內(nèi)容摘要：本文通過對面臨公共品短缺的湖南省山腳下村在新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的大規(guī)模集資導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈現(xiàn)象進(jìn)行調(diào)查與分析，揭示了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)尚未完全破除下的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給所造成的現(xiàn)實(shí)困惑，農(nóng)村公共產(chǎn)品投資的配套體制，為村干部在規(guī)則松弛下的自利性偏好提供了新的謀利機(jī)會，從而使新農(nóng)村建設(shè)蛻變?yōu)楦刹俊伴_票”而由村民“買單”的新游戲。重構(gòu)以保障和擴(kuò)展農(nóng)民權(quán)利為中心的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，成為有效推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的迫切任務(wù)和現(xiàn)實(shí)課題。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)民問題；
農(nóng)民負(fù)擔(dān)；
公共產(chǎn)品；
制度；
權(quán)利

　　一、問題的提出

　　從20世紀(jì)80年代中后期開始，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題逐漸演變?yōu)橹袊鐣钔怀鲎罴怃J最急迫的焦點(diǎn)問題。進(jìn)入21世紀(jì)初，國家在解決“三農(nóng)”問題上出現(xiàn)了重大的轉(zhuǎn)機(jī)。從2004年開始，隨著農(nóng)業(yè)稅的取消以及糧食直補(bǔ)等一系列惠農(nóng)政策的出臺，中國農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題一舉得到了歷史性的緩解。以社會主義新農(nóng)村建設(shè)的推行為標(biāo)志，中國農(nóng)村的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。為建設(shè)社會主義新農(nóng)村，國家明確提出要貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)行“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”的方針，著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局。在這種發(fā)展情勢下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題似乎已經(jīng)“終結(jié)”。眾多曾經(jīng)密切關(guān)注農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的“三農(nóng)”學(xué)者，幾乎不約而同地實(shí)現(xiàn)了注意力的重大轉(zhuǎn)移，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的話語也煙消云散，人們很難再看到有關(guān)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的報(bào)道、文章和討論。難道農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題真的走向了“終結(jié)”？

　　筆者最近在湖南西部農(nóng)村調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題并未“終結(jié)”。在一些地方，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題卷土重來。在一些地方的新農(nóng)村建設(shè)中，由于村莊公共品的嚴(yán)重短缺，村民群眾和村干部都有強(qiáng)烈的改變村莊公共品短缺面貌的愿望。在投資配套體制下，一些村干部向農(nóng)民集資建設(shè)新農(nóng)村已形成燎原之勢，農(nóng)民負(fù)擔(dān)之重已大大超過稅費(fèi)改革前的任何時(shí)期。一度減輕的農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的反彈。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湖南X 縣僅2006年在新農(nóng)村建設(shè)中共投入建設(shè)資金12788萬元，其中縣級財(cái)政投入6995萬元，村民群眾“自籌”5793萬元。從該縣村民“自籌”的巨額資金中，可以看出農(nóng)民負(fù)擔(dān)之重�？磥恚韵蜣r(nóng)民集資攤派的方式建設(shè)新農(nóng)村，在一些地方已成為新的發(fā)展“模式”。

　　在該縣山腳下村，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈最使人驚訝。該村下轄11個(gè)組，470多戶、1680多人，耕地面積1100多畝，人均耕地不足7分。村里青壯年勞力基本外出打工，留在村里的都是些老弱婦幼之人，屬于集體經(jīng)濟(jì)“空殼村”。正是這樣一個(gè)經(jīng)濟(jì)還相當(dāng)落后的普通山村，從2008年8月到2009年3月，在短短幾個(gè)月內(nèi)，村里連續(xù)掀起了三次大規(guī)模的集資活動(dòng)，使該村農(nóng)民負(fù)擔(dān)之重達(dá)到了歷史之最，成為稅費(fèi)改革以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈“最牛的村”。

　　2008年4月，在第七屆村委會選舉中，該村“選舉”產(chǎn)生了新的村委會班子。走馬上任的村委會班子在新農(nóng)村建設(shè)的旗幟下，掀起了一個(gè)又一個(gè)“集資高潮”。

