摘要：“小組政治”是指在黨政系統(tǒng)內(nèi)，出于重視和力圖解決某個問題的需要，由權(quán)力層級較高的人物和部門牽頭，組成領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合多個部門，集中政治資源，協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門、跨系統(tǒng)或跨區(qū)域的政治活動。它是中國政治運行的普遍形式和重要節(jié)點，是中國黨政關(guān)系最核心的聯(lián)結(jié)點之一，主要承擔(dān)“個別醞釀”（包括決策準(zhǔn)備、決策咨詢）和協(xié)調(diào)監(jiān)督功能，連接了政治過程的各個環(huán)節(jié)�！靶〗M政治”的研究還剛剛起步，滯后于實踐發(fā)展，應(yīng)該繼續(xù)研究“小組政治”在黨政關(guān)系中的定位、在歷史發(fā)展中的功能、在運行過程中的程序、在國外政治中的經(jīng)驗以及其中的“小組治理”問題。

　　關(guān)鍵詞：小組政治；
黨政關(guān)系；
政治過程；
決策評估；
個別醞釀

　　“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”是黨內(nèi)重大問題決策的基本原則。眾所周知，黨的各種決策是在各級委員會及其常委會中完成的，然而“會議決定”僅僅是“民主集中”的最后程序，決策拍板怎樣體現(xiàn)科學(xué)化必須得到有效地保證，這就顯示了“個別醞釀”的重要性。那么，“個別醞釀”究竟由什么樣的機構(gòu)或人員承擔(dān)，在實踐中又是怎樣運行的呢？要理解這個問題，就不得不注意“小組政治”現(xiàn)象。

　　一、“小組政治”——一個亟待研究的問題

　　所謂“小組政治”是指在黨政系統(tǒng)內(nèi)，出于重視和力圖解決某個問題的需要，由權(quán)力層級較高的人物和部門牽頭，組成領(lǐng)導(dǎo)小組，聯(lián)合多個部門，集中政治資源，協(xié)調(diào)和領(lǐng)導(dǎo)跨部門、跨系統(tǒng)或跨區(qū)域的政治活動。這種領(lǐng)導(dǎo)小組以較高的權(quán)力規(guī)格和特別的任務(wù)目標(biāo)出場，在既定的權(quán)力框架內(nèi)進(jìn)行權(quán)力再分配，形成特別的權(quán)力組合、權(quán)力運行和權(quán)力制約結(jié)構(gòu)。它們大凡存在于黨和政府的各個層級，但是，就其政治地位以及對權(quán)力布局和價值分配的影響程度而言，中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組更引人矚目。在某種意義上，“小組政治”是中國黨政關(guān)系最核心的聯(lián)結(jié)點之一，是觀察有中國特色社會主義政治過程的重要聚焦點。

　　實際上，中共自一誕生就與“小組”有不解之緣，從“共產(chǎn)主義小組”到長征期間的“三人軍事領(lǐng)導(dǎo)小組”，從1941年成立的中央學(xué)習(xí)研究組到1944年設(shè)立的外事組，再到建國前夕為籌備新政協(xié)成立的“六個小組”[[1]]（512-518），可見中共具有長久的“小組政治”實踐。如果說這些小組是黨在執(zhí)政之前的非常態(tài)組織，與我們理解的“小組政治”內(nèi)核不相一致的話，我們大可將作為分析的起點推后到建國之初。上世紀(jì)50年代初，黨中央陸續(xù)成立了中央對臺三人小組、中央經(jīng)濟工作五人小組等，這標(biāo)志著“小組政治”正式走入中共執(zhí)政的政治舞臺。1958年6月10日，中共中央又成立了直屬中央政治局和書記處的財經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教六個小組。1966年5月28日，中共中央設(shè)立中央文化革命小組。文革結(jié)束后各種小組得以陸續(xù)重建恢復(fù)和新建。目前，僅在中共中央層面，領(lǐng)導(dǎo)小組就包括中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央人才工作協(xié)調(diào)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央維護(hù)穩(wěn)定領(lǐng)導(dǎo)小組等等，它們連同中央社會治安綜合治理委員會、中央精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會、中央機構(gòu)編制委員會等一并被稱為“中共中央議事、協(xié)調(diào)機構(gòu)”，在國家政治、經(jīng)濟、社會生活的方方面面發(fā)揮著重要作用。

　　由于“小組政治”涉及的政治單元廣闊、運行的權(quán)力關(guān)系復(fù)雜、承擔(dān)的政治功能獨特等原因，在慣常的新聞報道中，鮮見“小組”的影子，歷次發(fā)布的中共中央組織結(jié)構(gòu)圖，也難尋“小組”的身影，理論上的研究更是少之又少。就目前掌握的文獻(xiàn)來看，以“小組”或“組”為論述中心的文章僅有3篇，分別為南開大學(xué)程同順與李向陽的《當(dāng)代中國“組”政治分析》（2001）[[2]]、臺灣中國文化大學(xué)邵宗海的《中共中央工作領(lǐng)導(dǎo)小組的組織定位》（2005）[[3]]和美國斯坦福大學(xué)米勒的《中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組研究》（2008）[[4]].程同順教授的文章首次“比較系統(tǒng)地初步廓清了小組政治在中國的特殊地位”，認(rèn)為小組的設(shè)置，“對于解決或完成臨時的，但又帶有綜合性、正式常設(shè)機構(gòu)無力獨自完成或解決的問題及任務(wù)，保證政治管理活動的正常有序具有積極的作用”，但他僅僅把“小組政治”當(dāng)作一個單獨現(xiàn)象來研究，缺乏對“小組政治”映射的黨政關(guān)系意識的分析，而且可惜的是文章發(fā)表后不論是作者本人還是其他學(xué)者都沒有繼續(xù)跟進(jìn)接力，迄今幾乎處于學(xué)術(shù)空白期；
相比之下，邵宗海則從歷史沿革、個例分析等角度對“領(lǐng)導(dǎo)小組”進(jìn)行了比較深刻的論述，認(rèn)為“中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組是一個類似具有黨政協(xié)調(diào)或是黨政運作的機制”。愛麗絲。米勒從當(dāng)下領(lǐng)導(dǎo)小組的成員變動出發(fā)，剖析中共高層政權(quán)交替的規(guī)律和制度，為我們的研究提供了一個新的視角。在筆者與美國多個政治學(xué)教授的交流中發(fā)現(xiàn)，中國“小組政治”已然引起了西方學(xué)術(shù)界的重視。相比之下，對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的研究文章較多[[5]]，但是研究的對象大多局限于政府系統(tǒng)特別是國務(wù)院內(nèi)部的“小組”，實際上研究的是“小組政治”的一個環(huán)節(jié)——“小組行政”，無法對“小組政治”的核心命題進(jìn)行回應(yīng)。

