[內(nèi)容提要]中國(guó)能源安全觀經(jīng)歷了從最初的“自給自足”安全觀到“供應(yīng)”安全觀、再到現(xiàn)今的“開源節(jié)流”安全觀的演變過程。目前，中國(guó)能源安全主要面臨著結(jié)構(gòu)性危機(jī)和管理性制度危機(jī)兩大挑戰(zhàn)。為此，中國(guó)政府應(yīng)采取一系列應(yīng)對(duì)措施，并可考慮實(shí)施以多邊合作為依托，重點(diǎn)加入國(guó)際能源署，以區(qū)域合作為基礎(chǔ)推動(dòng)建立東北亞能源共同體戰(zhàn)略。

　　[關(guān)鍵詞]能源安全觀；
中國(guó)能源安全戰(zhàn)略；
國(guó)際能源署；
“東北亞能源共同體”

　　作者簡(jiǎn)介：楊澤偉，武漢大學(xué)國(guó)際法研究所教授，博士生導(dǎo)師。

　　*本文系作者主持的國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)能源安全的現(xiàn)狀及法律保障研究”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：05CFX015)階段性研究成果之一，也是教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“中國(guó)能源安全問題研究——法律與政策分析”(項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：05JZD0003)的子課題“能源安全基本理論與中國(guó)能源安全的一般保障措施研究”的階段性成果之一。同時(shí)也感謝《世界經(jīng)濟(jì)與政治》雜志匿名評(píng)審專家提出的中肯修改意見，當(dāng)然，文中錯(cuò)漏由作者承擔(dān)。

　　近年來，隨著中國(guó)石油進(jìn)口量猛增，中國(guó)能源結(jié)構(gòu)正在進(jìn)行重大調(diào)整，能源安全的形勢(shì)正在發(fā)生質(zhì)變，這給中國(guó)的政治、外交、軍事、科技和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等提出了一個(gè)全新的課題——如何保障中國(guó)能源安全。能源安全問題既是中國(guó)當(dāng)前面臨的現(xiàn)實(shí)問題，也是影響中國(guó)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略問題，解決好這個(gè)問題，對(duì)于實(shí)現(xiàn)“中國(guó)和平發(fā)展”戰(zhàn)略和完成“十一五”規(guī)劃具有十分重要的意義。

　　一　中國(guó)能源安全觀的演變

　　自新中國(guó)成立以來，中國(guó)能源安全觀經(jīng)歷了一個(gè)演變過程：從最初的“自給自足”安全觀到“供應(yīng)”安全觀，再到目前的“開源節(jié)流”安全觀。具體而言，它可以分為三個(gè)階段。

　　第一階段：“自給自足(the energy self-suffi-ciency)”的安全觀階段(1949～1992年)。雖然中國(guó)于1939年就在甘肅玉門建立了第一個(gè)石油工業(yè)基地，但是直至1949年新中國(guó)成立時(shí)，中國(guó)原油年產(chǎn)量只有12萬噸。[1]在20世紀(jì)50年代，中國(guó)主要油品的自給率僅為40%，50%左右的石油依賴從蘇聯(lián)進(jìn)口。[2]中蘇關(guān)系破裂后，中國(guó)采取了自力更生的方針，逐步實(shí)施了“自給自足”的能源安全戰(zhàn)略。在1959～1962年期間，隨著大慶油田和勝利油田的發(fā)現(xiàn)，中國(guó)石油工業(yè)的發(fā)展歷史揭開了新的一頁(yè)。隨后，大港、江漢、遼河、長(zhǎng)慶、河南、華北、中原等一大批油田也相繼被發(fā)現(xiàn)并投入開發(fā)，中國(guó)石油產(chǎn)量迅速攀升。1963年，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了石油產(chǎn)品基本自給。[3]

　　從1973年開始，中國(guó)逐步向日本、菲律賓、泰國(guó)、羅馬尼亞等國(guó)家和中國(guó)香港地區(qū)出口原油。到1985年，中國(guó)原油出口量達(dá)到歷史最高水平，外貿(mào)統(tǒng)計(jì)的出口量為3 003萬噸，實(shí)際出口量為3 115萬噸。[4]此后，由于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)石油需求的增加、石油產(chǎn)量的增速趨緩，中國(guó)原油出口也開始下降。到1993年，中國(guó)從石油凈出口國(guó)變成了石油凈進(jìn)口國(guó)。

　　第二階段：“供應(yīng)(the energy supply-oriented)”安全觀階段(1993～2002年)。1993年，中國(guó)政府提出能源安全政策的目標(biāo)是“保障長(zhǎng)期、穩(wěn)定的石油供應(yīng)”。[5]這一階段中國(guó)的能源政策都是圍繞這一目標(biāo)來制定的。為此，中國(guó)能源企業(yè)實(shí)施了“走出去”戰(zhàn)略。1993年3月，中國(guó)石油天然氣總公司在泰國(guó)邦亞區(qū)塊獲得石油開發(fā)作業(yè)權(quán)。這不僅是中國(guó)石油公司首次在海外獲得油田開采權(quán)益，而且也拉開了中國(guó)石油公司進(jìn)軍海外市場(chǎng)、實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略的帷幕。1993年7月，中國(guó)石油天然氣總公司獲得加拿大阿爾伯達(dá)省北湍寧油田的部分股權(quán)，并生產(chǎn)出中國(guó)歷史上第一桶海外原油。[6]不過，從1993年到1996年，中國(guó)能源公司在國(guó)外投資的僅是一些小項(xiàng)目，如油田的勘探、提高老油田的復(fù)產(chǎn)率、產(chǎn)品分成、服務(wù)等石油合作項(xiàng)目。通過這些活動(dòng)，中國(guó)能源企業(yè)逐步熟悉了國(guó)際投資環(huán)境、掌握了海外能源項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)的技巧、積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

　　從1997年開始，中國(guó)能源企業(yè)在海外的業(yè)務(wù)進(jìn)入了穩(wěn)步發(fā)展階段，相繼同蘇丹、哈薩克斯坦和委內(nèi)瑞拉等國(guó)簽訂了油氣開發(fā)協(xié)議，并在加拿大、泰國(guó)、緬甸、土庫(kù)曼斯坦、阿塞拜疆、阿曼、伊拉克等國(guó)簽署了關(guān)于產(chǎn)品分成、合資、租讓等方面的協(xié)議，內(nèi)容涉及油氣勘探開發(fā)、地面建設(shè)、長(zhǎng)輸管道、石油煉制、石油化工和油品銷售等領(lǐng)域。[7]其中，中國(guó)石油天然氣總公司在蘇丹的石油開采項(xiàng)目和其在哈薩克斯坦的石油管道運(yùn)輸項(xiàng)目都是比較成功的例子。

　　第三階段：“開源節(jié)流”安全觀階段(2003年～現(xiàn)在)。九一一事件后，鑒于中國(guó)能源安全形勢(shì)的變化以及俄羅斯在“安大線”問題上搖擺不定等因素，從2003年開始，中國(guó)政府調(diào)整“走出去”的能源安全戰(zhàn)略，并逐步形成新的能源安全觀——“開源節(jié)流”安全觀。[8]這主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

