劉向文,王圭宇：試析俄羅斯聯(lián)邦對非政府組織的法律規(guī)制
發(fā)布時間:2020-06-18 來源: 感悟愛情 點擊： 
摘 要 2006年1月17日，俄羅斯聯(lián)邦頒布了“非政府組織法”，明顯地加強對非政府組織、尤其是在俄領(lǐng)土上活動的境外非政府組織的法律規(guī)制，包括進一步完善非政府組織的登記程序、確認其資金來源與用途報告制度、對其活動與財務(wù)的隨時審查制度、嚴格取締程序以及強化非政府組織的責任等內(nèi)容，在穩(wěn)定社會秩序、預(yù)防“顏色革命”在本國發(fā)生方面取得一定成效。俄羅斯非政府組織的立法經(jīng)驗，在以下方面給我們有益的啟示：制定統(tǒng)一的非政府組織法，完善該領(lǐng)域的法律體系；
對非政府組織進行區(qū)分，加強對外國非政府組織的法律規(guī)制；
建立非政府組織的備案和審查制度，實行事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合；
進一步完善和強化非政府組織的法律責任。
關(guān)鍵詞 俄羅斯聯(lián)邦；
非政府組織；
非政府組織法；
法律規(guī)制
中圖分類號：DF07 文獻標識碼:A 文章編號:1001-8204(2009)04-0124-05
20世紀后期，非政府組織作為一種社會力量在世界范圍內(nèi)得到迅速發(fā)展。有關(guān)實證分析表明，非政府組織已在各國形成一個與政府部門、私營企業(yè)部門相并立的“第三部門”，美國學(xué)者塞拉蒙甚至把非政府組織的崛起視為一場全球性的“社團革命”，并認為，“‘全球社團革命’對20世紀晚期的意義，也許正如同民族國家的興起對于19世紀晚期的意義一樣重大”。[①]
誠然，非政府組織的發(fā)展、壯大，以其廣泛的影響發(fā)揮著積極作用。但同時，我們也必須看到這種新生力量在國家和社會生活中所產(chǎn)生的弊病。事實上，由于非政府組織作為一種社會力量具有高度的團體性、自治性和組織性，政府對其的控制力量較弱，致使它極容易從事違法犯罪活動，實施擾亂社會秩序甚至危害國家安全的行為。這方面的例子并不在少數(shù)。眾所周知的各種邪教組織、恐怖活動等，就是這種惡果的極端表現(xiàn)形式。
因此我們認為，研究非政府組織，不僅要從政治學(xué)、社會學(xué)等視角進行探討，還要從法學(xué)的視角進行研究；
不僅要從民法、刑法等部門法以及單行法的規(guī)定來分析，更要從憲法、行政法乃至國際法的層面來探究。本文擬以俄羅斯聯(lián)邦為例，探討其聯(lián)邦法律對非政府組織的規(guī)制，包括：非政府組織登記和活動程序方面的規(guī)定，非政府組織資金來源和使用方面的規(guī)定，非政府組織法律責任方面的規(guī)定，等等。應(yīng)當指出的是，自“非政府組織法”生效以來，俄羅斯聯(lián)邦明顯加強了對非政府組織的法律規(guī)制。研究并分析俄羅斯聯(lián)邦非政府組織立法的經(jīng)驗和教訓(xùn)，將為我國在非政府組織問題上相關(guān)法律的制定、修改和完善提供有益的啟示。
一、俄羅斯聯(lián)邦對非政府組織的法律規(guī)制
�。ㄒ唬┒砹_斯聯(lián)邦的非政府組織立法
非政府組織是“戈爾巴喬夫改革”時期實施社會生活“民主化”的產(chǎn)物[②]。蘇聯(lián)解體前后乃至格魯吉亞等國爆發(fā)“顏色革命”以前，俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)就存在著數(shù)量眾多的非政府組織，并以其所代表的利益和作為團體的影響力，影響著俄羅斯國家和社會生活的方方面面。與此相適應(yīng)，1993年底頒布的俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法第13條宣布，“在俄羅斯聯(lián)邦，承認政治多元化和多黨制”。第30條宣布，每個人都享有自由組成社會聯(lián)合組織的權(quán)利，其中包括組成工會組織以維護自身利益的權(quán)利。[③]依據(jù)其制定的《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》把多黨制的憲法原則予以具體化了。例如，其第3條規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦公民有權(quán)根據(jù)自己的意愿，并且無須國家權(quán)力機關(guān)和地方自治機關(guān)的事先批準，成立社會聯(lián)合組織。俄羅斯聯(lián)邦公民也有權(quán)在遵守其章程規(guī)定的基礎(chǔ)上加入社會聯(lián)合組織。第7條指出，社會聯(lián)合組織的法律組織形式可以是社會組織、社會運動、社會基金會、社會機構(gòu)、社會自治機關(guān)。而其中的社會組織又包括政黨、工會、婦女、青年組織等，社會運動包括具有政黨性質(zhì)的社會政治運動。[④]
《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》第4條進一步規(guī)定，“公民結(jié)社權(quán)的內(nèi)容及其基本國家保障，各種社會聯(lián)合組織的地位及其成立、活動、改組和取締的程序，均由本聯(lián)邦法律、俄羅斯聯(lián)邦民法典和其他單個種類的社會聯(lián)合組織法予以規(guī)定”�！芭c某些種類的社會聯(lián)合組織（政黨、工會聯(lián)合會、慈善組織等社會聯(lián)合組織）成立、活動、改組和取締相關(guān)的特點，可以由依照本法通過的專門法律予以規(guī)定。在專門法律通過之前，上述社會聯(lián)合組織的活動以及專門法律不予以調(diào)整的那些社會聯(lián)合組織的活動，均由本聯(lián)邦法律予以規(guī)定”。
