改革開放以來，我國為了實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略優(yōu)先實現(xiàn)工業(yè)化和城市化，政府將有限的資源集中在城市和重點項目。但在一個完全由有效的市場進(jìn)行資金配置的體制下，資金的流動將由投資的回報率決定。一個地區(qū)的投資回報率較高，則資金就會流入到該地區(qū)，反之亦然。我國由于公共財政資源在城鄉(xiāng)之間投入不同，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村資金和勞動力大量流向城市。在公共財政資源缺位的情況下，為了扶持農(nóng)業(yè)部門的發(fā)展，農(nóng)村金融機構(gòu)承擔(dān)了部分財政的職能，即承擔(dān)了支持“三農(nóng)”的重任。但隨著農(nóng)村金融機構(gòu)大面積虧損的暴露，農(nóng)民貸款難的問題也日趨嚴(yán)重，農(nóng)村資金外流和農(nóng)村信貸資金不足已成為阻礙我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要障礙（張曉山，2003）。

　　早在20世紀(jì)70年代初，McKinnon（1973）就發(fā)現(xiàn)，一些發(fā)展中國家的政府為了早日推進(jìn)工業(yè)化，往往對金融部門采取金融抑制政策。另外，政府出于糾正市場失靈（Besley，1994）或者彌補財政赤字等原因也會對金融市場進(jìn)行干預(yù)和抑制（Fry ，1995）。這種雙重約束導(dǎo)致的結(jié)果就是金融市場萎縮，金融機構(gòu)經(jīng)營效益低下，廣大農(nóng)戶和中小企業(yè)得不到必要的生產(chǎn)和發(fā)展資金，使得經(jīng)濟(jì)增長躑躅不前。政府使用包括低利率政策在內(nèi)的干預(yù)措施還會造成普遍的信貸配給，政府能夠滿足的往往只是要重點發(fā)展的現(xiàn)代部門和國有大中型企業(yè)以及有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的富裕農(nóng)戶的資金需求，而為數(shù)眾多的小企業(yè)、小商業(yè)和農(nóng)戶則被關(guān)在正規(guī)金融市場的門外。正如研究發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者所指出的，選擇性的信貸政策造成了稀缺資源的低效配置和金融機構(gòu)的低效運行（Adams ，D.，Graham，D.，and von Pischke ，J.，1984）。

　　2004年7月，我們在貴州省分別選取經(jīng)濟(jì)狀況好、中、差各2個縣組織了大樣本調(diào)查。6個縣中，鳳岡縣和湄潭縣是從經(jīng)濟(jì)狀況較好的遵義市抽取的，臺江縣和丹寨縣所在的黔東南苗族侗族自治州屬貴州省中等收入的市級地區(qū)，大方縣和織金縣所在的畢節(jié)地區(qū)是貴州最貧窮的市級地區(qū)。調(diào)查對象包括農(nóng)村家庭、農(nóng)村金融機構(gòu)和當(dāng)?shù)鼗�本�?jīng)濟(jì)情況。其中農(nóng)戶的問卷調(diào)查委托當(dāng)?shù)剞r(nóng)調(diào)隊進(jìn)行，金融機構(gòu)的調(diào)查由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行縣支行進(jìn)行。通過貴州省及其6個樣本縣的例證，本文分析了由于財政公共品供應(yīng)不足導(dǎo)致金融財政化現(xiàn)象嚴(yán)重，以及將金融機構(gòu)作為支持“三農(nóng)”的工具，進(jìn)一步造成農(nóng)村金融機構(gòu)道德風(fēng)險突出，農(nóng)村金融市場缺乏競爭和創(chuàng)新動力，農(nóng)村金融無法適應(yīng)農(nóng)村實體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的要求等問題。在此實證分析的基礎(chǔ)上，本文最后給出了解決這些問題的若干政策建議。