　　不可否認(rèn)，“小組政治”在中國現(xiàn)代化過程中發(fā)揮了重要作用，“小組政治”作為中國發(fā)展的特殊經(jīng)驗，必須得到充分的重視和評估。但是形勢發(fā)展同時也對“小組政治”提出了改革和規(guī)范的要求。十六屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》規(guī)定要“規(guī)范各類領(lǐng)導(dǎo)小組和協(xié)調(diào)機構(gòu)”，十七大報告指出，“精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本”。

　　總體來講，“小組政治”的研究還處于起步階段，在理論上的研究也遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于實踐發(fā)展，既缺乏“小組政治”經(jīng)驗實效的總結(jié)，又缺乏理論上合理合法性的驗證，如果不能有效解決這些問題，黨和政府在重大問題上的決策就會備受掣肘和質(zhì)疑，黨政關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范化亦會步步受制。加強對“小組政治”的研究是防止中國政治研究的陣地流失，把握中國政治特有話語體系的需要，也是回應(yīng)政治發(fā)展需要，提升政治貢獻(xiàn)力的必須作為。

　　二、“小組政治”的類型學(xué)分析及其特性

　　對研究對象進(jìn)行客觀地分類，利于歸納各類型事物之間的本質(zhì)和共性，“為研究事物提供一個標(biāo)準(zhǔn)，作為觀察其它事物的基礎(chǔ)，使研究能夠有條不紊地進(jìn)行”[[6]]（64）。與歷史哲學(xué)的研究范式“線條”分析的角度不同，類型學(xué)研究范式則是從橫截面的角度來分析不同類型的社會事務(wù)。其依據(jù)是表象的差異可以用類型來反映[7]（85），在開始研究時，“用科學(xué)的方法從眾多的不確定的個體中抽出一部分確定的個體，作為類型的標(biāo)準(zhǔn)，然后對這些確定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行觀察”，[[8]]（64）通過大量的資料分析剖析其中的異同，以發(fā)覺不同類型對象之間的運作通則，并顯示實際狀況的規(guī)律。

　　（一）“小組政治”的類型學(xué)分析

　　“小組政治”是以小組為運行載體的政治過程，要廓清“小組政治”的類型本身就是要分析小組的分類。通過比較發(fā)現(xiàn)，小組存在的時間、橫向的協(xié)調(diào)跨度以及縱向設(shè)置的關(guān)系等等，決定了不同小組之間的一些共性。因此，我們可以根據(jù)不同的分類標(biāo)準(zhǔn)，運用類型學(xué)的分析方法來進(jìn)一步探討“小組政治”的類型，以便全面把握“小組政治”的內(nèi)涵：

　　根據(jù)存在的時間不同，我們可以將領(lǐng)導(dǎo)小組分為“常設(shè)性（長期性）小組”和“臨時性（短期性）小組”兩個類型。常設(shè)性小組著眼解決全局性、基礎(chǔ)性、長期性甚至戰(zhàn)略性的任務(wù)，如上所述的各小組基本都屬于這個類型。以中央中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組為例，雖然幾經(jīng)撤銷和重建，但是都脫離不了服務(wù)國民經(jīng)濟建設(shè)的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略任務(wù)這個主軸。小組于1958年6月10日成立，期間受到“大躍進(jìn)”和“文革”的沖擊，除了1962年1月的短暫恢復(fù)外，甚難發(fā)揮作用。1980年3月27日重新建立后一直存在至今。為了完成某個時段的短期性、臨時性而又影響面較寬的任務(wù)，中央也適時地成立了一些“臨時性”領(lǐng)導(dǎo)小組，比如“中央第四次修憲領(lǐng)導(dǎo)小組”，其任務(wù)的性質(zhì)決定了小組必然隨著第四次修憲的結(jié)束而終結(jié)使命。這樣的小組還有“北京奧委會和殘奧會領(lǐng)導(dǎo)小組”、汶川地震后成立的“抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組”等等，顯示了較強的靈活性和功能性。

