民主是人類的普世價(jià)值和永恒追求，在歷史長(zhǎng)河中，各路政治思想大師對(duì)此都有過(guò)精辟的論述，在學(xué)理上習(xí)慣將其區(qū)分為代議、協(xié)商、直接、間接、少數(shù)、多數(shù)、實(shí)質(zhì)、程序等等。在熊彼特那里，直接民主與間接民主的區(qū)別在于：是選民決定政治問(wèn)題抑或是選舉作出政治決定的人，兩者孰先孰后？如果把決定政治問(wèn)題的權(quán)力授予全體選民作為最初目標(biāo)，而把選舉作出政治決定的人放在第二位，那么這就是直接民主。反之，假如把這兩個(gè)要素的作用倒轉(zhuǎn)過(guò)來(lái)，把選民決定政治問(wèn)題放在第二位，而把選舉作出政治決定的人作為最初目標(biāo)，那么這就是間接民主。

　　一、代議民主的“硬傷”

　　代議民主是一種個(gè)體經(jīng)由自己同意的代表參與公共事務(wù)管理的間接民主，在代議民主下，主人與主事是分開的，是在代理人代表委托人行使公共權(quán)力的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)的。直接民主，指的是統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的身份相互重疊，公民作為主人直接管理自己的事務(wù)，而不需要通過(guò)任何中介或代表。在現(xiàn)實(shí)民主政治中，大行其道的是代議民主，因?yàn)檎�如熊彼特所言，“在一個(gè)任何規(guī)模的社會(huì)里，特別是在表現(xiàn)出勞動(dòng)分工現(xiàn)象的社會(huì)里，要每個(gè)公民為了行使統(tǒng)治或管理的職責(zé)，必須在每一個(gè)問(wèn)題上與其他全體公民接觸，一定極不方便，這也是真實(shí)的。”這是民主可操作性使然。但在代議民主的實(shí)踐中會(huì)遇到邏輯上難以自圓其說(shuō)的“硬傷”。

　　首先，代議民主的一個(gè)重要前提是假定代理人的意志與委托人的意志之間有一種不可割舍的內(nèi)在聯(lián)系，前者會(huì)無(wú)條件地貫徹并體現(xiàn)后者的意圖，但實(shí)際上代理每增加一個(gè)層次就意味著多增加了一個(gè)中間環(huán)節(jié)，而每多增加一個(gè)中間環(huán)節(jié)就意味著離被代表者（委托人）的意志更遠(yuǎn)了一步，真可謂“代表性折損”，因?yàn)槊吭黾右粋�(gè)層次，就降壓一次，層次越多，鏈條越長(zhǎng)，終極委托人就越難對(duì)終極代理人實(shí)施有效的監(jiān)督，多次的委托代理關(guān)系，幾乎使最終代理人的行為與最初委托人意志之間失去任何關(guān)聯(lián)。正如米歇爾斯所言，“正是組織使當(dāng)選者獲得了對(duì)于選民、被委托者對(duì)于委托者、代表對(duì)于被代表者的統(tǒng)治地位。組織處處意味著寡頭統(tǒng)治�！痹凇肮杨^統(tǒng)治鐵律”下，勢(shì)必導(dǎo)致諾思所稱的“有限通道秩序”，即特權(quán)精英壟斷了各種政治權(quán)利，政治決策由少數(shù)精英作出，被統(tǒng)治者卻處于秩序之外。

　　其次，代議民主無(wú)法回應(yīng)社會(huì)豐富而復(fù)雜的權(quán)利需求，以及無(wú)法為日益復(fù)雜和技術(shù)化的現(xiàn)代行政提供具體指令，于是代理人的“自由裁量權(quán)”不可避免地出現(xiàn)了，“法內(nèi)恣意”和“缺法行政”就成了家常便飯。