　　其一，在中國(guó)共產(chǎn)黨的有關(guān)會(huì)議上逐步明確了“開源節(jié)流”能源安全觀。例如，2003年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議明確提出了“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展”，強(qiáng)調(diào)“統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展”。這樣就完整地提出了科學(xué)發(fā)展觀�？茖W(xué)發(fā)展觀是立足社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情，總結(jié)中國(guó)發(fā)展實(shí)踐，借鑒國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)新的發(fā)展要求提出來的�？茖W(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。因此，中國(guó)能源安全發(fā)展戰(zhàn)略的制定及其實(shí)施，必須以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。

　　2005年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議審議通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》。會(huì)議指出，要“全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”，“要堅(jiān)定不移地以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，堅(jiān)持以人為本，轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念、創(chuàng)新發(fā)展模式、提高發(fā)展質(zhì)量，把經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展切實(shí)轉(zhuǎn)入全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道”。這次會(huì)議還提出了“十一五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)：“資源利用效率顯著提高，單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比‘十五’期末降低20%左右；
要加快建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，加大環(huán)境保護(hù)力度，切實(shí)保護(hù)好自然生態(tài)，認(rèn)真解決影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特別是嚴(yán)重危害人民健康的突出的環(huán)境問題，在全社會(huì)形成資源節(jié)約的增長(zhǎng)方式和健康文明的消費(fèi)模式”。

　　2007年10月，中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)提出：“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀”；
“必須堅(jiān)持全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展……建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”；
“建設(shè)生態(tài)文明，基本形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長(zhǎng)方式、消費(fèi)模式”；
“加強(qiáng)能源資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力”。

　　其二，在中國(guó)政府制訂的有關(guān)發(fā)展規(guī)劃中也體現(xiàn)了“開源節(jié)流”的能源安全觀。例如，2004年6月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議討論并原則通過的《中國(guó)能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004-2020)》確立了中國(guó)的能源發(fā)展戰(zhàn)略和政策目標(biāo)，提出了以“節(jié)能優(yōu)先、效率為本；

煤為基礎(chǔ)、多元發(fā)展；

立足國(guó)內(nèi)[9]、開拓海外；
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、合理布局；
依靠科技、創(chuàng)新體制；
保護(hù)環(huán)境、保障安全”的方針。

　　2006年3月，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》設(shè)立了“優(yōu)化發(fā)展能源”的專章，明確了“堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、煤為基礎(chǔ)、多元發(fā)展，優(yōu)化生產(chǎn)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)，構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔、安全的能源供應(yīng)體系”的目標(biāo)。此外，該綱要的第六篇以“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”為題，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了“落實(shí)節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國(guó)策，建設(shè)低投入、高產(chǎn)出，低消耗、少排放，能循環(huán)、可持續(xù)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系和資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)”。

　　2007年4月，中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制訂的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》確立了“用科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)兩大戰(zhàn)略思想統(tǒng)領(lǐng)能源工作，貫徹落實(shí)節(jié)約優(yōu)先、立足國(guó)內(nèi)、多元發(fā)展、保護(hù)環(huán)境，加強(qiáng)國(guó)際互利合作的能源戰(zhàn)略，努力構(gòu)筑穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、清潔的能源體系，以能源的可持續(xù)發(fā)展支持我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”的指導(dǎo)方針。

　　二　中國(guó)能源安全的挑戰(zhàn)

　　2005年12月，美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)高級(jí)國(guó)際問題研究員孔博(Bo Kong)發(fā)表了題為《中國(guó)能源不安全及其戰(zhàn)略剖析》的報(bào)告。他把中國(guó)能源安全問題歸納為周期性不安全(cyclical Insecurity)、結(jié)構(gòu)性不安全(structural insecurity)和體制性不安全(institutional insecurity)等三個(gè)方面。[10]他的報(bào)告不但分析了中國(guó)能源不安全的原因，而且對(duì)中國(guó)能源戰(zhàn)略的制定具有一定的啟示意義。筆者認(rèn)為，他把“周期性不安全”和“結(jié)構(gòu)性不安全”嚴(yán)格加以區(qū)分的意義并不大。本文在適當(dāng)借鑒其成果的基礎(chǔ)上，認(rèn)為目前中國(guó)能源安全主要面臨以下兩大挑戰(zhàn)：

　　(一)結(jié)構(gòu)性危機(jī)

　　其一，能源結(jié)構(gòu)不合理，依然是以煤為主。中國(guó)是世界上唯一以煤為主的能源消費(fèi)大國(guó)，也是世界上煤使用比例最高的國(guó)家，占世界煤消費(fèi)總量的27%。在中國(guó)現(xiàn)有的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中，煤占68%、石油占22%、天然氣占3%、一次電力占7%，而煤層氣、風(fēng)能和太陽(yáng)能等清潔能源和可再生能源的開發(fā)利用則剛剛起步。與世界能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)平均水平(煤占17.8%，石油占40.1%，天然氣占22.9%，水電和核電占19.2% )相比，差距是十分明顯的。[11]在未來20年內(nèi)，煤仍將是中國(guó)的主要能源。根據(jù)國(guó)際能源署(IEA)的預(yù)測(cè)，2030年，煤仍占中國(guó)能源消費(fèi)總量的60%。[12]

　　其二，能源人均占有量低，能源資源分布不均勻。雖然中國(guó)能源總量生產(chǎn)居世界第三位，但人均擁有量遠(yuǎn)低于世界平均水平。中國(guó)人均能源探明儲(chǔ)量只有世界平均水平的33%，人均煤炭可采儲(chǔ)量為90.7噸，人均石油可采儲(chǔ)量為2.6噸，人均天然氣可采儲(chǔ)量為1 408立方米，分別為世界平均水平的57%、7.69%和5%。[13]中國(guó)能源資源總體分布不均勻。其特點(diǎn)是北多南少，西富東貧；

品種分布是北煤、南水和西油氣，因而形成了北煤南運(yùn)、西氣東輸和西電東送等長(zhǎng)距離輸送的基本格局。煤炭的保有儲(chǔ)量將近80%集中分布在華北和西北地區(qū)，其中86%分布在干旱缺水的中西部地區(qū)；
可以利用的水能資源約68%集中在西南地區(qū)；
塔里木盆地和四川盆地天然氣總量約占全國(guó)的1 /2。[14]東部地區(qū)能源消費(fèi)占全國(guó)的67%，但能源儲(chǔ)量?jī)H占全國(guó)的13%。隨著石油勘探開發(fā)工作的深入開展，未來中國(guó)國(guó)內(nèi)的油氣勘探開發(fā)對(duì)象主要集中在深層、深海和自然地理位置十分惡劣的沙漠、高山和高寒之地，新增儲(chǔ)量的75%來自老油區(qū)的復(fù)雜或隱蔽油藏。[15]中國(guó)國(guó)內(nèi)能源的勘探程度低，開發(fā)利用的難度很大。