　　根據(jù)橫向協(xié)調(diào)的跨度不同，領(lǐng)導(dǎo)小組又分為“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”和“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”兩種。其中“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”主要統(tǒng)籌、領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)中共黨內(nèi)各部門的關(guān)系，工作對象是中共黨員，體現(xiàn)的是一種“組織關(guān)系”，領(lǐng)導(dǎo)重心在“黨要管黨”和加強黨的自身建設(shè)，如中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，主要任務(wù)是加強黨的政治、思想、組織、作風(fēng)、制度、執(zhí)政能力和先進(jìn)性建設(shè)，明顯是內(nèi)向型領(lǐng)導(dǎo)小組，在其他政治系統(tǒng)也存在這類組織，它們以本系統(tǒng)內(nèi)部的人員和部門為全部主體，聯(lián)合承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)，表現(xiàn)出一種“業(yè)務(wù)關(guān)系”，黨的色彩比較淡化，例如：截止到2008年3月國務(wù)院就擁有7個以“小組”命名的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)：“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”更多的是以黨政聯(lián)席的形式出現(xiàn)，黨發(fā)揮主導(dǎo)地位，不但整合黨內(nèi)資源也聯(lián)結(jié)其他系統(tǒng)資源，體現(xiàn)的是一種“黨政權(quán)力關(guān)系”，中心工作是“鞏固和加強黨的執(zhí)政地位”，中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組則是一個“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”，不但由黨的總書記擔(dān)親任組長，成員還包括中宣部、中央對外聯(lián)絡(luò)部、公安部、國防部、外交部、商務(wù)部、國家安全部等黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)。

　　根據(jù)縱向設(shè)置的關(guān)系不同，領(lǐng)導(dǎo)小組可分為“上下同構(gòu)型領(lǐng)導(dǎo)小組”、“權(quán)責(zé)自屬型領(lǐng)導(dǎo)小組”。朱光磊教授等人認(rèn)為“‘職責(zé)同構(gòu)’是指不同層級的政府在縱向間職能、職責(zé)和機構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致。”[[9]]領(lǐng)導(dǎo)小組同樣存在著“上下同構(gòu)”的類型，通常是權(quán)力層級較低的部門和地方會按照中央等上級要求和自身工作需要，設(shè)置與上級對口的領(lǐng)導(dǎo)小組，但一般情況下并無隸屬關(guān)系�！皺�(quán)責(zé)自屬型領(lǐng)導(dǎo)小組”是指對上和向下無同類小組的設(shè)置存在。這種小組的設(shè)置比較靈活，大部分根據(jù)屬地自身情況和特殊任務(wù)設(shè)置，多是臨時性小組。例如中央“北京奧委會和殘奧會領(lǐng)導(dǎo)小組”、“抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)督檢查領(lǐng)導(dǎo)小組”等只有中央層面設(shè)立；
又如天津市“加快濱海新區(qū)開發(fā)開放領(lǐng)導(dǎo)小組”、湖南省湘西地區(qū)開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組等，僅僅服務(wù)于地方的特殊任務(wù)。

　　（二）“小組政治”的特點

　　“小組政治”特別是“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”政治在運行過程中，大致具有五個重要特點：

　　一是“小組政治”形成了權(quán)力高密度集合的政治結(jié)構(gòu)。首先“領(lǐng)導(dǎo)小組”由領(lǐng)導(dǎo)組成，他們都是各個部門核心權(quán)力的掌握者，因此是一個權(quán)力組合的集合體；
其次從“領(lǐng)導(dǎo)小組”政治運行來看，小組是在集合權(quán)力的基礎(chǔ)上進(jìn)行“權(quán)力輸出”，是一個集中“使用權(quán)力”、合力出擊的過程。例如，2006年的中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組，不僅由總書記擔(dān)任組長，還包括一位政治局常委、四位政治局委員，一位國務(wù)委員、一位政協(xié)副主席和八位正部級領(lǐng)導(dǎo)，不僅形成了“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、歸口管理”的管理體制，而且在重大問題上把握較大的決策發(fā)言權(quán)。

　　二是“小組政治”依托于任務(wù)型、臨時性政治實體�！邦I(lǐng)導(dǎo)小組”是任務(wù)型組織不必過多解釋，這也決定了除少數(shù)幾個基礎(chǔ)性和戰(zhàn)略性小組可以長期存在以外，其他領(lǐng)導(dǎo)小組都具有有限的生命周期，因此，領(lǐng)導(dǎo)小組也并不構(gòu)成黨的固定組織。近年來在中央統(tǒng)一部署下，一些地方紛紛開展了“領(lǐng)導(dǎo)小組”清理工作，領(lǐng)導(dǎo)小組數(shù)量得以減少。同時不難預(yù)料，隨著突發(fā)性任務(wù)的增多，相應(yīng)的臨時性應(yīng)對（應(yīng)急）小組也可能出現(xiàn)；
一些常設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)小組雖然在短期內(nèi)不能撤銷，但是拉長歷史視野的話，亦未可知。歷史證明部分重要的小組也能演變?yōu)楣潭ńM織，但已經(jīng)脫離了小組的含義，中央政法委的前身就是“中央政法領(lǐng)導(dǎo)小組”。另外，由于歷史周期率的存在或相似任務(wù)重新提上議程，一些小組又會浮出水面。

　　三是“小組政治”是進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo)的政治過程。“領(lǐng)導(dǎo)小組”重在領(lǐng)導(dǎo)而非管理主要是“制訂戰(zhàn)略、推動變革”，而非制訂計劃、維持穩(wěn)定，[[10]]（6-7）領(lǐng)導(dǎo)小組并不直接參與日常管理工作，而是在體制和戰(zhàn)略等問題上進(jìn)行綜合領(lǐng)導(dǎo)。在改革開放初恢復(fù)的“中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組”一開始就顯示了“小組政治”宏觀領(lǐng)導(dǎo)的特性。1980年成立中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組的背景和目的正是：“改革開放以來的第一次經(jīng)濟過熱以及隨之而來的經(jīng)濟調(diào)整，由于整個中國經(jīng)濟依舊處于計劃經(jīng)濟體制之下……為了徹底解決管理體制問題，……中央高層的主要注意力也逐漸從眼前的經(jīng)濟調(diào)整逐漸轉(zhuǎn)向了長遠(yuǎn)發(fā)展規(guī)劃和體制改革方面”。[[11]]

