背景介紹：患者何某，24歲，四川南充人，就讀于美國賓夕法尼亞州一所大學，今年5月29日曾在美國接觸過流感樣癥狀的病人。其回國期間的大致行程是：第一天（5月31日）：乘CA982航班從紐約起飛，18時到達首都機場。19時30分從首都機場乘出租車。21時到達華誼賓館。第二天（6月1日）：7時在華誼賓館就餐。8時出現(xiàn)咽痛、咳嗽等癥狀，未及時就診或自我隔離觀察，僅向賓館前臺索要銀翹片等藥物。12時，患者乘出租車到北三環(huán)某烤鴨店和一同學就餐。13時30分，其同學回北京師范大學，患者打車回賓館。第三天（6月2日）：11時30分，從牡丹園站乘10號線地鐵至亮馬橋站，前往美國大使館辦理簽證；
12時50分前往建國門一郵局并乘出租車返回賓館；
晚上，患者約了4個朋友在小西天一飯店聚餐。其間，患者5次乘出租車，均未留票據(jù)備查。第四天（6月3日）：9時到第二炮兵總醫(yī)院發(fā)熱門診就診，11時由120救護車轉(zhuǎn)入地壇醫(yī)院進行隔離治療。深夜，北京市疾控中心對患者咽拭子標本檢測顯示，甲型H1N1流感病毒核酸為陽性。第五天（6月4日）：北京市專家組會診后，判定其為輸入性甲型H1N1流感患者。何某自美國抵京等待轉(zhuǎn)機逗留期間，入境時未申報相關情況，未按照健康建議卡要求減少去人員聚集地、不乘坐公共交通和進行自我健康觀察（曾1次乘坐10號線地鐵，5次乘坐出租車且未留票據(jù)）。其所乘航班前后三排乘客共63人、賓館工作人員11人、會見的朋友7人、餐館工作人員1人等總共82人已確定為密切接觸者。由于何某沒有按照衛(wèi)生部門的建議自覺地進行7天自我健康觀察，也未如實填寫健康申明卡，對社會公共衛(wèi)生安全造成了嚴重影響，導致尋找密切接觸者的難度大大增加。那么，行政機關針對何某帶來社會危害的行為能否作出相應的懲罰措施，人們對此見仁見智。

　　一、從政府公共管理角度看依法控制甲流與非典有許多共通之處

　　從法律定性和依法預防、控制的角度看，甲流（甲型H1N1流感）與非典（傳染性非典型肺炎）之間具有許多共通之處。《傳染病防治法》第三條規(guī)定，傳染病分為甲類、乙類和丙類。其中甲類是后果嚴重、傳染性最強的傳染病，乙類和丙類依次遞減。甲類傳染病包括鼠疫和霍亂；
乙類傳染病包括傳染性非典型肺炎、艾滋病、病毒性肝炎、脊髓灰質(zhì)炎、人感染高致病性禽流感等20余種；
丙類傳染病包括流行性感冒、手足口病等10余種。該法第四條還規(guī)定，對乙類傳染病中傳染性非典型肺炎、炭疽中的肺炭疽和人感染高致病性禽流感，采取甲類傳染病的預防、控制措施。而根據(jù)2009年4月30日衛(wèi)生部第8號公告，經(jīng)國務院批準，將甲型H1N1流感(原稱人感染豬流感)納入《傳染病防治法》規(guī)定的乙類傳染病，并采取甲類傳染病的預防、控制措施，同時，將其納入《國境衛(wèi)生檢疫法》規(guī)定的檢疫傳染病管理�？梢�，從衛(wèi)生行政管理和政府法制的角度來分析，甲流與非典都是屬于法定的乙類傳染病，而且都采取甲類傳染病的預防、控制措施，二者在衛(wèi)生行政管理上有許多相似處。

　　二、對類似該患者引起公共危險的行為在立法上已有相關的懲戒規(guī)定

　　從北京第14例甲型H1N1流感患者的行程來看，就讀美國賓夕法尼亞州一所大學的何某5月29日曾在美國接觸過流感樣癥狀的病人，入境時未申報相關情況，自美國抵達北京等待轉(zhuǎn)機逗留期間未按照衛(wèi)生部門發(fā)布的健康建議卡的要求（這是一種行政指導措施），減少去人員聚集地、不乘坐公共交通和進行自我健康觀察（他曾1次乘坐10號線地鐵，5次乘坐出租車且未留票據(jù)）。由于其放松對疫情的防范意識，未能依照衛(wèi)生部門的規(guī)定自覺居家觀察，導致確診后尋找密切接觸者的難度大大增加，其妨害公共安全行為的社會危害不小。

