社區(qū)基金會(huì)與政府伙伴關(guān)系的思考 -編者按-

　十九大報(bào)告指出，新時(shí)代打造共建共治共享社會(huì)治理格局，要加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步對(duì)構(gòu)建我國(guó)基層社會(huì)治理新格局作出全面部署，分別從治理主體、治理機(jī)制、治理原則和治理內(nèi)容等角度對(duì)新時(shí)期推進(jìn)基層社區(qū)治理體系與治理能力現(xiàn)代化提出具體要求。

　在此背景下，本丏題將圍繞社區(qū)治理主題探討以下問題：

　一、當(dāng)前我國(guó)基層社區(qū)治理的基本要素結(jié)構(gòu)

　二、多元主體參與社區(qū)治理的路徑與機(jī)制

　三、基層社區(qū)治理績(jī)效的評(píng)估與測(cè)量

　四、社區(qū)治理的其他相關(guān)議題。

　摘要

　 社區(qū)基金會(huì)在中國(guó)已經(jīng)發(fā)展了十年有余，成為社區(qū)慈善、社區(qū)發(fā)展、社會(huì)治理創(chuàng)新的重要途徑。在對(duì)中國(guó)社區(qū)基金會(huì)概述的基礎(chǔ)上，本文分析了社區(qū)基金會(huì)成立后初期面臨的共同挑戰(zhàn)和困難，并認(rèn)為協(xié)調(diào)好與政府部門的關(guān)系是中國(guó)社區(qū)基金會(huì)良性發(fā)展的重要前提�；趪�(guó)外社區(qū)基金會(huì)在發(fā)展中與政府關(guān)系的成敗經(jīng)驗(yàn)，本文提出以下策略，以使社區(qū)基金會(huì)能夠發(fā)展成為有影響力且領(lǐng)先的社區(qū)慈善組織。

　 中國(guó)社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展

　當(dāng)前，在中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變和社會(huì)治理創(chuàng)新的大背景下，社區(qū)基金會(huì)在促進(jìn)社區(qū)福利、收集社區(qū)資源、解決社區(qū)問題和促進(jìn)社區(qū)發(fā)展方面發(fā)揮著重要作用。2016 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于改革社會(huì)組織管理制度促進(jìn)社會(huì)組織健康有序發(fā)展的意見》提出要“通過慈善捐贈(zèng)、設(shè)立社區(qū)基金會(huì)等方式，鼓勵(lì)社會(huì)力量支持社區(qū)社會(huì)組織發(fā)展”。2017 年 6 月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，明確提出要“不斷拓寬城鄉(xiāng)社區(qū)治理資金籌集渠道，鼓勵(lì)通過慈善捐贈(zèng)、設(shè)立社區(qū)基金會(huì)等方式，引導(dǎo)社會(huì)資金投向城鄉(xiāng)社區(qū)治理領(lǐng)域”。隨后，國(guó)家民政部印發(fā)了《民政部關(guān)于大力培育和發(fā)展社區(qū)社會(huì)組織的意見》，鼓勵(lì)有條件的地方設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金會(huì)，為城鄉(xiāng)社區(qū)治理募集資金，為其他社區(qū)社會(huì)組織提供資助。至此，在政府的倡導(dǎo)和各省市的政策支持下，中國(guó)的社區(qū)基金會(huì)迅速發(fā)展起來。

