縣出租車市場管理調(diào)研報告

　縣域能否發(fā)展出租車？經(jīng)營出租車的審批權在哪一級？如何規(guī)范縣域出租車的管理？筆者帶著這些問題進行了調(diào)研，并結合實際作了一些思考與建議，意在提供決策參考，在決策中能惠及到其他縣，筆者更是求之不得。

　 出租車是指取得道路運輸經(jīng)營許可權供乘客租用，由乘客按規(guī)定支付租費的道路旅客運輸車輛。按照《安徽省道路運輸管理條例》的規(guī)定，從事出租客運的，其批準機關為“縣級以上道路運政管理機構”，根據(jù)法理的理解，其審批機構應包括“縣級道路運政管理機構”。我縣在交通部交公路發(fā)〔xx〕439 號文件下發(fā)前，根據(jù)交通部和省炕通廳的相關文件以及 xx 年的《安徽省道路運輸管理條例》的授權，由縣運管所批準轎車、小型面包車、中型客車從事客運出租業(yè)務。交通部交公路發(fā)〔xx〕439 號文件將《道路運輸證》統(tǒng)一收歸地級以上道路運政管理機構發(fā)放，從事出租客運的批準權上收合肥市運管處后，我縣在出租車市場管理方面出現(xiàn)了有責無權的現(xiàn)象，形成較為混亂的局面，一直難以規(guī)范。一是“市場準入”被嚴把，使 200 多輛小汽車未能真正進入出租車市場；二是實際從事出租業(yè)務，卻被市批準為“縣內(nèi)客運”，這樣定性名不符實，造成管理混亂，既不能當作出租車進行管理，又不能當作一般的客運進行管理，因而我縣一直未能出臺相關的管理辦法。我縣的出租車市場頸需解決“市場準入”和規(guī)范管理問題。

　 一、××出租車市場的歷史演變和存在的問題

　 為彌補客運力量的不足，我縣交通部門自 xx 年始，一直鼓勵發(fā)展出租車，到出租車的客運批準權上收市運管處之前，近 20xx 間，根據(jù)省炕通廳《關于啟用中華人民共和國道路運輸證的通知》（皖交運〔92〕17 號）和《安徽省道路運輸管理條例》的規(guī)定，縣交通部門共發(fā)放出租車營運證 150 份，其中有 20 多輛出租車在縣老汽車站、××劇場門前待客。這段期間，我縣還批準成立縣出租旅游汽車運輸公司和××富安出租汽車出租公司。這 150 輛出租車的營運證在 xx年被市運管處收回換發(fā)成“縣內(nèi)客運”證件。批準經(jīng)營的出租車實行自然淘汰，不準更新。

　 為緩解縣城周邊的運力，我縣在 90 年代中期以招商引資的方式組建了縣公交公司，方便了縣城周邊 5 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民進城。隨著縣城人口的集聚和縣域經(jīng)濟發(fā)展步伐的加快，城鄉(xiāng)的交往更加頻繁，xx年 11 月，××縣運管所下文批復同意成立××縣大眾出租車公司，該公司未取得市運管處核發(fā)的《道路運輸經(jīng)營許可證》和《道路運輸證》，只從工商部門領取了《臨時營業(yè)執(zhí)照》后就開始經(jīng)營�？h交通部門口頭同意大眾公司發(fā)展 60 輛出租車，大眾公司承諾為業(yè)主代辦各種手續(xù)為誘餌，成批低價購置小汽車，加價賣給出租車業(yè)主，到20xx10 月，大眾出租車公司出租車發(fā)展到 112 臺，經(jīng)過大眾公司轉手的小汽車以購進價的 2 倍甚至更高的價格出讓給出租車業(yè)主。店埠鎮(zhèn)居民和其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員紛紛效仿無證經(jīng)營之風，購置小汽車參與出租營

　運，搶占出租市場，一段時間后包括大眾公司在內(nèi)的 270 多輛無營運證的小汽車在全縣城鄉(xiāng)的道路上營運，一度造成了全縣客運市場的無序。××縣多次開會研究對策，一方面劃定車輛入戶的截止日期，一方面積極與市交通主管部門聯(lián)系，并將情況報告市政府請求協(xié)調(diào)解決。在市政府的積極關注和支持下，20xx1 月，市運管處答復我縣 270輛從事出租營運的小汽車按“縣內(nèi)客運”由××縣核發(fā)“縣內(nèi)客運”營運證，而在這之前，市運管處給我縣 5 臺車發(fā)了“縣內(nèi)客運”證件。

