[摘要] 現(xiàn)代國家制度的興起是歐洲崛起的基本政治前提。中國自20世紀(jì)80年代以來進行的政治與行政改革在本質(zhì)上是以構(gòu)建現(xiàn)代國家制度為目標(biāo)的改革。經(jīng)過5次大規(guī)模的機構(gòu)改革，政府職能明顯轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代國家構(gòu)建取得顯著成就，為市場經(jīng)濟與市民社會的發(fā)展提供了保障。中共十七屆二中全會通過的行政管理體制改革意見將進一步推動轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)構(gòu)建現(xiàn)代國家的目標(biāo)。

　　[關(guān)鍵詞] 國家構(gòu)建；

行政管理體制改革；

政府職能轉(zhuǎn)變；

市民社會

　　[中圖分類號] D630.1 [文獻標(biāo)識碼] Ａ [文章編號] 1007-5801（2008）03-0023－08

　　[收稿日期]　 2008-05-28

　　[作者簡介] 李 強（1953-），男，內(nèi)蒙古武川人，倫敦大學(xué)政治學(xué)博士，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授，博士研究生導(dǎo)師，研究方向為政治哲學(xué)。

　　十七屆二中全會通過的《關(guān)于深化政府管理體制改革的意見》，是從現(xiàn)在到2020年行政管理體制改革的總綱。它所描繪的行政管理體制改革的目標(biāo)繼承了改革開放以來政治體制改革的基本路徑，準(zhǔn)確地抓住了制約我國市場經(jīng)濟與市民社會發(fā)展的瓶頸問題，在改革深度與廣度方面有進一步拓展，體現(xiàn)了強烈的改革意識。這個文件是自20世紀(jì)90年代初期以來在政治與行政管理體制改革方面最系統(tǒng)、最具前瞻性的文件。

　　二中全會文件提出的改革目標(biāo)，不僅涉及行政管理體制的改革，也涉及廣義的政治體制的改革，涉及國家與社會之間關(guān)系的重構(gòu)和現(xiàn)代國家的構(gòu)建。只有從政治體制改革的角度，尤其是從現(xiàn)代國家構(gòu)建的角度分析這次改革的方案，才可能理解這次改革的意義，從而理解自20世紀(jì)80年代以來中國所進行的一系列以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的改革的意義。

　　一、理論框架

　　很長一段時間以來，人們都會聽到這樣的說法：中國的經(jīng)濟改革已經(jīng)遇到政治改革的瓶頸，如果不進行政治改革，經(jīng)濟改革就難以深化。然而，中國需要哪些方面的政治改革？人們對此往往并無共識。對于大多數(shù)人而言，政治改革主要意味著民主化的改革。

　　將政治改革與民主化聯(lián)系在一起，有其內(nèi)在的合理性，但并不全面。如果從理論的角度來分析，中國自20世紀(jì)80年代以來致力追求的政治改革面臨幾方面的任務(wù)：第一是構(gòu)建一個與市場經(jīng)濟和市民社會發(fā)展相適應(yīng)的現(xiàn)代國家體制；
第二是使現(xiàn)代國家的權(quán)威結(jié)構(gòu)建立在民主原則之上；
第三是構(gòu)建一個憲政政府框架。第一個任務(wù)涉及國家與社會之間關(guān)系的重塑以及國家權(quán)威結(jié)構(gòu)與功能的重構(gòu)；
第二個任務(wù)旨在解決現(xiàn)代社會政治權(quán)威的合法性問題；
第三個任務(wù)解決政治權(quán)力行使的方式問題。

　　無論從理論的角度還是從歷史的角度看，在這三個任務(wù)中，現(xiàn)代國家構(gòu)建是基礎(chǔ)，是實現(xiàn)其他兩個任務(wù)的前提。從理論的角度看，民主化與憲政在本質(zhì)上是使國家權(quán)力的行使以人民的同意為基礎(chǔ)，以法治為原則。這顯然需要以清晰界定國家權(quán)力為前提，需要首先明確國家權(quán)力機構(gòu)的內(nèi)涵與外延。從歷史的角度看，以英法等歐洲主要發(fā)達國家為例，現(xiàn)代國家構(gòu)建的過程大致發(fā)生在15世紀(jì)之后的幾個世紀(jì)中。在現(xiàn)代國家構(gòu)建的基礎(chǔ)上，這些國家逐步發(fā)展出憲政體制。而民主化的完成則更晚一些。英國的民主化主要是在19世紀(jì)30年代到70年代的改革進程中實現(xiàn)的。直到第一次世界大戰(zhàn)之后，婦女有了選舉權(quán)，這一過程才最后完成。

　　為了理解現(xiàn)代國家構(gòu)建的內(nèi)涵，首先有必要廓清國家的概念。在中文的語境下，國家至少有兩方面的含義：第一，與英文中的country相對應(yīng)，指謂一種政治單位或曰政治實體，譬如中國與美國都是“國家”；
第二，與英文中的state相對應(yīng)，特指不同于社會或其他組織機構(gòu)的一套獨特的制度（institutional）形式，這種制度在社會中履行某些特定的職能。國家構(gòu)建所關(guān)注的是后一種意義上的國家。

　　從世界歷史的范圍看，西方近代崛起最重要的政治條件莫過于現(xiàn)代國家制度的興起�，F(xiàn)代國家制度與古希臘、古羅馬和中世紀(jì)的城邦、帝國或封建制度有重大區(qū)別。關(guān)于現(xiàn)代國家的特征，西方不少學(xué)者有過精彩分析。根據(jù)這些分析，現(xiàn)代國家的基本特征可以作如下概括。

