社區(qū)基金會與政府伙伴關(guān)系的思考 -編者按-

　十九大報告指出，新時代打造共建共治共享社會治理格局，要加強社區(qū)治理體系建設(shè)，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動。黨的十九屆四中全會進一步對構(gòu)建我國基層社會治理新格局作出全面部署，分別從治理主體、治理機制、治理原則和治理內(nèi)容等角度對新時期推進基層社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出具體要求。

　在此背景下，本丏題將圍繞社區(qū)治理主題探討以下問題：

　一、當(dāng)前我國基層社區(qū)治理的基本要素結(jié)構(gòu)

　二、多元主體參與社區(qū)治理的路徑與機制

　三、基層社區(qū)治理績效的評估與測量

　四、社區(qū)治理的其他相關(guān)議題。

　摘要

　 社區(qū)基金會在中國已經(jīng)發(fā)展了十年有余，成為社區(qū)慈善、社區(qū)發(fā)展、社會治理創(chuàng)新的重要途徑。在對中國社區(qū)基金會概述的基礎(chǔ)上，本文分析了社區(qū)基金會成立后初期面臨的共同挑戰(zhàn)和困難，并認(rèn)為協(xié)調(diào)好與政府部門的關(guān)系是中國社區(qū)基金會良性發(fā)展的重要前提�；�于國外社區(qū)基金會在發(fā)展中與政府關(guān)系的成敗經(jīng)驗，本文提出以下策略，以使社區(qū)基金會能夠發(fā)展成為有影響力且領(lǐng)先的社區(qū)慈善組織。

　 中國社區(qū)基金會的發(fā)展

　當(dāng)前，在中國政府職能轉(zhuǎn)變和社會治理創(chuàng)新的大背景下，社區(qū)基金會在促進社區(qū)福利、收集社區(qū)資源、解決社區(qū)問題和促進社區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。2016 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》提出要“通過慈善捐贈、設(shè)立社區(qū)基金會等方式，鼓勵社會力量支持社區(qū)社會組織發(fā)展”。2017 年 6 月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確提出要“不斷拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集渠道，鼓勵通過慈善捐贈、設(shè)立社區(qū)基金會等方式，引導(dǎo)社會資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域”。隨后，國家民政部印發(fā)了《民政部關(guān)于大力培育和發(fā)展社區(qū)社會組織的意見》，鼓勵有條件的地方設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金會，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理募集資金，為其他社區(qū)社會組織提供資助。至此，在政府的倡導(dǎo)和各省市的政策支持下，中國的社區(qū)基金會迅速發(fā)展起來。

　從發(fā)展歷程來看，自 2008 年成立第一家社區(qū)基金會以來，中國的社區(qū)基金會已經(jīng)發(fā)展了十余年。2014 年 3 月，深圳市發(fā)布了《深圳市社區(qū)基金會的培育和發(fā)展暫行辦法》，引導(dǎo)中國社區(qū)基金會的培育和發(fā)展試點工作。深圳的社區(qū)基金會如雨后春筍般涌現(xiàn)。2014 年底，上海發(fā)布了“ 1 + 6 文件”，規(guī)定街道辦事處應(yīng)設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金（基金會），為支持社會力量參與治理的社會基金創(chuàng)造條件。2015 年 6 月，上海市民政局和上海市社會團體管理局聯(lián)合發(fā)布了《上海市社區(qū)基金會建設(shè)指南（試行）》，指導(dǎo)和支持社會團體參與社區(qū)治理，提高城市和社區(qū)水平。同年 7 月，南京市民政局發(fā)布了《關(guān)于推動南京市社區(qū)型基金（會）發(fā)展的實施方案（試行）》，南京市將在所有街道或社區(qū)中推廣基金（會）。2018 年，將社區(qū)建設(shè)列為市級文件的成都也計劃促進建立 16 個社區(qū)基金會。在各地政府的大力推動下，北京，上海，天津，廣州，重慶，南京，杭州和成都都先后建立了社區(qū)基金會，中國的社區(qū)基金會數(shù)量日益增多。據(jù)基金會中心網(wǎng)發(fā)布的一組數(shù)據(jù)，截至 2018年 12 月 31 日，全國已成立社區(qū)基金會超過 150 家，占我國基金會總數(shù)的2.2％。原始注冊資金 8.17 億元，占全國基金會總數(shù)的 2.25％。這些數(shù)據(jù)的增加均說明了政府大力推動對社區(qū)基金會的影響。