　　四是“領(lǐng)導(dǎo)小組”辦公室是“小組政治”的樞紐和權(quán)力重心。一般情況下領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在哪個部門，(點擊此處閱讀下一頁)

　　辦公室主任由什么系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人擔(dān)任，就表明那個系統(tǒng)承擔(dān)更為重要的職責(zé)，需要在日常工作中起擔(dān)負(fù)直接的、具體的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。中共中央對外宣傳辦公室設(shè)在中宣部，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任由國家發(fā)改委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任一般由外交系統(tǒng)主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任一般由國臺辦（中臺辦）主任擔(dān)任。領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室一般承擔(dān)：草擬和實施相關(guān)規(guī)劃、制度、文件，籌備領(lǐng)導(dǎo)小組會議，向領(lǐng)導(dǎo)小組會議匯報工作情況，檢查、落實各項任務(wù)，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)各部門業(yè)務(wù)工作，信息交流、落實和管理日常工作經(jīng)費等責(zé)任，總體而言就是“綜合協(xié)調(diào)、督促檢查、信息交流、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、后勤服務(wù)”，在“小組政治”中發(fā)揮著樞紐作用。辦公室掛靠的行政部門一般就是完成小組政治任務(wù)的權(quán)力重心所在，其他部門在這個過程中大部分發(fā)揮輔助和配合作用。

　　五是“黨政聯(lián)合小組”體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。首先，就小組的實際組成來看，一般是由黨內(nèi)權(quán)力地位較高的人擔(dān)當(dāng)組長職務(wù)，同級行政部門領(lǐng)導(dǎo)通常在小組內(nèi)權(quán)位相對較低，體現(xiàn)黨在組織上的領(lǐng)導(dǎo)地位和政治過程中的主導(dǎo)地位。其次，從黨的執(zhí)政理念來看，“小組政治”體現(xiàn)了黨對“大政方針”上的領(lǐng)導(dǎo)地位。1978年3月，鄧小平提出“黨委的領(lǐng)導(dǎo)，主要是政治的領(lǐng)導(dǎo)”這一重要思路。2004年中共中央進(jìn)一步明確要求“按照黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式�！盵[12]]中共中央領(lǐng)導(dǎo)小組特別是常設(shè)性小組，基本不對外行使職能，而主要任務(wù)是統(tǒng)一思想，協(xié)調(diào)黨和政府的重要工作和重大行動，為黨的重要決策和決定國家生活中的最大事項作準(zhǔn)備，充分體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。

　　三、“小組政治”的功能分析

　　“小組政治”是中國政治運行的普遍形式和重要節(jié)點，從政治過程的視角來看，領(lǐng)導(dǎo)小組，既承擔(dān)著決策拍板前的“個別醞釀”功能，又擔(dān)負(fù)“協(xié)調(diào)監(jiān)督”功能。其中，決策評估是“個別醞釀”的最基本任務(wù)，但是又必須建立在充分的的信息基礎(chǔ)之上，因此也就包括了“決策咨詢”的副功能�？傮w而言，決策評估是“小組政治”的主功能、決策咨詢和協(xié)調(diào)監(jiān)督則分別是其副功能和延伸功能：

　�。ㄒ唬�“小組政治”的“決策評估”功能

　　在中國重大事項的決策過程中，“小組政治”發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性作用，是“決策拍板”之前的重要環(huán)節(jié)。由于黨內(nèi)實行“常委分工”和“集體領(lǐng)導(dǎo)”的原則，領(lǐng)導(dǎo)小組兼具某些具體問題的直接處理權(quán)和重大政策問題的決策準(zhǔn)備權(quán)，其中后者是最重要的職能。

　　第一，“分工負(fù)責(zé)”原則賦予“小組”以一般性問題的決策和決定權(quán)力�！吨袊�共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》第十二條規(guī)定“支持領(lǐng)導(dǎo)班子成員在職責(zé)范圍內(nèi)獨立負(fù)責(zé)地開展工作”，由于領(lǐng)導(dǎo)小組中的主要負(fù)責(zé)人一般都是具有實質(zhì)權(quán)力、權(quán)位較高的領(lǐng)導(dǎo)成員，因此在某些一般性的問題上具有直接的決策權(quán)力。1988年3月7日，在北京中關(guān)村科技工業(yè)園區(qū)的設(shè)置工作上，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組“會議一致贊成調(diào)查報告提出的建議，同意建立中關(guān)村科技工業(yè)園區(qū)”[[13]]，直接行使了決定和決策權(quán)。

　　第二，“集體領(lǐng)導(dǎo)”原則賦予“小組”以重大問題的決策評估職能�！饵h章》規(guī)定：集體領(lǐng)導(dǎo)是黨的領(lǐng)導(dǎo)的最高原則之一，凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事……應(yīng)由集體討論決定。領(lǐng)導(dǎo)小組的議題一般是由黨委常委會或領(lǐng)導(dǎo)小組組長、組員提出，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組組長審定同意后確定。在決定重大問題之前，領(lǐng)導(dǎo)小組要深入組織進(jìn)行調(diào)查研究，了解掌握真實情況，為科學(xué)決策做好準(zhǔn)備，決策擬定后，一般要交由黨委常委會討論集體決定。通過決策評估和擬訂政策建議，領(lǐng)導(dǎo)小組連接起了意見綜合與決策制定環(huán)節(jié)。