依照《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》的上述規(guī)定，國家杜馬于1995年12月8日通過了《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》。[⑤]該法第2條規(guī)定，不以追求利潤為其活動的基本目的，其成員之間也不分配利潤的那些組織為非商業(yè)組織。為了達到社會、慈善、文化、教育、科學(xué)和管理的目的，為了保護公民健康，發(fā)展體育運動，滿足公民需求和其他非物質(zhì)需求的目的，為了保護公民和組織的合法權(quán)益，解決爭議和沖突，提供法律幫助，以及為了旨在獲得社會福利的其他目的，可以成立非商業(yè)組織。
同樣，依照《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》的上述規(guī)定，時任俄羅斯總統(tǒng)職務(wù)的普京又于2001年7月11日簽署聯(lián)邦法律第95號令，批準了《政黨法》。[⑥]
除上述三部法律對非政府組織的組織與活動做出詳盡規(guī)定外，《俄羅斯聯(lián)邦民法典》、《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》和《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》等部門法，《慈善活動和慈善組織法》等單行法律以及《秘密行政區(qū)域單位法》等其他法律，也含有對非政府組織進行法律規(guī)制的內(nèi)容。它們構(gòu)成了俄羅斯聯(lián)邦的非政府組織立法。
（二）俄羅斯聯(lián)邦非政府組織的法律責任
《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》、《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》、《政黨法》以及其他的聯(lián)邦法律文件，對非政府組織的法律責任做出了下述三個方面的規(guī)定：
1、對非政府組織實行分類調(diào)整
《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》規(guī)定，該法“適用于根據(jù)公民動議成立的一切社會聯(lián)合組織”，還“適用于外國非商業(yè)、非政府性社會聯(lián)合組織在俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)土上成立的結(jié)構(gòu)性分支機構(gòu)（組織、分部、分社或代表處）的活動”�！暗牵诮探M織、商業(yè)組織以及由宗教組織、商業(yè)組織成立的非商業(yè)性聯(lián)合會（協(xié)會）除外。”
《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》進一步規(guī)定，該法“適用于俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)成立的或正式成立的一切非商業(yè)組織。但是，本聯(lián)邦法律和其他聯(lián)邦法律另有規(guī)定的情況除外”。該法還規(guī)定，它“不適用于消費合作社。消費合作社的活動，由俄羅斯聯(lián)邦民法典規(guī)范、消費合作社法、其他的法律和法律文件予以調(diào)整”。該法的某些條款還“不適用于宗教組織”。
1997年頒布的《慈善活動和慈善組織法》[⑦]和2001年頒布的《政黨法》，是俄羅斯聯(lián)邦專門調(diào)整慈善組織的組織與活動、政黨的組織與活動的聯(lián)邦法律。
可見，俄羅斯聯(lián)邦對非政府組織的法律規(guī)制，多用頒布單行法的方式，實行分類調(diào)整，從而形成了主要依靠單行法律統(tǒng)一調(diào)整，而其他的相關(guān)法律予以配合調(diào)整的態(tài)勢。這樣既便于對非政府組織進行法律規(guī)制，也便于確定其法律責任。
2、對非政府組織進行全方位的法律規(guī)制
俄羅斯聯(lián)邦的非政府組織立法，規(guī)范了非政府組織成立、運行和取締的全過程，包括：非政府組織的法律地位、組織形式和組成，非政府組織登記、成立、改組和（或）取締的程序，非政府組織的權(quán)利和義務(wù)，非政府組織的活動原則、活動限制及其活動范圍，非政府組織的國際聯(lián)系，國際性社會聯(lián)合組織，違反各種非政府組織立法的法律責任，等等�？傊砹_斯聯(lián)邦法律對非政府組織的規(guī)制是相當系統(tǒng)、詳盡和縝密的。而這些無疑又都是保障非政府組織能夠在法律范圍內(nèi)合法地從事活動的必要前提，也是俄羅斯政府對非政府組織進行管理和法律監(jiān)督的重要依據(jù)。
3、對違反非政府組織立法的法律責任做出具體規(guī)定
對于非政府組織的法律責任，可以《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》為例加以說明。該法第五章以專章的形式，用四個條款詳細地規(guī)定了違反各種社會聯(lián)合組織立法的法律責任。第39條規(guī)定了平等責任原則，即國家及其機關(guān)、社會聯(lián)合組織和每個公民應(yīng)當對該法及其他單個種類社會聯(lián)合組織法的遵守情況平等地承擔法律責任。第40條規(guī)定，國家機關(guān)、地方自治機關(guān)及其公職人員違反該法及其他單個種類的社會聯(lián)合組織法而給社會聯(lián)合組織造成損失的，應(yīng)當承擔刑事責任、民事責任和行政責任。第41條規(guī)定，社會聯(lián)合組織在違反俄羅斯聯(lián)邦立法時，應(yīng)當依照該法和其他法律的規(guī)定承擔責任。值得注意的是，本條款特別規(guī)定了在不享有法人權(quán)利的社會聯(lián)合組織違反俄羅斯聯(lián)邦立法時責任的承擔方式，即由這些社會聯(lián)合組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的組成人員對上述違法行為承擔責任。第42條規(guī)定了中止社會聯(lián)合組織活動的條件、程序以及救濟途徑。
二、俄羅斯聯(lián)邦對非政府組織法律規(guī)制的新發(fā)展
�。ㄒ唬┒砹_斯聯(lián)邦對非政府組織法律規(guī)制新發(fā)展的成因
1、社會轉(zhuǎn)型時期法律的特點之一是頻繁修改