　　第一，現(xiàn)代國家體現(xiàn)為在特定領(lǐng)土上存在的一套公共權(quán)力機構(gòu)，這套機構(gòu)壟斷了合法使用暴力的權(quán)力。憑借這種壟斷，一切法律的制定、懲罰的實施皆由國家掌握，而統(tǒng)一的政治與法律秩序也因此得以可能。

　　第二，現(xiàn)代國家對使用暴力權(quán)力的壟斷是與它對稅收權(quán)的壟斷聯(lián)系在一起的。國家不同于社會或市場中的其他行為者，它不依賴提供有償服務(wù)而維持自身的運行，而依賴強制征收賦稅所形成的公共財政維持公共權(quán)力的運作。

　　第三，國家壟斷合法使用暴力的權(quán)力與稅收的權(quán)力，目的不在于為國家機構(gòu)自身或國家機構(gòu)的成員謀求福利，而在于為一國的人民提供“公共產(chǎn)品”。這種公共產(chǎn)品至少包括對內(nèi)提供秩序與服務(wù)，對外提供安全保障兩方面。

　　國家作為公共權(quán)力機構(gòu)、依靠公共財政、行使公共服務(wù)職能這幾方面的特征，集中體現(xiàn)了國家的公共性。在一個社會的所有組織中，只有國家才可能具備這種完全的公共性。為了實現(xiàn)國家的公共性，需要國家具備獨特的結(jié)構(gòu)形態(tài)。關(guān)于現(xiàn)代國家的結(jié)構(gòu)，查爾斯·梯利在《西歐民族國家的形成》中有過精彩分析。根據(jù)梯利，“一個控制了特定地域人口的組織如果具備下列特征的話，便是國家：（1）它與在該領(lǐng)域的其他組織產(chǎn)生了分殊（differentiated）；
（2）它是自主的（autonomous）；
（3）它是集權(quán)的（centralized）；
（4）它的各個分支機構(gòu)以制度化的方式彼此協(xié)調(diào)”[1]。

　　我們有必要仔細解剖梯利的定義，尤其是有必要重點關(guān)注國家結(jié)構(gòu)的分殊性與自主性。現(xiàn)代國家建立在社會分殊（differentiation）的基礎(chǔ)上，這就是說，在社會分殊過程中產(chǎn)生了專門壟斷暴力的組織機構(gòu)，“這個組織履行所有的政治職能，而且僅僅履行政治職能”[2]。說得通俗一些，現(xiàn)代國家的特征就是一些特定的機構(gòu)、一批特定的人來專門負責(zé)公共事務(wù)。國家的“自主性”意味著國家有超越社會的權(quán)力，國家代表公共利益、公共意志，超越各種個人與群體利益。從制度的角度言，國家結(jié)構(gòu)的分殊是國家自主性的前提條件。只有當(dāng)國家與社會分離，專門的人員掌握有限國家權(quán)力時，國家才可能具有“自主性”，才可能不受特殊利益的影響，代表公共利益與公共意志。

　　因此，在理論上存在一種可能性，國家權(quán)力如果過分膨脹，過多地侵入社會領(lǐng)域，乃至消除了與社會之間的界限，國家的自主性就會受到影響。德國著名政治學(xué)家、法學(xué)家卡爾·斯密特在20世紀(jì)二三十年代分析當(dāng)時的蘇聯(lián)以及意大利法西斯國家的結(jié)構(gòu)時注意到，在這些國家結(jié)構(gòu)中，國家權(quán)力無限擴大，并最終完全控制了社會。“這將導(dǎo)致國家與社會合二為一。在這種狀態(tài)下，所有事情至少在潛在意義上都是政治的。國家因此便無法聲稱其獨特的政治特征了”[3]。斯密特認為，國家存在的基本條件是國家與市民社會維持明確的區(qū)分。一旦這一區(qū)分不復(fù)存在，一旦國家干預(yù)的范圍超出“政治”領(lǐng)域，不再處理純粹的政治問題，而是侵入社會生活領(lǐng)域，國家的自主性與獨立性就會消失。斯密特堅信，權(quán)力外延無限的國家意味著不存在“獨立”“自主”的國家，即不存在一個專門壟斷合法使用暴力權(quán)力、為社會提供公共產(chǎn)品的機構(gòu)。在理想類型的意義上，這類國家與無政府主義者所追求的無政府狀態(tài)有驚人的相似之處：無政府主義的理想國家是國家的消亡與社會的自我調(diào)節(jié)；
權(quán)力無限的國家的實踐是社會的消失與國家的無所不在，國家的無所不在取代了國家與社會的二分法，取代了自主的國家。

　　如果對世界近代的歷史作一番粗略分析的話，我們就會發(fā)現(xiàn)，西方近代崛起的政治基礎(chǔ)是現(xiàn)代國家的構(gòu)建。一方面，現(xiàn)代國家制度是西方主要民族國家構(gòu)建的前提與基礎(chǔ)；
另一方面，現(xiàn)代國家制度為現(xiàn)代經(jīng)濟、特別是市場經(jīng)濟提供了政治與法律保障。

