調(diào)整，“這個(gè)框架是否嚴(yán)密、科學(xué)、合理同行政權(quán)力運(yùn)行緊密相關(guān)”。當(dāng)強(qiáng)調(diào)事權(quán)管理專(zhuān)業(yè)化時(shí)，依托于橫向上功能性組織框架的執(zhí)法權(quán)體制發(fā)揮重要作用；當(dāng)強(qiáng)調(diào)權(quán)力強(qiáng)制的必要性時(shí)，則將集中行政權(quán)力視作打破既有功能結(jié)構(gòu)的重要手段。前者側(cè)重事權(quán)的劃分，后者突出權(quán)力的制衡以及行政行為的規(guī)范，取決于行政權(quán)力運(yùn)行所產(chǎn)生的綜合效益。

　三、綜合行政執(zhí)法改革的法治功能塑造

　 結(jié)合改革實(shí)踐，學(xué)者從不同視角出發(fā)對(duì)綜合行政執(zhí)法改革的功能進(jìn)行整理、剖析與歸納。有些學(xué)者認(rèn)為，在城管執(zhí)法領(lǐng)域推行此項(xiàng)改革能夠科學(xué)劃定執(zhí)法權(quán)限范圍、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)、建立職權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)制以及轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念等；也有學(xué)者認(rèn)為，綜合執(zhí)法改革能夠根治傳統(tǒng)執(zhí)法擾民的惡疾、提高行政效率、改革現(xiàn)行行政體制與推進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；亦有說(shuō)法強(qiáng)調(diào)其在行政管理體制上的促進(jìn)作用突出，并提高依法管理水平。總體而言，以上學(xué)說(shuō)基于問(wèn)題導(dǎo)向的規(guī)律，從現(xiàn)狀所呈現(xiàn)的困境與弊端入手，期待改革能夠有效解決執(zhí)法難題，并對(duì)當(dāng)前行政執(zhí)法體制優(yōu)化有積極的推動(dòng)作用。本文對(duì)學(xué)者觀點(diǎn)、實(shí)踐初衷與當(dāng)前實(shí)效進(jìn)行歸納后認(rèn)為，綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)發(fā)揮三種法治功能，分別是預(yù)設(shè)功能、衍生功能與實(shí)質(zhì)功能。

　（一）預(yù)設(shè)功能：規(guī)范行政執(zhí)法行為 所謂預(yù)設(shè)功能，是指設(shè)計(jì)并推行綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)最終實(shí)現(xiàn)的直接效益。中央文件在設(shè)置改革總體目標(biāo)時(shí)，要求“改進(jìn)執(zhí)法方式，提高執(zhí)法素養(yǎng)，把嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法的要求落實(shí)到城市管理執(zhí)法全過(guò)程”；學(xué)者也同樣提及，暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法現(xiàn)象的發(fā)生反映了當(dāng)前行政執(zhí)法決策者與執(zhí)行者為同一主體的弊端。這樣看來(lái)，實(shí)務(wù)界與學(xué)術(shù)界對(duì)改革初衷保有相對(duì)一致的態(tài)度，即應(yīng)當(dāng)通過(guò)改革的深化逐步規(guī)范行政執(zhí)法行為。

　首先，法治思維的滲透將從本質(zhì)上約束執(zhí)法行為，即對(duì)執(zhí)法人員執(zhí)法行為、執(zhí)法過(guò)程與行政執(zhí)法實(shí)際效果進(jìn)行改造，規(guī)范行政執(zhí)法方式。其次，行政程序的完善能從形式上限制行政執(zhí)法權(quán)的行使，通過(guò)行政法律規(guī)范“確定綜合行政執(zhí)法程序的具體內(nèi)容”以彰顯正當(dāng)程序的制約作用。為此，推行“雙隨機(jī)”、“行政公示”、“全過(guò)程記錄”等執(zhí)法程序相關(guān)的改革以促成與綜合行政執(zhí)法改革的配套。最后，在逐漸完善行政執(zhí)法行為的規(guī)范背景下，對(duì)客觀實(shí)效的評(píng)價(jià)采用科學(xué)的量化指標(biāo)。各地建立的大數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法流程的數(shù)字化，并將其納入考核指標(biāo)以完善行政執(zhí)法人員的量化考核機(jī)制，對(duì)行政執(zhí)法人員產(chǎn)生直接的約束力。