　 以控制總量和“縣內(nèi)客運”為標志的全縣出租營運的小汽車雖然平穩(wěn)下來，但也存在一些不容忽視的問題：一是出租車的道路運輸經(jīng)營許可證和道路運輸證該由哪一級交通運管機關核發(fā)，市運管處執(zhí)行交通部公路發(fā)〔xx〕439 號文件，又不履行自己的職責，是造成我縣出租市場混亂的直接原因。二是市運管處把實際從事出租業(yè)務的小汽車定義為“縣內(nèi)客運”，不倫不類，此目的是限制轄區(qū)內(nèi)三縣出租車不得進入市區(qū)。而合肥市的出租車可以到三縣送客、帶客，這樣規(guī)定仍是計劃經(jīng)濟時期的做法，與統(tǒng)一市場相悖。《安徽省道路運輸管理條例》的道路旅客運輸分類只有：班車客運、定線客運、旅游客運、出租客運和包車（或租賃）客運，并沒有“縣內(nèi)客運”的名詞，市、縣交通運管機構批準的“縣內(nèi)客運”實際上可視作為未作任何審批。三是由于定性為“縣內(nèi)客運”，對這些實際從事出租的車輛的管理是當作一般的客運車輛管理，還是當作出租車進行管理？主管部門因此模楞兩可，而遲遲不便出臺管理措施，如未設置計價器、頂燈，收費不規(guī)范，造成糾紛不斷，主管部門因性質(zhì)不清也顯得力不從心。四是

　經(jīng)營權期限不明確，規(guī)定“縣內(nèi)客運”車輛開到報廢年限或雖未到報廢期但車輛損壞嚴重不能正常上路為止，不給更新車輛，這顯然不符合《行政許可法》行政許可的延續(xù)等規(guī)定；同時為以后政府拍賣出租車經(jīng)營權和增加新的出租車埋下了后患。五是存在私下交易行為。約有 50 輛“縣內(nèi)客運”車發(fā)生私自交易，其中 16 起交易行為辦理了公證手續(xù)。因為“縣內(nèi)客運”的營運證交易后主管部門不予變更，造成交易后的車主對車輛的行車證和“縣內(nèi)客運”的營運證都不去辦理變更手續(xù)，交易雙方另有協(xié)議約定責任。其實這種約定不受法律保護，行車證和營運證不變更的車輛發(fā)生民事乃至刑事等方面的法律責任仍由原車主承擔。六是經(jīng)營權的有償性不明確。這些問題的存在，目前已顯現(xiàn)出對這些分散的車輛難以管理、駕乘糾紛多、收費不規(guī)范等；但更深層次問題還呈隱性，如經(jīng)營期限和經(jīng)營權的延續(xù)，延續(xù)經(jīng)營權的方式，車輛更新（包括車輛毀壞和丟失后等意外情況導致車輛滅失的替換問題）等。一旦到車輛的報廢期，這些問題都將集中顯現(xiàn)出來，這次銀川市客運出租汽車經(jīng)營權有償使用管理辦法和出租汽車更新管理辦法出臺后遭遇出租車停運風波，就是一個最好的例證。

　 二、出租車市場管理適用法律分析與思考

　 隨著城鎮(zhèn)人口的集聚、城鎮(zhèn)化步伐加快和縣域經(jīng)濟的快速發(fā)展以及人們對快速便捷的交通需求的高漲，縣城已經(jīng)具備發(fā)展城市出租車的條件。以縣城店埠鎮(zhèn)的人口來說，20xx 底常住人口達 12 萬人，濾布有 2 萬人從其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣外到店埠鎮(zhèn)上學，約有 1 萬人到店埠鎮(zhèn)陪護子女就讀，店埠鎮(zhèn)區(qū)約有 4 萬日常流入人口（其中 18—49 周歲在