　　現(xiàn)代民族國家的特征是以民族認同作為政治共同體的基礎(chǔ)，以國家結(jié)構(gòu)作為共同體意志的代表，從而形成統(tǒng)一的民族意志與強大的凝聚力。從歷史的角度看，近代民族國家的構(gòu)建有兩種路徑。第一，早期民族國家的構(gòu)建的路徑是先出現(xiàn)了國家結(jié)構(gòu)，然后國家利用自己的強制力使國家內(nèi)部的不同族群形成一個共同的文化認同，從而形成完整意義上的民族國家。英國、法國等國家的民族構(gòu)建過程是國家利用暴力的壟斷強迫少數(shù)族裔同化的過程。第二，在稍后發(fā)展的國家，民族國家的構(gòu)建走了一條不同的道路。一些具有同一民族特征的人民以民族主義為訴求，爭取以民族為界域構(gòu)建獨立的民族國家。德國民族國家的構(gòu)建就是這種模式。但即令如此，在民族國家構(gòu)建之后，也往往會有一個利用國家所壟斷的使用暴力權(quán)力構(gòu)塑內(nèi)部文化認同的過程。

　　現(xiàn)代國家制度對西方發(fā)展的另一個重要貢獻是為經(jīng)濟發(fā)展、尤其是市場經(jīng)濟的發(fā)展提供政治的與法律的保障�？梢院敛华q豫地說，現(xiàn)代市場經(jīng)濟是以現(xiàn)代國家為前提的。著名經(jīng)濟史專家波拉尼在其著作《大轉(zhuǎn)變》中描述近代市場經(jīng)濟的興起時指出，市場經(jīng)濟不是自發(fā)、自然形成的，而是人為創(chuàng)造的。市場經(jīng)濟的產(chǎn)生必須以某種獨特的政治、法律制度為前提[4]。最近20多年來影響頗大的新制度主義經(jīng)濟學(xué)、政治學(xué)、社會學(xué)對現(xiàn)代市場經(jīng)濟的制度條件作出更深入的研究。根據(jù)這些研究，市場經(jīng)濟運行需要獨特的外部條件，這些條件至少包括：第一，現(xiàn)代國家，它提供市場經(jīng)濟所需要的法律條件，保護產(chǎn)權(quán)，制定規(guī)范；
第二，宗教、文化所提供的“信任”；
第三，市民社會，尤其是規(guī)范各種群體行為的行會、中介機構(gòu)[5]。在這三方面中，最重要的是國家。市場經(jīng)濟正常運作固然需要道德與信任，良好的道德風(fēng)俗能夠減少交易成本。但只有國家的強制力量能夠提供市場經(jīng)濟的最基本條件，如對產(chǎn)權(quán)的保護、對契約的保障等。

　　二、改革前中國國家制度考察

　　將國家構(gòu)建視為西方近代崛起的重要原因，我們就可以對中國政治改革的目標(biāo)和路徑有一種新的理論理解。當(dāng)然，為了理解我國政治改革的目標(biāo)與路徑，還必須對改革之前政治體制、尤其是國家結(jié)構(gòu)的基本特征作一些理論分析。

　　我國自20世紀(jì)50年代以來形成的政治體制具有獨特的結(jié)構(gòu)。這種結(jié)構(gòu)的形成與近代以來的民族危機有密切聯(lián)系。從政治的角度來分析，中國近代的民族危機在本質(zhì)上可以概括為傳統(tǒng)國家制度的危機。中國至少從秦漢始便建立起“國家”制度，而且，無論從國家機構(gòu)對合法使用暴力的權(quán)力的壟斷程度、公共財政以及官僚制度的完善程度都遠遠超過同時期的歐洲。傳統(tǒng)中國國家制度的這些特征在相當(dāng)大程度上保證了中國幾千年法律制度的基本統(tǒng)一性，維持了國家的統(tǒng)一，也為基本的經(jīng)濟活動與社會安全奠定了基礎(chǔ)。

　　不過，當(dāng)西方現(xiàn)代國家制度興起后，傳統(tǒng)中國國家制度的比較優(yōu)勢便不復(fù)存在了。在傳統(tǒng)中國，由于國土之廣袤、國家制度結(jié)構(gòu)之前現(xiàn)代特征，國家對社會的滲透能力頗為有限。中央權(quán)力的有效行使范圍只能下達到縣級。而且，傳統(tǒng)中國從未建立起統(tǒng)一而有效的官僚制度與公共財政制度，中央權(quán)力管理社會、滲透社會、控制社會、動員社會的能力相當(dāng)脆弱。

　　中國傳統(tǒng)帝國制度在現(xiàn)代國家構(gòu)建方面的不足可以在很大程度上解釋中國近代在遭遇西方列強挑戰(zhàn)時所顯示的無力。如果僅僅從經(jīng)濟發(fā)展的角度看，直到大清帝國遭遇西方列強沖擊時，中國的經(jīng)濟總量遠遠超出歐洲任何國家。清王朝的所謂積弱并不是體現(xiàn)為經(jīng)濟的不發(fā)達，而主要體現(xiàn)為國家動員社會能力的軟弱以及科技的落后。尤其是國家能力的軟弱是清王朝與歐洲列強相比的致命弱點。由于缺乏強有力的中央集權(quán)的國家以及有效的行政體制，缺乏高效的現(xiàn)代財政制度，清王朝無力將巨大的社會財富轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)國家意志的手段，故而在保護國家主權(quán)方面軟弱無力。