�。ǘ�）衍生功能：優(yōu)化行政執(zhí)法體制 衍生功能可以理解為，為規(guī)范行政執(zhí)法行為而實(shí)施的改革措施將促使對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法體制的審視與優(yōu)化。如果將“規(guī)范行政執(zhí)法行為”作為改革的直接目的，那么“優(yōu)化行政執(zhí)法體制”則是由前者發(fā)展而演變產(chǎn)生的效益，即綜合行政執(zhí)法改革的衍生功能。其遵循的邏輯是，多頭多層重復(fù)執(zhí)法、暴力執(zhí)法等亂象發(fā)生的主要原因是不規(guī)范的行政執(zhí)法行為；行政執(zhí)法體制不順導(dǎo)致行政執(zhí)法職責(zé)不清，當(dāng)發(fā)生在上下級(jí)執(zhí)法主體之間、同級(jí)但不同職能執(zhí)法主體之間時(shí)，便引致前述的不規(guī)范的行政執(zhí)法行為。

　因此，“行政組織的科學(xué)建構(gòu)以及管制權(quán)力的合理配置可避免管制政策效果被內(nèi)部制度摩擦力所消化”，即行政執(zhí)法體制決定了行政執(zhí)法質(zhì)量。各地實(shí)踐做法也對(duì)此予以印證。首先，改革梳理了基層各級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)能，將行政執(zhí)法權(quán)主要保留在區(qū)、縣一級(jí)，并適當(dāng)下沉至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處。在縱向關(guān)系上重新審視與

　行政執(zhí)法相關(guān)的“事”“權(quán)”關(guān)系，結(jié)論是，并不是所有執(zhí)法層級(jí)均必須行使相同的執(zhí)法權(quán)。其次，改革通過(guò)新設(shè)或確定行使執(zhí)法權(quán)的機(jī)構(gòu)，促使人民政府工作部門(mén)界定權(quán)責(zé)界限，橫向上優(yōu)化了政府內(nèi)部組織架構(gòu)與職能配置。改革最終仍需要解決的問(wèn)題是，“究竟設(shè)置幾級(jí)執(zhí)法主體最為科學(xué)合理”。

　（三）實(shí)質(zhì)功能：消解行政執(zhí)法主體與行政相對(duì)人之間的執(zhí)法沖突 暴力執(zhí)法事件多因相對(duì)人權(quán)利未給予適當(dāng)保障而飽受社會(huì)熱議。學(xué)者提出“人性化執(zhí)法”的概念，應(yīng)以人為本，“倡導(dǎo)在執(zhí)法活動(dòng)中以人為主體和目的，尊重公民權(quán)利，依據(jù)所具有的正常感情和理性采取適當(dāng)?shù)木唧w工作方式來(lái)執(zhí)行法律”。政府職能轉(zhuǎn)變后，行政管理理念從“行政管控”向“公共服務(wù)”轉(zhuǎn)化，以突顯“人”的主體地位，這對(duì)綜合行政執(zhí)法改革產(chǎn)生深刻影響。

　綜合執(zhí)法部門(mén)的執(zhí)法權(quán)包括行政處罰、強(qiáng)制措施、強(qiáng)制執(zhí)行、行政檢查等，直接關(guān)系行政相對(duì)人的權(quán)利。在具體的行政執(zhí)法活動(dòng)中，尊重和保障執(zhí)法相對(duì)人的實(shí)體權(quán)利和程序權(quán)利，對(duì)公民權(quán)利的關(guān)注需要落實(shí)相關(guān)權(quán)利類(lèi)型、權(quán)利實(shí)現(xiàn)路徑以及立法保障。地方立法已經(jīng)作出嘗試，增加行政執(zhí)法相對(duì)人權(quán)利保障條款，從形式上滿(mǎn)足改革正當(dāng)性的要求；并且，為執(zhí)法相對(duì)人提供法律支撐，程序權(quán)利的設(shè)定為預(yù)先化解爭(zhēng)議提供了法定協(xié)商機(jī)制，敦促執(zhí)法部門(mén)理性選擇執(zhí)法方式，從而化解行政執(zhí)法權(quán)與公民權(quán)利之間的沖突。