　　如1979年恢復(fù)建立的中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組，時任組長的鄧穎超就將之定位為“任務(wù)是調(diào)查研究對臺灣的方針政策和重大事件，向中央提出建議，是中央的參謀、助手”，“她和小組同志們經(jīng)過反復(fù)討論，擬定了臺灣回歸祖國、實現(xiàn)和平統(tǒng)一的進(jìn)一步具體化的方針政策。詳細(xì)研究定稿，又提交黨中央常委審批”[[14]]（742-743）。1988年為籌建籌建北京證券交易所，有關(guān)人員撰寫了《中國證券市場創(chuàng)辦與管理的設(shè)想》，趙紫陽的批示希望財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組開會聽取匯報。1988年11月9日早上9點，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理兼中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組副組長姚依林和中央顧問委員會常委兼中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組秘書長張勁夫共同主持了匯報會。[[15]]從過程上看，意見綜合之后由高層領(lǐng)導(dǎo)擬定議題，領(lǐng)導(dǎo)小組研究討論、調(diào)查研究，然后進(jìn)行決策制定，集中體現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)小組的主要功能。

　　需要說明的是：雖然領(lǐng)導(dǎo)小組在這些問題上僅僅具有政策擬訂權(quán)，但是因為小組領(lǐng)導(dǎo)人往往由政治局常委或黨委常委兼任，并在具體討論、意見綜合過程中享有較充分的信息，因此大多數(shù)情況下，領(lǐng)導(dǎo)小組的擬定政策都能通過或多或少的修改成為正式?jīng)Q策，從這個角度講，領(lǐng)導(dǎo)小組在實質(zhì)上也是決策中心。

　�。ǘ�）“小組政治”的“決策咨詢”功能

　　意見綜合就是把各個方面的政治意見匯集起來，在各種相關(guān)政治力量的交互作用下，形成一定政策選擇的過程。[[16]]（113-115）由于要充分地占有決策信息，為擬定政策做準(zhǔn)備，小組政治的“意見綜合”，也就在客觀上引入了“意見表達(dá)”的環(huán)節(jié)。

　　第一，“小組政治”的意見綜合是有針對性地意見綜合�！靶〗M政治”承擔(dān)的意見綜合功能，不是泛化的意見綜合，而是相對專業(yè)、有針對性的，其中心任務(wù)往往是圍繞已設(shè)議題展開。例如中共中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組的專業(yè)領(lǐng)域在于涉臺工作，中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組則專事涉農(nóng)工作。成功的意見表達(dá)在于能夠進(jìn)入（access）意見綜合階段或決策制定議程，這樣就保證了相關(guān)領(lǐng)域意見表達(dá)的成功率。在社會主義市場經(jīng)濟體制的第一個總體設(shè)計中，為了起草《決定》，中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就改革中的重大問題，組織有中央和國務(wù)院有關(guān)部委同志參加的16個專題調(diào)研組，分別就關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制的指導(dǎo)思想和目標(biāo)等重大問題，進(jìn)行調(diào)研……這些專題調(diào)研為起草組提供了豐富的背景材料。專題調(diào)研中許多好的意見被《決定》稿吸收了。[[17]]可見，領(lǐng)導(dǎo)小組的意見綜合都是有針對性的。

　　第二，“小組政治”的信息咨詢內(nèi)含了意見表達(dá)過程。中華人民共和國憲法第35條規(guī)定，公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由。意見表達(dá)是所有公民不可剝奪的基本權(quán)利。但是，現(xiàn)實情況是“意見表達(dá)權(quán)利的抽象化”與“實際表達(dá)的碎片化”共存。其一，中國公民個體表達(dá)意見的方式，總體上是含蓄的[[18]]（92），不如團(tuán)體性意見表達(dá)主體力量大、效果好。其二，由于意見表達(dá)的團(tuán)體在“意見代理”與“意見主體”之間的互動不足，以及實際影響政治決策的程序、程度等方面的限制，意見表達(dá)團(tuán)體不能理想發(fā)揮其功能。領(lǐng)導(dǎo)小組圍繞實際議題，自上而下地進(jìn)行信息咨詢，其實也內(nèi)含了一個自下而上意見表達(dá)的過程，二者在“小組政治”過程中合為一體。

　�。ㄈ�）“小組政治”的“協(xié)調(diào)監(jiān)督”功能

　　應(yīng)該說，擬定決策是“小組政治”的中心功能，但是通常情況下，為了提高執(zhí)行效率，降低行政成本，“小組政治”還在實際上承擔(dān)一些“協(xié)調(diào)監(jiān)督”的收尾工作，一些小組還承擔(dān)著部分執(zhí)行工作。

　　第一，“小組政治”承擔(dān)政策執(zhí)行過程的部分任務(wù)。這是由某些“小組”的性質(zhì)決定的，常常是“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”承擔(dān)這部分任務(wù)較之“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”要多一些。在“黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)小組”中，既定政策的實施主要依靠黨內(nèi)系統(tǒng)，其決策和執(zhí)行主體顯示出較強的重疊化，如中央黨的建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組�！包h政領(lǐng)導(dǎo)小組”則部分地承擔(dān)執(zhí)行任務(wù)，如在鄧穎超和（中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)）小組同志的努力推動下，1981年底成立了臺灣同胞聯(lián)誼會。1982年10月，中共中央成立了組織機構(gòu)改革領(lǐng)導(dǎo)小組，宋任窮任組長。小組就直接承擔(dān)了“調(diào)整配備好各省市黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)班子”的具體工作。