　　惟其如此，中國近代以來的一系列政治變革都包含著為實現(xiàn)現(xiàn)代國家構(gòu)建這一核心目標(biāo)的努力。

　　中國共產(chǎn)黨在1949年勝利后建立的政權(quán)從根本上改變了傳統(tǒng)國家無法滲透社會的狀況。從國家理論的角度言，新政治結(jié)構(gòu)的性質(zhì)是全能主義的（totalism）。它的特征是，國家通過意識形態(tài)、組織結(jié)構(gòu)以及有效的干部隊伍，實現(xiàn)了對社會生活所有方面的滲透與組織。這種滲透的過程也許是現(xiàn)代化中不可或缺的政治動員過程。建國之后政治動員程度之高，效果之彰，是近代歷史上所有政治運動與政治制度所無法比擬的。經(jīng)過這種政治動員過程，中華民族第一次以一種具有現(xiàn)代主權(quán)國家統(tǒng)一意志的姿態(tài)出現(xiàn)在世界舞臺。國家有能力將分散的意志、分散的資源凝聚為統(tǒng)一的意志和資源，(點擊此處閱讀下一頁)

　　徹底改變了近代以來長期積弱的局面。

　　我們有必要簡單分析一下全能主義政治的結(jié)構(gòu)形態(tài)。如果從組織結(jié)構(gòu)的角度言，這種制度可以簡單化地概括為：它是以單位制為細胞的、以縱向組織為中介的、高度中央集權(quán)的體制。單位制是整個社會的細胞，在單位之上，是以層層行政區(qū)劃為中介的各級組織，而中央則是縱向組織的最高層。這種組織體制至少有以下幾方面的特征值得注意：第一，整個組織是高度中央集權(quán)的；
第二，從單位到中央，所有層次的組織在結(jié)構(gòu)上是同質(zhì)的。單位是一個國家的縮影，它是一個集政治、經(jīng)濟、安全、福利所有職能為一身的組織，鄉(xiāng)、縣、地、省在結(jié)構(gòu)上亦具有相同特征。如果用公共選擇理論來表述的話，單位以及各級政府一身兼具兩方面的職能：一方面，它們是公共產(chǎn)品的提供者，承擔(dān)相當(dāng)程度的社會組織、管理以及意識形態(tài)傳播的功能，是社會與政治控制的組織者；
另一方面，它們又是非公共產(chǎn)品的提供者。除政府機構(gòu)本身的單位外，絕大部分單位都是某種產(chǎn)品或服務(wù)的提供者。

　　這種制度的一個突出特征是，由于政治治理以地域分殊、而不是功能分殊為基礎(chǔ)，整個社會不復(fù)存在一個獨立的、以履行國家職能為己任的專門機構(gòu)。當(dāng)然，從另一角度看，整個社會也不復(fù)存在專門私人性的領(lǐng)域。國家與社會達到高度的統(tǒng)一。

　　應(yīng)該說，在改革開放前，人們感覺到的并不是國家的缺位，而是整個社會的政治化與國家化。由于政治動員一直是社會的中心任務(wù)，全能主義政治結(jié)構(gòu)與這一中心任務(wù)之間并未展示出任何不適應(yīng)之處。

　　改革開放之后，國家政策的目標(biāo)從政治動員轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，后來又提出建立社會主義市場經(jīng)濟制度的目標(biāo)。這樣一種目標(biāo)轉(zhuǎn)化對傳統(tǒng)政治結(jié)構(gòu)的挑戰(zhàn)是深刻的。為了建設(shè)健全的市場經(jīng)濟體制，至少需要兩個行為者：一方面，市場經(jīng)濟需要一套具有專門職能的國家機構(gòu)來提供必要的公共產(chǎn)品；
另一方面，市場經(jīng)濟要求企業(yè)、事業(yè)單位作為經(jīng)濟活動的主體按照市場經(jīng)濟原則參與市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn)。

　　很顯然，原有的組織結(jié)構(gòu)無法滿足這些需求。一方面，在原有的結(jié)構(gòu)下，國家深入而全面地滲透社會，既組織生產(chǎn)，提供福利與保障，也提供典型意義上的公共產(chǎn)品。換句話說，不存在一個以分殊為基礎(chǔ)的、專門提供公共產(chǎn)品的國家制度。另一方面，傳統(tǒng)的企業(yè)與事業(yè)單位由于兼具提供市場化產(chǎn)品與公共產(chǎn)品雙重責(zé)任，也無法在市場經(jīng)濟運轉(zhuǎn)中表現(xiàn)出活力。

　　更為嚴重的是，在引入市場經(jīng)濟機制初期，隨著多元化利益的出現(xiàn)，各級政府機構(gòu)的行為方式會發(fā)生變化。這些機構(gòu)可能不以提供公共產(chǎn)品作為自己的主要職能，而會愈來愈演變?yōu)樽非蟾髯岳�益的行為主體，從而導(dǎo)致公共權(quán)力喪失公共性。

　　為了說明這一點，我們可以舉改革前任意一個管理經(jīng)濟的國務(wù)院部委為例。這些部委至少有三方面的職能：第一，它是公共權(quán)力的行使者，制定或執(zhí)行國家有關(guān)領(lǐng)域的法規(guī)、行政命令，維護正常的經(jīng)濟秩序；
第二，它管理、經(jīng)營若干大型企業(yè)；
第三，它本身還是一個單位，單位內(nèi)干部職工的福利也屬于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的范圍。這樣，從制度上講，就必然出現(xiàn)“利益沖突”，導(dǎo)致公共權(quán)力的私有化或部門化。許多人深惡痛絕的政府部門亂收費等現(xiàn)象，根源并不完全在于領(lǐng)導(dǎo)覺悟不高，而在于制度本身的利益沖突。