　　其三，能源供需矛盾日益突出。自20 世紀(jì)90年代以來，隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，能源供應(yīng)不足成為制約中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。從1992年開始，中國(guó)能源生產(chǎn)的增長(zhǎng)幅度小于能源消費(fèi)的增長(zhǎng)幅度，能源生產(chǎn)與消費(fèi)總量之間的缺口逐漸拉大，能源消費(fèi)與供應(yīng)不足的矛盾日益突出。例如，中國(guó)的石油消費(fèi)量在1990年是1.15億噸，2002年增加到2.393億噸，年均增長(zhǎng)6.7%。而中國(guó)原油產(chǎn)量在1990年是1.38億噸，2002年卻只增加到1.675 億噸，年均增長(zhǎng)1.62%。為彌補(bǔ)缺口，中國(guó)石油進(jìn)口量從1993年的988萬噸增加到2002年的7 000多萬噸，年均增長(zhǎng)近25%，對(duì)外依存度也從6.4%上升到30%。[16]有專家估計(jì)，到2030年，中國(guó)能源供需缺口量約為2.5 億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，到2050年將增至為4.6億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。[17]

　　其四，石油對(duì)外依存度過大，儲(chǔ)備體制不健全。當(dāng)前石油安全已成為中國(guó)能源安全的核心。由于中國(guó)原油產(chǎn)量的增長(zhǎng)大大低于石油消費(fèi)量的增長(zhǎng)，造成中國(guó)石油供應(yīng)短缺、進(jìn)口依存度飆升。按照國(guó)際能源署的預(yù)測(cè)，到2020年，中國(guó)每天進(jìn)口石油達(dá)690萬桶，占中國(guó)石油消費(fèi)總量的70%；

2010年中國(guó)石油對(duì)外依存度為55%、2020年為68%、2030年將達(dá)到74%。[18]“美國(guó)能源信息局(United States Energy Information Administration)”也預(yù)言，2010年中國(guó)石油對(duì)外依存度為44.6%、2020年為62.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　8%、2025年將達(dá)到68.8%。[19]此外，目前中國(guó)原油進(jìn)口的60%以上來自于局勢(shì)動(dòng)蕩的中東和北非地區(qū)，中國(guó)進(jìn)口石油主要采取海上集中運(yùn)輸方式，原油運(yùn)輸約4 /5通過馬六甲海峽，形成了制約中國(guó)能源安全的“馬六甲困局(the Malacca Dilemma)”。同時(shí)，中國(guó)的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備還剛剛起步，石油儲(chǔ)備體制很不完善。

　　其五，能源利用率低，能源環(huán)境問題突出。中國(guó)的能源利用率長(zhǎng)期偏低，單位產(chǎn)值的能耗是發(fā)達(dá)國(guó)家的3～4倍，主要工業(yè)產(chǎn)品單耗比國(guó)外平均水平高40%，能源平均利用率只有30%左右。[20]另外，中國(guó)以煤為主的能源結(jié)構(gòu)也不利于環(huán)境保護(hù)。況且，中國(guó)的煤炭資源又存在著固有的質(zhì)地差、運(yùn)輸距離長(zhǎng)、污染嚴(yán)重、熱量不足等問題，更使中國(guó)在能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)方面雪上加霜。這種長(zhǎng)時(shí)期以煤為主的能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，將使中國(guó)區(qū)域性污染日益加重，生態(tài)環(huán)境持續(xù)遭到破壞。因此，能源生產(chǎn)和利用對(duì)環(huán)境的損害是中國(guó)環(huán)境問題的核心，受到國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注。

　　(二)管理性制度危機(jī)

　　從20世紀(jì)80年代末開始，中國(guó)能源管理機(jī)構(gòu)分分合合、不斷調(diào)整。首先，1988年第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定撤銷煤炭部、石油部、水利電力部和核工業(yè)部，成立能源部。隨后，1993年第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定撤銷能源部，重組煤炭部、電力部。而后，1998年第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議決定撤銷煤炭部、電力部。最后，2004年成立了中國(guó)國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)能源局，2005年成立了國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組。目前，中國(guó)缺乏有效的能源安全的政府管理體制，暴露了能源安全的管理性制度危機(jī)，主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

　　其一，權(quán)限不明、職責(zé)不清。當(dāng)前，中國(guó)缺少對(duì)能源安全進(jìn)行統(tǒng)一管理的部門。與能源相關(guān)的管理、開發(fā)和研究職能分散在中國(guó)的國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)土資源部、水利部、建設(shè)部、農(nóng)業(yè)部、科技部、國(guó)防科工委、國(guó)家環(huán)�？偩趾碗姳O(jiān)會(huì)等部門。此外，國(guó)有能源公司、相關(guān)的地方機(jī)構(gòu)也參與能源政策的制定。[21]在這樣的管理體制下，一方面難以出臺(tái)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策措施，另一方面，即使出臺(tái)了宏觀能源政策，也無專門機(jī)構(gòu)貫徹實(shí)施，更無法實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)的政策目標(biāo)。例如，目前中國(guó)石油管理權(quán)分散在數(shù)個(gè)部委、十余家司局級(jí)單位。僅國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)就有七個(gè)司局級(jí)單位分別管理石油投資、運(yùn)輸、價(jià)格、煉油、進(jìn)出口、成品油和勘探開發(fā)。[22]其中，勘探開發(fā)管理權(quán)又分散在兩個(gè)部委的三個(gè)司局級(jí)單位，而成品油管理則分散在三個(gè)部委，分別分管成品油進(jìn)出口、市場(chǎng)流通和儲(chǔ)備。在地域上，石油產(chǎn)業(yè)又被分割成西北與東南、陸地與海洋�？梢�，中國(guó)能源安全的制度缺陷十分明顯，機(jī)構(gòu)重疊、缺乏協(xié)調(diào)。[23]

　　其二，能源市場(chǎng)的壟斷行為。目前中國(guó)能源行業(yè)改革與發(fā)展的最大障礙是行業(yè)內(nèi)的壟斷經(jīng)營(yíng)和區(qū)域市場(chǎng)分割的狀況。例如，雖然成立了國(guó)家電網(wǎng)公司、華能集團(tuán)等電力部門的“七姊妹”，但是電力行業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局并未完全形成。又如，石油領(lǐng)域的壟斷行為也非常明顯，只有三大國(guó)有石油公司才有權(quán)從國(guó)外進(jìn)口石油。

　　總之，現(xiàn)今中國(guó)能源安全存在的問題是多方面的，但其根源是能源的結(jié)構(gòu)性危機(jī)和管理方面的制度性危機(jī)。這二者相互聯(lián)系、交互影響，其中最根本的是管理和制度方面的危機(jī)。

　　三　中國(guó)能源安全的應(yīng)對(duì)措施

　　為了解決能源安全所面臨的重大挑戰(zhàn)，中國(guó)政府正在采取一系列對(duì)策措施，如制訂了2004年《中國(guó)能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004-2020)》和2007年《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等。具體而言，它包括以下兩個(gè)方面：

　　(一)從供需入手，充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性危機(jī)