　從發(fā)展歷程來看，自 2008 年成立第一家社區(qū)基金會(huì)以來，中國(guó)的社區(qū)基金會(huì)已經(jīng)發(fā)展了十余年。2014 年 3 月，深圳市發(fā)布了《深圳市社區(qū)基金會(huì)的培育和發(fā)展暫行辦法》，引導(dǎo)中國(guó)社區(qū)基金會(huì)的培育和發(fā)展試點(diǎn)工作。深圳的社區(qū)基金會(huì)如雨后春筍般涌現(xiàn)。2014 年底，上海發(fā)布了“ 1 + 6 文件”，規(guī)定街道辦事處應(yīng)設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金（基金會(huì)），為支持社會(huì)力量參與治理的社會(huì)基金創(chuàng)造條件。2015 年 6 月，上海市民政局和上海市社會(huì)團(tuán)體管理局聯(lián)合發(fā)布了《上海市社區(qū)基金會(huì)建設(shè)指南（試行）》，指導(dǎo)和支持社會(huì)團(tuán)體參與社區(qū)治理，提高城市和社區(qū)水平。同年 7 月，南京市民政局發(fā)布了《關(guān)于推動(dòng)南京市社區(qū)型基金（會(huì)）發(fā)展的實(shí)施方案（試行）》，南京市將在所有街道或社區(qū)中推廣基金（會(huì)）。2018 年，將社區(qū)建設(shè)列為市級(jí)文件的成都也計(jì)劃促進(jìn)建立 16 個(gè)社區(qū)基金會(huì)。在各地政府的大力推動(dòng)下，北京，上海，天津，廣州，重慶，南京，杭州和成都都先后建立了社區(qū)基金會(huì)，中國(guó)的社區(qū)基金會(huì)數(shù)量日益增多。據(jù)基金會(huì)中心網(wǎng)發(fā)布的一組數(shù)據(jù)，截至 2018年 12 月 31 日，全國(guó)已成立社區(qū)基金會(huì)超過 150 家，占我國(guó)基金會(huì)總數(shù)的2.2％。原始注冊(cè)資金 8.17 億元，占全國(guó)基金會(huì)總數(shù)的 2.25％。這些數(shù)據(jù)的增加均說明了政府大力推動(dòng)對(duì)社區(qū)基金會(huì)的影響。

　 再?gòu)淖?cè)層級(jí)來看，社區(qū)基金會(huì)通常登記注冊(cè)在街道一級(jí)。深圳文件明確規(guī)定，“街道辦事處是行政區(qū)域內(nèi)社區(qū)基金會(huì)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門”。上海、南京也相繼出臺(tái)了相關(guān)文件，允許在街道一級(jí)設(shè)立社區(qū)發(fā)展基金或基金會(huì)。而在其他省市，例如四川省，社區(qū)基金會(huì)的發(fā)起須在區(qū)縣一級(jí)，登記注冊(cè)部門須是省民政廳。但在 2020 年 3 月，四川省民政廳發(fā)布了關(guān)于公開征求《四川省民政廳關(guān)于開展社區(qū)基金會(huì)登記管理權(quán)限下放試點(diǎn)的通知（征求意見稿）》，考慮將下放社區(qū)基金會(huì)登記管理權(quán)限到除甘孜州、阿壩州、涼山州外的 18 個(gè)市級(jí)社會(huì)組織登記管理部門，試點(diǎn)期限為 3 年。

　中國(guó)社區(qū)基金會(huì)有其獨(dú)特性，主要體現(xiàn)在自上而下的行政推動(dòng)占據(jù)主導(dǎo)力量，并迅速發(fā)展成為一個(gè)領(lǐng)域。國(guó)內(nèi)學(xué)界有學(xué)者認(rèn)為，中國(guó)社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展主要有四種模式：政府主導(dǎo)、社會(huì)參與，企業(yè)主導(dǎo)、社會(huì)共建，民間主導(dǎo)、社會(huì)共建和民間共建、政府資助四個(gè)運(yùn)作模式，無論哪種形式行政驅(qū)動(dòng)都發(fā)揮了重要作用。這就決定了中國(guó)社區(qū)基金會(huì)發(fā)展不同于西方社會(huì)，而根據(jù)全球資助者支持計(jì)劃（WINGS）發(fā)布的《 2008 年社區(qū)基金會(huì)全球狀況報(bào)告》，社區(qū)基金會(huì)是資助型的：一個(gè)致力于改善特定地理區(qū)域所有人的生活質(zhì)量的慈善組織；獨(dú)立于其他組織、政府和捐助者的控制或影響；由理事會(huì)代表廣泛反映他們所服務(wù)的社區(qū)；為其他非營(yíng)利組織提供資金以解決各種新興市場(chǎng)和不斷變化的需求。顯然，鑒于中國(guó)的國(guó)情，地方政府在積極推動(dòng)社區(qū)基金會(huì)建設(shè)方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用。那么，那些在政府的行政邏輯下建立起來的社區(qū)基金會(huì)如何能夠平衡獨(dú)立發(fā)展和行政干預(yù)兩者間的關(guān)系呢？對(duì)于在政府驅(qū)動(dòng)邏輯下建立的社區(qū)基金會(huì)，如何協(xié)調(diào)與政府部門的關(guān)系，如何與政府部門進(jìn)行戰(zhàn)略性互動(dòng)以及建立合作伙伴關(guān)系，這對(duì)于初創(chuàng)期社區(qū)基金會(huì)在中國(guó)未來的發(fā)展至關(guān)重要。