　 再從注冊層級來看，社區(qū)基金會通常登記注冊在街道一級。深圳文件明確規(guī)定，“街道辦事處是行政區(qū)域內(nèi)社區(qū)基金會的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門”。上海、南京也相繼出臺了相關(guān)文件，允許在街道一級設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金或基金會。而在其他省市，例如四川省，社區(qū)基金會的發(fā)起須在區(qū)縣一級，登記注冊部門須是省民政廳。但在 2020 年 3 月，四川省民政廳發(fā)布了關(guān)于公開征求《四川省民政廳關(guān)于開展社區(qū)基金會登記管理權(quán)限下放試點的通知（征求意見稿）》，考慮將下放社區(qū)基金會登記管理權(quán)限到除甘孜州、阿壩州、涼山州外的 18 個市級社會組織登記管理部門，試點期限為 3 年。

　中國社區(qū)基金會有其獨特性，主要體現(xiàn)在自上而下的行政推動占據(jù)主導(dǎo)力量，并迅速發(fā)展成為一個領(lǐng)域。國內(nèi)學(xué)界有學(xué)者認(rèn)為，中國社區(qū)基金會的發(fā)展主要有四種模式：政府主導(dǎo)、社會參與，企業(yè)主導(dǎo)、社會共建，民間主導(dǎo)、社會共建和民間共建、政府資助四個運作模式，無論哪種形式行政驅(qū)動都發(fā)揮了重要作用。這就決定了中國社區(qū)基金會發(fā)展不同于西方社會，而根據(jù)全球資助者支持計劃（WINGS）發(fā)布的《 2008 年社區(qū)基金會全球狀況報告》，社區(qū)基金會是資助型的：一個致力于改善特定地理區(qū)域所有人的生活質(zhì)量的慈善組織；獨立于其他組織、政府和捐助者的控制或影響；由理事會代表廣泛反映他們所服務(wù)的社區(qū)；為其他非營利組織提供資金以解決各種新興市場和不斷變化的需求。顯然，鑒于中國的國情，地方政府在積極推動社區(qū)基金會建設(shè)方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。那么，那些在政府的行政邏輯下建立起來的社區(qū)基金會如何能夠平衡獨立發(fā)展和行政干預(yù)兩者間的關(guān)系呢？對于在政府驅(qū)動邏輯下建立的社區(qū)基金會，如何協(xié)調(diào)與政府部門的關(guān)系，如何與政府部門進行戰(zhàn)略性互動以及建立合作伙伴關(guān)系，這對于初創(chuàng)期社區(qū)基金會在中國未來的發(fā)展至關(guān)重要。

　 實踐 策略

　對于起步階段的社區(qū)基金會，捐贈資金來源單一，募捐活動難以維持。地方政府仍然是主要的資金來源，原因如下：首先，地方性企業(yè)和居民缺乏慈善文化背景，社區(qū)基金會對他們來說仍然是新鮮事物。其次，2016 年頒布了《中華人民共和國慈善法》，其中明確規(guī)定：“慈善組織開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開募捐資格。依法登記滿兩年的慈善組織可以向其注冊的民政部門申請公開募捐資格。開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)制定募捐方案。募捐方案應(yīng)當(dāng)在開展募捐活動前報慈善組織登記的民政部門備案。”因此，大多數(shù)新成立的社區(qū)基金會還難以獨自開展面向社會公眾的公開募捐活動。因此，在持續(xù)發(fā)展的過程中，社區(qū)基金會還需要依托政府部門來獲取合法募捐途徑，資金和人力等關(guān)鍵資源，其項目的成功開發(fā)大多也依賴政府的建議和支持。此外，對于這個新興領(lǐng)域，一些社區(qū)基金會的主要負(fù)責(zé)人也感到不了解、困惑和缺乏信心。上海市民政局在推動社區(qū)基金會建設(shè)后，相繼舉辦了多次社區(qū)基金會能力建設(shè)培訓(xùn)班和論壇，將外部資源與本地社區(qū)基金會聯(lián)系起來。顯然，依靠單個社區(qū)基金會的力量難以成功運轉(zhuǎn)，但在政府的頂層設(shè)計和大力支持下，行業(yè)資源的總效應(yīng)可以快速形成。