　　8月，山腳下村開始修建村莊水泥道路，村干部決定向村民集資，一般各組農(nóng)戶需交納人平200元的集資費(fèi)，第5組因地處偏遠(yuǎn)，集資標(biāo)準(zhǔn)定為人均2000元，最高的一戶需要交納道路集資費(fèi)26000元！

　　時(shí)過2個(gè)的10月，該村開始修橋，并規(guī)定村民人平300元的修橋集資費(fèi)。村干部收取集資款的范圍不只局限于本村戶籍人口，而是將其擴(kuò)展到從該村走出去的其他人口，這就使該村每家每戶需交納修路修橋集資費(fèi)大都在千元以上，有的超過了幾萬元。

　　2009年3月，該村又搞農(nóng)網(wǎng)改造，開始收取戶平320元的農(nóng)網(wǎng)改造集資費(fèi)。在不到一年的時(shí)間里，該村頻頻開展大規(guī)模的“集資活動(dòng)”，使該村陷入了前所未有的“集資漩渦”之中，村民承受著從未有過的大規(guī)模集資之苦。在該村，大規(guī)模集資以后，干群關(guān)系重新趨于緊張，村莊治理倒退到稅費(fèi)改革以前的狀態(tài)之中。

　　這種讓農(nóng)民買單的新農(nóng)村建設(shè)，并不只是山腳下村獨(dú)有的現(xiàn)象。在該縣其他村莊，以新農(nóng)村建設(shè)為名向農(nóng)民集資已十分盛行。這種由“干部開票、農(nóng)民買單”的新農(nóng)村建設(shè)，已成為新農(nóng)村建設(shè)中帶有一定傾向性的嚴(yán)重問題。

　　二、投資配套、約束失靈與“二次維權(quán)”

　　農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資配套體制是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的一個(gè)關(guān)鍵性因素。在湖南X 縣，村莊道路硬化建設(shè)資金要求農(nóng)民自費(fèi)配套的比例高達(dá)40%以上�？h交通部門要求村民自己先修通毛路，縣里再支持修水泥路。在該縣，修建村莊水泥路的費(fèi)用一般為每公里16萬—18萬元，縣里只解決每公里9萬元，村里需要自籌每公里6萬元以上。一段時(shí)期以來，以向農(nóng)民集資的方式修建村莊公路等基礎(chǔ)設(shè)施，是該縣不少鄉(xiāng)村的普遍做法。

　　農(nóng)村的道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施，是政府應(yīng)當(dāng)提供的基本公共產(chǎn)品。但長期的歷史欠債，使農(nóng)村各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重短缺，在該縣，不少鄉(xiāng)村患上公共品短缺饑渴癥。加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，既是村干部打造政績的首選項(xiàng)目，又是其借機(jī)謀利的重要渠道。同時(shí)，修路、修橋，盡快改善村莊落后的道路交通狀況，也是許多村民的共同愿望。正因如此，一些鄉(xiāng)村干部就在新農(nóng)村建設(shè)的旗幟下，以改善本村道路交通狀況的名義，在舊有的思維模式左右下，重走向農(nóng)民強(qiáng)制性集資攤派的老路，從而加重了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。山腳下村現(xiàn)任村班子就是在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的大背景下走上前臺的，村民們對之寄予厚望。但是，咄咄逼人的修路修橋集資開始后，不少村民認(rèn)為新班子比老班子“牙齒還長些”，在向村民攤派集資上比老班子“厲害多了”。有一戶村民需交修路集資費(fèi)10000元，已交5000元，還有5000元實(shí)在交不出來了，但村干部在春節(jié)前后多次上門催款。這位村婦向筆者哭訴說：“我們農(nóng)民又冇做什么找錢的事，哪有錢交？我娘屋媽媽撿垃圾給我借了錢，兒媳在外面打工交了錢�，F(xiàn)在說是說國家減輕負(fù)擔(dān)，其實(shí)農(nóng)民還是苦�！庇械拇迕裾f新干部比老干部“牙齒還長些”；
有的村民說：“雖然村里講明氣修了路修了橋，但農(nóng)民被搞死了。”當(dāng)?shù)匾恍╅_明的鄉(xiāng)村干部也認(rèn)為，如果上面對農(nóng)民群眾自籌配套資金的比例低一點(diǎn)，農(nóng)民群眾的積極性可能就更高一些。山腳下村支書向筆者坦陳：“搞這些建設(shè)確實(shí)增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，可以說農(nóng)民負(fù)擔(dān)甚至比前幾年還要重。但村干部的工作也不好搞，如果不向村民集資，路和橋就修不起來�！庇械娜颂岢�，如果城市的街道改造都要住在兩邊的市民集資解決，也許沒有市民會接受得了。