　　我國的《傳染病防治法》第十六條第二款規(guī)定：“傳染病病人、病原攜帶者和疑似傳染病病人，在治愈前或者在排除傳染病嫌疑前，不得從事法律、行政法規(guī)和國務院衛(wèi)生行政部門規(guī)定禁止從事的易使該傳染病擴散的工作。”該法第七十七條規(guī)定：“單位和個人違反本法規(guī)定，導致傳染病傳播、流行，給他人人身、財產(chǎn)造成損害的，應當依法承擔民事責任�！薄秱魅静》乐畏▽嵤┺k法》第六十六條規(guī)定：“有下列行為之一的，由縣級以上政府衛(wèi)生行政部門責令限期改正，可以處5000元以下的罰款；
情節(jié)較嚴重的，可以處5000元以上20000元以下的罰款，對主管人員和直接責任人員由其所在單位或者上級機關給予行政處分：（九）傳染病病人、病原攜帶者故意傳播傳染病，造成他人感染的；
（十）甲類傳染病病人、病原攜帶者或者疑似傳染病病人，乙類傳染病中艾滋病、肺炭疽病人拒絕進行隔離治療的”�！秶�境衛(wèi)生檢疫法》第二十條規(guī)定：“對違反本法規(guī)定，有下列行為之一的單位或者個人，國境衛(wèi)生檢疫機關可以根據(jù)情節(jié)輕重，給予警告或者罰款：（一）逃避檢疫，向國境衛(wèi)生檢疫機關隱瞞真實情況的；
（二）入境的人員未經(jīng)國境衛(wèi)生檢疫機關許可，擅自上下交通工具，或者裝卸行李、貨物、郵包等物品，不聽勸阻的�！薄锻话l(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》第四十四條規(guī)定：“在突發(fā)事件中需要接受隔離治療、醫(yī)學觀察措施的病人、疑似病人和傳染病病人密切接觸者在衛(wèi)生行政主管部門或者有關機構采取醫(yī)學措施時應當予以配合；
拒絕配合的，由公安機關依法協(xié)助強制執(zhí)行。”

　　由于甲型H1N1流感已納入乙類傳染病并按甲類傳染病進行預防、控制，從上述法律法規(guī)的規(guī)定來看，對于何某的行為至少應當要求其依法承擔民事責任，可責令限期改正、給予警告或者給予罰款，在認定其拒絕配合衛(wèi)生行政主管部門或者有關機構采取醫(yī)學措施時由公安機關依法協(xié)助強制執(zhí)行。

　　三、關于防范傳染病的立法空白和須要完善之處

　　修訂后的《傳染病防治法》的法律責任主體主要是疾病預防控制機構及其工作人員，對病人的相關責任規(guī)定很少，這個問題值得進一步檢討。但該法已有關于病人相關責任的少量規(guī)定，例如關于民事責任的規(guī)定（該法第七十七條）和予以行政處罰的責任規(guī)定（該法實施辦法第六十六條），可以在本案中加以運用。

　　此外，《治安管理處罰法》第三十條規(guī)定：“違反國家規(guī)定，制造、買賣、儲存、運輸、郵寄、攜帶、使用、提供、處置爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險物質(zhì)的，處十日以上十五日以下拘留；
情節(jié)較輕的，處五日以上十日以下拘留�！北M管人們對于此條規(guī)定存在不同理解，例如何某的行為是否屬于“違反國家規(guī)定攜帶傳染病病原體”的行為難以定論，因此不便依據(jù)該條規(guī)定針對此類行為實施治安拘留的行政處罰，法律懲戒力度不大，但人們可以由此看出何某的主觀放任行為的社會危害性不小。不言而喻，對于妨害公共安全、妨害社會管理的行為及其處罰程序，今后有必要根據(jù)已然發(fā)生深刻變化的社會情勢和具有更高的主客觀要求，通過完善立法作出更細密的規(guī)定。即便是衛(wèi)生行政管理部門作出柔性監(jiān)管行為的行政指導措施，也可根據(jù)實際情況變化而由溫馨提示進一步升級為強烈建議。

　　四、從國外防范傳染病的相關立法規(guī)定得到啟發(fā)