　　一、貧困地區(qū)農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營環(huán)境

　　自20世紀(jì)90年代中期以來，由于公共財政在城鄉(xiāng)之間投入分布的不均衡，我國農(nóng)村特別是中西部地區(qū)農(nóng)村的資金和勞動力流動呈現(xiàn)出以下特征：農(nóng)產(chǎn)品市場價格長期低迷和不穩(wěn)定，加上小規(guī)模自給自足的農(nóng)戶極低的勞動生產(chǎn)率，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量倒閉，迫使大量民工外出打工，但其掙得的錢匯回后存在農(nóng)村金融機構(gòu)，又通過農(nóng)村金融機構(gòu)購買國債、拆借、上存資金和轉(zhuǎn)存人民銀行等方式回流到東部發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市。

　　與此相對應(yīng)的是，我國中西部地區(qū)的地方財政尤其是地（市）、縣級以下財政目前大多為“吃飯”財政，相當(dāng)一部分地區(qū)常年依靠財政補貼維持政權(quán)運轉(zhuǎn)。在當(dāng)前財力的分配格局中，中央和省級政府掌握了主要財力，縣、鄉(xiāng)政府財力薄弱卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育的經(jīng)費。2000年農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費僅為城市人均衛(wèi)生事業(yè)費的27.6%.廣大農(nóng)民缺乏基本醫(yī)療保險制度的保障，許多貧困家庭陷入了因貧致病、因病致貧的惡性循環(huán)之中。按照現(xiàn)行的財政體制和投資體制，中央政府投資和省級政府投資主要負(fù)責(zé)大中型基礎(chǔ)設(shè)施項目，很難直接覆蓋到廣大鄉(xiāng)村，農(nóng)村中小型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)的職責(zé)在基層的縣（市）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。但是，縣、鄉(xiāng)政府的財力顯然又無法承擔(dān)此項職能（陳錫文，2004）。

　　國家統(tǒng)計局的資料表明，2003年貴州省財政支出為332.4億元，是其當(dāng)年財政收入124.6億元的2.7倍，通過財政轉(zhuǎn)移支付等渠道的資金凈流入高達(dá)210億元。貴州各樣本縣財政支出的60%一80%主要依靠轉(zhuǎn)移支付。在6個樣本縣中，有4個存在債務(wù)問題。而財政開支中，有4個縣的人頭費超過80%，兩個超過60%.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政則更是吃飯財政，沉重的鄉(xiāng)村債務(wù)已成為影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融機構(gòu)商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。樣本縣的鄉(xiāng)村債務(wù)金融化已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，鄉(xiāng)村債務(wù)的絕大部分為欠信用社，鄉(xiāng)村債務(wù)的存在可以說已經(jīng)實質(zhì)性地影響到了農(nóng)村金融機構(gòu)的正常運營。

　　這種財政資金不足由金融機構(gòu)來填補的做法嚴(yán)重影響到了金融機構(gòu)的貸款質(zhì)量。表2的數(shù)據(jù)表明，在一些縣的金融機構(gòu)中，由政府債務(wù)產(chǎn)生的不良貸款高達(dá)80%以上，如果考慮到已經(jīng)形成呆賬貸款的部分，實際不良貸款的比重可能更高。而更進(jìn)一步的問題是，不少項目是由政府牽頭，企業(yè)出面貸款進(jìn)行的公共設(shè)施建設(shè)，這樣的項目也形成了大量的不良貸款，是“金融財政化”的典型表現(xiàn)之一。金融與財政之間的這種互相滲透，不僅導(dǎo)致了金融機構(gòu)的道德風(fēng)險，也助長了政府部門的道德風(fēng)險，其結(jié)果是以巨額不良貸款為代價換來了低效率的政府部門，實際上是資源的雙重浪費。