　　農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)大為減輕。但為了解決村內(nèi)興辦公益事業(yè)，農(nóng)業(yè)部會同有關(guān)部門和單位制定了《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》，湖南省也出臺有《村內(nèi)一事一議籌資籌勞辦法》。“一事一議”制度成為農(nóng)業(yè)稅取消后基層干部向村民籌資籌勞的惟一政策口子�！耙皇乱蛔h”籌資籌勞除了村民自愿外，還有嚴(yán)格的程序和上限規(guī)定，比如湖南省的籌資上限為每年每人15元。人均上限15元的“一事一議”制度設(shè)計(jì)雖然旨在防范村莊權(quán)力的濫用以加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的資金配套比例，使人均15元籌資的上限規(guī)定無法滿足投資缺額的需要。在此情況下，村干部樂于將“一事一議”制度棄之一旁不顧，而習(xí)慣性地重拾傳統(tǒng)的向農(nóng)民集資攤派的舊做法以“推動(dòng)工作”。表面上設(shè)計(jì)良好的“一事一議”制度面臨約束失靈的尷尬局面。

　　村民自治法規(guī)也在這種要農(nóng)民買單的新農(nóng)村建設(shè)中遭遇失靈的命運(yùn)。村民自治已經(jīng)在農(nóng)村實(shí)行了二十多年，所取得的成果世人矚目。但人們往往對村民選舉過程表現(xiàn)出極大的熱情和興趣，而對選舉之后的權(quán)力性質(zhì)與權(quán)力日常運(yùn)行的關(guān)切則明顯不足。山腳下村的事例說明，既使是村民自己“選舉”出來的村干部，如果沒有相應(yīng)的公共治理理念與公共規(guī)則的轉(zhuǎn)型，如果村民的公民權(quán)建設(shè)長期滯后，那么，村民同樣會遭受新的“選舉產(chǎn)生的權(quán)力”的濫用之苦。這個(gè)村曾經(jīng)為了減輕負(fù)擔(dān)，持續(xù)上訪，但新班子組成后，卻以同樣的強(qiáng)制手法加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)；
這個(gè)村曾經(jīng)為了財(cái)務(wù)公開，廢了九牛二虎之力，但老班子被更換以后，新的班子同樣沒有公開財(cái)務(wù)的積極性。村干部缺乏基本的公共規(guī)則的約束，村民則缺乏基本的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)與監(jiān)督權(quán)�？梢�，僅僅停留在人事更替上的村莊政治，很難在政治上有所建樹。張靜曾指出，已進(jìn)行了若干年鄉(xiāng)村選舉，雖然它建立了有別于委任薦舉的權(quán)威產(chǎn)生途徑，但沒有解決新人選確定后的治理問題，在多數(shù)地方，對于如何依賴制度約束，防止鄉(xiāng)村權(quán)威濫用權(quán)力問題，選舉帶來的有效影響相當(dāng)微弱，就是說，選舉對于鄉(xiāng)村憲政發(fā)展的建設(shè)性貢獻(xiàn)相當(dāng)有限。[①]