　四、綜合行政執(zhí)法改革的法律限制

　 在全面依法治國(guó)重要戰(zhàn)略的部署下，綜合行政執(zhí)法改革著眼于行政體制優(yōu)化、執(zhí)法權(quán)配置、機(jī)構(gòu)調(diào)整與人員變動(dòng)，本質(zhì)上是公權(quán)力在行政組織內(nèi)部的重新匹配。改革對(duì)于規(guī)范行政執(zhí)法行為、化解行政執(zhí)法爭(zhēng)議的實(shí)效明顯，但隨著覆蓋面、縱向面的加深，合法性不足、合理性欠缺、部門(mén)矛盾加劇等問(wèn)題也逐漸暴露。我國(guó)綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)符合法治政府建設(shè)的要求，在職權(quán)法定原則與行政保留原則統(tǒng)一的前提下，遵循合理性原則與行政效率原則，以保障改革符合我國(guó)法治原則與精神。

�。ㄒ唬┞殭�(quán)法定原則與行政保留原則的統(tǒng)一 依法行政是法治政府建設(shè)的基本要求，亦是促成綜合行政執(zhí)法改革的內(nèi)部驅(qū)動(dòng)。在行政法領(lǐng)域，職權(quán)法定原則的基本含義是“任何行政職權(quán)的來(lái)源與作用都必須具有明確的法定依據(jù)，否則越權(quán)無(wú)效，要受到法律追究、承擔(dān)法律責(zé)任”。這是政府依法行政的核心所在，卻也因此使得綜合行政執(zhí)法改革的推進(jìn)陷入合法性爭(zhēng)議。其一，改革的決策行為無(wú)充足的法律依據(jù)。《行政處罰法》賦予省級(jí)政府行使集中行政處罰權(quán)的決定權(quán)，而與之匹配的行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)的集中卻無(wú)明確的法律依據(jù)可以遵循。實(shí)踐中，設(shè)立綜合行政執(zhí)法局的同時(shí)通過(guò)地方“三定”方案與“權(quán)力清單”等方式將執(zhí)法權(quán)一并賦予。然而，“三定”方案與“權(quán)力清單”的法律屬性始終存有爭(zhēng)議，通常被認(rèn)定為規(guī)范性文件，尚未被《立法法》納入法的淵源之內(nèi)。其二，改革后行政執(zhí)法行為的法律依據(jù)有所缺失。既有的法律規(guī)定多將原部門(mén)確定為執(zhí)法主體，但改革以后，綜合行政執(zhí)法部門(mén)以新的執(zhí)法主體對(duì)行政相對(duì)人作出執(zhí)法行為。根據(jù)《憲法》第 107 條“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限”之規(guī)定，綜合行政執(zhí)法部門(mén)行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)有法可依。一旦法律更新滯后、因執(zhí)法行為引發(fā)行政爭(zhēng)議，行政復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑的適用將面臨規(guī)范障礙。

　但是，也“并非所有行政活動(dòng)都具有法律上的根據(jù)”，發(fā)展迅速且需國(guó)家及時(shí)作出反應(yīng)的領(lǐng)域范圍正在拓展。行政機(jī)構(gòu)改革涉及的政府機(jī)構(gòu)調(diào)整、管理事權(quán)匹配、法定職權(quán)重塑等內(nèi)容屬于重要的行政管理行為，可