　　第二，“小組政治”更多地是擔(dān)負(fù)協(xié)調(diào)監(jiān)督功能。在“小組政治”運行過程中，一般是黨的內(nèi)設(shè)機構(gòu)提出具決策和決議，中央審批后，通過國務(wù)院和其下屬部委的行政手段來實現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)揮的次要任務(wù)就是通過協(xié)調(diào)各個部門，推動政策的實現(xiàn)。以中共中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組為例，在上世紀(jì)80年代“鄧穎超和小組同志，協(xié)助中央制訂了有關(guān)文件，推動各省、市、自治區(qū)盡快落實政策，妥善安置臺灣同胞”。[[19]]（743）1988年在設(shè)立北京中關(guān)村科技工業(yè)園的過程中，中央財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組會議決定，國家科委、中科院和財政、稅務(wù)、銀行等有關(guān)部門要大力支持，一路綠燈。[[20]]“宏觀指導(dǎo)、工作協(xié)調(diào)”是2003年6月9日成立的中央人才工作協(xié)調(diào)小組的重要職責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組督促檢查和信息反饋，跟蹤了解決策的實施情況，及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，是保證政策成功實施的關(guān)鍵。中央對臺工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室就明文規(guī)定其職能包括“檢查了解各地區(qū)、各部門貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院對臺方針政策情況”。

　　此外，中央領(lǐng)導(dǎo)小組會議將涉及專業(yè)工作的領(lǐng)導(dǎo)、部門、專家一并帶入決策議程，也又利于整合意見分歧，形成“黨政共識”，提高施政效率，實際上政策討論過程，也為決策的實行提前進(jìn)行了動員。

　　小結(jié)：“小組政治”彌補權(quán)力縫隙，充分體現(xiàn)權(quán)力彈性

　　古德諾認(rèn)為要明智地研究政治的功能，就必須考察政黨體制，因為得到了法律承認(rèn)的執(zhí)政黨“成了法定的正是政府體制的一部分”，“要使政府協(xié)調(diào)地運轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國家意志的表達(dá)和執(zhí)行相一致的辦法。這種辦法在政府體制內(nèi)部不能找到，所以必須從法外的一些制度中尋找。事實上，可以在政黨中找到它�！盵[21]]（16，58）“黨政領(lǐng)導(dǎo)小組”是“小組政治”的核心主體，黨的領(lǐng)導(dǎo)發(fā)揮關(guān)鍵作用。“小組政治”功能的發(fā)揮，從縱向上連接了“意見表達(dá)到意見綜合”、“意見綜合到?jīng)Q策制定”、“政策制定到政策實施”的中間環(huán)節(jié)（見圖1），

　　為政、難以協(xié)調(diào)的壁壘，推動了科學(xué)決策和一致行動，提高了行政效率。

　　四、“小組政治”研究展望

　　隨著民主政治的發(fā)展和黨政關(guān)系規(guī)范化的推進(jìn)，“小組政治”所發(fā)揮的作用、在整個中國政治體制中的定位將越來越受到關(guān)注。本文界定了“小組政治”的概念、類型、特點和功能，為進(jìn)一步的研究奠定了基礎(chǔ)。然而，對于“小組政治”的研究才剛剛起步，一些實踐上的現(xiàn)象和困境亟需理論解釋和回應(yīng)，對“小組政治”的相關(guān)研究亟待展開。

　　（一）需要界定“小組政治”在黨政關(guān)系中的定位

　　中國政治的一個基本現(xiàn)實就是中國共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，在中國政治權(quán)力格局中處于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，這就決定了黨政關(guān)系是中國政治的核心關(guān)系。領(lǐng)導(dǎo)小組最初作為“政治設(shè)計院”的重要結(jié)構(gòu)進(jìn)入政治舞臺行使歸口領(lǐng)導(dǎo)工作。1958年中央規(guī)定“具體執(zhí)行和細(xì)節(jié)決策屬政府機構(gòu)及其黨組。對大政方針和具體部署，政府機構(gòu)及其黨組有建議之權(quán)，但決定權(quán)在黨中央�！盵[22]]（267-268），實際上“黨政不分”的政治格局也從此以組織架構(gòu)的形式得以確立起來，“小組政治”自一開始就烙上了“黨政關(guān)系”的印記。改革開放后，鄧小平同志多次談到黨政不分的傷害和損失。[[23]]（321）然而，“小組政治”非但沒有得以削減反而陸續(xù)得以恢復(fù)和發(fā)展，并在處理重大問題、政策、路線上繼續(xù)發(fā)揮作用�？陀^反映出經(jīng)歷了三十多年改革步伐，政府系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)增長與黨的政治能量的增長，在權(quán)力棋盤上還沒有得到有效調(diào)整。

　　盡管“小組政治”體現(xiàn)了是黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但是“小組政治”究竟承擔(dān)那些重大事項的領(lǐng)導(dǎo)功能，只有抽象地表述，卻沒有實際的界定。怎樣科學(xué)合理地界定“小組政治”，不是“決策”與“執(zhí)行”功能在黨政之間的簡單分割，而是關(guān)系黨政關(guān)系規(guī)范化的需要，也是加強黨的執(zhí)政能力和自身建設(shè)的要求。

　　（二）需要解析“小組政治”在歷史發(fā)展中的功能

　　任何政治形態(tài)和政治實踐都嵌于獨特的歷史背景中，“小組政治”是一個歷史產(chǎn)物，它的產(chǎn)生具有一定的背景。實際上建國以后，黨十分重視黨政分開。1950年4月13日，周恩來就黨政關(guān)系問題指出“我們已經(jīng)在全國范圍內(nèi)建立了國家政權(quán)，而我們黨在政權(quán)中又居于領(lǐng)導(dǎo)地位。所以一切號令應(yīng)該經(jīng)政權(quán)機構(gòu)發(fā)出�！盵24]（186）1953年修改稅制以及此后開始的“大躍進(jìn)”、“反右”運動，進(jìn)一步促成了中共中央決定一切大政方針和具體部署的“以黨代政”的格局。1958年6月，財經(jīng)小組等正式成立，文革后得到恢復(fù)重建，這些也正發(fā)生在黨政分開議題發(fā)酵的時代。