　店埠鎮(zhèn)有暫住地約 0.8 萬人）。政府應當本著對人民群眾利益負責的態(tài)度，嚴格依法辦事，并積極提供服務。城市出租車作為一種直接為社會提供公共服務、直接關系社會公共利益、涉及有限公共資源配置的公共行業(yè)，政府應該依法履行職責，既不能違法亂作為，更不能失職不作為。

　 ××發(fā)展出租車也是建設現(xiàn)代化大城市的需要。××新城綜合經(jīng)濟開發(fā)區(qū)作為合肥市現(xiàn)代化大城市建設的經(jīng)濟次中心，合肥市與××縣應該順應合肥“東拓”的要求，強化服務意識，為經(jīng)濟建設與社會發(fā)展創(chuàng)造良好的交通環(huán)境。

　 （一）對縣域客運市場的思考

　 從以上分析可以看出，縣域客運市場發(fā)展出租車的主、客觀條件已經(jīng)成熟，只能應勢而為，決不能回避矛盾。再從客運市場的運力結構來看，僅有長途班線、短途班線、公交定線客運，遠遠不能滿足經(jīng)濟社會發(fā)展、人員交往頻繁的需求，沒有出租車客運，××的客運市場必然“短腿”，這種運力結構上的不平衡，反過來制約經(jīng)濟和社會的發(fā)展。

　 當然，縣里的出租車也不僅僅在縣域范圍內(nèi)營運，它可以載客至合肥、南京等其他城市。合肥市運管處之所以自己不批準也不讓××批準客運出租，而以“縣內(nèi)客運”的名義出現(xiàn)，其目的是把實際從事客運出租的車輛拒之于合肥的門外，擔心××、肥西兩個近城郊縣的出租車沖擊合肥市出租車市場，并帶來管理上的連鎖麻煩。

　 （二）對出租車經(jīng)營許可的批準機關的法律分析

　出租車是城市公共客運交通的重要組成部分和重要載體，按照《中華人民共和國道路運輸條例》和《安徽省道路運輸管理條例》的分類標準，應劃歸“道路旅客運輸”之列。按照《安徽省道路運輸管理條例》的規(guī)定及我省的原來作法，以及《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》（國務院第 412 號令）的規(guī)定，縣域范圍內(nèi)經(jīng)營出租車的審批權在縣級交通部門，縣級交通運管機構應該依法履行出租車營運的批準權，不應失職不作為，上級單位也不應干預屬于縣級交通部門職權范圍內(nèi)的事務。而交通部交公路發(fā)〔xx〕439號文件將“道路運輸證”上收地、市級道路運管機構發(fā)放應該定性為越權行政，壓濾機濾布嚴重違反了《行政許可法》行政許可的實施主體規(guī)定，應予以廢止。再從交通部這份文件法律效力來看，在國務院出租車客運的管理辦法未出臺之前，應執(zhí)行我省的地方性法規(guī)《安徽省道路運輸管理條例》，而不應執(zhí)行效力較低的部級規(guī)范性文件。這是解決“縣內(nèi)客運”的不倫不類的關鍵所在。一旦定性為出租車，也就能把這些車當作出租車進行管理，而不是行“出租之實”、名“客運之虛”的管理難的問題。同時，也希望合肥市修改或出臺出租車經(jīng)營管理方面的地方性法規(guī)或規(guī)章時，將三縣通盤考慮，包括出租車經(jīng)營權、經(jīng)營權的有償性、經(jīng)營期限、經(jīng)營權的延續(xù)等問題�？h域范圍內(nèi)是否發(fā)展出租車，應以法律、法規(guī)的明文規(guī)定為準，不能因噎廢食，允許三縣存在出租車，三縣的出租車以在三縣內(nèi)出租經(jīng)營為主，只送客到合肥，不帶客回三縣，這也是全國各地普遍遵守的行規(guī)，合肥也不能例外。