　　為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，以張英南為代表的山腳下村民從1990年代開始就持續(xù)上訪。2001年，老班子在村民的壓力下被免職。這次持續(xù)數(shù)年的減負(fù)維權(quán)活動(dòng)，被視為該村“第一次維權(quán)活動(dòng)”。在“第一次維權(quán)活動(dòng)”中，該村涌現(xiàn)出了以村民張英南為代表的一批減負(fù)維權(quán)代表。今年春節(jié)期間，在廣州打工的張英南回到村里后，既為村里的修路修橋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而高興，又為村干部借此大規(guī)模地集資而苦惱�，F(xiàn)任村干部既有借助新農(nóng)村建設(shè)機(jī)遇修路建橋的熱情，又有勢不可擋地向村民集資的干勁。面對這種新的情勢，張英南一時(shí)陷入了痛苦的思索之中。在他看來，以前的老村干部在改變村里面貌上“消極不作為”，現(xiàn)在的新村干部在改變村里面貌上卻“積極大作為”。這兩種看似相反的現(xiàn)象，卻有一個(gè)共同的特點(diǎn)，那就是違背中央政策，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，損害農(nóng)民權(quán)益。張英南決心與村民一道發(fā)起該村“第二次減負(fù)維權(quán)活動(dòng)”。

　　但維權(quán)需要付出個(gè)人巨額成本，而不維權(quán)則將眼睜睜地看到村民權(quán)益的巨大損害。同時(shí)，如果村民起而維權(quán)，村干部就會認(rèn)為是與他們“對著干”，繼而打擊報(bào)復(fù)維權(quán)的村民代表，村民與村干部的沖突表面化就不可避免。如此，則農(nóng)村社會的矛盾沖突又將重陷農(nóng)村稅費(fèi)改革前的怪圈中去。但面對農(nóng)民負(fù)擔(dān)嚴(yán)重反彈等問題，在廣州打工的張英南在經(jīng)過痛苦的思索之后，沒有選擇沉默，而是把為村民“維權(quán)”看得比個(gè)人“掙錢”更重要，他再一次選擇了在體制內(nèi)展開維權(quán)活動(dòng)。為此，他帶頭向各級農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理辦公室和有關(guān)新聞媒體寫信上訪，反映該村農(nóng)民負(fù)擔(dān)嚴(yán)重反彈等問題。目前該村農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈現(xiàn)象已引起有關(guān)部門的初步重視。

　　2009年3月下旬，村民維權(quán)代表張英南應(yīng)有關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的邀請，放下手頭的活兒從廣州趕回老家，與縣減辦負(fù)責(zé)人、鎮(zhèn)黨委書記、村干部等就該村農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈以及其他諸問題進(jìn)行了當(dāng)面“對話”。張英南在第一次維權(quán)中，竟然遭到了鎮(zhèn)干部的粗暴毆打，時(shí)過境遷，這次他進(jìn)行的第二次減負(fù)維權(quán)，卻意外地受到鎮(zhèn)黨委書記的邀請而從外地趕回老家與之“對話”。從被基層干部“毆打”，到應(yīng)邀與之“對話”，山腳下村民維權(quán)代表張英南的個(gè)人際遇，凸顯了鄉(xiāng)村政治的重大變化，這是鄉(xiāng)村政治轉(zhuǎn)型的標(biāo)志性事件，也是基層政權(quán)在新的形勢下提高執(zhí)政能力的重要嘗試，其積極意義不可低估，值得深入觀察和進(jìn)一步探討。目前山腳下村的“二次維權(quán)”活動(dòng)正在進(jìn)行之中，其處理方式與維權(quán)結(jié)果都有待于繼續(xù)觀察。

　　三、公民權(quán)、村民權(quán)與鄉(xiāng)村治理

　　鄉(xiāng)村治理有兩重含義，一是國家對鄉(xiāng)村社會的治理，二是鄉(xiāng)村社會的自我治理。這兩種意涵是緊密交織在一起的，不可分割。近幾年來，國家在解決“三農(nóng)”問題上出現(xiàn)了歷史性的重大轉(zhuǎn)機(jī)。從取消農(nóng)業(yè)稅到糧食直補(bǔ)，從新農(nóng)村建設(shè)到推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化等等，中央的“三農(nóng)”政策令人鼓舞。