　　第一，立足于國(guó)內(nèi)(包括陸地和海洋)能源的勘探、開發(fā)和建設(shè)。例如，隨著大慶等老油田產(chǎn)量的下降，近年來，新疆已逐漸成為國(guó)內(nèi)第三大石油基地，石油產(chǎn)量占全國(guó)的12.7%。新疆的石油和天然氣儲(chǔ)量分別占全國(guó)石油和天然氣總量的30%和40%；
預(yù)計(jì)到2010年新疆每年的石油產(chǎn)量將達(dá)到5 000萬噸。[24]又如，2007年5月，中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司在河北省唐山市境內(nèi)(曹妃甸港區(qū))發(fā)現(xiàn)了儲(chǔ)量規(guī)模達(dá)10 億噸的大油田——冀東南堡油田，這是40多年來中國(guó)石油勘探的最大發(fā)現(xiàn)。這一探明儲(chǔ)量占到了中國(guó)目前已探明原油儲(chǔ)量的20%，而預(yù)計(jì)年產(chǎn)量則超過1 000 萬噸，將占到全國(guó)產(chǎn)量的5145%。南堡油田的發(fā)現(xiàn)將極大地增強(qiáng)國(guó)內(nèi)能源安全的供應(yīng)保障能力。[25]

　　此外，中國(guó)的海底石油資源量有200多億噸、天然氣資源量有10余萬億立方米。從目前來看，海洋石油天然氣工業(yè)是中國(guó)成長(zhǎng)最快、發(fā)展?jié)摿�巨大的新興海洋產(chǎn)業(yè)，其年均增長(zhǎng)率高達(dá)32.3%；
國(guó)內(nèi)目前已有25個(gè)海上油氣田投入開發(fā)，年產(chǎn)石油2 000多萬噸。[26]2003年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，為海洋能源的開發(fā)提供了政策指導(dǎo)。

　　第二，積極參與能源安全的國(guó)際合作，實(shí)現(xiàn)能源供應(yīng)多元化。過分依賴中東和非洲地區(qū)的石油供應(yīng)和單一的海上運(yùn)輸路線使得中國(guó)石油進(jìn)口的脆弱性比較明顯。為此，中國(guó)政府應(yīng)采取多種途徑實(shí)施多元化的能源戰(zhàn)略，突破單一的能源外交模式，走多邊合作的道路，以聯(lián)合的力量提高中國(guó)在國(guó)際能源格局中的地位，全面維護(hù)中國(guó)的能源安全。

　　第三，加快石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備建設(shè)，健全能源安全預(yù)警應(yīng)急機(jī)制。目前，中國(guó)已制定了石油儲(chǔ)備規(guī)劃：逐步建立能夠保障國(guó)內(nèi)石油供應(yīng)安全、應(yīng)對(duì)石油突發(fā)事件、穩(wěn)定石油市場(chǎng)的國(guó)家石油儲(chǔ)備體系；
逐步建立政府儲(chǔ)備與企業(yè)儲(chǔ)備兩者的合理分工，儲(chǔ)備品種適應(yīng)市場(chǎng)需要，石油生產(chǎn)、加工、銷售、進(jìn)口和儲(chǔ)備密切銜接的運(yùn)行機(jī)制；
逐步建立健全石油儲(chǔ)備法律制度；
逐步建立穩(wěn)定的石油儲(chǔ)備資金來源保障體制。2003年5月，中國(guó)正式成立了國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)石油儲(chǔ)備辦，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)石油儲(chǔ)備。2003年，中國(guó)開始規(guī)劃建設(shè)首批四個(gè)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備基地，分別位于大連、青島和寧波、舟山。2007年，位于浙江寧波的鎮(zhèn)海石油儲(chǔ)備基地已經(jīng)建成注油。[27]中國(guó)石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備計(jì)劃正在有序推進(jìn)中。[28]到2010年，中國(guó)將建成相當(dāng)于30天進(jìn)口量的石油戰(zhàn)略儲(chǔ)備規(guī)模。

　　第四，落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)。樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展道路，以人為本，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，這是中國(guó)實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的重要組成部分。為此，中國(guó)政府堅(jiān)持能源生產(chǎn)、消費(fèi)和環(huán)境保護(hù)并重的方針，把清潔能源技術(shù)的開發(fā)應(yīng)用作為一項(xiàng)重要戰(zhàn)略任務(wù)，采取多種有效措施，降低能源開發(fā)利用對(duì)環(huán)境的負(fù)面影響，減輕能源消費(fèi)增長(zhǎng)對(duì)環(huán)境保護(hù)帶來的巨大壓力，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。

　　第五，加快可再生能源的開發(fā)利用�？稍偕�能源是指風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽艿确腔�石能源。長(zhǎng)期以來，由于缺乏政策引導(dǎo)和財(cái)政支持，中國(guó)可再生能源的利用率一直比較低，目前僅占能源消費(fèi)總量的3%。2005年2月，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，從而為可再生能源的開發(fā)利用提供了法律依據(jù)。同時(shí)，按照中國(guó)政府制定的可再生能源長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)定，到2010年，中國(guó)的可再生能源將占能源消費(fèi)總量的10%，2020年達(dá)到18%，2030年達(dá)到30%，2100年達(dá)到50%。[29]為此，中國(guó)政府對(duì)外資予以積極引導(dǎo)。例如，2005年6月，世界銀行執(zhí)行局批準(zhǔn)了一項(xiàng)8 700萬美元的貸款，以支持中國(guó)的可再生能源規(guī)模擴(kuò)大項(xiàng)目(the renewable energy scale-up program)。[30]此外，中國(guó)政府還采取了擴(kuò)大核電供應(yīng)的戰(zhàn)略。

　　2003年以前，中國(guó)官方一直強(qiáng)調(diào)要“有限”發(fā)展核電產(chǎn)業(yè)。但自2003年以后，國(guó)內(nèi)關(guān)于大力發(fā)展核電產(chǎn)業(yè)的呼聲日益強(qiáng)烈，中國(guó)核電發(fā)電量逐年增長(zhǎng)。2004年，中國(guó)核電發(fā)電量累計(jì)為5 072 321.67萬千瓦時(shí)，比上年同期增長(zhǎng)了14.18%；

2005年，中國(guó)核電發(fā)電量累計(jì)為5 303 604.00萬千瓦時(shí)，比上年同期增長(zhǎng)了5.19%；

2006年，中國(guó)核電發(fā)電量累計(jì)為5 343 957.38萬千瓦時(shí)，比上年同期增長(zhǎng)了0.66%。中國(guó)目前建成和在建的核電站總裝機(jī)容量為870萬千瓦，預(yù)計(jì)到2010年中國(guó)核電裝機(jī)容量約為2 000萬千瓦，2020年約為4 000萬千瓦。[31]2007年12月，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了《國(guó)家核電發(fā)展專題規(guī)劃(2005～2020年)》，這標(biāo)志著中國(guó)核電發(fā)展進(jìn)入了新的階段。按照該規(guī)劃規(guī)定的發(fā)展目標(biāo)，到2020年，核電運(yùn)行裝機(jī)容量爭(zhēng)取達(dá)到4 000萬千瓦，并有1 800萬千瓦在建項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)到2020年以后續(xù)建。核電占全部電力裝機(jī)容量的比重從現(xiàn)在的不到2%提高到4%，核電年發(fā)電量達(dá)到2 600～2 800億千瓦時(shí)。