　　二、澤國(guó)的預(yù)算民主實(shí)踐

　　但間接民主并不意味著對(duì)直接民主的背棄或否定，而只是實(shí)現(xiàn)民主的一種現(xiàn)實(shí)方式，是人類政治生活中不得已舍其優(yōu)而求其次的現(xiàn)實(shí)選擇。民主的生命在于實(shí)踐，對(duì)民主的追求，體現(xiàn)在實(shí)踐的每一步，民主的實(shí)踐促使了民主的多樣化發(fā)展，民主的多樣化發(fā)展必然會(huì)產(chǎn)生新的民主形式。浙江省溫嶺市澤國(guó)鎮(zhèn)從2005年開始進(jìn)行預(yù)算民主試驗(yàn)，在澤國(guó)試驗(yàn)中，我們看到了一種既不同于古典直接民主又有異于現(xiàn)代代議民主的基層民主創(chuàng)新，它是在直接民主與代議民主之間開發(fā)出來(lái)的，兩者相互兼容的新的民主形式，是將直接民主的“古典之源”與代議民主的“現(xiàn)代之本”的成功嫁接，它的出現(xiàn)昭示了民主的多樣性，豐富和發(fā)展了民主的形式和內(nèi)容。

　　預(yù)算就是政府用“眾人之財(cái)”辦“眾人之事”，怎樣才能保證“眾人之財(cái)”用于“眾人之事”，那就得征求“眾人之見”。因此，公共預(yù)算就其實(shí)質(zhì)就是要發(fā)現(xiàn)公眾最迫切的需求是什么，因?yàn)樽钯N近實(shí)際的人最了解什么事情是最緊迫要做的，于是如何確定民意代表，讓公眾的的偏好充分地表達(dá)出來(lái)就成為問(wèn)題的關(guān)鍵。為了更好地體現(xiàn)參與主體的真實(shí)性、廣泛性與公正性，澤國(guó)的公共管理者決定嘗試用隨機(jī)抽樣的方式從所有受決策影響的人中隨機(jī)抽選民意代表。2005年以村（或居）為單位隨機(jī)抽選出275名代表；
2006年按全鎮(zhèn)人口總數(shù)的2‰比例隨機(jī)抽選出237名代表；
2008年按全鎮(zhèn)村民選舉名單隨機(jī)抽選197位民意代表；
2009年沿用2008年的樣本。通過(guò)隨機(jī)抽樣方式抽選代表，簡(jiǎn)單易行、真實(shí)可靠，因而技術(shù)操作上的隨機(jī)抽樣體現(xiàn)了公民參與中的“真民主”。隨機(jī)抽樣使代表的產(chǎn)生基于起點(diǎn)上公平而不是機(jī)會(huì)上的不對(duì)稱，使以前從來(lái)沒(méi)有機(jī)會(huì)以至于被政治遺忘角落中的村民，從容地跨入?yún)⒄�議政的大門，受到重視并在公共領(lǐng)域中理直氣壯地表達(dá)他們的訴求。

　　三、抽樣民主的淵源與現(xiàn)實(shí)

　　在澤國(guó)預(yù)算民主中，對(duì)直接民主的可欲產(chǎn)生了抽樣民主，抽樣民主是民主形式多樣化的表現(xiàn)，為民主的可操作性開辟了豐富的想象空間。抽樣民主的直接淵源來(lái)自于古希臘雅典那種以“抽簽”方式挑選500人議事會(huì)成員和陪審員，以及絕大多數(shù)一般行政官的做法（雅典城邦每年大約選擇1100名官員，其中100名左右由公民大會(huì)直接選舉產(chǎn)生，其他都由抽簽選任）。這樣，每個(gè)人當(dāng)選的機(jī)會(huì)是隨機(jī)決定的，這保證了所有公民參政上的機(jī)會(huì)平等。