　　在我國農(nóng)村地區(qū)，尤其是中西部農(nóng)村地區(qū)，突出的問題不僅表現(xiàn)在缺乏健全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體系，而且表現(xiàn)在教育、醫(yī)療等方面的財政資源也嚴(yán)重供應(yīng)不足。如表3所示，在樣本縣農(nóng)戶的貸款用途中，上學(xué)和看病占農(nóng)戶借款的29.7%.盡管教育投資對于家庭非常重要，對于國家整體進(jìn)步也同樣如此，但從教育投資上短期獲得的直接收益較低。因此，政府應(yīng)該對貧困地區(qū)的初中和小學(xué)教育進(jìn)行更多的投資，并建立起農(nóng)村合作醫(yī)療系統(tǒng)。這對中國貧困地區(qū)農(nóng)村金融體系的可持續(xù)發(fā)展必右好處。

　　如表4所示，在被調(diào)查的1032家農(nóng)戶中，有341戶家庭將看病列為2003年最大的三項開支之一，看病開支占農(nóng)戶開支的8.8%，有588戶農(nóng)戶將小孩學(xué)費列為2003年最大的三項開支之一，其開支占農(nóng)戶總開支的17.1%，從資金來源看，農(nóng)戶主要是依靠平時的收入積累�；卮鹂床〉霓r(nóng)戶中有8.2%的家庭其看病費用來源于正規(guī)金融機構(gòu)的借款，同樣8.2%比例的家庭則來源于民間借貸。小孩學(xué)費支出也被列為2003年最大的三項開支之一。在被調(diào)查農(nóng)戶中，有5.3%依靠金融機構(gòu)借款解決學(xué)費問題，有12.1%的農(nóng)戶則通過民間借貸解決。從問卷關(guān)于農(nóng)戶存款計劃的另一個問題看，教育支出為存款的第一項最主要的用途，其中，上學(xué)是75.1%家庭的三大用途之一。有10.1%家庭的存款是為看病。

　　盡管中央政府對我國貧困農(nóng)村地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付和通過外出打工流入的資金遠(yuǎn)超過資金外流，尤其是近年來實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，財政在交通、義務(wù)教育和清潔水等方面投入很多，但由于農(nóng)村社會保障制度不完善，基層財政體制不健全，教育和醫(yī)療公共財政支出仍然缺口很大，農(nóng)村金融機構(gòu)不得不承擔(dān)起部分財政職能。這說明，農(nóng)村金融機構(gòu)商業(yè)化、市場化運作的環(huán)境還遠(yuǎn)未形成。這樣，一方面是混淆了金融機構(gòu)的商業(yè)職能和政策性職能，造成了農(nóng)村金融機構(gòu)嚴(yán)重的道德風(fēng)險；
另一方面則由于當(dāng)?shù)亟?jīng)營環(huán)境惡劣，使得農(nóng)村資金通過金融機構(gòu)以各種形式逃離農(nóng)村地區(qū)，金融機構(gòu)的經(jīng)營行為嚴(yán)重扭曲。

　　二、農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營行為

　　農(nóng)村金融機構(gòu)的經(jīng)營環(huán)境直接影響到了金融機構(gòu)的行為。我國現(xiàn)有的農(nóng)村金融體制成形于計劃經(jīng)濟(jì)時期，在過去20多年的經(jīng)濟(jì)金融改革中雖然對農(nóng)村金融的制度安排進(jìn)行了局部改革，但仍然維持了改革初期的基本結(jié)構(gòu)。這一結(jié)構(gòu)的主要特點是：第一，農(nóng)村金融仍然是政府（通過低利率和資金支持）支援農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要融資工具，經(jīng)濟(jì)越落后，越依賴于這一工具，金融財政化的程度也越高。在許多貧困農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村金融機構(gòu)的信貸被用于農(nóng)戶看病、小孩上學(xué)和支付鄉(xiāng)村干部工資等。第二，由于高度金融管制，金融市場缺乏競爭，也沒有足夠的彈性和創(chuàng)新動力，不能適應(yīng)實體經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的要求，而金融機構(gòu)的商業(yè)化則進(jìn)一步加劇了貧困地區(qū)貸款難的問題（徐忠、程恩江，2004）。將農(nóng)村金融機構(gòu)作為金融支農(nóng)工具產(chǎn)生了三重道德風(fēng)險：一是農(nóng)信社沒有破產(chǎn)風(fēng)險，在“支農(nóng)”名義下經(jīng)營虧損；
二是利用解決“歷史包袱”的借口，地方政府和農(nóng)村金融機構(gòu)向中央政府漫天要價，又不能解決根本性的體制問題；
三是農(nóng)村金融機構(gòu)利用政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)的交叉，以“支農(nóng)”的名義要中央銀行資金。