　　但是，由于農(nóng)村相應(yīng)的制度建設(shè)沒有跟上，一些地方的農(nóng)村干部大大滯后于中央新的執(zhí)政理念和政策轉(zhuǎn)型的新要求，仍然習(xí)慣性地沿襲傳統(tǒng)的控制與掠奪式的工作方式。在一些農(nóng)村地區(qū)，以人為本的科學(xué)發(fā)展觀未能內(nèi)化為鄉(xiāng)村干部的基本信念和行為準(zhǔn)則。這就造成了處在鄉(xiāng)村干部實(shí)際控制之下的農(nóng)民，難以充分享受中央一系列惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)政策的好處�！吧嫌姓�、下有對策”依然是中國農(nóng)村面臨的嚴(yán)重問題。如果不進(jìn)行以擴(kuò)展農(nóng)民公民權(quán)利為核心的相應(yīng)體制改革和制度創(chuàng)新，中央推出的一系列改善民生、惠及農(nóng)民的免費(fèi)和補(bǔ)貼政策，可能為一些地方和部門提供新的亂收費(fèi)空間和尋租機(jī)會。在當(dāng)前良好的“三農(nóng)”政策下，一些地方的基層干部竟然“想集資就可以集資”，“想集資多少就能集資多少”，而村民則根本缺乏相應(yīng)的制度武器對之有效制衡或進(jìn)行抵制，這是鄉(xiāng)村治理面臨的最核心的癥結(jié)所在。在新農(nóng)村建設(shè)中，一個(gè)深層次的問題在于，國家決定了的惠農(nóng)政策往往在基層得不到認(rèn)真執(zhí)行。這說明中國正面臨著發(fā)展中國家普遍存在的“軟政權(quán)”問題。[②]

　　當(dāng)前，農(nóng)村改革發(fā)展的新形勢，要求重構(gòu)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)。在筆者看來，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　其核心在于構(gòu)建以農(nóng)民權(quán)益為中心的鄉(xiāng)村治理體系。

　　農(nóng)民權(quán)益有兩個(gè)層面的問題，一是農(nóng)民作為國家政治共同體的成員，享有公民權(quán)（citizenship ）；
二是農(nóng)民作為村莊集體共同體的成員，享有村民權(quán)。

　　在現(xiàn)代國家，凡擁有某一民族國家的國籍就獲得該國的公民身份，享有該國的公民權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的公民義務(wù)。學(xué)界公認(rèn)為公民權(quán)理論（或公民身份理論）肇始于英國社會學(xué)家托馬斯。H.馬歇爾（Thomas Humphrey Marshall，1893—1981）1949年在劍橋大學(xué)所作的《公民權(quán)與社會階級》的著名講座，馬歇爾在這次講座中開創(chuàng)性地提出了公民權(quán)（citizenship ）理論。馬歇爾分析了英國的社會階級結(jié)構(gòu)，提出公民權(quán)的三維視角：公民權(quán)利（civil rights）、政治權(quán)利（politicalrights）和社會權(quán)利（social rights ）。[③]在現(xiàn)代社會，公民權(quán)將農(nóng)民與國家的聯(lián)系制度化了。在現(xiàn)代社會，國家通過公民權(quán)這一中間媒介，將農(nóng)民從傳統(tǒng)的分割性的地方權(quán)威的控制下解放出來，使之成為國家這一政治共同體的成員，將之置于國家的保護(hù)之下。國家賦予農(nóng)民統(tǒng)一而平等的公民身份，對每個(gè)農(nóng)民的公民權(quán)進(jìn)行界定和保護(hù)；
農(nóng)民則對國家這個(gè)全新的政治共同體產(chǎn)生認(rèn)同，從而表示忠誠與服從。國家賦予并保障每個(gè)國民的公民權(quán)，是從根本上培育和塑造國民的國家認(rèn)同觀念與愛國主義精神的真正基礎(chǔ)與不竭源泉。