從1991年至今，俄羅斯聯(lián)邦的司法改革大致經(jīng)歷了三個階段。1991年年底以前為改革的第一階段，其成果是頒布了《俄羅斯聯(lián)邦司法改革構(gòu)想》；
1992年至2000年年初為司法改革的第二階段，時任總統(tǒng)職務(wù)的葉利欽主持頒布了新憲法，但司法改革構(gòu)想的實現(xiàn)進程緩慢；
2000年5月普京就任總統(tǒng)職務(wù)至今為司法改革的第三階段，即完成階段。在后兩個階段里，俄羅斯聯(lián)邦不僅制定了大批司法機關(guān)組織法，而且頒布了憲法司法、民事司法、刑事司法、行政司法和仲裁司法領(lǐng)域的大批法律。[⑧]由于俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)在處于社會轉(zhuǎn)型時期，其改革具有“摸著石頭過河”的特點，需要不斷地總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，所以現(xiàn)階段的俄羅斯聯(lián)邦法律修改極為頻繁。比如，《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》[⑨]和《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》就是如此。
2、“顏色革命”的爆發(fā)，推動了非政府組織立法的發(fā)展
2003年冬至2005年春，格魯吉亞等三國爆發(fā)了“顏色革命”。
從國際政治角度來看，“顏色革命”的爆發(fā)是美國推行“全球民主化”戰(zhàn)略、在世界各地發(fā)動“民主”攻勢的結(jié)果。而在這當中，美國的非政府組織在策動、推進格魯吉亞等國“顏色革命”中起到了“沖鋒陷陣”的作用。[⑩]
在“顏色革命”之后，俄羅斯安全機關(guān)迅速做出反應(yīng)，即對本國境內(nèi)非政府組織的組織和活動情況進行大規(guī)模的調(diào)查。[11]在這種國際背景下，為維護國家的安全與穩(wěn)定，避免“顏色革命”在俄境內(nèi)發(fā)生，俄羅斯聯(lián)邦加緊了對非政府組織立法的修改。例如，2006年1月10日，時任總統(tǒng)職務(wù)的普京簽署聯(lián)邦法律第18號令批準了《對俄羅斯聯(lián)邦部分立法文件進行修改的法律》。由于該法對《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》、《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》以及《俄羅斯聯(lián)邦民法典》和《秘密行政區(qū)域單位法》中有關(guān)非商業(yè)組織的條款等非政府組織立法集中進行了修改，所以大眾新聞媒體把其俗稱為“非政府組織法”、“ 非商業(yè)、非政府組織法”等。
�。ǘ┒砹_斯聯(lián)邦對非政府組織法律規(guī)制的新發(fā)展
“非政府組織法”頒行后，俄羅斯聯(lián)邦明顯地加強了對非政府組織、尤其是在俄領(lǐng)土上活動的境外非政府組織的法律規(guī)制。俄羅斯對非政府組織法律規(guī)制新發(fā)展的主要內(nèi)容如下：
1、非政府組織的活動和宗旨不得與俄羅斯聯(lián)邦憲法相抵觸
“非政府組織法”不僅規(guī)定非政府組織必須依照法定程序在其章程范圍內(nèi)開展活動，而且還明確非政府組織的活動目的或宗旨不得與俄羅斯聯(lián)邦憲法相抵觸，否則將拒絕登記并不予承認。例如，經(jīng)修改補充后的《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》第23條規(guī)定,“如果社會聯(lián)合組織的章程與俄羅斯聯(lián)邦憲法和俄羅斯聯(lián)邦法律相抵觸”，那么可以拒絕對其進行國家登記。又如, 其第13條第7款，也規(guī)定了俄羅斯聯(lián)邦因外國非商業(yè)、非政府組織的分支機構(gòu)或代辦處的活動和宗旨與其憲法相抵觸而拒絕對其登記的條款。其實，在“非政府組織法”里面，能反映這種立法意圖的規(guī)定還有很多。
2、對非政府組織創(chuàng)始人、成員的資格要求明顯提高
俄羅斯聯(lián)邦“非政府組織法”對非政府組織創(chuàng)始人、成員、參加者的資格要求明顯提高了。其主要表現(xiàn)如下：
�。�1）增加了“在俄羅斯聯(lián)邦具有合法居留權(quán)” 的資格限制
“非政府組織法”對《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》第19條的修改中，對于可成為俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織（非政府組織）創(chuàng)始人、成員、參加者的“外國公民、無國籍人”，增加了“在俄羅斯聯(lián)邦具有合法居留權(quán)”的資格限制。也就是說，作為外國公民和無國籍人，要想成為非政府組織的創(chuàng)始人、成員、參加者，就必須“在俄羅斯聯(lián)邦具有合法居留權(quán)”，這就意味著要通過俄羅斯聯(lián)邦移民局嚴格的安全審查，(點擊此處閱讀下一頁)
其中包括掌握被審查人的各種履歷材料。同樣，這種限制性規(guī)定也見之于“非政府組織法”對《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》第15條的修改中。
（2）增加“不得成為社會聯(lián)合組織創(chuàng)始人、成員、參加者的情況”
經(jīng)修改補充后的《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》第19條明確增加了五種“不得成為社會聯(lián)合組織創(chuàng)始人、成員、參加者的情況”，包括：第一，在俄境內(nèi)的外國人、無國籍人，被依照聯(lián)邦法律規(guī)定程序通過的決議宣布為“不受歡迎的人”；
第二，符合聯(lián)邦法律《打擊用犯罪途徑所取得資金的合法化 (洗錢) 和資助恐怖主義活動法》所規(guī)定目錄上列舉的人；
[12] 第三，符合聯(lián)邦法律《打擊極端主義活動法》所規(guī)定的，暫時被中止活動的社會聯(lián)合組織；