　　各級政府在職能上所展示的利益沖突又由于公共財政制度的缺失而加劇。由于我國在長期以來沒有嚴格意義上的公共財政制度，公共權(quán)力單位行使公共權(quán)力所需要的公共財政與該單位自身福利所需要的資源之間不存在清晰的區(qū)分，公共權(quán)力單位利用公共權(quán)力來謀求特殊利益的現(xiàn)象便難以避免。

　　三、最近30年來中國政治體制改革的路徑

　　中國自1978年以來進行的改革走了一條獨特的道路，取得了很大的成績。許多人都注意到中國的改革與前蘇聯(lián)、東歐的改革有不同的路徑。但是，這種不同表現(xiàn)在哪些方面？學(xué)者們往往有不同的解釋。有的學(xué)者將中國與前蘇聯(lián)和東歐改革的不同解釋為經(jīng)濟改革為主或政治改革為主的差異，有的解釋為漸進改革與激進改革的區(qū)別。這些解釋都有一定的道理，但都失之籠統(tǒng)。很難將中國幾十年的改革解釋為只有經(jīng)濟改革，沒有政治改革。無論從歷史的角度還是從邏輯的角度，很難設(shè)想一個以計劃經(jīng)濟為基礎(chǔ)的全能主義政治結(jié)構(gòu)會支持、容納一個蓬勃發(fā)展的市場經(jīng)濟體制。

　　如果我們沿著上文的邏輯來分析，可以發(fā)現(xiàn)，中國改革的路徑與前蘇聯(lián)、東歐改革路徑的不同不在于是否進行了政治改革，而在于政治改革的路徑不同。中國政治改革的路徑是以現(xiàn)代國家制度構(gòu)建為中心的路徑，而前蘇聯(lián)與東歐的路徑則是以民主化為導(dǎo)引的路徑。

　　應(yīng)該說，在1978年開始進行改革之初，中國的領(lǐng)導(dǎo)人就對這種改革路徑有比較清醒的認識。中國的改革一開始就確立了以經(jīng)濟建設(shè)為中心的目標(biāo)取向，政治體制的改革必須服從并服務(wù)于經(jīng)濟體制的改革。對于政治體制改革與經(jīng)濟體制改革的相關(guān)性，鄧小平在1986年“關(guān)于政治體制改革問題的談話”中談到，“我們提出改革時，就包括政治體制改革�，F(xiàn)在經(jīng)濟體制改革每前進一步，都深深感到政治體制改革的必要性。不改革政治體制，就不能保障經(jīng)濟體制改革的成果，不能使經(jīng)濟體制改革繼續(xù)前進，就會阻礙生產(chǎn)力的發(fā)展，阻礙四個現(xiàn)代化的實現(xiàn)�！�

　　鑒于這種改革目標(biāo)的選擇，中國政治改革從一開始就將注意力集中在黨和國家權(quán)力太大的問題上。鄧小平在1980年“關(guān)于黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革”一文中十分痛切地陳述了現(xiàn)行政治體制的弊端。他說道，“我們的各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事”并指出這一弊端的根源“同我們長期認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經(jīng)濟、政治文化、社會都實行中央高度集權(quán)的管理體制有密切關(guān)系”。

　　針對政治體制的這一弊端，從20世紀(jì)80年代開始，中國進行了一系列在本質(zhì)上是以現(xiàn)代國家構(gòu)建為目標(biāo)的改革。當(dāng)然，由于中國改革以前政治制度的全能主義特征，中國現(xiàn)代國家的構(gòu)建路徑不同于西方。在近代西方，國家構(gòu)建的過程是逐步建立國家制度、官僚制度、現(xiàn)代公共財政制度的過程，換句話說，是一個從無到有的立的過程。而中國現(xiàn)代國家構(gòu)建的過程則是一個復(fù)雜的破與立交織的過程。在中國的環(huán)境下構(gòu)建現(xiàn)代國家面臨雙重任務(wù)，即在縮小國家權(quán)力范圍的同時增強國家提供公共產(chǎn)品的能力，或者，換句話說，在解構(gòu)全能主義國家(de-totalization)的同時實現(xiàn)現(xiàn)代國家構(gòu)建(state building)，重新構(gòu)建專門履行國家職能的、以分殊與有限政府為原則的國家機構(gòu)。這種集解構(gòu)與構(gòu)建雙重任務(wù)為一體的情形似乎是在世界歷史上僅見的[6]。

　　從理論的角度言，這種集解構(gòu)與構(gòu)建為一體的國家構(gòu)建過程至少涉及以下方面。

　　第一，政府職能的轉(zhuǎn)變。剝離政府的非國家職能，使政府成為單純行使公共權(quán)威、提供公共產(chǎn)品的機構(gòu)。政府行使公共權(quán)威的資金依賴公共財政的支持。政府機構(gòu)本身從各自具有相對利益的“單位”轉(zhuǎn)化為單純的政府職能機構(gòu)。通過這些舉措，從體制的角度消除政府機構(gòu)追求自身利益而非公共利益的動因。

　　第二，單位職能的轉(zhuǎn)變。推行企業(yè)與事業(yè)單位的改革，剝離單位提供公共產(chǎn)品的職能，使單位轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兊慕?jīng)濟或社會實體，不再承擔(dān)全能主義政治基層組織的職能。