　　現(xiàn)代公民權(quán)有幾個(gè)基本的特征：一是平等性。在現(xiàn)代社會，幾乎所有的國家都會在公開的憲法性文本中規(guī)定其公民在法律面前的平等地位。二是取得公民身份主體的普遍性。現(xiàn)代國家將公民的身份資格推廣到其所管轄范圍內(nèi)的所有國民，就是說任何人只要取得一國國籍就自然成為該國的公民�，F(xiàn)代國家將所有不同身份的人都拉入到國家共同體之中，賦予其共同的公民身份。三是公民參與公共事務(wù)的廣泛性。無論是國家層次、地方層次還是社區(qū)層次，凡與公民利益相關(guān)的所有公共事務(wù)，公民都有制度化的參與渠道。四是公民權(quán)有一個(gè)不斷擴(kuò)展的歷史過程。

　　村民權(quán)是村集體共同體的成員所享有的局限于該共同體內(nèi)的成員資格權(quán)利，村民權(quán)一般是一個(gè)行政村內(nèi)的村民所享有的權(quán)利，類似于俱樂部成員的權(quán)利。公民權(quán)是與國家相聯(lián)系的，村民權(quán)則是與村集體相聯(lián)系的；
公民權(quán)具有更大的開放性，而村民權(quán)則對非本村人員具有排他性。農(nóng)民的公民權(quán)和村民權(quán)都是一種成員權(quán)，即公民權(quán)是農(nóng)民作為現(xiàn)代國家的成員權(quán)，村民權(quán)是農(nóng)民作為村集體的成員權(quán)。一般來說，農(nóng)民集公民權(quán)和村民權(quán)于一身。當(dāng)然，在某種情況下村民權(quán)與公民權(quán)會存在著“抵牾”。[④]

　　根據(jù)公共產(chǎn)品理論，農(nóng)村的道路屬于公共產(chǎn)品，應(yīng)由公共財(cái)政負(fù)責(zé)供給。[⑤]長期以來，由于城鄉(xiāng)分割的二元體制的消極影響，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足，農(nóng)民承擔(dān)了本應(yīng)由政府公共財(cái)政承擔(dān)的公共品的供給責(zé)任，這是加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要的制度因素。[⑥]

　　山腳下村的農(nóng)民負(fù)擔(dān)之所以反彈，一是政府將農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，二是村干部權(quán)力的失控，村干部掌握了向村民任意集資的權(quán)力——這是一個(gè)特別危險(xiǎn)的權(quán)力。

　　近幾年來，中央在有關(guān)政策文件中提出和強(qiáng)調(diào)要保障人民的“知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。”無論在國家層面還是在村集體層面，農(nóng)民要充分享有和履行這四種權(quán)利，需要相應(yīng)的制度安排和實(shí)施機(jī)制。

　　農(nóng)民作為共和國公民，應(yīng)當(dāng)享有平等的公民權(quán)利。具體就農(nóng)村道路等公共產(chǎn)品供給來說，應(yīng)該城鄉(xiāng)一體，統(tǒng)一由公共財(cái)政承擔(dān)。國家已經(jīng)提出了讓公共財(cái)政的陽光普照農(nóng)村、加快基本公共服務(wù)均等化、推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化等政策目標(biāo)。這就要求改革農(nóng)村公共產(chǎn)品投資體制，徹底取消要農(nóng)民配套的公益性建設(shè)。[⑦]當(dāng)前，對“一事一議”制度，一個(gè)主流的政策選擇是，有關(guān)部門要求各級采取有效措施，確保各地嚴(yán)格按“一事一議”制度辦事，將農(nóng)民負(fù)擔(dān)控制在能接受的范圍之內(nèi)�！耙皇乱蛔h”制度相對來說是一個(gè)設(shè)計(jì)得良好的控制農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的好制度，如果各地真正按“一事一議”制度辦事，每年每人籌資上限不超過15元，也許絕大多數(shù)村民都能接受。但現(xiàn)實(shí)情況是，考慮到“一事一議”制度的上限規(guī)定，有的地方干脆由政府統(tǒng)一投資安排農(nóng)村交通道路建設(shè)，有的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的村則由村集體承擔(dān)，這兩種情況就不再動(dòng)用“一事一議”制度；
而在其他地方，如在湖南省山腳下村，如按“一事一議”制度辦事，村莊道路硬化資金缺口就無法彌補(bǔ)，在這種情況下，“一事一議”制度也只有被棄之不用。在農(nóng)村，真正按“一事一議”制度辦事的可能并不多。

