從各方傳來的信息看，目前災區(qū)的一大工作重點，是災民安置房的建設，保其“居有定所”。唐山大地震時，我們天津人把這種臨時建筑簡稱為“臨建”，倒也貼切。自中央政府發(fā)布通知之日起，�？钣糜诮ǚ康呢斦�資金已逐步到位，規(guī)劃設計、建筑規(guī)范、物資調運、安裝施工等工作同時鋪開，反映出面對百年大災的政府具有應變迅速、動作高效的超能力，使民眾對這場由政府主導的賑災重建樹立信心。

　　然而，現(xiàn)在看這些所謂災民“定所”，不過是一些應急性的板房，如綿竹一地即有兩萬套這樣的“臨建”。當救災的“短促突擊”過后，我們很快就會意識到賑災其實是一場需要堅韌毅力的“持久戰(zhàn)”。建這些板房只是解決了災民臨時住所的問題，就是加上吃、穿、醫(yī)等，也只是災后重建的第一步，以后人們面臨的事將遠比想象的更為復雜：3—5年的過渡期內，大型安置點內災民的生計、受災地區(qū)如何盡快恢復正常的經(jīng)濟與社會秩序，勞動就業(yè)，教育、社保等，一樣樣都會壓將上來，對其中肯定會出現(xiàn)的困難，應當有所預見，有所準備。政府要把好事辦到底，并不是一件容易的事。

　　但這還不是問題的全部。搜集媒提供的信息，發(fā)現(xiàn)2004年中國自然災害直接經(jīng)濟損失是1600多億元人民幣，2005年是2042億元，2006年是2528億元，2007年是2363億元，2008年屬于歷史上罕見的大災大難之年，到目前為止看，直接經(jīng)濟損失不會少于6000億元，5年算下來差不多有一萬三千億，這還沒有把一些不好計算的部分計算進來，如人員傷亡、水土流失、環(huán)境污染等。GDP和財政收入的一個相當?shù)谋壤�就這么被抵消了。災害，甚至大災，不管什么原因，已經(jīng)成為眼下我們生活的一部分，不愿面對也得硬著頭皮面對。

　　面對大災，我們以往的習慣思維是把全部注意力放在災害發(fā)生之后或輿論的重重壓力之下：火速救災、安置災民、減稅增支等。于是，政府變成了“救火隊”，總理就是隊長，滿天飛來飛去，率領著萬千“隊員”與各種突發(fā)性災害：冰雪災、大地震、洪水、病毒擴散、環(huán)境污染以及即將崩潰的大壩、堰塞湖等等“作斗爭”。這些當然都是必要的，但我們的視野也就這么被局限在災后“反應”這個環(huán)節(jié)上。實際上，比這更重要而以往被我們嚴重忽略的，是在平時即做好各種應急準備，設法預防災害的發(fā)生，致力于減輕災害到來之后的損失，把災難的后果降低到盡可能的最低點，這其實是更難更難的事情。

　　政府一般不會吝嗇耗費大量資源用于救災，并由此獲得社會公眾的廣泛贊譽，但也由此更加容易忽略災害到來之前的防范。如果災害過后政府的注意力還是放在追求GDP上，官員們滿腦子仍是政治經(jīng)濟利益或巨大商機，以至于行政長官的意志完全左右行政決策，就會繼續(xù)錯過災害防范的最佳時機。這次四川大地震最大的教訓是，平時積累的問題經(jīng)常演變到危機形成才想起應該對某些領域提供公共服務，然而災難性的后果瞬間已然形成，成千上萬的人在政府做出反應之前即已付出了健康以至生命的代價，覆水難收，留給活下來的人們的，只有無可挽回的損失和無窮盡的痛苦。

　　國際上成功的經(jīng)驗表明，就資金投入環(huán)節(jié)來看，事后重建不如事中控制，事中控制不如事前防范。預防性投入與事后“重來”的比例一般為1：5，也就是說，一元的事前預防相當于５元的事后重建的投資；
這話也可以反過來說：應對同樣規(guī)模的災害，事后重建需投資５元，而用于事前預防，只用１元錢就可以達到同樣效果。這是現(xiàn)代社會危機管理的基本定量規(guī)律，沒有理由忽視它的存在。但在我國，政府卻從來就沒把預防災害列作施政的重要方面，幾乎所有的“偉大決策”都是在災害發(fā)生之后或是在公共輿論的壓力之下作出的，這不能認為是一種高明的救災意識。