　三、規(guī)范××出租車市場管理的建議

　 （一）依法確認出租行為，依法批準道路運輸經(jīng)營許可證、道路運輸證等相關證件。根據(jù)《中華人民共和國道路運輸條例》和《安徽省道路運輸管理條例》的規(guī)定，縣級道路運管機構應依法核發(fā)道路運輸經(jīng)營許可證和道路運輸證等相關證件，對未取得道路運輸經(jīng)營許可，擅自從事道路運輸經(jīng)營的單位和個人，嚴格按照《安徽省道路運輸管理條例》的規(guī)定予以處罰。無論是今年 7 月 1 日實施的《中華人民共和國道路運輸條例》，還是今年 7 月 1 日實施的安徽省人大常委會《關于修改安徽省道路運輸管理條例的決定》，都賦予了縣級運管機構的批準權和處罰權，這也符合《行政許可法》“誰許可，誰監(jiān)管”的原則。

　 （二）明確出租車的經(jīng)營期限，允許合法交易，適時更新車型。出租車的經(jīng)營許可權涉及到有限公共資源的配置，應該參照道路旅客運輸規(guī)定的 4—8 年的標準，規(guī)定經(jīng)營年限，到期后可由經(jīng)營權人申請延續(xù)。既然是有限資源的利用，就要采用招、投標或拍賣的方式取得經(jīng)營權，就要明確經(jīng)營權的有償使用和有期性。這種越俎代皰式的“縣內(nèi)客運”，沒有明確經(jīng)營期限的行政審批，將會對以后經(jīng)營權的延續(xù)和有償使用經(jīng)營權帶來很大的后患。同樣根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，出租車的經(jīng)營權應允許合法交易，公安、交通部門應予以及時辦理相關變更手續(xù)。明確經(jīng)營期限，將減少市場的炒作因素，降低經(jīng)營者投資的盲目性和投資風險，確保出租汽車行業(yè)穩(wěn)定、健康和可持續(xù)發(fā)展。在經(jīng)營期內(nèi)，允許并鼓勵發(fā)展新車型，適應不同經(jīng)濟階層人

　員的需求，實行同車型之間、不同車型之間的合理競爭。

　 （三）對全縣的出租車容量進行測算。要通過認真測算，確定當前一段時間的出租車數(shù)量和種類，還要根據(jù)人口規(guī)模、經(jīng)濟發(fā)展、商貿(mào)、休閑度假等多方面的因素規(guī)劃未來 10—20 年的出租車總量。例如，縣城人口達到 20 萬時，出租車總量需新增多少輛等。這樣做既可控制出租車無序盲目增長，又能對城市的交通安全、文明創(chuàng)建、從業(yè)人員的收入等多方面起到積極協(xié)調(diào)作用，政府從宏觀上來規(guī)范引導出租車行業(yè)良性、有序的競爭。

　 （四）鼓勵和引導集約化經(jīng)營。對目前分散在全縣各地 270 多輛“縣內(nèi)客運”，一旦“轉正”出租車，要鼓勵經(jīng)營者成立出租車公司，或為“公司”與“單個經(jīng)營者”之間牽線搭橋，實現(xiàn)管理的集約化和公司化。政府要為成立這樣的公司做好服務。只要具備條件，就要批準成立，真正做到“內(nèi)行”管“內(nèi)行”，降低行政管理成本。

　 （五）規(guī)范管理措施。要參照《中華人民共和國道路運輸管理條例》、《安徽省道路運輸管理條例》和《合肥市客運出租汽車管理辦法》以及《城市出租汽車管理辦法》（建設部令）的有關規(guī)定，結合我縣實際，并吸取外地出租車管理經(jīng)驗，制定我縣的相關管理措施，對我縣從事出租經(jīng)營的車輛和以后批準成立的公司或掛靠的運輸管理企業(yè)實行嚴格規(guī)范的管理。在管理中，不能以亂收費、證件的頻繁年檢、換證來干擾出租車經(jīng)營秩序，要加強對從業(yè)者的技能培訓和安全教育，要宣傳出租車經(jīng)營的有償性和有期性，要規(guī)范計價器和票證管理，對逃費、逃稅和亂收費以及車容、車貌、拒載、宰客等方面都要規(guī)定

　具體措施，保障我縣出租車市場管理“有章可循”。

　 行“出租”之實，就要名“出租”之實，這是解決管理難的關鍵所在。出租車不是洪水猛獸，不管由哪一級批準，給其一個“出租”的名子恐怕要求不為過吧。解決好××的出租車問題，對其他縣也是一個很好的借鑒，對合肥市的穩(wěn)定和發(fā)展不無裨益。

　內(nèi)容僅供參考

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