第四，已經(jīng)發(fā)生法律效力的法院判決認定，其行為中包含極端主義構(gòu)成要件的人；
第五，被法院判處剝奪自由刑罰的人。經(jīng)修改補充后的《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》第15條也增加了四種“不得成為非商業(yè)組織創(chuàng)始人、成員、參加者的情況”。
3、規(guī)定了外國非政府組織在俄羅斯的國家登記程序
俄羅斯聯(lián)邦“非政府組織法”詳細規(guī)定了外國非政府組織在俄羅斯的國家登記程序，這既便于國家管理，也便于對外國非政府組織進行約束和法律控制。例如，“非政府組織法”第2條對《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》的修改補充，涉及到社會聯(lián)合組織法第21條、第22條、第23條。其中，第21條規(guī)定了非政府組織的國家登記機關(guān)、做出對外國非政府組織進行國家登記決議的機關(guān)、申請進行國家登記的文件、國家登記的效力和國家登記證明文件的頒發(fā)等內(nèi)容。第22條失去法律效力。第23條規(guī)定了拒絕對非政府組織進行國家登記的理由及其申訴程序。同樣，“非政府組織法”第3條對《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》第13條第1款、第23條第1款的修改補充，也都是關(guān)于國家登記的詳細規(guī)定。
與之前《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》、《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》的規(guī)定相比，“非政府組織法”有關(guān)國家登記的內(nèi)容發(fā)生了重大變化�，F(xiàn)以《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》為例，將五種主要變化闡明如下：
�。�1）登記機關(guān)不同
修改前的《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》第21條第1款規(guī)定，關(guān)于進行國家登記的決議由司法行政領(lǐng)域的聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機關(guān)（俄羅斯聯(lián)邦司法部）或其區(qū)域性機關(guān)（相應(yīng)的司法局）予以通過；
而從事具體登記工作的機關(guān)是被授權(quán)的聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機關(guān)（簡稱為被授權(quán)的登記機關(guān)）。而修改之后的第21條規(guī)定，“由在國家登記社會聯(lián)合組織方面被授權(quán)的聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機關(guān)或其區(qū)域性機關(guān)通過對社會聯(lián)合組織進行國家登記的決議（拒絕國家登記的決議），并依照聯(lián)邦法律《法人和個體企業(yè)家國家登記法》第2條的規(guī)定，在聯(lián)邦國家登記機關(guān)或其區(qū)域性機關(guān)所通過相應(yīng)國家登記決議的基礎(chǔ)上，把關(guān)于成立、改組和取締社會聯(lián)合組織的信息及聯(lián)邦法律規(guī)定的其他信息列入統(tǒng)一的國家登記薄�！笨梢姡凇胺钦M織法”頒布后，非政府組織的國家登記機關(guān)和通過國家登記決議的機關(guān)是一致的，即司法行政方面的聯(lián)邦執(zhí)行權(quán)力機關(guān)或其區(qū)域性機關(guān)。
�。�2）國家登記的法律依據(jù)不同
修改前的《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》第21條規(guī)定，“社會聯(lián)合組織應(yīng)當依照聯(lián)邦法律《法人國家登記法》的規(guī)定，并顧及到本聯(lián)邦法律關(guān)于對社會聯(lián)合組織進行國家登記的專門程序規(guī)定，進行國家登記，以便取得法人權(quán)利。”很明顯，這里要求對社會聯(lián)合組織的國家登記以《法人國家登記法》為依據(jù)。而修改之后的第21條規(guī)定，“社會聯(lián)合組織應(yīng)當依照聯(lián)邦法律《法人和個體企業(yè)家國家登記法》的規(guī)定，并顧及到本聯(lián)邦法律關(guān)于對社會聯(lián)合組織進行國家登記的程序規(guī)定，進行國家登記。”由此可見，“非政府組織法”把對社會聯(lián)合組織進行國家登記的法律依據(jù)改成了《法人和個體企業(yè)家國家登記法》。
�。�3）國家登記申請書的內(nèi)容有所變化
在社會聯(lián)合組織申請進行國家登記時需要提交的文件內(nèi)容中，有一條被修改。之前的《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》規(guī)定，“在社會聯(lián)合組織使用受俄羅斯聯(lián)邦知識產(chǎn)權(quán)或著作權(quán)保護立法保護的公民個人名字、象征時，需要提交證明其有權(quán)使用上述名字和象征的文件”。“非政府組織法”第2條對上述法律第21條第8項做了修改補充，“在社會聯(lián)合組織的名稱使用公民個人的名字、受俄羅斯聯(lián)邦知識產(chǎn)權(quán)或著作權(quán)保護立法保護的象征時，以及使用其他法人的全名作為自己名稱的一部分時，需要提交證明其有權(quán)使用上述名稱和象征的文件”。修改后的條款擴大了非政府組織的證明責任范圍，即把非政府組織的證明責任范圍擴大到“使用其他法人的全名作為自己名稱的一部分時”。
�。�4）國家登記決議的通過期限有所變化