　　有關(guān)部門在強(qiáng)調(diào)確保各地嚴(yán)格按“一事一議”制度辦事的同時(shí)，筆者以為對“一事一議”制度也需要重新認(rèn)識。設(shè)計(jì)這個(gè)制度的愿望是好的，但其有嚴(yán)重的局限性，就是說，它仍然建立在城鄉(xiāng)二元體制的舊思維上，仍然從制度上安排農(nóng)民承擔(dān)公共產(chǎn)品供給的責(zé)任——雖然這個(gè)責(zé)任有上限控制。這與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展態(tài)勢并不協(xié)調(diào)。更嚴(yán)重的是，它從制度上賦予了村干部每年都可以向農(nóng)民籌資的權(quán)力——這個(gè)看似很小其實(shí)很大的權(quán)力，將會超出國家的控制，其結(jié)果就是作為國家代理人和村民代表者的村干部，蛻變?yōu)椤摆A利型經(jīng)紀(jì)人”。[⑧]山腳下村的農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈個(gè)案為此提供了最新的佐證。從城鄉(xiāng)一體化發(fā)展要求和趨勢來看，應(yīng)該取消面向農(nóng)民籌資籌勞的“一事一議”制度，使農(nóng)民與市民一樣平等享有由公共財(cái)政提供的基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

　　作為村莊公共生活重要規(guī)則的村民自治制度，也需要與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行改革創(chuàng)新。在山腳下村大規(guī)模集資活動(dòng)中，村民面對村干部咄咄逼人的集資壓力，貧困而無力完成集資任務(wù)的村民根本缺乏制約村干部的制度手段。就是說，村民難以行使“自治權(quán)”，二三個(gè)掌握公共權(quán)力的村干部，就可以置成百上千的村民意愿于不顧。這種村干部權(quán)力失控導(dǎo)致村民自治失靈和村民權(quán)利不保，是鄉(xiāng)村治理最嚴(yán)重的問題之一。山腳下村的村委會干部雖然是經(jīng)過村民“民主選舉”產(chǎn)生的，但“民主選舉”產(chǎn)生的干部并不必然維護(hù)村民的利益，相反，他們?nèi)匀豢赡艹蔀榇迕窭娴膭儕Z者。當(dāng)前，需要進(jìn)一步完善村民自治法律體系，村民自治不僅要關(guān)注“民主選舉”，還要同樣關(guān)注“民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，要將村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)納入到村民自治的法律框架中去。

　　特別是，在國家明確提出廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制幾十年后，《村委會組織法》卻仍然保留有“村民委員會成員可以連選連任”的規(guī)定，為村級領(lǐng)導(dǎo)干部事實(shí)上的職務(wù)終身制創(chuàng)設(shè)了制度空間。自從鄧小平倡導(dǎo)廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制以來，從中央到省市，再到縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制現(xiàn)象事實(shí)上基本被廢除，雖然其制度化還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。在村一級，任職幾十年的支部書記、村主任數(shù)不枚舉，村一級事實(shí)上成為領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制最強(qiáng)大的堡壘和最寬廣的避難所。村級領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制與改革以來我國民主政治發(fā)展的時(shí)代潮流相悖離，其所造成和隱含的嚴(yán)重后果不容忽視。在新農(nóng)村建設(shè)中，廢除村級領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制應(yīng)該提上農(nóng)村改革發(fā)展的重要日程。