　以由行政機(jī)關(guān)自行決定，踐行行政保留之原則將有利于正確處理改革與立法之間的互動(dòng)關(guān)系，從而保障行政主體依法、正確行政。

　所謂行政保留，是指“憲法所保障的特定范圍的國(guó)家和社會(huì)事務(wù)由行政機(jī)關(guān)自主決定，換言之，指行政不受其他國(guó)家機(jī)構(gòu)過(guò)度干涉的自主空間”。其中，“自主空間”包括憲法明確的授權(quán)范圍與無(wú)法律規(guī)范下的主動(dòng)先行范圍。根據(jù)《憲法》第八十九條對(duì)國(guó)務(wù)院“規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令”等職權(quán)的設(shè)定，《立法法》第九條以授權(quán)立法的名義默示了行政保留原則在行政管理中的適用。

　為化解綜合行政執(zhí)法改革帶來(lái)的合法性爭(zhēng)議，規(guī)范行政保留之適用能夠滿(mǎn)足“職權(quán)法定”原則的基本要求。學(xué)者提出，國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)權(quán)力的運(yùn)行是“最為適當(dāng)?shù)�、科學(xué)的以及符合規(guī)律的”這一視角是審視權(quán)力配置的新路徑，這意味著“并非所有的行政組織事項(xiàng)都需要納入法律保留的范圍內(nèi)”。即使是機(jī)構(gòu)建立與設(shè)置這一組織行為，也可在行政保留范圍內(nèi)由行政主體自主決定。在我國(guó)，由《憲法》與《立法法》所確定的立法體制明確了行政保留范圍的基本框架，賦予行政機(jī)關(guān)一定的立法權(quán)限，以行政法規(guī)、規(guī)章等行政法律規(guī)范的形式更好地履行行政管理職權(quán)。具體到某一類(lèi)行政體制機(jī)制改革，比如綜合行政執(zhí)法改革，應(yīng)首先規(guī)范中央到地方的改革行為，以保障政府在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職權(quán)調(diào)整等相關(guān)措施上的合法性；其次，應(yīng)規(guī)范改革后的行政行為，新的行為主體與職權(quán)范圍需在法律規(guī)范內(nèi)明確，可以是規(guī)章、地方性法規(guī)、行政法規(guī)以及法律。

�。ǘ�）受合理性原則的約束 “一個(gè)公權(quán)力主體，除非合理地、秉持善意地并基于與公共利益相關(guān)的合法因素而活動(dòng)，否則其不能實(shí)施上述任何行為。”基于正義原則與人權(quán)保障的要求，綜合行政執(zhí)法改革應(yīng)受合理性原則的約束。從行政組織內(nèi)部來(lái)看，集中決定的主體是國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院授權(quán)的省級(jí)政府，集中內(nèi)容是行政處罰權(quán)的實(shí)施。但是，《行政處罰法》的授權(quán)范圍并不具體，只明確規(guī)定了“行政機(jī)關(guān)”，卻未指明哪一層級(jí)的行政機(jī)關(guān)或哪一事權(quán)領(lǐng)域的行政機(jī)關(guān)。對(duì)于綜合行政執(zhí)法改革而言，省級(jí)政府有權(quán)決定其所屬職能部門(mén)、下級(jí)政府能否行使行政處罰權(quán)，有權(quán)決定前述主體實(shí)施行政處罰權(quán)的種類(lèi)與幅度。從行政相對(duì)人出發(fā)，行政處罰、行政強(qiáng)制等執(zhí)法權(quán)是干涉型的法律行為，對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)義務(wù)，具有典型的外部特征。改革行為雖直接作用于行政組織內(nèi)部，但改革的結(jié)果——新的執(zhí)法主體與執(zhí)法職責(zé)——則由外部相對(duì)人具體承擔(dān)。

