改革開放以來，為了打破平均主義思想的束縛，我國實行非均衡發(fā)展策略。這種策略雖在經(jīng)濟效率方面成效顯著，但卻拖了社會公平的“后腿”。當前地區(qū)間發(fā)展差距在持續(xù)擴大，發(fā)達地區(qū)財力充裕，公共服務水平日益提高，而落后地區(qū)則財力匱乏，公共服務水平提高遲緩。多數(shù)學者主張通過縱向財政轉(zhuǎn)移支付改革來推進區(qū)域間基本公共服務均等化。例如，田發(fā)主張通過調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)分配結(jié)構(gòu)來促進區(qū)域間財力均衡，以推進基本公共服務均等化。怛也有少部分學者提出建立橫向財政轉(zhuǎn)移支付制度來縮小區(qū)域間公共服務水平差距，其緣由主要有：非均衡發(fā)展造成的問題應由“兄弟型”橫向財政轉(zhuǎn)移支付這種均衡發(fā)展政策來解決；財政分權(quán)體制下的縱向轉(zhuǎn)移支付難以找到公平與效率的兼顧點；如果沒有落后地區(qū)的發(fā)展，則發(fā)達地區(qū)很難一直做到“一支獨大”，因為落后地區(qū)為發(fā)達地區(qū)發(fā)展提供消費和投資推動力。王恩奉等學者還提出橫向財政轉(zhuǎn)移支付的具體制度設想。然而，與學者的熱情相比，政府決策層反應則比較冷淡。這些看似合理和理想的制度設計一直沒有打開“政策之窗”，沒有從學界理論轉(zhuǎn)為政府實際操作。為什么會造成這種困境呢？

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