　　第六，通過法律政策措施和市場(chǎng)手段，鼓勵(lì)節(jié)能、合理用能、提高能源利用率。2007年10 月，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》修訂草案。[32]新的節(jié)能法在法律層面將節(jié)約資源確定為中國(guó)的基本國(guó)策，明確規(guī)定：“國(guó)家實(shí)行節(jié)約資源的基本國(guó)策，實(shí)施節(jié)約與開發(fā)并舉、把節(jié)約放在首位的能源發(fā)展戰(zhàn)略�！毙碌墓�(jié)能法更加完善和強(qiáng)化了政府在節(jié)能管理方面的職責(zé)，同時(shí)也明確了國(guó)家實(shí)行財(cái)政、稅收、價(jià)格、信貸和政府采購(gòu)等政策促進(jìn)企業(yè)節(jié)能和產(chǎn)業(yè)升級(jí)，并明確了一系列強(qiáng)制性措施限制發(fā)展高耗能、高污染行業(yè)，包括制定強(qiáng)制性能效標(biāo)識(shí)和實(shí)行淘汰制度等。另外，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》進(jìn)一步把“十一五”時(shí)期單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)能耗降低20%左右作為約束性指標(biāo)。

　　(二)改革和完善能源管理體制，應(yīng)對(duì)制度性危機(jī)

　　第一，成立國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組。2005年6 月，中國(guó)國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組正式成立。它將分散于能源內(nèi)部各行業(yè)的管理權(quán)集中起來，以加強(qiáng)對(duì)這些行業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策目標(biāo)、管理體制和法律法規(guī)的協(xié)調(diào)管理，實(shí)行以戰(zhàn)略管理為核心的能源監(jiān)管體制。國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由溫家寶總理?yè)?dān)任。國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)于國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)內(nèi)部，承擔(dān)國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組的日常工作。其工作包括：督辦落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組決定；
了解能源安全狀況，預(yù)測(cè)預(yù)警能源宏觀和重大問題，向領(lǐng)導(dǎo)小組提出對(duì)策建議；
組織有關(guān)單位研究能源戰(zhàn)略和規(guī)劃；
研究能源開發(fā)與節(jié)約、能源安全與應(yīng)急、能源對(duì)外合作等重大政策；
承辦國(guó)務(wù)院和領(lǐng)導(dǎo)小組交辦的其他事項(xiàng)。不過，國(guó)家能源領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室與國(guó)家發(fā)改委能源局的分工，目前還不十分明確。

　　第二，加強(qiáng)能源法制建設(shè)，起草了《能源法》。2006年1月，跨部門的《能源法》起草組成立，中國(guó)正式啟動(dòng)《能源法》立法起草工作。2007年12月，國(guó)家能源辦公室正式對(duì)外公布《能源法(征求意見稿)》，向社會(huì)各界征集修改、完善的意見和建議。作為中國(guó)能源領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，《能源法(征求意見稿)》包含總則、能源綜合管理、能源戰(zhàn)略與規(guī)劃、能源開發(fā)與加工轉(zhuǎn)換等15章，共140條。

　　第三，制定了《反壟斷法》，鼓勵(lì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。2007年8月，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十九次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)反壟斷法》。反壟斷法的出臺(tái)，有助于預(yù)防和制止能源領(lǐng)域的壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

　　另外，為了創(chuàng)造市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，中國(guó)政府一方面對(duì)能源工業(yè)進(jìn)行了改革，明確了三大石油公司之間的分工，并在它們之間推行競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；
另一方面開放國(guó)內(nèi)能源市場(chǎng)，允許外國(guó)石油公司在中國(guó)設(shè)立加油站，經(jīng)營(yíng)零售業(yè)務(wù)。例如，荷蘭皇家殼牌集團(tuán)、英國(guó)石油公司和埃克森- 美孚公司等在中國(guó)華南地區(qū)分別建立了500個(gè)、1 000個(gè)和1 100個(gè)加油站。[33]此外，中國(guó)政府還決定向私人資本開放石油、天然氣領(lǐng)域的上游業(yè)務(wù)。例如，2002年中國(guó)政府首次允許非國(guó)有石油公司進(jìn)口828萬噸石油和460萬噸石油產(chǎn)品；

又如，2005年“中國(guó)長(zhǎng)城聯(lián)合石油公司(theGreatWallUnited Petroleum Company)”正式成立，其主要業(yè)務(wù)將圍繞成品油銷售展開。

　　總之，面對(duì)當(dāng)前的能源挑戰(zhàn)，中國(guó)應(yīng)采取綜合的、全方位的能源戰(zhàn)略，包括能源開發(fā)、能源節(jié)約、能源環(huán)境保護(hù)和能源安全戰(zhàn)略，從管理、市場(chǎng)和立法入手，全面改革現(xiàn)有能源體制，制定優(yōu)惠政策，加強(qiáng)信息收集與調(diào)研，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　建立完整的服務(wù)保障體系，全面整合外交、外貿(mào)等各方力量，協(xié)調(diào)一致建立能源保障機(jī)制。

　　四　中國(guó)能源安全的戰(zhàn)略選擇

　　從宏觀上看，未來幾年中國(guó)政府可以著重考慮采取以下戰(zhàn)略來維護(hù)中國(guó)的能源安全。

　　(一)以多邊合作為依托，重點(diǎn)加入國(guó)際能源署

　　目前中國(guó)政府已參與了多個(gè)多邊能源合作機(jī)制，是國(guó)際能源論壇、世界能源大會(huì)、亞太經(jīng)合組織、東盟“10 + 3”等機(jī)制的正式成員，是能源憲章條約的觀察員，與國(guó)際能源署等國(guó)際能源組織保持著較為密切的聯(lián)系。同時(shí)，中國(guó)與美國(guó)、英國(guó)、俄羅斯、日本、歐佩克、八國(guó)集團(tuán)等建立了雙邊或多邊的能源對(duì)話機(jī)制。此外，中國(guó)還參與了東亞地區(qū)的清潔排放貿(mào)易、亞太清潔發(fā)展和氣候伙伴計(jì)劃、“碳收集領(lǐng)導(dǎo)人論壇”、“甲烷市場(chǎng)化伙伴計(jì)劃”和“氫能經(jīng)濟(jì)伙伴計(jì)劃”等。因此，今后中國(guó)政府一方面要在現(xiàn)已參加的多邊能源合作機(jī)制中爭(zhēng)取發(fā)揮更大的作用，另一方面還要想方設(shè)法加入國(guó)際能源署。