　 實(shí)踐 策略

　對(duì)于起步階段的社區(qū)基金會(huì)，捐贈(zèng)資金來源單一，募捐活動(dòng)難以維持。地方政府仍然是主要的資金來源，原因如下：首先，地方性企業(yè)和居民缺乏慈善文化背景，社區(qū)基金會(huì)對(duì)他們來說仍然是新鮮事物。其次，2016 年頒布了《中華人民共和國(guó)慈善法》，其中明確規(guī)定：“慈善組織開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)取得公開募捐資格。依法登記滿兩年的慈善組織可以向其注冊(cè)的民政部門申請(qǐng)公開募捐資格。開展公開募捐，應(yīng)當(dāng)制定募捐方案。募捐方案應(yīng)當(dāng)在開展募捐活動(dòng)前報(bào)慈善組織登記的民政部門備案。”因此，大多數(shù)新成立的社區(qū)基金會(huì)還難以獨(dú)自開展面向社會(huì)公眾的公開募捐活動(dòng)。因此，在持續(xù)發(fā)展的過程中，社區(qū)基金會(huì)還需要依托政府部門來獲取合法募捐途徑，資金和人力等關(guān)鍵資源，其項(xiàng)目的成功開發(fā)大多也依賴政府的建議和支持。此外，對(duì)于這個(gè)新興領(lǐng)域，一些社區(qū)基金會(huì)的主要負(fù)責(zé)人也感到不了解、困惑和缺乏信心。上海市民政局在推動(dòng)社區(qū)基金會(huì)建設(shè)后，相繼舉辦了多次社區(qū)基金會(huì)能力建設(shè)培訓(xùn)班和論壇，將外部資源與本地社區(qū)基金會(huì)聯(lián)系起來。顯然，依靠單個(gè)社區(qū)基金會(huì)的力量難以成功運(yùn)轉(zhuǎn)，但在政府的頂層設(shè)計(jì)和大力支持下，行業(yè)資源的總效應(yīng)可以快速形成。

　與地方政府建立開放的對(duì)話關(guān)系。無論是正式的還是非正式的，初創(chuàng)期社區(qū)基金會(huì)和地方政府都需要依靠公開對(duì)話來建立伙伴關(guān)系。根據(jù)美國(guó)國(guó)家發(fā)展組織下屬的研究基金會(huì)（NADO Research Foundation）提供的《區(qū)域發(fā)展組織與社區(qū)基金會(huì)之間的伙伴關(guān)系報(bào)告》，在初始對(duì)話中，有必要了解彼此的目標(biāo)，合作期望以及地方政府與社區(qū)基金會(huì)之間各自的優(yōu)勢(shì)和專業(yè)技能。至少，地方政府和社區(qū)基金會(huì)在地方社區(qū)的發(fā)展中有著共同的利益基礎(chǔ)，這使他們能夠在地方一級(jí)相互協(xié)調(diào)。