　　四、簡短結(jié)論

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈是一些地方新農(nóng)村建設(shè)中面臨的一個(gè)新的突出問題。其直接根源在于公共品供給的城鄉(xiāng)差別。農(nóng)村公益事業(yè)建設(shè)的縣以下資金配套體制，在經(jīng)濟(jì)條件相對落后、集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)，極有可能轉(zhuǎn)化為由農(nóng)民分擔(dān)公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，其結(jié)果必然導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。這種在新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈，消解了國家推出的建設(shè)社會主義新農(nóng)村的初衷，與來之不易的農(nóng)村改革發(fā)展的良好態(tài)勢相背離�！耙皇乱蛔h”制度使村干部獲得了向農(nóng)民進(jìn)行日常集資的權(quán)力——不管他們是否嚴(yán)格按“一事一議”制度行事，這是一個(gè)危及村民利益并影響村莊和諧穩(wěn)定的重要權(quán)力。鄉(xiāng)村政治的發(fā)展迫切需要基本的公共規(guī)則的約束與規(guī)范。如何構(gòu)建以保障和擴(kuò)展農(nóng)民權(quán)益為中心的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，永久剝奪村干部的集資權(quán)，廢除村級領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，是農(nóng)村改革發(fā)展面臨的重大任務(wù)。在新農(nóng)村建設(shè)中，要通過踐行以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，使山腳下村的每個(gè)村民都能在大山的腳下自由、安全和有尊嚴(yán)地生活，而不應(yīng)在任何權(quán)勢者的腳下呻吟！

　　　　參考文獻(xiàn)：

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　　　　[①]張靜著《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海：世紀(jì)出版社集團(tuán)、上海人民出版社2007年版，第196頁。

　　　　[②][瑞典]岡納�？姞栠_(dá)爾著《亞洲的戲劇——南亞國家貧困問題研究》，塞思。金縮寫，方福前譯，北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2001年版，第36頁。

　　　　[③]See ：Thomas Humphrey Marshall，Citizenship and Social Classand Other Essays，Cambridge University Press，1950.有關(guān)馬歇爾這次著名講座內(nèi)容的中文譯文，參見[英]T.H.馬歇爾著《公民權(quán)與社會階級》，劉繼同譯，載《國外社會學(xué)》2003年第1期；
托馬斯。H.馬歇爾著《公民身份與社會階級》，劉訓(xùn)練、李麗紅、寧睿英譯，載馬德普、[加]威爾。金里卡主編《中西政治文化論叢》第5輯，天津人民出版社2006年版，第507-574頁。有關(guān)馬歇爾公民身份理論較詳細(xì)的中文譯著，參見郭忠華、劉訓(xùn)練編《公民身份與社會階級》，南京：鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)、江蘇人民出版社2007年版。

　　　　[④]張靜著《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》，上海：世紀(jì)出版社集團(tuán)、上海人民出版社2007年版，第295-307頁。

　　　　[⑤]參見陶勇著《農(nóng)村公共產(chǎn)品與農(nóng)民負(fù)擔(dān)》，上海財(cái)政大學(xué)出版社2005年版。

　　　　[⑥]李華著《中國農(nóng)村：公共品供給與財(cái)政制度創(chuàng)新》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社2005年版，第67頁。

　　　　[⑦]2009年“中央一號文件”提出要加快農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并明確從今年起，國家在中西部地區(qū)安排的病險(xiǎn)水庫險(xiǎn)加固、生態(tài)建設(shè)、農(nóng)村飲水安全、大中型灌區(qū)配套改造等公益性建設(shè)項(xiàng)目，取消縣及縣以下資金配套。城市維護(hù)建設(shè)稅新增部分主要用于鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和維護(hù)。2009年3月5日，溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中提出：“大幅度增加對中西部地區(qū)農(nóng)村公益性建設(shè)項(xiàng)目投入，取消縣及縣以下相關(guān)資金配套要求�！眳⒁姟吨泄仓醒雵鴦�(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見》，北京：人民出版社2009年版；
溫家寶《政府工作報(bào)告——2009年3月5日在第十一屆全國人民代表大會第二次會議上》，北京：人民出版社2009年版。

　　　　[⑧]參見[美]杜贊奇著《文化、權(quán)力與國家——1900—1942年的華北農(nóng)村》，王福明譯，南京：江蘇人民出版社2003年版。

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