　因此，綜合行政執(zhí)法改革是在權(quán)衡公共利益與公共利益之間、公共利益與個(gè)人利益之關(guān)系的基礎(chǔ)上作出判斷與選擇的結(jié)果，實(shí)則是一項(xiàng)裁量權(quán)的實(shí)現(xiàn)。誠(chéng)然，部分事權(quán)領(lǐng)域、部分地區(qū)在集中執(zhí)法權(quán)后取得了相對(duì)理想的實(shí)效，但這并不表明“好用”就可以過(guò)度使用，需要正確把握合理界限。“行政主體在行使某項(xiàng)行政權(quán)力前，必須將其對(duì)行政相對(duì)人可能造成的損害與達(dá)成行政目的可能獲得的利益進(jìn)行權(quán)衡，只有在后者重于前者時(shí)才能采取。”這要求，省級(jí)政府在決定是否開(kāi)展以及如何開(kāi)展綜合行政執(zhí)法改革時(shí)，應(yīng)考察改革目的與手段之間是否存在絕對(duì)的必要，是否存在其他可替代性的手段以降低對(duì)相對(duì)人的負(fù)面影響。

　首先，應(yīng)通過(guò)事權(quán)關(guān)系的界定來(lái)明確執(zhí)法權(quán)集中的標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中常采用的路徑是，率先選擇某一事權(quán)領(lǐng)域進(jìn)行試點(diǎn)，待條件成熟時(shí)，開(kāi)展跨領(lǐng)域、跨部門(mén)綜合執(zhí)法工作，在逐步規(guī)范后探索市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域的綜合行政執(zhí)法�？梢�(jiàn)，將領(lǐng)域作為集中執(zhí)法權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)是當(dāng)前的主要做法。但是，較為細(xì)致的行政職責(zé)在領(lǐng)域劃定中難以精確區(qū)分，時(shí)常出現(xiàn)職責(zé)交叉、重疊等問(wèn)題。以領(lǐng)域?yàn)榧�中�?biāo)準(zhǔn)便意味著，原部門(mén)之間的職責(zé)爭(zhēng)議被移至綜合行政執(zhí)法體制內(nèi)。根本原因在于，只關(guān)注權(quán)力調(diào)整卻忽視為何調(diào)整，以致綜合行政執(zhí)法改革的使命感有所欠缺。

　“事權(quán)”則是使命感的立足點(diǎn)，“因事確權(quán)”是職能部門(mén)存在的重要依據(jù)，因此以事權(quán)作為行政執(zhí)法權(quán)集中的適用標(biāo)準(zhǔn)具有一定的合理性。其中，“事”是指社會(huì)需要政府提供管理與服務(wù)事項(xiàng)的總稱(chēng)，“權(quán)”則是政府工作部門(mén)實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的能力與手段，“權(quán)”是為實(shí)現(xiàn)“事”而由法律賦予的。跳脫當(dāng)前管理領(lǐng)域的桎梏，回顧政府工

　作部門(mén)的設(shè)置初衷以探尋與職能匹配的“事”的范圍，整理相同或類(lèi)似的事項(xiàng)以及法定權(quán)力，從而明確綜合行政執(zhí)法部門(mén)可以行使的執(zhí)法權(quán)范圍。

　其次，執(zhí)法權(quán)的集中應(yīng)當(dāng)適當(dāng)。政策文件指明“相對(duì)集中行政執(zhí)法權(quán)”，表明的基本立場(chǎng)是：不是所有的執(zhí)法權(quán)都應(yīng)當(dāng)或可以集中，應(yīng)當(dāng)以“適當(dāng)”為相對(duì)集中的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。一些地方的做法是，行政審批局集中行使審批權(quán)限達(dá)到 80%以上，以實(shí)現(xiàn)提高行政效率與高效便民的目的。但行政執(zhí)法是典型意義的負(fù)擔(dān)行政行為，對(duì)執(zhí)法相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)影響較大，集中的程度不應(yīng)太高，因此部分省份將之限制在 30%以?xún)?nèi)。