　　國(guó)際能源署是1974年成立的、并和經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織相聯(lián)系的石油消費(fèi)國(guó)政府間的國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織。1996年10月，國(guó)際能源署執(zhí)行主任羅伯特·普里德爾(Robert Priddle)訪華，并與中國(guó)政府簽署了《關(guān)于在能源領(lǐng)域里進(jìn)行合作的政策性諒解備忘錄》。該備忘錄規(guī)定，加強(qiáng)雙方在能源節(jié)約與效率、能源開發(fā)與利用、能源行業(yè)的外圍投資和貿(mào)易、能源供應(yīng)保障、環(huán)境保護(hù)等方面的合作�，F(xiàn)在中國(guó)還不是國(guó)際能源署的成員國(guó)。一旦中國(guó)加入國(guó)際能源署，國(guó)際能源署將在加強(qiáng)中國(guó)與其他能源消費(fèi)國(guó)的合作、應(yīng)對(duì)突發(fā)性的能源危機(jī)、維護(hù)中國(guó)的能源安全利益以及逐步化解國(guó)際社會(huì)對(duì)中國(guó)的無端猜疑等方面發(fā)揮重要作用。[34]然而，目前中國(guó)加入國(guó)際能源署仍有一定的困難，主要有：

　　其一，成員資格問題。國(guó)際能源署的基本文件——《國(guó)際能源綱領(lǐng)協(xié)議》，對(duì)那些不是該協(xié)議簽署國(guó)但符合加入國(guó)際能源署條件的國(guó)家做了如下規(guī)定：“此協(xié)議應(yīng)對(duì)能夠并愿意滿足本綱領(lǐng)要求的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織任何成員國(guó)開放加入。理事會(huì)應(yīng)依多數(shù)原則決定任何加入申請(qǐng)�！盵35]可見，加入國(guó)際能源署的一個(gè)首要條件是經(jīng)合組織的成員國(guó)。而中國(guó)至今還不是經(jīng)合組織(OECD)的成員。

　　其二，緊急石油儲(chǔ)備義務(wù)。國(guó)際能源署要求各成員國(guó)保持不低于其90天石油進(jìn)口量的石油存量。而中國(guó)當(dāng)前的緊急石油儲(chǔ)備不到30天。這與國(guó)際能源署的規(guī)定有很大的差距。

　　其三，信息通報(bào)義務(wù)。按照《國(guó)際能源綱領(lǐng)協(xié)議》的規(guī)定，成員國(guó)應(yīng)定期向秘書處報(bào)告該國(guó)石油公司的財(cái)務(wù)、資本投資、原油成本等所有情況，以供國(guó)際能源署理事會(huì)決策時(shí)做參考。而在供應(yīng)中斷期間，國(guó)際能源署還要求石油公司直接向其提供有關(guān)信息。由于一國(guó)的石油情報(bào)是構(gòu)建該國(guó)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重要依據(jù)之一，它涉及國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全和國(guó)家主權(quán)，因此，國(guó)際能源署的“信息通報(bào)義務(wù)”對(duì)中國(guó)來說有一定的挑戰(zhàn)性和一個(gè)適應(yīng)過程。

　　盡管如此，隨著中國(guó)和平發(fā)展戰(zhàn)略的提出、經(jīng)濟(jì)地位和金融實(shí)力的不斷增強(qiáng)、政治影響的不斷擴(kuò)大，中國(guó)與國(guó)際組織的接觸也一直在不斷深化。值得一提的是，2004年10月中國(guó)首次派代表出席七國(guó)集團(tuán)財(cái)長(zhǎng)會(huì)議，中國(guó)財(cái)政部部長(zhǎng)和人民銀行行長(zhǎng)以觀察員身份應(yīng)邀與會(huì)，被美國(guó)財(cái)政部高官稱之為“歷史性”事件。[36]特別是近年來，國(guó)際社會(huì)也迫切希望中國(guó)政府能夠承擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任，充分發(fā)揮大國(guó)的作用。因此，為了加入國(guó)際能源署，中國(guó)政府一方面應(yīng)盡快增加戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備；
另一方面可以與國(guó)際能源署及其重要成員國(guó)協(xié)商，采取特別協(xié)定的方式[37]，建立特定的中國(guó)- 國(guó)際能源署合作協(xié)調(diào)機(jī)制，并給予中國(guó)特定待遇，如成為“聯(lián)系國(guó)”享受準(zhǔn)成員國(guó)待遇等。這種做法與國(guó)際能源署的一些成員國(guó)希望中國(guó)加入該機(jī)構(gòu)的愿望是一致的。

　　(二)以區(qū)域合作為基礎(chǔ)，推動(dòng)建立“東北亞能源共同體”

　　東北亞是當(dāng)今與美國(guó)、歐洲并列的世界三大能源市場(chǎng)之一。隨著東北亞經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，能源安全成為東北亞國(guó)家共同面臨的問題。作為能源消費(fèi)與進(jìn)口大國(guó)的中、日、韓三國(guó)，在能源問題上存在著尖銳的利益沖突和激烈競(jìng)爭(zhēng)，但合作領(lǐng)域也十分廣泛。中、日、韓三國(guó)在能源領(lǐng)域各具優(yōu)勢(shì)、并有互補(bǔ)性。例如，日本不僅在資金和技術(shù)方面優(yōu)勢(shì)明顯，并早就建立了石油和天然氣儲(chǔ)備，而且還在儲(chǔ)備煤炭，在能源外交上也積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，在能源使用方面(如核電、節(jié)能、環(huán)保、開發(fā)新能源等)也有很多可供中國(guó)學(xué)習(xí)的地方。韓國(guó)在石油儲(chǔ)備上的經(jīng)驗(yàn)也比較豐富，煉制能力也比較強(qiáng)，在節(jié)約能源、市場(chǎng)運(yùn)作等方面也有諸多可供借鑒之處。而中國(guó)在勞動(dòng)力、地理位置和油氣勘探技術(shù)等方面擁有自己的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也是能源生產(chǎn)大國(guó)，而且目前依然是日本、韓國(guó)重要的煤炭供應(yīng)國(guó)，且對(duì)先進(jìn)的新能源和節(jié)能技術(shù)需求大。可見，中、日、韓三國(guó)能源合作基礎(chǔ)廣泛，潛力巨大。具體而言，中、日、韓三國(guó)可在能源供應(yīng)安全、能源運(yùn)輸安全、能源使用安全、可再生能源利用等領(lǐng)域開展合作。

　　目前“東北亞能源共同體”的構(gòu)想尚處于探索階段。在當(dāng)今國(guó)際關(guān)系的背景下，要想建立這樣一個(gè)區(qū)域性國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織，還面臨不少困難。例如，冷戰(zhàn)安全結(jié)構(gòu)的消極影響，歷史問題和領(lǐng)土爭(zhēng)端，區(qū)域意識(shí)薄弱、缺乏地區(qū)認(rèn)同，美國(guó)因素以及領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題等。因此，“東北亞能源共同體”的形成可能尚需時(shí)日。盡管如此，有關(guān)國(guó)家應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，本著相互尊重、循序漸進(jìn)、開放包容的精神，增進(jìn)相互信任，擴(kuò)大共同利益，在此基礎(chǔ)上，逐步形成體現(xiàn)地區(qū)多樣性特征、與多層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作相協(xié)調(diào)、并為各方都能接受的地區(qū)能源安全合作的法律框架。為此，東北亞各國(guó)可采取以下步驟：