　　這幾方面改革的實質(zhì)是通過形形色色的剝離，構(gòu)建一個以提供公共產(chǎn)品為職責(zé)、依賴公共財政的公共權(quán)威機構(gòu)。這一機構(gòu)具有相對的獨立性與自主性。這就是理想類型的現(xiàn)代國家。只有實現(xiàn)了現(xiàn)代國家的構(gòu)建，才可能建立具有普遍意義的法律秩序，憲政、民主才可能有制度的前提。在公共權(quán)威機構(gòu)創(chuàng)新構(gòu)建的同時，使企業(yè)與事業(yè)單位擺脫政府的直接支配，變?yōu)橄鄬Κ毩⒌姆ㄈ藢嶓w。

　　自1982年以來，我國的政府行政機構(gòu)先后進行過5次大規(guī)模的改革,這幾次改革的基本目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能。1982年改革，國務(wù)院所屬部門從100個減為61個。1988年改革，國務(wù)院部委由原有的45個減為４１個，直屬機構(gòu)從22個減為19個，非常設(shè)機構(gòu)從75個減為44個。1993年改革，國務(wù)院組成部門、直屬機構(gòu)從原有的86個減少到59個。1998年改革，國務(wù)院組成部門從40個減少到29個。2003年改革將國務(wù)院組成機構(gòu)減為28個。

　　這幾次的機構(gòu)改革不應(yīng)僅僅被視為簡單的精簡機構(gòu)與提高行政效率的改革，它們包含著深刻的政治改革內(nèi)涵。通過5次國務(wù)院機構(gòu)的改革以及相應(yīng)的地方政府與財稅制度的改革，取得了一些明顯的成就。

　　第一，通過幾次以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的改革，政府直接參與經(jīng)濟活動、經(jīng)營企業(yè)的規(guī)模與程度大為減低，換句話說，政府從事非公共產(chǎn)品提供的職能大為縮減。除了少數(shù)部委外，絕大部分國務(wù)院部委都轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕�提供公共產(chǎn)品的部門。在幾次以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵牡母母锏幕�礎(chǔ)上，2003年國務(wù)院機構(gòu)改革方案又專門設(shè)立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，監(jiān)管國有資產(chǎn)。經(jīng)過這次改革，中央政府提供公共產(chǎn)品與管理國有資產(chǎn)兩方面的職能在制度上區(qū)分開來，換句話說，將政府作為公共權(quán)力的行使者與資本的所有者或產(chǎn)品的生產(chǎn)者兩方面的角色區(qū)別開來。

　　第二，在轉(zhuǎn)變政府職能的同時，或者說在對原有政府部門做減法的同時，根據(jù)市場經(jīng)濟與市民社會發(fā)展的需求增設(shè)了一些以提供某些領(lǐng)域公共產(chǎn)品為職能的政府機構(gòu)，以解決所謂政府缺位的問題。

　　第三，通過幾次稅收制度的改革，公共財政制度的建立取得明顯成效，公共權(quán)力的行使愈來愈主要依靠公共財政支持，較少依賴各種形式的收費。

　　第四，企業(yè)的改革取得明顯成效。通過一系列對國有企業(yè)的分類改革，國有企業(yè)原來的單位制特征大為削弱，國有企業(yè)提供公共產(chǎn)品的職能大幅減少，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌虬凑帐袌鼋?jīng)濟原則參與市場經(jīng)濟活動的單純的生產(chǎn)者。

　　如果我們按照上文關(guān)于現(xiàn)代國家構(gòu)建的邏輯來分析的話，可以得出這樣的結(jié)論：自20世紀(jì)80年代以來，以構(gòu)建現(xiàn)代國家制度為內(nèi)容的改革經(jīng)過30年的努力，已經(jīng)取得了實質(zhì)性效果。這幾次改革為社會主義市場經(jīng)濟制度的建立、為經(jīng)濟發(fā)展提供了保障。這種改革路徑的選擇是中國的政治改革與蘇聯(lián)、東歐政治改革的根本區(qū)別。

　　四、深化行政管理體制改革的新努力

　　十七屆二中全會通過的行政管理體制改革方案在本質(zhì)上是前5次改革的繼續(xù)與深化。二中全會的決議對這次改革的動因作了解釋。決議在闡述“深化行政管理體制改革的重要性與迫切性”時使用了“關(guān)鍵時期”、“勢在必行”等詞語，并具體指出現(xiàn)行行政管理體制存在的問題，這些表述如果放在中國社會政治的現(xiàn)實背景下來分析，體現(xiàn)的是一種深切的憂患意識。這種憂患意識的原因在于，一方面，最近一些年來市場經(jīng)濟與市民社會的快速發(fā)展進一步凸顯了“現(xiàn)行行政管理體制仍然存在一些不相適應(yīng)的方面”[7-1]。盡管中國進行了多次行政管理體制的改革，但是，改革的任務(wù)尚未完成，“政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟運行干預(yù)過多，社會管理和公共服務(wù)仍比較薄弱；
部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；
政府機構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運行和管理制度不夠健全；
對行政權(quán)力的監(jiān)督制約機制還不完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私、貪污腐敗等現(xiàn)象仍然存在。這些問題直接影響政府全面正確履行職能，在一定程度上制約經(jīng)濟社會發(fā)展。深化行政管理體制改革勢在必行”[7-1]。另一方面，我們還應(yīng)該注意到，從20世紀(jì)80年代開始的以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵膬?nèi)容的改革自90年代中期以來有逐步放緩的趨勢，在某些方面甚至有所逆轉(zhuǎn)，政府?dāng)U權(quán)成為普遍現(xiàn)象。