　　亨廷頓認(rèn)為“一個現(xiàn)代化中政治體系的安定，取決于其政黨的力量”[[25]]（443），(點擊此處閱讀下一頁)

　　改革開放初期，社會急劇轉(zhuǎn)型，領(lǐng)導(dǎo)小組的恢復(fù)和重建，甚至在地位上的上升，均切合維護(hù)穩(wěn)定和加強領(lǐng)導(dǎo)這個主題，有效地保障了現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型基礎(chǔ)。那么，在歷史變遷的軌跡中，“小組政治”的出場、退場以及發(fā)展，反映了怎樣的黨政關(guān)系？又怎樣影響了“黨政關(guān)系”的調(diào)整？在未來“黨政關(guān)系規(guī)范化”的進(jìn)程中，“小組政治”本身又發(fā)揮怎樣的作用？這些問題需要我們做進(jìn)一步的思考。

　�。ㄈ�）需要理清“小組政治”在運行過程中的程序

　　客觀地來看，“小組政治”在中國建設(shè)和發(fā)展事業(yè)中確實發(fā)揮著獨特而有效的功能。“小組政治”的作用判斷并不等同于運行過程的價值判斷。重要的是，“小組政治”應(yīng)該采取怎樣的程序，獲得制度和合法性支持。這就需要理清四對關(guān)系：

　　第一，“小組政治”運行期間，黨的領(lǐng)導(dǎo)和政府部門之間怎樣發(fā)生關(guān)系？是領(lǐng)導(dǎo)小組直接領(lǐng)導(dǎo)同級政府部門，還是由黨委出面與同級政府部門的黨組發(fā)生關(guān)系？這二者之間的性質(zhì)是不一樣的。如若是前者，是否就進(jìn)一步明確了“政府就是黨的行政機構(gòu)”這樣一種錯位權(quán)力關(guān)系？如果是后者，行政部門的首長負(fù)責(zé)制又怎樣名副其實？

　　第二，“小組政治”運行過程中，中央領(lǐng)導(dǎo)小組和地方領(lǐng)導(dǎo)小組怎樣發(fā)生關(guān)系？地方領(lǐng)導(dǎo)小組是否要聽命于中央領(lǐng)導(dǎo)小組？中央領(lǐng)導(dǎo)小組是否直接發(fā)命于地方領(lǐng)導(dǎo)小組？這些問題涉及到中央與地方的層級權(quán)力關(guān)系。

　　第三，“小組政治”運行當(dāng)中，怎樣處理中央決策與人大立法之間的關(guān)系？十七大修改的黨章規(guī)定“有關(guān)全國性的重大政策問題，只有黨中央有權(quán)作出決定”，而《憲法》規(guī)定“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”。由于重大事項中的“重大”具有相對性和相當(dāng)?shù)纳炜s性，如何界定、由誰界定等問題常常糾纏不清。即使不考慮黨內(nèi)決策跟人大立法之間的邊界問題，一些重要問題在黨內(nèi)決策后交由人大表決，都有很多不經(jīng)修改或較少修改就通過的情況，這樣一來，全國人大的作用就會流于形式�！靶〗M政治”應(yīng)該按照怎樣的程序才能處理好黨同人大之間的關(guān)系，對于提升黨的領(lǐng)導(dǎo)能力、維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性、提高人大的權(quán)威具有重要意義。

　　第四，“小組政治”運行過程中，怎樣處理黨同人民之間的關(guān)系？《關(guān)于加強黨執(zhí)政能力建設(shè)的決定》指出要“動員和組織人民依法管理國家和社會事務(wù)、經(jīng)濟和文化事業(yè)”，“小組政治”怎樣將政治決策的“內(nèi)輸入”機制與自下而上的“外輸入”機制結(jié)合起來，反映民意，從“替民做主”轉(zhuǎn)向“由民做主”，是提升“小組政治”合法性的關(guān)鍵問題。

　�。ㄋ模┬枰�研究國外“小組政治”的經(jīng)驗

　　中國是一黨執(zhí)政國家，從一黨執(zhí)政或“一黨獨大”的國家借鑒學(xué)習(xí)黨政關(guān)系的調(diào)整方法，尋求權(quán)力合法化的資源尤其重要。新加坡人民行動黨自1959年以來長期執(zhí)掌新加坡政權(quán)[[26]]，人民行動黨的中央執(zhí)行委員會委員一般都是內(nèi)閣要員，“一般來說，在重要的內(nèi)閣會議之前要有中央執(zhí)行委員會的會議，以提供政策或統(tǒng)一意見”[[27]]（276）；
1955年后日本自民黨除了1993年短暫地失去政權(quán)，基本上是“一黨獨大體制”，[[28]]（268）為了保證政策法案在國會順利通過，自民黨一般與有關(guān)在野黨保持密切聯(lián)系，通過交涉、協(xié)商和妥協(xié)，使有關(guān)各方達(dá)成共識，從而使法案最終成立[[29]]（304-305）。