　　首先，簽訂《東北亞能源共同體憲章》。中、日、韓三國(guó)在能源共同開發(fā)的基礎(chǔ)上可以參考《歐洲煤鋼共同體條約》和《歐洲能源憲章條約》，簽訂類似的《東北亞能源共同體憲章》(Charter of the North-east Asian Energy Community)，建立“東北亞能源共同體”�！稏|北亞能源共同體憲章》作為“東北亞能源共同體”的組織法，內(nèi)容可以包括序文、宗旨與原則、成員的資格及其權(quán)利與義務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)范圍、活動(dòng)程序、決議的履行方式及監(jiān)督機(jī)制、貿(mào)易條款(包括國(guó)際市場(chǎng)、與貿(mào)易有關(guān)的投資措施、競(jìng)爭(zhēng)政策、技術(shù)轉(zhuǎn)讓等)、投資的促進(jìn)與保護(hù)條款、爭(zhēng)端解決以及其他雜項(xiàng)條款等。[38]

　　其次，樹立“合作安全”的觀念。“合作安全”是“以國(guó)家之間的相互依存而非對(duì)抗作為其政策的基點(diǎn)，其實(shí)質(zhì)是建立在互信互利基礎(chǔ)上的國(guó)家間相互合作的安全關(guān)系”。[39]歐盟通過區(qū)域合作安全途徑解決法德雙邊難題的成功經(jīng)驗(yàn)，尤其值得東北亞各國(guó)借鑒。東北亞各國(guó)應(yīng)摒棄以實(shí)力抗衡謀求安全優(yōu)勢(shì)的舊式思維，通過加強(qiáng)各領(lǐng)域合作擴(kuò)大共同利益，提高應(yīng)對(duì)威脅和挑戰(zhàn)的能力與效率。因此，通過合作安全建立“東北亞能源共同體”是實(shí)現(xiàn)東北亞和平與繁榮的有效途徑。令人鼓舞的是，中國(guó)共產(chǎn)黨的十六大提出了“與鄰為善、以鄰為伴”的周邊外交方針，這實(shí)際上也是新時(shí)期中國(guó)周邊安全政策的根本指南。

　　再次，加強(qiáng)“東北亞意識(shí)”。例如，韓國(guó)慶熙大學(xué)前校長(zhǎng)趙正源教授在題為《地區(qū)認(rèn)同在東北亞地區(qū)合作體制形成中的作用》的講演中建議：“韓、中、日三國(guó)應(yīng)以信賴為基礎(chǔ)，營(yíng)造‘東北亞意識(shí)’或思想；
在東北亞多元文化中尋找共同性，建立東北亞文化圈；
樹立地區(qū)內(nèi)共同文化價(jià)值觀，即創(chuàng)造基于共同文化之上的‘東北亞價(jià)值觀’；
加強(qiáng)各國(guó)的交流，促進(jìn)東北亞一體化觀念深入人心，進(jìn)一步推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作和安全合作向前發(fā)展。同時(shí)形成開放性而非排他性的東北亞地區(qū)合作特征�！盵40]

　　最后，堅(jiān)持循序漸進(jìn)原則。由于東北亞國(guó)際關(guān)系的復(fù)雜性，東北亞多邊能源合作的發(fā)展應(yīng)分階段進(jìn)行。從成員來講，目前應(yīng)以中、日、韓在能源領(lǐng)域的合作為主，從而推動(dòng)中、日、韓三國(guó)關(guān)系的進(jìn)一步發(fā)展；
在此基礎(chǔ)上，應(yīng)逐漸向俄羅斯、朝鮮和蒙古開放，建立真正的東北亞能源共同體。就合作領(lǐng)域而言，可由油氣合作逐漸擴(kuò)展到電力、煤炭、核能、可再生能源等“大能源”領(lǐng)域。

　　總之，如果中、日、韓等東北亞國(guó)家能夠在能源這個(gè)關(guān)系到國(guó)家發(fā)展命脈的戰(zhàn)略性問題上加強(qiáng)合作，在建立“東北亞能源共同體”上邁出積極的一步，那么，這將可能為實(shí)現(xiàn)東北亞乃至整個(gè)東亞地區(qū)的全面合作提供一個(gè)非常重要的示范。

　　五　結(jié)論

　　綜上可見，中國(guó)能源安全觀經(jīng)歷了從最初的“自給自足”安全觀到“供應(yīng)”安全觀、再到現(xiàn)今的“開源節(jié)流”安全觀的演變過程。當(dāng)今中國(guó)能源安全主要面臨結(jié)構(gòu)性危機(jī)和管理性制度危機(jī)兩大挑戰(zhàn)，存在能源結(jié)構(gòu)以煤為主、能源供需矛盾日益突出以及能源管理部門權(quán)限不明和職責(zé)不清等問題。為此，中國(guó)政府采取了一系列的應(yīng)對(duì)措施。從微觀上講，中國(guó)政府制訂了2004年《中國(guó)能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004-2020)》和2007年《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等；
并從供需入手，充分利用國(guó)內(nèi)外兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)，應(yīng)對(duì)結(jié)構(gòu)性危機(jī)；
改革和完善能源管理體制，應(yīng)對(duì)管理性制度危機(jī)。而就宏觀戰(zhàn)略而言，中國(guó)政府應(yīng)克服困難，實(shí)施以多邊合作為依托，重點(diǎn)加入國(guó)際能源署，以區(qū)域合作為基礎(chǔ)推動(dòng)建立“東北亞能源共同體”等戰(zhàn)略。

　　注釋：

　　[1]資料來源， 中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司官方網(wǎng)站：http：//www.cnpc.com.cn /CNPC /gsjs/fzlc /。

　　[2]Christian Constantin， “Chinaps Conception of Energy Security：Sources and International Im pacts， ”W orking Paper， No.43， March2005， p18， http：//www.swp-berlin.org/common /get_document.php?asset_id = 3521.

　　[3]參見查道炯：《中國(guó)石油安全的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，北京：當(dāng)代世界出版社， 2005年版，第16頁(yè)。

　　[4]參見王家樞：《石油與國(guó)家安全》，北京：地震出版社， 2001年版，第157頁(yè)。

　　[5]Felix K.Chang， “Chinese Energy and Asian Security， ”O(jiān) rbis，Vol.45， No.2， 2001， p1233.

　　[6]資料來源， 中國(guó)石油天然氣集團(tuán)公司官方網(wǎng)站， http：//www.cnpc.com.cn /CNPC /gsjs/fzlc /。

　　[7]參見查道炯：《中國(guó)石油安全的國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，第19頁(yè)。

　　[8]Caye Christoffersen，“The Dilemmas of Chinaps Energy Govern2ance：Recentralization and Regional Cooperation， ”The China and Eura2sia Forum Quarterly， Vol.3， No.3， 2005， p164；

Christian Constantin，“Chinaps Concep tion of Energy Security：Sources and International Im2pacts， ”Working Paper， No.43， March 2005， pp16-7.