　　鑒于這些認識，二中全會的意見不僅重啟20世紀(jì)80年代以來的政治與行政改革事業(yè)，從觀念上徹底扭轉(zhuǎn)了改革放緩甚至倒退的趨勢，而且在改革的廣度與深度方面超出以前歷次改革。

　　二中全會文件所提出的改革的總目標(biāo)是，“到２０２０年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制。通過改革，實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學(xué)化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理方式向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的政府”[7-2]。

　　為了實現(xiàn)這一總目標(biāo)，核心任務(wù)仍然是轉(zhuǎn)變政府職能。文件對此的表述是：“深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵�。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項切實管好，從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務(wù)管理中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品�！盵7-3]

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　　如果仔細研讀二中全會關(guān)于轉(zhuǎn)變政府職能的論述，可以清晰地看出轉(zhuǎn)變政府職能的思路大致包含三方面的內(nèi)涵：第一，從橫向功能分殊的角度，通過“四個分開”，即“政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開”，進一步凸顯政府提供公共產(chǎn)品的職能；
第二，從縱向功能分殊的角度界定中央政府與地方政府在提供公共產(chǎn)品方面的不同職能；
第三，從運行機制的角度規(guī)范政府在監(jiān)管、執(zhí)法、市場準(zhǔn)入方面的行為方式。

　　二中全會文件將“四個分開”作為深化行政體制改革的核心，言語雖簡短，但包含的內(nèi)容卻極為深刻，而且體現(xiàn)了強烈的改革精神。

　　政企分開是自上個世紀(jì)80年代以來一直進行的改革。到90年代中期已取得重大成就�，F(xiàn)在，國有企業(yè)的競爭力和改革開放初期相比不可同日而語，其進步在很大程度上歸功于這方面的改革。但是，國有企業(yè)如何進一步擺脫政府的束縛，減少依賴政府資源形成的壟斷優(yōu)勢，以市場經(jīng)濟參與者的身份運行，仍然是需要進一步探索的問題。

　　政府與資產(chǎn)的分開在2003年國務(wù)院機構(gòu)改革中已邁出一大步，其標(biāo)志是國資委的成立。國資委與國務(wù)院其他部委的職能有根本不同。國資委在嚴格意義上不是公共權(quán)力機構(gòu)的一部分，它不承擔(dān)為整個社會提供安全、秩序或其他公共產(chǎn)品的職能，它的職能是代表國家管理國有資產(chǎn)，履行出資者的職責(zé)，解決所謂所有者缺位的問題。國資委成立后，將原來分散在諸多部委的國有資產(chǎn)管理職能從政府中剝離，強化了政府提供公共產(chǎn)品的職能，也有利于國有資產(chǎn)的增值。

　　政事分開是這次二中全會文件的一個亮點。改革開放以來，在企業(yè)改革方面取得很大成就，但事業(yè)單位的改革十分滯后。二中全會的文件不僅提出政事分開的目標(biāo)，而且還具體地將目前的事業(yè)單位劃分為三類，提出分類改革的設(shè)想�！爸饕�承擔(dān)行政職能的，逐步轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或?qū)⑿姓�職能劃歸行政機構(gòu)；
主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)；
主要從事公益服務(wù)的，強化公益屬性，整合資源，完善法人治理結(jié)構(gòu)，加強政府監(jiān)管。推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度和人事制度改革，完善相關(guān)財政政策”[7-4]。

　　在談到事業(yè)單位改革時，文件使用了“完善法人治理結(jié)構(gòu)”的提法，這相當(dāng)有新意。所謂“法人治理結(jié)構(gòu)”是指政府將探索對教育、科技、文化、藝術(shù)等事業(yè)單位管理的新模式，逐步將事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌�于政府機構(gòu)的事業(yè)撥款模式，增強事業(yè)單位的自主性，減少其對政府的依賴。在這方面，國外其實有過不少成功的經(jīng)驗。日本最近一些年推行大學(xué)“法人化”改革。此前，日本的大學(xué)在運作方式上和政府部門有相似之處。這樣的制度缺乏活力，導(dǎo)致日本的大學(xué)競爭力不足。推行大學(xué)的法人化改革，使大學(xué)成為具有自主權(quán)的機構(gòu)，國家主要通過財政撥款的方式指導(dǎo)大學(xué)，對大學(xué)的具體運營、人事、工資、財務(wù)、機構(gòu)設(shè)置等問題交由大學(xué)自主決定。從已經(jīng)實施的效果看，改革大大提高了大學(xué)的活力與競爭力。

　　“政府與市場中介分開”，這一點也很重要。我國的許多所謂中介組織是由原來的政府部門轉(zhuǎn)化而來的。雖然名義上是中介組織，但實際上扮演著準(zhǔn)政府的角色。它們通過制定名目繁多的行業(yè)規(guī)矩、準(zhǔn)入條例等干預(yù)市場在配置資源中的基礎(chǔ)作用。我們在上文討論國家的概念時曾提及，只有國家才具有壟斷合法使用暴力的權(quán)力，即壟斷制定強制性法律、條例、規(guī)章并實施懲罰的權(quán)力。如果以中介組織為名義的機構(gòu)在事實上掌握了制定強制性規(guī)則并實施懲罰的權(quán)力，如果這種權(quán)力具有壟斷性質(zhì)，中介組織在實際上扮演了政府的角色。這將會削弱法律的統(tǒng)一性，影響市場經(jīng)濟的運作，阻礙市民社會的發(fā)展。二中全會文件提出的改革，將在規(guī)范行業(yè)協(xié)會的職能及運作模式，改變行業(yè)協(xié)會的準(zhǔn)政府職能方面發(fā)揮作用。