修改前的《俄羅斯聯(lián)邦聯(lián)合社會組織法》第22條規(guī)定，通過關(guān)于對社會聯(lián)合組織進行國家登記的決議或拒絕對社會聯(lián)合組織進行國家登記決議的時間，為“聯(lián)邦司法行政機關(guān)或其相應(yīng)區(qū)域性機關(guān)自社會聯(lián)合組織國家登記申請書提交之日起的一個月期限內(nèi)”。
而修改后的第23條把上述時間期限修改為，“自聯(lián)邦國家登記機關(guān)或其區(qū)域性機關(guān)收到社會聯(lián)合組織國家登記申請書之日起的三十日內(nèi)”。據(jù)此，《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》在修改后有兩點變化：第一，時間期限由一個月修改為三十天；
第二，時間的起算點不同。修改前自社會聯(lián)合組織申請書“提交”之日算起，修改后自決議通過機關(guān)“收到”申請書之日算起。
�。�5）拒絕登記的理由有所增加
與修改前的《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》相比，“非政府組織法”關(guān)于拒絕登記社會聯(lián)合組織的理由或情況增加了，即“本聯(lián)邦法律第19條第3款列舉的人，不得成為社會聯(lián)合組織的創(chuàng)始人”。
4、確認了非政府組織資金來源和用途的報告說明制度
俄羅斯“非政府組織法”確認了非政府組織資金來源和用途的報告說明制度。例如，經(jīng)修改補充后的《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》第29條規(guī)定，“社會聯(lián)合組織應(yīng)當依照聯(lián)邦政府的規(guī)定，向聯(lián)邦國家登記機關(guān)提供有關(guān)從國際組織、外國組織、外國公民和無國籍人處獲得資金和其他財產(chǎn)的信息，有關(guān)上述資金和其他財產(chǎn)的支出或利用目的，實際支出或利用的形式和期限的信息”。另外，經(jīng)修改補充后的《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》第32條第3款規(guī)定，“非商業(yè)組織應(yīng)當依照聯(lián)邦政府規(guī)定的形式和期限，向聯(lián)邦國家登記機關(guān)提交相關(guān)文件，其中包括本組織的活動總結(jié)、領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)組成名單以及資金和其他財產(chǎn)（包括從外國組織、國際組織、外國人、無國籍人那里獲得的資金和其他財產(chǎn)）的支出或利用的文件”。
5、規(guī)定了非政府組織活動和財務(wù)的隨時審查制度
為加強國家對非政府組織的事后監(jiān)督和控制，俄羅斯聯(lián)邦立法明確規(guī)定了對非政府的組織活動和財務(wù)隨時實施審查的制度。例如，經(jīng)修改補充后的《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》第38條，全方位地規(guī)定了各種國家機關(guān)對社會聯(lián)合組織的監(jiān)督。(1)俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)對社會聯(lián)合組織遵守法律的情況實施監(jiān)督。(2)國家登記機關(guān)對社會聯(lián)合組織的活動是否符合本組織章程規(guī)定的目的實施監(jiān)督。在實施上述監(jiān)督時，國家登記機關(guān)享有向社會聯(lián)合組織領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)索取其管理文件、委派自己的代表參加社會聯(lián)合組織舉辦的活動以及每年至多一次審查社會聯(lián)合組織的活動等諸多權(quán)力。(3)聯(lián)邦國家金融監(jiān)督機關(guān)，被授權(quán)在稅費方面實施監(jiān)督和監(jiān)察的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)，被授權(quán)打擊洗錢（使犯罪途徑所得資金合法化）活動、打擊資助恐怖主義活動的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機關(guān)，對社會聯(lián)合組織資金的支出和其他財產(chǎn)的利用是否符合本組織章程規(guī)定的目的隨時實施審查，并將審查結(jié)果通報給相應(yīng)的國家登記國家機關(guān)。經(jīng)修改補充后的《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》第32條第14款中也有類似規(guī)定。
6、進一步完善了非政府組織的法律責任
前已述及，《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》、《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》等相關(guān)聯(lián)邦法律，在“非政府組織法”頒布之前就對非政府組織的法律責任問題做出了規(guī)定�！胺钦M織法”的頒行，進一步完善了非政府組織的法律責任。其主要表現(xiàn)如下：
在法定情況下，國家登記機關(guān)或被授權(quán)機關(guān)有權(quán)對非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出書面警告。例如，“非政府組織法”第2條第8款規(guī)定，在發(fā)現(xiàn)社會聯(lián)合組織違反俄羅斯聯(lián)邦憲法和法律，或查明其實施了與本組織章程所規(guī)定目的相抵觸行為的情況下，國家登記機關(guān)有權(quán)對該組織的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)發(fā)出書面警告。書面警告中，應(yīng)當指出做出警告的具體理由和社會聯(lián)合組織消除上述相應(yīng)行為的期限。但是，社會聯(lián)合組織有權(quán)向上一級機關(guān)或向法院提出申訴。又如，其第3條第10款，同樣規(guī)定了對外國非商業(yè)、非政府組織的分支機構(gòu)或代表處的領(lǐng)導(dǎo)人發(fā)出書面警告的相類似的法律責任。