　　以下我們分別分析目前扭曲的經(jīng)營環(huán)境對不同農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營行為的影響，包括農(nóng)業(yè)銀行、郵政儲蓄、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和農(nóng)村信用社。

　�。ㄒ唬┺r(nóng)業(yè)銀行

　　近年來，隨著銀行商業(yè)化改革的加快，農(nóng)業(yè)銀行在機構(gòu)設(shè)置和資產(chǎn)業(yè)務(wù)方面進(jìn)行了大規(guī)模的轉(zhuǎn)型。農(nóng)行大量撤并了基層網(wǎng)點，僅2001－2004年貴州省農(nóng)行的網(wǎng)點就從598個減至394個，貸款逐步轉(zhuǎn)向大城市、大項目。在西部大開發(fā)背景下，農(nóng)行在貴州省的中長期國債項目的貸款逐年增加，主要用于城市交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，在農(nóng)村地區(qū)的項目投資很少。同時，農(nóng)業(yè)銀行新增短期貸款中，農(nóng)業(yè)貸款和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款卻呈逐年下降態(tài)勢。2003年貴州省農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放的農(nóng)業(yè)貸款和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)貸款占總貸款的比例不足3%（見表5）。扶貧貸款也轉(zhuǎn)向項目貸款，而不是直接發(fā)放貸款給農(nóng)戶，事實上產(chǎn)生了農(nóng)村金融市場的不平等競爭。從我們的調(diào)查情況看，在選取的樣本縣中，2003年除了臺江縣由于一條高速公路配套貸款導(dǎo)致農(nóng)行貸款大幅度增加之外，有3個縣的農(nóng)業(yè)銀行貸款余額出現(xiàn)大幅度下降，2個縣的貸款幾乎沒有增長。隨著農(nóng)業(yè)銀行在貴州除國債項目以外的貸款逐步減少，農(nóng)業(yè)銀行累放貸款的回收率從2000年的90.26%降至2001年的76.32%、2002年的78.18%和2003年的69.84%，2003年的回收率為農(nóng)行在全國各省市的倒數(shù)第三位。

　　（二）郵政儲蓄

　　農(nóng)村郵政儲蓄迅猛發(fā)展，已成為農(nóng)村金融資源轉(zhuǎn)移的重要渠道。由于郵政儲蓄在人民銀行的轉(zhuǎn)存利率高于信用社，使得一些地方郵政儲蓄以不正當(dāng)競爭的方式吸收存款，通過郵政儲蓄從農(nóng)村抽取資金的速度不斷加快，2002年全國農(nóng)村郵政儲蓄達(dá)到1998年的兩倍多。從貴州省情況看，2000－2003年貴州郵政儲蓄存款從45.23億元增加到88.71億元，其中縣以下儲蓄存款從近8.5億元增加到近21.6億元。由于目前在部分農(nóng)村縣以下地區(qū)具有儲蓄功能的金融機構(gòu)網(wǎng)點只有郵政儲蓄和農(nóng)村信用社，因此越貧困地區(qū)郵政儲蓄抽逃當(dāng)?shù)刭Y金的速度就越快。我們調(diào)查的6個樣本縣中，經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的湄潭縣和風(fēng)岡縣郵政儲蓄存款增長額只有信用社存款增量的三分之一左右，而在最貧窮的大方縣和織金縣，信用社的存款出現(xiàn)下降，但郵政儲蓄存款出現(xiàn)大幅上升。貧困地區(qū)農(nóng)村郵政儲蓄迅猛發(fā)展已直接影響了農(nóng)村信用社的資金來源，并進(jìn)一步影響到農(nóng)村信用社的貸款能力。