　　這里以日本、美國、加拿大等發(fā)達國家的情況來進行考察并加以比較。在日本，1951年頒布并多次修改的《檢疫法》和1998年頒布的《關于傳染病預防及傳染病患者醫(yī)療的法律》是關于傳染病防治的兩部重要法律，使日本對大規(guī)模傳染病的預防、處理、治療及緊急對策方面能夠有法可依。例如，《關于傳染病預防及傳染病患者醫(yī)療的法律》規(guī)定了迅即層層上報制度，要求對第一類、第二類、第三類傳染病患者及新型傳染病患者（如傳染性非典型肺炎），只要發(fā)現(xiàn)其帶有病原體（無癥狀病毒攜帶者）或懷疑有癥狀，必須立即（1天之內(nèi)）經(jīng)最近的保健所長向都道府縣知事報告其姓名、年齡、性別等厚生勞動省政令規(guī)定的事項；
要求對第四類傳染病（如流感），如發(fā)現(xiàn)后天性免疫不全癥候群、梅毒、瘧疾及其他厚生勞動省政令規(guī)定的患者（包括無癥狀病毒攜帶者），必須在7天之內(nèi)經(jīng)最近的保健所長向都道府縣知事報告其姓名、年齡、性別等厚生勞動省規(guī)定的事項。各都道府縣的知事接到報告后，對第一種情況，必須立即向厚生勞動大臣報告；
對第二種情況，在厚生勞動省政令規(guī)定時間內(nèi)向厚生勞動大臣報告。如患者不在本都道府縣區(qū)域內(nèi)，應立即向患者所在地區(qū)都道府縣知事報告。都道府縣知事為防止新型傳染病蔓延，在有充分理由并認為必要時，可強制對可疑者進行健康檢查；
同時在必要時，為防止新型傳染病蔓延，都道府縣知事可勸告、強制被懷疑感染的患者到特定傳染病指定醫(yī)療機關住院接受觀察、治療；
都道府縣知事在發(fā)現(xiàn)新型傳染病患者時必須使其住院治療。

　　在美國，關于防范傳染病的聯(lián)邦法律主要是1994年通過的《公共衛(wèi)生服務法》，又稱“美國檢疫法”。該法第264款賦予衛(wèi)生總局醫(yī)務主任頒布與實施有關傳染病防治規(guī)定的權力。若衛(wèi)生總局醫(yī)務主任根據(jù)自己的判斷認為，在有防止傳染病從國外傳入美國或其屬地、或者從某一州或某一屬地傳入另一州或另一屬地的必要時，經(jīng)衛(wèi)生與公眾服務部部長批準，有權制定和實施傳染病控制條例，包括阻止傳染病蔓延的規(guī)章制度和各項衛(wèi)生檢疫措施。為執(zhí)行和實施本條例，醫(yī)務主任根據(jù)自己的判斷認為有必要時，亦可實施查驗、消毒、衛(wèi)生處理和蟲患檢查；
對已染疫而成為人群感染源危險的動物和貨物采取滅毒等措施；
該條款還規(guī)定了對傳染病患者和感染者的留驗、隔離或限制性放行等規(guī)定。規(guī)定可對任何被認為感染上傳染病，在傳染期內(nèi)從某一州遷移或即將遷移至另一州的人員；
可能成為人類感染源，且在傳染期內(nèi)即將從某一州遷移至另一州的人員實行留驗和查驗。還規(guī)定在查驗時，一旦發(fā)現(xiàn)感染者即對其實行必要的隔離。美國防范大規(guī)模流行性傳染病的法律除聯(lián)邦法律外，還有許多州法和地方性立法。

　　在加拿大，聯(lián)邦、省及地方政府都可制定與衛(wèi)生和健康有關的法律，但防范大規(guī)模流行性傳染病方面的公共衛(wèi)生法律是由省一級政府制定的。在加拿大各省的法規(guī)中，對如何防范傳染病流行有詳細的規(guī)定。如安大略省關于公共衛(wèi)生的主要法律為《健康保護與促進法》，該法的第四部分就是針對傳染病的專門規(guī)定。根據(jù)該法，醫(yī)生、醫(yī)院和學校都有義務向本地區(qū)所在的公共衛(wèi)生機構報告出現(xiàn)的或可能出現(xiàn)的傳染性病例，衛(wèi)生部門可以對傳染病人采取強制隔離措施，可以要求法院對病人采取進一步的強制措施，并可以要求警察協(xié)助執(zhí)行法院的命令�！督】当Ｗo與促進法》使省衛(wèi)生主管部門可以迅速掌握本地流行疾病或傳染病的發(fā)展情況，并有權力采取強有力的措施來制止病情的傳播。當病情進一步擴大時或可能失去控制時，衛(wèi)生部門可以啟動本部門的應急計劃，還可建議啟動全省應急機制。加拿大聯(lián)邦政府在防止大規(guī)模傳染病方面制定了《檢疫法》，該法的立法目的主要是為了防止流行性或傳染性疾病傳入加拿大。該法對檢疫區(qū)的設置與管理、執(zhí)法、違法與懲處等方面作出了規(guī)定。雖然加拿大聯(lián)邦政府在防范流行和傳染病的立法不多，但它制定了許多指導標準及指導原則，它們是醫(yī)護人員在實踐中的指導原則。

　　莫于川，中國人民大學教授、中國行政法研究所所長，中國法學會行政法學研究會副會長。

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