在法定情況下，被授權(quán)機關(guān)有權(quán)將外國非政府組織的分支機構(gòu)從國際組織和外國非商業(yè)、非政府組織的分支機構(gòu)或代表處登記簿中除名。例如，“非政府組織法”第3條第10款第4項規(guī)定，外國非商業(yè)、非政府組織的分支機構(gòu)應(yīng)當依照俄羅斯聯(lián)邦政府規(guī)定的形式并在俄羅斯聯(lián)邦政府規(guī)定的期限內(nèi), 向被授權(quán)機關(guān)通報其獲得的資金和其他財產(chǎn)的數(shù)量, 上述資金和其他財產(chǎn)的支配計劃, 上述資金和其他財產(chǎn)支出或利用的目的以及它們的實際支出或利用情況, 擬在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)實施的規(guī)劃, 以及已提供給自然人和法人的上述資金的支出情況和己提供給自然人和法人的上述其他財產(chǎn)的利用情況。第8項進一步規(guī)定，在外國非商業(yè)、非政府組織的分支機構(gòu)或代表處不按照本條第4項規(guī)定的期限通報上述信息的情況下，被授權(quán)機關(guān)有權(quán)將外國非商業(yè)、非政府組織的相應(yīng)分支機構(gòu)或代表處從國際組織和外國非商業(yè)、非政府組織的分支機構(gòu)或代表處登記簿中除名。
7、增加了取締非政府組織的法定理由
“非政府組織法” 對社會聯(lián)合組織、非商業(yè)組織的取締問題做出了補充規(guī)定。例如，經(jīng)修改補充后的《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》第44條第2、3款規(guī)定了社會聯(lián)合組織的取締問題，其中包括取締程序問題。例如，俄羅斯聯(lián)邦總檢察長或聯(lián)邦國家登記機關(guān)有權(quán)向法院提交關(guān)于取締國際組織和全俄社會聯(lián)合組織的申請書。關(guān)于取締跨地區(qū)性的、地區(qū)性的或地方性社會聯(lián)合組織的申請書，由相應(yīng)俄羅斯聯(lián)邦主體的檢察長依照《俄羅斯聯(lián)邦檢察機關(guān)法》規(guī)定的程序或由聯(lián)邦國家登記機關(guān)的區(qū)域性機關(guān)向法院提交。經(jīng)修改補充后的《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》第18條第1款做出類似規(guī)定。
值得注意的是，經(jīng)修改補充后的《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》第18條第2款，還補充規(guī)定了在俄羅斯境內(nèi)的外國非商業(yè)、非政府組織分支機構(gòu)被取締的理由（情況）。它們是：（1）相應(yīng)的外國非商業(yè)、非政府組織被取締；
（2）外國非商業(yè)、非政府組織的分支機構(gòu)不提交本聯(lián)邦法律第32條第4項所指定的材料，或提交的材料不符合本聯(lián)邦法律第32條第4款的要求；
（3）外國非商業(yè)、非政府組織分支機構(gòu)的活動不符合其成立文件所規(guī)定的目的。
8、對外國非政府組織在俄羅斯境內(nèi)的活動范圍做出限制
“非政府組織法”，或經(jīng)修改補充后的《秘密行政區(qū)域單位法》第3條第2款首次明確規(guī)定，在俄羅斯的“秘密行政區(qū)域單位內(nèi)，禁止其創(chuàng)始人是外國公民，無國籍人，外國組織，外國的非商業(yè)、非政府組織，外國非商業(yè)、非政府組織的分支機構(gòu)的組織成立并禁止其活動，同時禁止國際組織在秘密行政區(qū)域單位內(nèi)的活動”。
應(yīng)當指出的是，除上述限制外，經(jīng)修改補充后的《秘密行政區(qū)域單位法》第3條還明確規(guī)定，外國非政府組織在俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)的成立和活動，應(yīng)當在其章程范圍內(nèi)進行。而外國非政府組織的章程，是經(jīng)過俄羅斯聯(lián)邦國家登記機關(guān)事先審查批準的。如果外國非政府組織要在俄羅斯的秘密行政區(qū)域單位內(nèi)成立和活動，那么它應(yīng)當依照俄羅斯聯(lián)邦政府規(guī)定的程序進行。
最后，與上述非政府組織法律的修改補充相適應(yīng)，《俄羅斯聯(lián)邦民法典》也進行了一些修改補充。這些修改補充，涉及到一些法律條文的簡化、法律效力及溯及力等問題。
三、俄羅斯聯(lián)邦非政府組織立法對我國的啟示
事實上，我國目前也面臨著如何應(yīng)對非政府組織挑戰(zhàn)的問題，包括如何從法律上規(guī)制非政府組織的成立、運行和取締等一系列問題。其主要原因在于，一是非政府組織己經(jīng)發(fā)展成為我國一支重要的社會力量。以社團為例，20世紀50年代，全國性社團只有44個，60年代也不足100個，地方性社團大約在600個左右。到1989年，全國性社團猛增至1600個，地方性社團達到20多萬個。而到1997年，全國縣級以上的社團組織達到18萬個，其中省級社團組織21404個，全國性社團組織1848個。(點擊此處閱讀下一頁)
[13]二是外國非政府組織在我國的活動極為頻繁。例如，近年來未經(jīng)登記而在我國境內(nèi)開展活動的境外基金會數(shù)量不斷上升。這種組織活動頻繁，且長期脫離政府監(jiān)管，既不利于它們自身的發(fā)展，也不利于國家的安全與穩(wěn)定。[14]因此，客觀地考察俄羅斯聯(lián)邦對非政府組織的法律規(guī)制，尤其是“非政府組織法”對外國非政府組織的立法監(jiān)督和控制，對我國是有益的。