　　[9]有學(xué)者認(rèn)為，從總體上看中國(guó)一直實(shí)行自給自足的內(nèi)向型能源發(fā)展戰(zhàn)略。從1978年到2004年，中國(guó)能源需求的97.4%是依靠國(guó)內(nèi)來解決的。參見Bo Kong， An Anatom y of Chinaps Energy Inse2curity and Its S trategies， p11， http：//www.ou.edu /uschina /SASD /SASD2007 readings/KongBo2005ChinaEnergy.pdf。

　　[10]Bo Kong， An Anatomy of Chinaps Energy Insecurity and Its S trat2egies， pp11-57.

　　[11]參見倪健民主編：《國(guó)家能源安全報(bào)告》，北京：人民出版社， 2005年版，第27頁(yè)。

　　[12]International EnergyAgency， World Energy Outlook 2002， Paris2002， p1249.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　[13]資料來源：世界銀行2004年7月《世界發(fā)展報(bào)告》， http：//www.un.org/chinese /esa /economic /review06 /docs/wdr06.pdf；

B.P.，S tatistical Review ofWorld Energy， 2004 ， http：//www.bp.com。

　　[14]鄭明：《中國(guó)能源發(fā)展現(xiàn)狀與面臨的挑戰(zhàn)》，載《領(lǐng)導(dǎo)文萃》，2007年第6期，第18頁(yè)。

　　[15]路錦程、黃崢：《中國(guó)能源發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對(duì)措施探討》，載《建筑節(jié)能》， 2007年第5期，第2頁(yè)。

　　[16]倪健民主編：《國(guó)家能源安全報(bào)告》，第27～28頁(yè)。

　　[17]馬維野等：《我國(guó)能源安全的若干問題及對(duì)策思考》，載《國(guó)際經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究》， 2001年第4期，第8頁(yè)。

　　[18]International Energy Agency， World Energy Outlook 2004，p192， p196， p1117， http：//www.iea.org/textbase /nppdf /free /2004 /weo2004.pdf.

　　[19]United States Energy Information Administration， InternationalEnergy Outlook 2003， May 2003， p1184， http：//tonto.eia.doe.gov/ft2p root /forecasting/0484 (2003).pdf.

　　[20]參見倪健民主編：《國(guó)家能源安全報(bào)告》，第29頁(yè)。

　　[21]Erica StreckerDowns， “The Chinese Energy SecurityDebate， ”The China Quarterly， Vol.177， 2004， pp125-29.

　　[22]然而，作為負(fù)責(zé)研究提出能源發(fā)展戰(zhàn)略、擬訂能源發(fā)展規(guī)劃和年度指導(dǎo)性計(jì)劃等的能源局，只是國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下屬的30多個(gè)機(jī)構(gòu)的其中之一，其行政級(jí)別明顯低于三大國(guó)有石油公司，況且能源局的人數(shù)也比較少。而美國(guó)能源部大約有14 000人，其中有600 人左右專門負(fù)責(zé)分析研究美國(guó)和國(guó)際能源市場(chǎng)。Bo Kong，An Anatom y of Chinaps Energy Insecurity and Its S trategies， p123。

　　[23]Bo Kong， An Anatom y of Chinaps Energy Insecurity and ItsS trategies， p121.

　　[24]Bo Kong， An Anatom y of Chinaps Energy Insecurity and ItsS trategies， p134.

　　[25]參見《中石油發(fā)現(xiàn)10億噸儲(chǔ)量大油田》，載《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》，2007年5月8日。

　　[26]參見《海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展綱要實(shí)施　我國(guó)全面提升海洋實(shí)力》，http：//www.sinoct.com /news/view_content.asp? id = 8546。

　　[27]2007年12月18日，中國(guó)首個(gè)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地——鎮(zhèn)海國(guó)家石油儲(chǔ)備基地已滿倉(cāng)儲(chǔ)油，并通過國(guó)家驗(yàn)收。這標(biāo)志著中國(guó)石油儲(chǔ)備工作進(jìn)入了新的階段。參見中國(guó)石油商務(wù)網(wǎng)：http：//www.oilchina.com /syxw/20071220 /news2007122007143415005.htm。

　　[28]經(jīng)中國(guó)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，國(guó)家石油儲(chǔ)備中心于2007年12月18日正式成立。建立石油儲(chǔ)備是應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、防范石油供給風(fēng)險(xiǎn)、保障國(guó)家能源安全的重要手段。國(guó)家石油儲(chǔ)備中心是中國(guó)石油儲(chǔ)備管理體系中的執(zhí)行層，其宗旨是為維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全提供石油儲(chǔ)備保障，職責(zé)是行使出資人權(quán)利，負(fù)責(zé)國(guó)家石油儲(chǔ)備基地建設(shè)和管理。國(guó)家石油儲(chǔ)備中心的成立，意味著中國(guó)從此有了獨(dú)立于石油企業(yè)的石油儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，或許可以將企業(yè)利益和國(guó)家戰(zhàn)略利益分開，通過石油儲(chǔ)備中心直接落實(shí)戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備的任務(wù)。參見《國(guó)家石油儲(chǔ)備中心的管理面臨著挑戰(zhàn)》，載《新京報(bào)》，2007年12月19日。

　　[29]Bo Kong，An Anatom y of Chinaps Energy Insecurity and ItsS trategies，p130.

　　[30]TheWorld Bank，“China：World Bank To Help Scale Up UseOf Renewable Energy，”http：//www.worldbank.org.

　　[31]參見《2007年中國(guó)核電行業(yè)分析及投資咨詢報(bào)告》，中國(guó)投資咨詢網(wǎng)：http：//www.ocn.com.cn /reports/2006119hedian.htm。

　　[32]新的《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》自2008年4月1日起施行。

　　[33]Bo Kong，An Anatom y of Chinaps Energy Insecurity and ItsS trategies，p147.

　　[34]參見楊澤偉：《國(guó)際能源署法律制度初探——兼論國(guó)際能源署對(duì)維護(hù)我國(guó)能源安全的作用》，載《法學(xué)評(píng)論》，2006年第6期，第82頁(yè)。

　　[35]《國(guó)際能源綱領(lǐng)協(xié)議》第71條第1款。

　　[36]參見法國(guó)《回聲報(bào)》2005年12月21日題為《北京在國(guó)際機(jī)構(gòu)中的地位問題引發(fā)討論》的文章，轉(zhuǎn)引自《參考消息》，2005年12月23日，第4版。

　　[37]挪威就是以特別協(xié)定的方式加入國(guó)際能源署的。

　　[38]參見楊澤偉：《“東北亞能源共同體”法律框架初探》，載《法學(xué)》，2006年第4期，第123頁(yè)。

　　[39]趙懷普：《歐洲一體化對(duì)東亞合作的若干啟示》，載《外交學(xué)院學(xué)報(bào)》，2005年第2期，第44頁(yè)。

　　[40]轉(zhuǎn)引自王屏：《東亞合作，尋求共贏》，載《參考消息》，2004年11月4日。

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