　　抽樣民主是一種原生態(tài)民主，直至今日在競(jìng)技比賽中，比賽“先手”權(quán)利和“位置”的選擇，仍廣泛通過(guò)“抽簽”進(jìn)行。同時(shí)，“抽簽”也符合農(nóng)村的“習(xí)俗”，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在農(nóng)村集體的一些實(shí)物分配中，由于難以用貨幣來(lái)進(jìn)行，于是“抓鬮”就成為一種習(xí)慣，并一直延用至今，比如在農(nóng)村宅基地安排“位置”的選擇或其他的一些“優(yōu)先權(quán)”的選擇中，仍常常采用這一辦法。老百姓認(rèn)為這是最為公正的，抓不到是手氣欠佳，從不怨天尤人，因?yàn)楦怕蔬@只“上帝之手”對(duì)每一個(gè)人都是公平的。抽樣民主和選舉民主的結(jié)合，既承接了傳統(tǒng)資源，又補(bǔ)充了現(xiàn)實(shí)民主之所需，抽樣民主至少實(shí)現(xiàn)了部分的直接民主，具有基層民主的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

　　抽樣民主體現(xiàn)了公正的客觀要求，因?yàn)樵谶@里排除了一切自然的或社會(huì)的因素對(duì)民意代表產(chǎn)生的影響，換言之，在這里創(chuàng)造了一個(gè)羅爾斯所謂的“無(wú)知之幕”。在羅爾斯看來(lái)，為了達(dá)到正義的原則，人們必須處于“無(wú)知之幕”的背后，即不應(yīng)該知道有關(guān)他個(gè)人及其社會(huì)的某些特殊事實(shí)，將所有能夠影響人們進(jìn)行公正選擇的事實(shí)、知識(shí)和信息都遮蔽掉。被“無(wú)知之幕”遮蔽了的東西包括每個(gè)人的社會(huì)地位、自然天賦、階級(jí)出身、天生資質(zhì)、理智能力，每個(gè)人自己關(guān)于善的觀念、心理特征，每個(gè)人存在于其中的社會(huì)經(jīng)濟(jì)或政治狀況，以及這個(gè)社會(huì)所能達(dá)到的文明程度和文化水平等等。平等意味著每個(gè)人對(duì)未來(lái)的“無(wú)知”，在“無(wú)知”的面紗下一致同意選擇一套規(guī)則或體制，一定是公正的。相同的狀態(tài)和自我特性，必將使他們的選擇公正合理。抽樣民主使人們置于“無(wú)知之幕”之下，其意義在于：屏障了權(quán)力、權(quán)威、財(cái)富、金錢、身份、地位、能力、水平等等的干擾和影響，使以前的“精英”所為成為“平民”所為。

　　怎樣做到讓民意代表講真話？是公民參與中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。確定民意代表，如果由政府指定，來(lái)的可能都是鄉(xiāng)村“精英”，甚至?xí)�考慮這些參與者是否有利于實(shí)現(xiàn)組織者的預(yù)定意圖，在上下“步調(diào)一致”的言辭中是很難聽到真實(shí)的聲音的，因?yàn)檫@樣的民意代表其實(shí)是“專制”的產(chǎn)物，一切都在“操盤手”的掌控之中；
如果由公民自愿參加，來(lái)的可能都是利益相關(guān)者，所反映的意見可能只代表了本利益群體的要求，很難判定到底能否代表更大范圍公眾的利益，也許可能在某個(gè)問(wèn)題上是重要的信息來(lái)源，而在另一個(gè)問(wèn)題上卻不是。所以要解決民意代表的“非專制”問(wèn)題。博曼指出：“非專制必須嵌入?yún)f(xié)商過(guò)程中，特別是從多數(shù)統(tǒng)治危險(xiǎn)的角度來(lái)看，非專制不但必須應(yīng)用到協(xié)商的結(jié)果而且必須應(yīng)用到協(xié)商的過(guò)程中，使決策更可能基于廣泛信服的理性而不是權(quán)力不對(duì)稱�！币�?yàn)樽赃x或指定代表有弊病，所以隨機(jī)選擇方法被應(yīng)用，這克服了由組織者選擇代表的缺陷，克服了操縱的弊端，過(guò)濾掉了“專制”的威脅，從而將外在的或內(nèi)生的影響，將已有的社會(huì)不平等排除在外。