　　從兩黨制或多黨制國家的執(zhí)政黨與政府關(guān)系中，也可以尋找到可資借鑒利用的執(zhí)政方式。德國“紅綠聯(lián)盟”執(zhí)政時期，針對特定的任務(wù)，由政府成立有限任期的專門委員會，由這些委員會凝聚共識，提出解決方案，[30]德、法、美等國也都有類似的決策前政治活動，只是形式各異，且多體現(xiàn)在議會內(nèi)部的黨團(tuán)活動，也有很多國家也在“院外”活動，以利于達(dá)成議會中的多數(shù)一致。

　　現(xiàn)代民主國家基本上也是“政黨國家”，由政黨提供執(zhí)政論綱是普遍性規(guī)律。他們同樣在立法或決策前的意見綜合、協(xié)調(diào)活動，它們是怎樣運行的？有什么值得我們借鑒，是“小組政治”研究所需關(guān)注的。

　　（五）需要分析“小組政治”中的“小組治理”問題

　　如果說“小組政治”主要體現(xiàn)在高層決策謀劃層面，“小組治理”則著重體現(xiàn)于“決策實施”的施政過程，是受轄于“小組政治”的治理方式，它又稱為“專項治理”或“運動式治理”。即有關(guān)權(quán)力部門在“專項領(lǐng)導(dǎo)小組”指導(dǎo)下，在短期內(nèi)最大限度地動用行政管理資源，采取集中執(zhí)法、從重從嚴(yán)執(zhí)法方式，運動性地解決特殊問題。在過程上體現(xiàn)為：“事件出現(xiàn)→上級重視→成立專項治理領(lǐng)導(dǎo)小組→召開動員大會→制定實施方案→實施治理→檢查反饋→總結(jié)評估”[[31]].近年來，“小組治理”行為越來越多。

　　“小組治理”一定程度上能夠彌補行政部門日常管理執(zhí)法工作不嚴(yán)、“松散管理”的缺陷，短期內(nèi)在特定公共領(lǐng)域?qū)φ�治資源特別是行政資源的集中消費，對于解決特殊問題具有高效性。但是也同樣助長了不法分子的投機心理、降低了權(quán)力部門執(zhí)法的權(quán)威性，長此以往將危害整個政治體制的合法性。怎樣從源頭上解決“小組政治”的特別施政行為問題，也是未來需要重點關(guān)注的問題。

　　可以預(yù)見，隨著改革開放的繼續(xù)深化特別是政治體制改革的不斷推進(jìn)，在黨政關(guān)系規(guī)范化、黨政職能分開的進(jìn)程中，學(xué)術(shù)界和社會對“小組政治”的認(rèn)識也必將走向成熟、深入、全面和系統(tǒng)。

　　作者：吳曉林（1982-），山東萊陽人，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士候選人，研究方向：當(dāng)代中國政府與政治。

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　　[4]Alice Miller ，The CCP Central Committee‘s Leading Small Groups，The China Leadership Monitor，F(xiàn)all 2008

　　[5]可參見：韓冬：“非常設(shè)機構(gòu)不應(yīng)是‘非常權(quán)力’機構(gòu)”，《中國行政管理》，2004（3）；
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　　[12]2004年9月19日中國共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，新華網(wǎng)北京9月26日電。

　　[13]一九八八年中關(guān)村科技園村志，中關(guān)村科技園區(qū)網(wǎng)站：http://www.zgc.gov.cn/yqz/kjyqz/dsjxb/10102.htm

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　　[15]彭蘇：王波明——將證券市場引入中國[J]，《南方人物周刊》，2006（27）

　　[16]朱光磊：當(dāng)代中國政府過程（第二版）[M]，天津人民出版社，2002

　　[17]王夢奎：社會主義市場經(jīng)濟體制的第一個總體設(shè)計（上）[J]，《中國發(fā)展觀察》2008（7）

　　[18]朱光磊：當(dāng)代中國政府過程（第二版）[M]，天津人民出版社，2002

　　[19]金鳳：《鄧穎超轉(zhuǎn)》[M]，人民出版社，1993

　　[20]中關(guān)村科技園區(qū)網(wǎng)站：http://www.zgc.gov.cn/yqz/kjyqz/dsjxb/10102.htm

　　[21]F.J.古德諾：《政治與行政》[M]，華夏出版社1987

　　[22]《對中央決定成立時經(jīng)、政法、外事、科學(xué)、文教各小組的通知稿的批語和修改》，《建國以來毛澤東文稿》，第7冊，中央文獻(xiàn)出版社，1992：267-268

　　[23]《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》（1980年8月18日），《鄧小平文選》第二卷第321頁

　　[24]周恩來：《發(fā)揮人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線積極作用的幾個問題》，載《建國以來重要文獻(xiàn)選編》第1冊，中央文獻(xiàn)出版社，1992

　　[25][美]塞繆爾。亨廷頓：變革社會中的政治秩序[M]，京華出版社，2000

　　[26]呂元禮：新加坡一黨長期執(zhí)政何以成功[J]，《政工研究文摘》，2008（2）。

　　[27]李路曲：新加坡人民行動黨的執(zhí)政方式與憲政建設(shè)研究[A]，載俞可平主編《依法治國與以法治黨》[C]，中央編譯出版社，2007

　　[28]朱艷圣：從比較政治的角度看執(zhí)政黨方式與憲政建設(shè)（日本模式）[A]，載俞可平主編《依法治國與以法治黨》[C]，中央編譯出版社，2007

　　[29]林尚立：政黨政治與現(xiàn)代化[M]，上海人民出版社，1998

　　[30]張文紅：德國政黨執(zhí)政與憲政建設(shè)[A]，載俞可平主編《依法治國與以法治黨》[C]，中央編譯出版社，2007

　　[31]郎友興：中國應(yīng)告別“運動式治理”[J]，《同舟共進(jìn)》，2008（1）。

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