　　自2003年8月1日起，人民銀行下調(diào)了新增郵政儲蓄轉(zhuǎn)存款利率，郵政儲蓄新增存款轉(zhuǎn)存人民銀行的部分，按照金融機構(gòu)準(zhǔn)備金存款利率（年利率為1.89%）計息，此前的郵政儲蓄老轉(zhuǎn)存款暫按原轉(zhuǎn)存款利率計息（年利率為4.13l%），同時允許郵政儲蓄新增存款由郵政儲蓄機構(gòu)在規(guī)定的范圍內(nèi)自主運用。由于公共財政在農(nóng)村未發(fā)揮應(yīng)有作用，農(nóng)村金融機構(gòu)無法商業(yè)化運營并可持續(xù)發(fā)展，郵政儲蓄也不愿意將資金以協(xié)議存款形式給農(nóng)村金融機構(gòu)使用。

　�。ㄈ�）農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行

　　農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行成立之初的貸款業(yè)務(wù)范圍主要包括：糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品國家專項儲備貼息貸款和收購、調(diào)銷、批發(fā)貸款，糧棉油加工企業(yè)貸款，扶貧貸款，老少邊窮地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)貸款，貧困縣縣辦工業(yè)貸款，農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款等。1998年3月，為適應(yīng)糧食流通體制改革需要，國務(wù)院決定農(nóng)發(fā)行專門履行糧、棉、油等主要農(nóng)副產(chǎn)品收購資金封閉管理；
原農(nóng)發(fā)行承擔(dān)的農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧以及糧棉加工企業(yè)和附營業(yè)務(wù)貸款等職能劃轉(zhuǎn)有關(guān)國有商業(yè)銀行。2001年后，隨著糧棉流通體制改革的深入，農(nóng)發(fā)行購銷信貸業(yè)務(wù)明顯下降。調(diào)整農(nóng)發(fā)行的職能和管理體制已擺上議程。目前，由于農(nóng)發(fā)行壟斷了政策性業(yè)務(wù)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　使國際上通常由開發(fā)性金融機構(gòu)承擔(dān)的農(nóng)村金融市場中長期貸款供給方面存在空白。從農(nóng)發(fā)行在貴州省的貸款情況看，貸款余額已從2000年的66.39億元逐年下降為2003年的58.55億元，凈減少7.84億元。其中，中長期貸款比重很低，2000年僅0.68萬元，2003年進(jìn)一步降至0.50萬元（見表5）。這反映了農(nóng)發(fā)行作為政策性銀行在貧困農(nóng)村地區(qū)的作用不斷削弱。

　�。ㄋ模┺r(nóng)村信用社

　　隨著農(nóng)業(yè)銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)網(wǎng)點的減少以及合作基金會等非正規(guī)金融機構(gòu)的關(guān)閉，農(nóng)村信用社已成為農(nóng)村信貸資金的主要供給者。2000－2003年間，貴州農(nóng)村信用社貸款從71.17億元增加到148.59億元，凈增77.42億元；
其中，農(nóng)村貸款從44.1034億元上升到98.03億元，凈增53.92億元。然而，農(nóng)村貸款中40%以上的資金來源于人民銀行再貸款，三年間人民銀行再貸款從5.3l億元增加到24.81億元。一些地區(qū)的農(nóng)村貸款甚至完全依靠人民銀行再貸款來發(fā)放。