　　在轉(zhuǎn)變政府職能方面，除了這些從橫向分殊角度的體制性改革舉措外，文件還從縱向功能分殊的角度明確區(qū)分了中央政府和地方政府的職能，“中央政府要加強經(jīng)濟社會事務(wù)的宏觀管理，進一步減少和下放具體管理事項，把更多的精力轉(zhuǎn)到制定戰(zhàn)略規(guī)劃、政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范上，維護國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一和市場統(tǒng)一”[7-5]。地方政府要“做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理”，“增強地方特別是基層政府提供公共服務(wù)的能力”[7-5]。對中央政府與地方政府在提供公共產(chǎn)品方面的這種職能界定是相當(dāng)重要的。我們常�；\統(tǒng)地講，要發(fā)揮政府在經(jīng)濟活動中的宏觀調(diào)控作用，以補救可能出現(xiàn)的市場失靈。但對于中國這樣一個大國而言，是否所有層次的政府都應(yīng)該承擔(dān)調(diào)控經(jīng)濟、干預(yù)經(jīng)濟的職能？這是一個具有重要理論意涵與實踐后果的大問題。二中全會文件從原則上對這個問題作出回答。中央政府承擔(dān)宏觀調(diào)節(jié)經(jīng)濟、干預(yù)經(jīng)濟的職能，地方政府與基層政府的主要職能不是調(diào)控經(jīng)濟，而是確保中央方針政策和國家法律法規(guī)的有效實施，加強對本地區(qū)經(jīng)濟社會事務(wù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，做好面向基層和群眾的服務(wù)與管理，維護市場秩序和社會安定，促進經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展。這樣劃分中央與地方政府的職能，有利于打破地方保護主義，建立統(tǒng)一的法律秩序，構(gòu)建統(tǒng)一的市場。當(dāng)然，厘清中央政府和地方政府在提供公共產(chǎn)品方面的職能是一項長期的任務(wù)，但二中全會在原則上作出這種劃分，仍然具有相當(dāng)重要的意義。

　　除了從功能分殊的角色提出政府職能轉(zhuǎn)變的措施外，二中全會文件還對政府在監(jiān)管、執(zhí)法、市場準(zhǔn)入方面的行為作出進一步規(guī)范。近幾年來，社會各界，尤其是經(jīng)濟界對政府職能的擴張有許多批評�，F(xiàn)行政府管理體制的不足是一方面政府越位，一方面政府缺位。在極端情況下，凡是有利可圖的事項，政府部門都趨之若鶩，你爭我搶，都要管起來，制造尋租和創(chuàng)租的機會；
凡是關(guān)乎國家社會重大利益、長遠利益但不會帶來部門利益的事項，政府部門就不那么積極。政府部門通過資格認證、市場準(zhǔn)入、監(jiān)管等手段，將許多權(quán)力攬在自己手中，制約了市場經(jīng)濟的發(fā)展，干擾了市民社會的運作。這次文件明確提到這些方面的改革目標(biāo)，強調(diào)“嚴格市場監(jiān)管，推進公平準(zhǔn)入，規(guī)范市場執(zhí)法”[7-3]。這些舉措將有助于改變政府在提供公共產(chǎn)品時的行為方式。

　　二中全會提出這些以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的改革舉措具有深遠的意義。第一，這些改革將進一步轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與社會、政府與市場的關(guān)系，將政府職能限定在為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的范圍內(nèi)，解決政府越位和缺位的問題，最大限度地實現(xiàn)政府的公共性。第二，在政府公共性加強的同時，這些改革也意味著企業(yè)、事業(yè)單位性質(zhì)的變化。當(dāng)企業(yè)、事業(yè)單位不再由政府直接管理、直接運行時，企業(yè)、事業(yè)單位就可能按照市場經(jīng)濟原則或公益事業(yè)組織原則來運行，這將大大釋放這些組織的活力，提高它們的效率。第三，這些改革將會大大刺激市民社會的發(fā)展。隨著壟斷性中介組織職能的轉(zhuǎn)變，隨著國家提供具有普遍意義的統(tǒng)一法律能力的加強，真正的社會中介組織將可能得到迅速發(fā)展。這些中介組織將可能在國家政治與社會生活中扮演重要角色，將會有利于規(guī)范行業(yè)的行為，提高市場經(jīng)濟運行的質(zhì)量。

　　這些改革的成果結(jié)合在一起，無異于一場深刻的政治與社會改革。如果二中全會提出的目標(biāo)能夠如期實現(xiàn)，那么我國從20世紀(jì)80年代開始的以現(xiàn)代國家構(gòu)建為主要內(nèi)容的政治改革就會基本完成，中國的政治體制就能夠基本適應(yīng)市場經(jīng)濟與市民社會的發(fā)展，并為民主與憲政改革奠定堅實的制度基礎(chǔ)。

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　　原文載于《中共中央黨校學(xué)報》2008年6月第3期

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