　　應看到，事后救災并不是危機管理機制的全部內容。在現(xiàn)代危機管理中，危機預警和危機準備是整個危機管理機制中的第一個階段，也是最重要的階段。因為如果能持之以恒地做好各種災難的準備，做到防患于未然，及時消除危機的潛在風險，就能有效地保障民眾的生命財產(chǎn)不受或少受損失，節(jié)省大量本來準備用于救災或災后恢復的資源，這應該是最有效也是最經(jīng)濟的救災方式了。

　　危機預警。預警并不等同于“預報”，范圍要寬泛得多，其核心內涵是風險識別和信息共享。在災難潛伏的“和平時期”，即隨時向社會及時提供各種有關未來重大自然災害的預測信息，讓公眾都清晰地了解自己即將或已經(jīng)面臨著何種風險的威脅？未來災難可能的概率、程度如何？將會有多少屬于經(jīng)濟存量的資產(chǎn)暴露在風險范圍之內?各種建筑物防范及抵抗自然災害的能力如何？會有多少民眾，多少學校、住房、道路、橋梁、企業(yè)、商場將處于災難的威脅之下？災難一旦來臨，可能有多大的危害？這些危害會導致什么樣的后果等等，都應在平時就通過完善的信息披露機制，明白無誤地告訴每一位公眾，不應有所隱瞞。

　　據(jù)專家說，我國大量建筑物的實際壽命只有30年左右，所謂“50年罕見，30年普遍”，不及國際規(guī)定的適用年限，住在這樣的的房子里我們怎么預防地震災害，誰來告訴我們？

　　危機準備。解決政府和民間在災害發(fā)生之前應該做哪些物質的和精神上的準備的問題。如，在中國這樣的經(jīng)濟發(fā)展差異很大的國家，怎樣設定不同地區(qū)的設防級別才是科學的？從中央到地方，我們需要建立一個什么樣的危機防范網(wǎng)絡體系？對于依靠自身力量難以達到設防標準的地區(qū)，中央財政是否應通過轉移支付使該地區(qū)的居民享受與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)居民同等的災害預防服務？是否應進行經(jīng)常性的建筑或各種公共設施的安全質量檢查？對人員密度較高的學校、醫(yī)院、宿舍樓、居民住宅等的檢查是否應當更加嚴格？對存在的安全隱患，應怎樣進行加固、維修、改造？問題嚴重的建筑是不是應拆除重建？是不是應當建立專門的巨災基金？政府是否應當對保險購買者提供保費補貼，或對保險公司給予稅收優(yōu)惠？另外，中國是不是也應該建立自己的巨災險和個人破產(chǎn)機制？又如，居民個人應對危機的準備亦應做到細致周密，發(fā)生危機時應該往什么地方躲避？逃生的通道在哪里？居民日常應準備必備水、食物、毛巾、應急工具等，應提前放在居所的什么位置最合適？老齡人及婦幼可以得到哪些特別關懷？災害發(fā)生時人在電梯中怎么辦等等，所有的細節(jié)都應當關注到，做足準備。如此，災害到來時才不會慌亂，才可能真正減少損失。

　　災害預防需要提供高質量公共服務的政府。以此為標準，目前的政府的運行狀態(tài)財政資源的配置狀況和顯然不能令人滿意。比較普遍存在的問題是，對潛在危機的威脅缺乏動態(tài)預測，雖有應對措施條文卻只是一些“花架子預案”，財政經(jīng)費很少用于災害預防，信息不能做到公開透明，甚至還不如民間自己所做的預測。一些官員為保住官位，求得表面上的假穩(wěn)定而故意隱瞞真相，弄虛作假，甚至惡對追求事實真相的民眾。對可能到來的災害，他們漠不關心，不聞不問，報喜不報憂，這些都不是鮮見的現(xiàn)象，成為官民關系、黨群關系惡化的一個方面。更讓人憂慮的是，至少到目前為止，還看不到中央政府在糾正這些不正�，F(xiàn)象方面做了哪些實質性的努力。

　　天災面前，各級政府都有責任，地方政府因處于災害的第一線，這種典型的公共服務責任就更加凸顯。公共服務問題基本上是個地方性的服務，而目前我國中央政府與地方政府在公共服務的問題上仍是一種不確定的關系，中央政府高度集權的體制，使得全國各地的政府無一不面臨著公共事務官管理資金投入不足的問題，現(xiàn)行的分稅制財政體制根本無助于此問題的解決。體制性的驅動使得地方政府的興趣點和興奮點集中于經(jīng)濟和財政收入的增長而忽略一致完全放棄自己在公共事務上應當承擔的責任。除了城市建設和市容維護之類，在財政收入超額增長若干年的情況下，義務教育、公共衛(wèi)生、基礎科研、社會保障等等各個方面幾乎都沒有充分的財政投入，至于對突發(fā)性自然災害的防范，則更是被嚴重邊緣化而無人真正重視起來。