　　那么，農(nóng)村信用社的貸款能力是不是因資金來源的限制而遭到削弱呢？從我們調(diào)查得到的情況看，隨著農(nóng)戶外出打工收入不斷增多，農(nóng)戶存款增加很快，信用社的存款也得到大幅增加，一些信用社甚至出現(xiàn)了閑置資金。如2003年湄潭縣信用社存款增加了7000多萬，閑置資金近1個億，還拆借出部分資金；
鳳崗縣、臺江縣信用社存款也分別增加4000萬元和1400萬元。盡管存款大幅度增加，但信用社卻不愿相應(yīng)增加貸款，從而導(dǎo)致農(nóng)村市場的信貸供給不足。

　　如表6所示，農(nóng)村信用社的利息收入占到其收入的70%以上，但即便如此，利息收入也無法抵補利息支出、營業(yè)費用和呆賬準(zhǔn)備的提取。利息收入/（利息支出、營業(yè)費用和足額呆賬準(zhǔn)備）這一指標(biāo)是反映信用社放貸業(yè)務(wù)可持續(xù)性的指標(biāo)，該指標(biāo)大于或等于1才具有可持續(xù)性。而2001年在貴州該指標(biāo)為28.6%，2003年為40.8%，反映出農(nóng)村信用社贏利能力很低。顯然，在缺乏商業(yè)可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境下，農(nóng)村金融機構(gòu)的不良貸款也很高。而對一些缺乏還款來源的貸款，如教育和看病等，即使提高貸款利率，其結(jié)果也無非是進(jìn)一步提高貸款違約率，造成不良貸款的增加。

　　三、金融支農(nóng)的實際效率分析

　　在公共財政未發(fā)揮應(yīng)有作用的情況下，將金融機構(gòu)作為支農(nóng)的工具，效率低下，道德風(fēng)險嚴(yán)重。支持“三農(nóng)”很重要，但金融不能也不應(yīng)該代替財政職能。金融承擔(dān)過多的財政職能，扭曲了經(jīng)營者的激勵機制，不但無法完成支持“三農(nóng)”的任務(wù)，而且造成資源的大量浪費和損失；
農(nóng)村金融機構(gòu)不但未達(dá)到金融支農(nóng)的政策目的，反而成為農(nóng)村資金外流的渠道，成為虧損、貪污、在職高消費的載體。

　　農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社均存在政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)混合的問題。如農(nóng)業(yè)銀行從事農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)貸款和扶貧貸款（實際上，近年來農(nóng)行已不發(fā)放到戶扶貧貸款）；
農(nóng)村信用社則利用人民銀行的支農(nóng)再貸款發(fā)放小額信用貸款。政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)混合，難以分清農(nóng)村信用社和農(nóng)行的歷史包袱哪些是政策性因素造成的，哪些是自身經(jīng)營不當(dāng)形成的，道德風(fēng)險嚴(yán)重。目前，農(nóng)村信用社從產(chǎn)權(quán)到管理，實際上掌握在農(nóng)村信用社聯(lián)社主任手里，信用社內(nèi)部人控制嚴(yán)重，又無破產(chǎn)約束，導(dǎo)致信用社主任和職工吃完利潤吃存款，不承擔(dān)經(jīng)營虧損責(zé)任。

　　在實地訪談時，我們向信用社主任問了兩個問題：第一，如果這個信用社是你所有，是否按現(xiàn)有的方式經(jīng)營？我們所得到的答案是否定的。第二，如果這個信用社是你的，能不能掙錢？答案都是肯定的。貧困地區(qū)信用社不良貸款形成中，有不少是由于道德風(fēng)險引起的，也有不少與政府干預(yù)和農(nóng)業(yè)風(fēng)險有關(guān)。但由于信息不對稱，很難判斷不良貸款的形成是合理風(fēng)險形成的，還是人為因素造成的；
也很難知道信用社的虧損是信用社主任的在職高消費造成的，還是經(jīng)營成本過高造成的。信貸支農(nóng)是道德風(fēng)險的避風(fēng)港，只要是農(nóng)戶貸款產(chǎn)生的風(fēng)險，信貸人員一般都不承擔(dān)責(zé)任。更為關(guān)鍵的是，面對農(nóng)信社的巨額不良貸款，沒有一個人為此發(fā)愁。由于信用社的責(zé)權(quán)利不一致，經(jīng)營者無需承擔(dān)責(zé)任，奢華消費、增加信用社職工工資就成為農(nóng)信社的普遍現(xiàn)象。2000－2004年，樣本縣農(nóng)信社的人均營業(yè)費用一直不斷上升，從2000年的人均4萬多元上升到2004年的人均7萬多元。