　與地方政府建立開放的對話關(guān)系。無論是正式的還是非正式的，初創(chuàng)期社區(qū)基金會和地方政府都需要依靠公開對話來建立伙伴關(guān)系。根據(jù)美國國家發(fā)展組織下屬的研究基金會（NADO Research Foundation）提供的《區(qū)域發(fā)展組織與社區(qū)基金會之間的伙伴關(guān)系報告》，在初始對話中，有必要了解彼此的目標(biāo)，合作期望以及地方政府與社區(qū)基金會之間各自的優(yōu)勢和專業(yè)技能。至少，地方政府和社區(qū)基金會在地方社區(qū)的發(fā)展中有著共同的利益基礎(chǔ)，這使他們能夠在地方一級相互協(xié)調(diào)。

　與本地社區(qū)建立信任關(guān)系。在社會治理過程中，一開始就獲取政府的信任不太容易。社區(qū)基金會可以作為一種風(fēng)險轉(zhuǎn)化的策略，它避免了社區(qū)居民和地方政府可能遇到的直接沖突，轉(zhuǎn)而尋求一種合作和溝通的途徑以共同解決社區(qū)問題。社區(qū)基金會一開始可以定位為幫助政府理解慈善事業(yè)和實現(xiàn)社區(qū)共同目標(biāo)的資源，而不是簡單地與政府合作。因此，在中國的國情背景下，承

　認(rèn)政府的主導(dǎo)地位，社區(qū)基金會需要從戰(zhàn)略上建立與本地社區(qū)的信任，并盡可能爭取社區(qū)其他多元主體的支持。只有真正了解社區(qū)的公共問題和當(dāng)?shù)鼐用竦木唧w訴求，才能有效與政府展開持續(xù)對話。

　建立引導(dǎo)和伙伴關(guān)系。保持積極的態(tài)度，以專業(yè)的能力完成政府的任務(wù)或項目。有必要提高基金會的專業(yè)運作能力，甚至首先為地方政府機構(gòu)提供相關(guān)領(lǐng)域的培訓(xùn)，以及與各利益相關(guān)者，諸如地方衛(wèi)生工作者、警察、政府官員和教育工作者協(xié)調(diào)復(fù)雜的多重合作，為他們持續(xù)提供專業(yè)知識和建議。不斷增強社區(qū)基金會的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力。因為，聯(lián)合社區(qū)多元主體的共同努力，可以超過任何一家作為個體的慈善組織自身所能達(dá)到的目標(biāo)。

　超越資源依賴。成立初期的社區(qū)基金會還需不斷挖掘本地企業(yè)資源，并在支持性社會組織的工作基礎(chǔ)上，資助并支持本地社區(qū)其他非營利組織和自組織，將社區(qū)基金會逐步構(gòu)建為資源平臺。只有充分利用本地資源優(yōu)勢，增強社區(qū)合作基礎(chǔ)，才能有效避免陷入政府或企業(yè)“綁架”社區(qū)基金會的困境，同時避免基金會使命漂移。

　 討論

　社區(qū)基金會的發(fā)展歷史雖然已有一百多年的歷史，但在中國發(fā)展史上已經(jīng)走過了第十個年頭。當(dāng)前，中國正處于快速轉(zhuǎn)型時期，中國的社區(qū)更多作為行政區(qū)劃的概念與西方背景下“社區(qū)共同體的”社區(qū)含義并不完全相同。作為一種新型的社會治理途徑，社區(qū)基金會在中國政府的大力倡導(dǎo)和政策鼓勵下應(yīng)運而生。社區(qū)基金會同時作為一種特殊的舶來品，其正式啟動和發(fā)展也需要經(jīng)歷一個本地化的過程，西方社區(qū)基金會的運營模式可能暫時不適用于中國。大多數(shù)由政府驅(qū)動成立起來的社區(qū)基金會也都面臨一些共同的挑戰(zhàn) 和困難。本文研究的重點是圍繞初創(chuàng)期的社區(qū)基金會，針對如何建立與政府的伙伴關(guān)系和互動參與提出了一些可行的策略，以便社區(qū)基金會首先能夠生存下來，繼而對下一階段的可持續(xù)發(fā)展以及如何在不同地區(qū)進行不同的創(chuàng)新作進一步研究。

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