�。ㄒ唬┲贫ńy(tǒng)一的非政府組織法，完善該領(lǐng)域的法律體系
在格魯吉亞等國爆發(fā)“顏色革命”之前，俄羅斯就制定頒布了《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》、《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》、《俄羅斯聯(lián)邦慈善活動和慈善組織法》以及其他的相關(guān)聯(lián)邦法律。在“顏色革命”以后，俄羅斯聯(lián)邦反應(yīng)迅速，立即總結(jié)國內(nèi)外的經(jīng)驗教訓(xùn)，著手制定統(tǒng)一的“非政府組織法”，并形成了一個完整、系統(tǒng)的法律體系。它以“非政府組織法”為核心、以《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》、《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》及《慈善活動和慈善組織法》等單行法為骨架、以《俄羅斯聯(lián)邦民法典》、《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》和《俄羅斯聯(lián)邦行政違法法典》等各部門法為配合，對非政府組織進行全方位的法律規(guī)制和調(diào)整。
相比之下，我國的非政府組織法制卻極不健全。即便在改革開放之后，我國相應(yīng)領(lǐng)域的立法工作也滯后于非政府組織的發(fā)展。例如，立法層次不高，至今未有一部法律；
條例的內(nèi)容側(cè)重于登記程序，在稅收、財務(wù)管理、員工社會保障方面尚未有突破等。[15]而對于外國非政府組織在我國境內(nèi)的活動規(guī)制更少，目前也只有2004年頒行的《基金會管理條例》。[16]有鑒于此，我們提出下述三點建議：1、盡快擺脫我國目前沒有規(guī)范非政府組織的專門法律，只有少量行政法規(guī)和部門規(guī)章的尷尬局面，加快制定統(tǒng)一的非政府組織法。2、對《社會團體登記條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》以及《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》等諸多法規(guī)、規(guī)章進行適時的修改完善。3、完善民法、刑法和行政法等部門法有關(guān)非政府組織的規(guī)定。只有這樣，才能形成對非政府組織進行規(guī)制的體系完善、內(nèi)部和諧的法律系統(tǒng)。
�。ǘ⿲Ψ钦M織進行區(qū)分，加強對外國非政府組織的法律規(guī)制
在“顏色革命”以前，《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》、《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》以及其他相關(guān)聯(lián)邦法律，已經(jīng)對本國境內(nèi)的非政府組織進行了全方位的規(guī)制�！邦伾锩敝螅砹_斯聯(lián)邦又頒布“非政府組織法”進一步強化了非政府組織的立法控制，而其重點是加強了對外國非政府組織的法律控制。文中指出, 俄羅斯聯(lián)邦頒布“非政府組織法”的原因之一, 是迫于復(fù)雜的國際環(huán)境和政治局勢。但是，這種復(fù)雜的國際環(huán)境和政治局勢，無疑也是我國所面臨的挑戰(zhàn)。因為，中國同樣是美國進行“民主”攻擊、通過包括境外基金會在內(nèi)的各種非政府組織進行滲透，以圖實現(xiàn)其政治陰謀。[17]2008年3月，在我國西藏、四川部分地區(qū)發(fā)生的打砸搶燒事件，己經(jīng)讓我國人民清楚地認識到了這一點。所以，必須警惕外國勢力，尤其是外國非政府組織的滲透與干涉。
為此，我國在制定有關(guān)非政府組織的專門法律時，甚至包括對關(guān)涉非政府組織法律的修改、完善時，應(yīng)當對國內(nèi)非政府組織和外國非政府組織進行區(qū)分，設(shè)置不同的法律規(guī)制方法�？偟恼f來，對國內(nèi)非政府組織，要以鼓勵、支持和引導(dǎo)為主，發(fā)揮其獨有的法治功能及對形成穩(wěn)定社會秩序的促進作用，培植民主和法治的社會根基[18]；
而對于外國非政府組織，要實行相對嚴格的法律規(guī)制方法，預(yù)防其從事危害國家利益、顛覆國家政權(quán)等不法、犯罪活動。
（三）建立非政府組織的備案和審查制度，實行事前監(jiān)督與事后監(jiān)督相結(jié)合
俄羅斯聯(lián)邦在“非政府組織法”中詳細規(guī)定了非政府組織的國家登記程序。這為高效地實施事前監(jiān)督，奠定了法律基礎(chǔ)。同時，“非政府組織法”規(guī)定了對非政府組織的活動和財務(wù)隨時進行審查的制度，也奠定了事后監(jiān)督的法律基礎(chǔ)。
反觀目前我國對非政府組織的立法規(guī)定，不僅對非政府組織的事前監(jiān)督不夠完善，對其的事后監(jiān)督更是付諸闕如。因此，我們認為，應(yīng)當從以下四個方面來完善我國對非政府組織的法律監(jiān)督：1、建立非政府組織設(shè)立、活動的備案制度。這就是說，應(yīng)當區(qū)分登記和備案的不同：對符合條件的非政府組織進行登記；
對不符合條件，但政治上沒有問題的非政府組織進行備案，賦予其進行社會活動的合法身份。2、建立對非政府組織的審查制度，包括對非政府組織的資金來源、財務(wù)活動等各方面實施審查的制度。3、完善非政府組織管理的專項法規(guī)體系。應(yīng)當盡快制定社會團體、基金會等每一類別非政府組織的管理法規(guī)，明確公益慈善團體、公共籌款機構(gòu)等非政府組織的性質(zhì)和法律地位。4、對《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行辦法》等許多法規(guī)、規(guī)章適時進行修改、補充，完善非政府組織的登記制度，發(fā)揮國家登記的積極功能。
�。ㄋ模┻M一步完善和強化非政府組織的法律責任