　　在貧困地區(qū)，正規(guī)金融效率的低下，造成非正規(guī)金融成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)村金融的主要供給者。表7列舉了樣本家庭在2003年的借款來源。農(nóng)村家庭從他們的親戚、朋友和鄰居處借款最多，接下來是從信用社借款，從國有商業(yè)銀行借款的農(nóng)戶數(shù)不到樣本家庭總數(shù)的15%.

　　如果說傳統(tǒng)的農(nóng)村金融體系曾經(jīng)支持了中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么這種“透支式”的金融支持方式已經(jīng)很難再持續(xù)下去了。農(nóng)村金融改革的滯后不僅不能繼續(xù)支持農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其低效率還可能會成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙。因此，全面改革傳統(tǒng)農(nóng)村金融體系已經(jīng)刻不容緩。

　　四、政策建議

　　農(nóng)村金融市場不能有效運行的首要原因是沒有一個良好的政策環(huán)境（Yaron ，J.，Beniamin.，M.and Grerda，P.，1997）。在我國貧困地區(qū)，公共財政需發(fā)揮其應(yīng)有的作用，農(nóng)村金融才能正常運行。貸款的用途與還債能力有緊密的聯(lián)系，如果金融信貸資金被大量用于非生產(chǎn)性支出，如治病、教育等，那么貸款質(zhì)量低也就無法避免。因此，政府應(yīng)該對貧困地區(qū)給予更多的財政投資，來完善農(nóng)村社會保障體系，以有利于貧困地區(qū)金融機構(gòu)的市場化運作和可持續(xù)發(fā)展。為此，提出以下政策建議：

　　第一，健全農(nóng)村公共財政體系。一是通過農(nóng)村公共財政直接投資以改善農(nóng)村的投資環(huán)境、提高農(nóng)村的技術(shù)水平和對一些經(jīng)濟(jì)行為給予補助。二是逐步完善農(nóng)村社會保障體系，改變目前我國長期存在的只有城市干部職工才能享受社會保障的狀況。農(nóng)村社會保障體系不僅包括居民生活補助和救助、基礎(chǔ)的生產(chǎn)生活設(shè)施和文化教育支出，還包括對農(nóng)戶個體生產(chǎn)及合作組織的補助。

　　第二，建立農(nóng)村金融機構(gòu)信貸風(fēng)險分散機制，降低農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營成本，創(chuàng)造其商業(yè)化經(jīng)營的政策環(huán)境。應(yīng)鼓勵各種形式的金融創(chuàng)新，解決農(nóng)戶和中小企業(yè)貸款擔(dān)保難和抵押難的問題；
發(fā)展大宗農(nóng)產(chǎn)品期貨；
建立符合我國國情的低成本、高效率的農(nóng)業(yè)保險制度；
降低農(nóng)村金融機構(gòu)經(jīng)營稅率，逐步放開農(nóng)村金融市場利率。

　　第三，開放農(nóng)村金融市場，在貧困地區(qū)探索適合當(dāng)?shù)氐慕鹑诮M織形式。健全的農(nóng)村金融體系應(yīng)是一個有生命力的系統(tǒng)，而不是一個僵化的機構(gòu)組合，既要有新的金融機構(gòu)產(chǎn)生，也要將有問題的金融機構(gòu)清除出金融市場。單單依靠農(nóng)村信用社這一組織形式無法滿足多元化的農(nóng)村金融需求，多元化的金融機構(gòu)才能適應(yīng)當(dāng)?shù)亟鹑谛枨�。因此，我國農(nóng)村金融改革最關(guān)鍵的一步就是要打破農(nóng)村金融市場的壟斷格局，建立一個有效競爭的農(nóng)村金融體系，同時建立存款保險制度，構(gòu)建金融機構(gòu)的市場退出機制。