　　四、代議民主——尋求合法性的支持

　　在澤國(guó)的預(yù)算民主中，經(jīng)隨機(jī)抽樣產(chǎn)生的民意代表的選擇結(jié)果最后是通過(guò)人代會(huì)表決，2005年和2006年是直接按民意代表第二次調(diào)查問(wèn)卷的優(yōu)先順序表決，2008年和2009年是鎮(zhèn)政府吸收了民意代表的建議與意見對(duì)預(yù)算草案作了修改之后，再在人代會(huì)上表決。因?yàn)槌闃用裰魇求w制外的參與，僅僅具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義上的代表性，缺乏法律上的地位，為了尋求合法性的支持，還必須要與體制內(nèi)銜接，而代議民主是現(xiàn)代政治合法性的基礎(chǔ)，是民主憲政制度內(nèi)在的基石和外在的標(biāo)志，民意代表的選擇結(jié)果、建議或意見經(jīng)人代會(huì)表決通過(guò)，就取得了合法性的支持。進(jìn)而出現(xiàn)的一個(gè)問(wèn)題是：在人代會(huì)上會(huì)不會(huì)出現(xiàn)否決民意代表的選擇呢？從表面上看這個(gè)問(wèn)題的確可能存在，但實(shí)際上若民意代表的選擇由政府與公眾協(xié)商而產(chǎn)生，且該項(xiàng)選擇須經(jīng)得人代會(huì)通過(guò)才具有合法性，那么在人代會(huì)上，面對(duì)該項(xiàng)選擇將處于非此即彼的境地，要么完全接受，要么完全拒絕，因?yàn)檫@是政府和公眾已經(jīng)協(xié)商好的，完全拒絕將置政府于違約、失信的境地，況且要有令人信服的充分理由完全拒絕，不然的話人代會(huì)不會(huì)這樣做。

　　五、抽樣民主與代議民主的結(jié)合是一種雙軌民主

　　抽樣民主與代議民主的結(jié)合表明人們?cè)诔掷m(xù)關(guān)注民主的真實(shí)性。在澤國(guó)預(yù)算民主中，民意代表與人大代表不是簡(jiǎn)單的替代關(guān)系，而是一種相互支持、相互補(bǔ)充和相互增強(qiáng)的關(guān)系，兩者的區(qū)別在于，人大代表由選舉產(chǎn)生，民意代表經(jīng)隨機(jī)抽樣產(chǎn)生。

　　澤國(guó)的預(yù)算民主是起點(diǎn)的抽樣民主與結(jié)果的代議民主的結(jié)合，選舉是民主的核心制度，抽樣則體現(xiàn)為一種機(jī)制。抽樣民主帶有明顯的古希臘“情結(jié)”，承襲了直接民主的“古典之源”，民意代表選擇的結(jié)果最后通過(guò)人代會(huì)表決，尋求的是體制外與體制內(nèi)的銜接，回歸到選舉民主的法理之中，體現(xiàn)了代議民主的“現(xiàn)代之本”。

　　抽樣民主與代議民主的結(jié)合是一種雙軌民主，在正式體制之外，由民意代表對(duì)公共預(yù)算進(jìn)行直接參與，其結(jié)果再在人代會(huì)上表決。抽樣民主是一種體制外的參與，代議民主則提供了合法性的保障。事實(shí)上，代議民主與直接民主并不是截然分開的，從來(lái)就沒(méi)有純而又純的民主，我們沒(méi)有理由將兩者對(duì)立起來(lái)，以一種民主替代另一種民主，甚至以一種民主反對(duì)另一種民主。

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