　與本地社區(qū)建立信任關(guān)系。在社會(huì)治理過程中，一開始就獲取政府的信任不太容易。社區(qū)基金會(huì)可以作為一種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化的策略，它避免了社區(qū)居民和地方政府可能遇到的直接沖突，轉(zhuǎn)而尋求一種合作和溝通的途徑以共同解決社區(qū)問題。社區(qū)基金會(huì)一開始可以定位為幫助政府理解慈善事業(yè)和實(shí)現(xiàn)社區(qū)共同目標(biāo)的資源，而不是簡(jiǎn)單地與政府合作。因此，在中國(guó)的國(guó)情背景下，承

　認(rèn)政府的主導(dǎo)地位，社區(qū)基金會(huì)需要從戰(zhàn)略上建立與本地社區(qū)的信任，并盡可能爭(zhēng)取社區(qū)其他多元主體的支持。只有真正了解社區(qū)的公共問題和當(dāng)?shù)鼐用竦木唧w訴求，才能有效與政府展開持續(xù)對(duì)話。

　建立引導(dǎo)和伙伴關(guān)系。保持積極的態(tài)度，以專業(yè)的能力完成政府的任務(wù)或項(xiàng)目。有必要提高基金會(huì)的專業(yè)運(yùn)作能力，甚至首先為地方政府機(jī)構(gòu)提供相關(guān)領(lǐng)域的培訓(xùn)，以及與各利益相關(guān)者，諸如地方衛(wèi)生工作者、警察、政府官員和教育工作者協(xié)調(diào)復(fù)雜的多重合作，為他們持續(xù)提供專業(yè)知識(shí)和建議。不斷增強(qiáng)社區(qū)基金會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)力和影響力。因?yàn)�，�?lián)合社區(qū)多元主體的共同努力，可以超過任何一家作為個(gè)體的慈善組織自身所能達(dá)到的目標(biāo)。

　超越資源依賴。成立初期的社區(qū)基金會(huì)還需不斷挖掘本地企業(yè)資源，并在支持性社會(huì)組織的工作基礎(chǔ)上，資助并支持本地社區(qū)其他非營(yíng)利組織和自組織，將社區(qū)基金會(huì)逐步構(gòu)建為資源平臺(tái)。只有充分利用本地資源優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)社區(qū)合作基礎(chǔ)，才能有效避免陷入政府或企業(yè)“綁架”社區(qū)基金會(huì)的困境，同時(shí)避免基金會(huì)使命漂移。

　 討論

　社區(qū)基金會(huì)的發(fā)展歷史雖然已有一百多年的歷史，但在中國(guó)發(fā)展史上已經(jīng)走過了第十個(gè)年頭。當(dāng)前，中國(guó)正處于快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，中國(guó)的社區(qū)更多作為行政區(qū)劃的概念與西方背景下“社區(qū)共同體的”社區(qū)含義并不完全相同。作為一種新型的社會(huì)治理途徑，社區(qū)基金會(huì)在中國(guó)政府的大力倡導(dǎo)和政策鼓勵(lì)下應(yīng)運(yùn)而生。社區(qū)基金會(huì)同時(shí)作為一種特殊的舶來品，其正式啟動(dòng)和發(fā)展也需要經(jīng)歷一個(gè)本地化的過程，西方社區(qū)基金會(huì)的運(yùn)營(yíng)模式可能暫時(shí)不適用于中國(guó)。大多數(shù)由政府驅(qū)動(dòng)成立起來的社區(qū)基金會(huì)也都面臨一些共同的挑戰(zhàn) 和困難。本文研究的重點(diǎn)是圍繞初創(chuàng)期的社區(qū)基金會(huì)，針對(duì)如何建立與政府的伙伴關(guān)系和互動(dòng)參與提出了一些可行的策略，以便社區(qū)基金會(huì)首先能夠生存下來，繼而對(duì)下一階段的可持續(xù)發(fā)展以及如何在不同地區(qū)進(jìn)行不同的創(chuàng)新作進(jìn)一步研究。

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