　　在貧困地區(qū)，現(xiàn)有農(nóng)村信用社模式是一個非常昂貴的組織形式。貧困地區(qū)的信用社人均費用甚至超過一些東部發(fā)達(dá)地區(qū)，這樣的制度安排在貧困地區(qū)過于奢侈。穩(wěn)步開放農(nóng)村金融市場，就是要建立商業(yè)可持續(xù)的農(nóng)村金融機構(gòu)。必須采用市場化的方式改革農(nóng)村信用社，鼓勵農(nóng)村信用社兼并重組和跨區(qū)經(jīng)營；
要促進(jìn)小額信貸組織的發(fā)展；
探索真正合作制的金融組織形式；
建立真正的民營銀行；
規(guī)范引導(dǎo)民間借貸。

　　第四，建立引導(dǎo)資金回流農(nóng)村的有效機制。建立郵政儲蓄資金回流農(nóng)村的市場化機制；
通過財政杠桿引導(dǎo)金融資金回流農(nóng)村，使農(nóng)村資金流動納入良性循環(huán)的軌道。政策性金融業(yè)務(wù)也應(yīng)在財政核定補貼的前提下，通過市場化招標(biāo)方式，允許各類機構(gòu)參與，以提高政策性金融的效率。

　　第五，建立有效的農(nóng)村金融監(jiān)管體制。全國統(tǒng)一的監(jiān)管有利于金融管制，有利于貫徹實施中央的宏觀經(jīng)濟(jì)和金融政策，但卻難以照顧到各地多樣化的金融供給和需求。特別是在目前我國金融改革尚未完成，金融創(chuàng)新方興未艾的條件下，過于集權(quán)的金融監(jiān)管不利于自下而上的金融創(chuàng)新。由于存在著信息不對稱，集中監(jiān)管的成本過高，監(jiān)管當(dāng)局偏好于監(jiān)管大型金融機構(gòu)或建立中間管理層次的方式（如設(shè)立省聯(lián)社）分擔(dān)監(jiān)管職能，導(dǎo)致中小金融機構(gòu)的發(fā)展空間受到壓縮，不利于競爭性金融市場的全面建立。此外，金融監(jiān)管的主要目的是防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，監(jiān)管壟斷卻有可能將地區(qū)性金融風(fēng)險或單個金融機構(gòu)的風(fēng)險向中央集中。這在我國目前金融機構(gòu)普遍面臨預(yù)算軟約束、市場退出機制缺失、金融監(jiān)管與管理界線不清的條件下，統(tǒng)一監(jiān)管可能導(dǎo)致風(fēng)險過度集中至中央這一級，反而容易形成系統(tǒng)風(fēng)險。

　　為建立多樣化、有序分層的金融體系，有必要創(chuàng)新監(jiān)管模式，實施中央和省兩級的分級監(jiān)管，同時賦予存款保險公司監(jiān)管權(quán)。分級監(jiān)管有利于監(jiān)管競爭和形成一個相對寬松的監(jiān)管環(huán)境，鼓勵適合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展需要的金融創(chuàng)新，更可以分散金融風(fēng)險，最終達(dá)到降低金融系統(tǒng)風(fēng)險的目的。今后，可將省聯(lián)社改革為地方金融監(jiān)管機構(gòu)，負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，金融機構(gòu)市場準(zhǔn)入仍由銀監(jiān)會負(fù)責(zé)。

　　總之，農(nóng)村金融體制改革是一個系統(tǒng)工程，僅靠農(nóng)村信用社單兵突進(jìn)無法解決，應(yīng)該整體規(guī)劃、全面推進(jìn)才能取得成功。

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