如前所述，“非政府組織法”頒布之前，俄羅斯聯(lián)邦的社會聯(lián)合組織法、非商業(yè)組織法等相關(guān)聯(lián)邦法律，已經(jīng)對非政府組織的法律責任問題做出規(guī)定。而“非政府組織法”的頒行，則進一步完善了非政府組織的法律責任。由此，俄羅斯聯(lián)邦在對非政府組織進行規(guī)制方面，建立了一套相對完備的法律責任體系。
我國在對非政府組織進行法律規(guī)制時，應(yīng)當借鑒俄羅斯聯(lián)邦的上述經(jīng)驗，注意完善相關(guān)的法律責任體系。其中，包括非政府組織的法律責任形式、非政府組織的法律責任由誰承擔以及如何落實非政府組織的法律責任問題。我們認為，在完善和進一步強化非政府組織的法律責任方面，應(yīng)當注意以下三點：1、確立區(qū)分責任原則。從宏觀層面來看，應(yīng)當區(qū)分非政府組織的法律責任和非法律責任（例如：政治責任，道義責任、紀律責任）；
從微觀層面來看，即從非政府組織的法律責任來看，應(yīng)當進一步區(qū)分其憲法責任和部門法責任（刑事責任、行政責任和民事責任）。與傳統(tǒng)部門法的法律責任相比較，目前更應(yīng)當強調(diào)憲法責任。2、明確規(guī)定法律責任主體。其中包括：哪些法律責任應(yīng)當由非政府組織承擔，哪些法律責任應(yīng)當由非政府組織領(lǐng)導(dǎo)人承擔，哪些法律責任應(yīng)當由非政府組織個別成員承擔。3、明確規(guī)定法律責任的承擔順序。這不僅包括非政府組織所應(yīng)承擔的法律責任與其所應(yīng)承擔的政治責任，道義責任和紀律責任等的相互關(guān)系及承擔順序問題，還包括該非政府組織所應(yīng)承擔的具體刑事責任、行政責任和民事責任等法律責任的承擔順序問題。
文章出處：本文原載《鄭州大學(xué)學(xué)報（哲社版）》2009年第4期，發(fā)表時編輯對本文某些地方的文字有改動或刪減，此為完整版。
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* 劉向文（1943—），男，河南開封人，鄭州大學(xué)法學(xué)院教授、博士研究生導(dǎo)師，鄭州大學(xué)憲法與行政法研究中心主任。
**王圭宇（1985—），男，河南禹州人，鄭州大學(xué)法學(xué)院博士研究生。
[①] 轉(zhuǎn)引自王名著：《中國社團改革——從政府選擇到社會選擇》，社會科學(xué)文獻出版社2001年版，第3頁。
[②] 參見1990年3日15日通過的《關(guān)于設(shè)立蘇聯(lián)總統(tǒng)職位和修改補充蘇聯(lián)憲法（根本法）法》，載1990年3月16日《消息報》；
1990年10日9日通過的《蘇聯(lián)社會聯(lián)合組織法》，載《蘇聯(lián)新法匯編》第3冊，1991年俄文版。上述蘇聯(lián)憲法修改補充法和法律首次確認了多黨制、政治多元化原則。俄羅斯聯(lián)邦于1991年1月15日和12月18日先后通過決議，宣布1990年10日9日通過的《蘇聯(lián)社會聯(lián)合組織法》適用于俄羅斯聯(lián)邦全境。截至1991年底，蘇聯(lián)境內(nèi)就成立了150多個政黨和其他社會聯(lián)合組織，即現(xiàn)在所說的“非政府組織”。
[③] 《俄羅斯聯(lián)邦憲法》，載1993年12月25日《俄羅斯報》。
[④] 《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》于1995年4月14日通過，載1995年5月25日《俄羅斯報》。
[⑤] 《俄羅斯聯(lián)邦非商業(yè)組織法》，載1996年1月24日《俄羅斯報》。
[⑥] 《政黨法》，載2001年7月11日《俄羅斯報》。
[⑦]《俄羅斯聯(lián)邦慈善活動和慈善組織法》于1997年9月19日由國家杜馬通過，載1997年10月1日《俄羅斯報》。
[⑧] 俄羅斯聯(lián)邦的司法改革大致上可以劃分為三個階段，詳見劉向文、高慧銘著：《試析俄羅斯聯(lián)邦的司法改革》，載中國社會科學(xué)院主辦的《俄羅斯中亞東歐研究》2005年第5期，第6頁。
[⑨] 《俄羅斯聯(lián)邦社會聯(lián)合組織法》于1995年頒布后，在1997年5月17日、1998年7月19日、2002年3月21日、2002年7月25日先后進行了4次修改補充。
[⑩] 竹效民著：《獨聯(lián)體國家發(fā)生“顏色革命”的成因探析》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報》2006年第2期，第116-117頁。
[11] 于宏建著：《俄羅斯立法監(jiān)督非政府組織》，載2006年1月20日《人民日報》。
[12] 依照俄羅斯聯(lián)邦現(xiàn)行憲法的規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦的聯(lián)邦法律劃分為聯(lián)邦憲法性法律和聯(lián)邦法律兩大類。上述兩類聯(lián)邦法律的立法程序不同，法律地位也不同。因此，在法律名稱之前，往往標明是何種聯(lián)邦法律。
[13] 俞可平著：《治理與善治》，中國社會科學(xué)出版社2000年版，第165頁。
[14] 《以規(guī)范管理促進基金會健康發(fā)展—民政部民間組織管理局局長李本公答記者問》，載《中國民政》2004年第4期，第33頁。
[15] 李勇著：《中國非政府組織的立法實踐及與外國立法的比較》，載《中國非政府組織管理干部培訓(xùn)班報告集》，清華大學(xué)非政府組織研究中心1999年編輯。
[16] 《基金會管理條例》在2004年3月8日國務(wù)院令第400號公布，自2004年6月1日起施行。
[17] 劉少華：《“顏色革命”的成因及對我國的啟示》，載《中共石家莊市委黨校學(xué)報》2006年第3期，第41頁。
[18] 關(guān)于此方面的相關(guān)論述，可以參見馬長山：《民間社會組織能力建設(shè)與法治秩序》，載《華東政法學(xué)院學(xué)報》2006年第1期。
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