　“適當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)的把握可以從三個(gè)方面予以考量。一是跨管理領(lǐng)域的集中應(yīng)存在可實(shí)踐的可能性，也就是說(shuō)，綜合行政執(zhí)法部門(mén)并不一定適宜行使所有行政管理領(lǐng)域的執(zhí)法權(quán)，專(zhuān)業(yè)性過(guò)強(qiáng)的事權(quán)仍應(yīng)由主管部門(mén)來(lái)承擔(dān)。二是循序漸進(jìn)地集中行政執(zhí)法權(quán)種類(lèi)與數(shù)量，在原執(zhí)法部門(mén)保留適當(dāng)?shù)膶?zhuān)業(yè)執(zhí)法權(quán)。因?yàn)?ldquo;一刀切”的做法不但會(huì)加深部門(mén)之間的職責(zé)矛盾，更使綜合行政執(zhí)法的日常運(yùn)行面臨困難。三是應(yīng)當(dāng)明確集中的比例，并由地方政府根據(jù)執(zhí)法需求對(duì)其進(jìn)行選擇。

　（三）符合效率原則的基本要求 中共中央十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，應(yīng)在深化行政執(zhí)法體制改革中遵循“減少層次、整合隊(duì)伍、提高效率的原則”，從而實(shí)現(xiàn)合理配置執(zhí)法權(quán)的目的。行政法意義上的效率原則在行政管理領(lǐng)域的適用有所強(qiáng)化，亦成為行政執(zhí)法改革成效的衡量標(biāo)準(zhǔn)。所謂效率原則，是指“行政法的制定、實(shí)施的成本與其所能夠?qū)崿F(xiàn)的行政主體行政活動(dòng)行政相對(duì)人行為的成果之間的比例”，反映在行政組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，則尤其“注重各行政機(jī)關(guān)之間相互配合作用”。回歸至效率本身的意涵上，綜合行政執(zhí)法改革本應(yīng)追求實(shí)施成本與其所實(shí)現(xiàn)的結(jié)果之間的比例，以及此項(xiàng)改革對(duì)整個(gè)行政體制優(yōu)化所能達(dá)到的效果，否則將違背改革初衷。

　實(shí)踐中，推行“三權(quán)分置”在某些層面上減損了政府內(nèi)部行政管理的效率。一方面，審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)與管理權(quán)分離后，以執(zhí)法權(quán)主導(dǎo)的權(quán)力運(yùn)行脫節(jié)，原主管部門(mén)因主要監(jiān)管手段剝離而逐漸喪失監(jiān)管動(dòng)力。另一方面，權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)機(jī)制的滯后加重了部門(mén)之間的矛盾，主體之間的權(quán)責(zé)爭(zhēng)議由原職能部門(mén)之間向職能部門(mén)與綜合行政執(zhí)法部門(mén)之間轉(zhuǎn)變，以致某些復(fù)雜的、專(zhuān)業(yè)的或存量案件久拖未決。

　為保證并提升行政管理的效率，綜合行政執(zhí)法改革還應(yīng)在三個(gè)方面作出調(diào)整。其一，轉(zhuǎn)變行政監(jiān)管理念。“三權(quán)分置”的做法打破了“以罰代管”的監(jiān)督傳統(tǒng)，行政處罰是主要的監(jiān)管手段之一，卻不是唯一的實(shí)現(xiàn)路徑，事前預(yù)防、事中管理與事后處置之間應(yīng)形成動(dòng)態(tài)的權(quán)力監(jiān)管閉環(huán)。其二，明確原主管部門(mén)的法律地位，保留全部日常管理權(quán)、部分存量或?qū)�業(yè)案件執(zhí)法權(quán)，并配以足量的執(zhí)法權(quán)與執(zhí)法人員。其三，進(jìn)一步明確主管部門(mén)與執(zhí)法部門(mén)之間的分工與合作內(nèi)容。無(wú)論是主管部門(mén)抑或執(zhí)法部門(mén)均是同級(jí)政府的內(nèi)部所屬，應(yīng)意識(shí)到“整體政府”理念對(duì)改革的內(nèi)推作用，建立內(nèi)部協(xié)調(diào)機(jī)制，嘗試對(duì)線索發(fā)現(xiàn)、移交、處理、監(jiān)督等執(zhí)法環(huán)節(jié)進(jìn)行細(xì)化，以促使執(zhí)法行為的合法、高效。

相關(guān)熱詞搜索：行政執(zhí)法 法治 理念