　　災害預防機制的構建需要公共財政的支持。政府財政資源配置的首要原則應當是為公民生命和財產(chǎn)的安全提供可以依靠的保障，應盡量把危機管理投入的環(huán)節(jié)向前移，加大對災害防范體系的投入量，提高政府對自然災害等突發(fā)性公共事件的預測準確度，構筑災害防范和救助的“生命線”。對金融、巨災保險等通過市場機制發(fā)揮救濟作用的領域，財政也應給予足夠的關注和支持。財政部曾在2004年制定了《突發(fā)事件財政應急保障預案》，對巨大自然災害來臨時的資金快速撥付方式和程序等作了一些規(guī)定，但仍存在一些明顯的問題，如投入不足、財力保障水平偏低，與實際需求相比差距較大；
財力分布分散化，總體效果不明顯；
監(jiān)管不嚴、違規(guī)使用或挪用等。例如，目前我國每年用于公共衛(wèi)生的預防控制費只有7.7億元，而美國此項支出高達80億美元，折合人民幣600億元。經(jīng)費不足自然會嚴重影響災害預防的質量和控制效能，應根據(jù)今年以來的雪災及四川地震巨災所提供的經(jīng)驗教訓作進一步調整完善。

　　我國財政的預備費制度顯然不適應災害預防體系的構建。2007年，中央預算總預備費為150億元，僅占中央本級支出的1.35%，，按照我國《預算法》的規(guī)定，預備費是專門用于“自然災害開支與其他難以預見的特殊開支”，但顯然，這點少得可憐錢就是全部用于救災也遠遠不足，哪里還有余力用于災害的防范？

　　當前最緊迫的事情，一是減少其他方面的財政支出，特別是進一步削減規(guī)模龐大的行政管理費用。大災之后，是整頓吏治的最好契機。在目前削減5%的基礎上應繼續(xù)努力削減，由此為提高財政總預備費比重創(chuàng)造條件，同時命令地方政府將預算外收入的一個相對固定的部分，專項用于增加地方財政的預備費。必要的話，修改預算法，提高預備費標準，同時，應引入預算管理模式，編制財政應急管理預算，經(jīng)人大審議批準實施。另外，還應考慮在未來可能出現(xiàn)經(jīng)濟波動、財政收入有所下降的情況下如何確保該項財政預留的問題，這就有立法的必要。當然，預算本身就是法律，只要政府自己嚴格按照預算行事，充分尊重人大的地位，不必另立法度也可以。二是重構我國分稅制體制，讓地方政府承擔的事權與其所掌控的財權、財力相適應。對本文所闡述的問題來說，應確保地方政府有力量建立高效的災害預防體系，中央政府應事先把這筆錢預先留給災害多發(fā)地區(qū)的地方政府，特別是脆弱的縣級財政，而不必再經(jīng)過政府間轉移支付這道“手”。地方政府的職責是代管這筆錢，專項用于救災，不得挪作他用。如果當?shù)厝舾赡陜犬數(shù)貨]有發(fā)生大規(guī)模災害，這筆錢將分成兩部分，其中一部分繼續(xù)留在當?shù)刈鳛暮︼L險準備基金，另一部分則上交給中央政府，用于全國救災行動的統(tǒng)一調配。

　　賑災不能不考慮成本因素，不能一味蠻干。所謂“不惜一切代價”，不過是一種過了時的賑災思路�！坝蓄A見的政府做兩件根本性的事情：使用少量的錢預防，而不是花大量的錢治療。它們在做出決定時，盡一切可能考慮到未來。”（戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府》）近年來，財政的“分光吃凈”、不留或少留結余現(xiàn)象比較普遍，一旦遇上今年這樣的大災之年就很容易陷于財政的被動狀態(tài)中。而當災害到來時又以政治穩(wěn)定為政策重心，“只算政治帳，不算經(jīng)濟帳”。即使有人想算算賬，在那種舉國激憤的氛圍中也不大敢張口說話了。此時，如果地方首長打算借救災為超額申請財政資金，是并不難做到的。于是，災難過去后，大量資金就滯留在并不十分需要的部門，難以充分發(fā)揮效用。

　　災害預防機制的構建需改變政府一家“單打獨斗”的局面。汶川大地震發(fā)生后，不必由誰下命令，百萬志愿者自覺自愿于第一時間趕赴災區(qū)提供救助，無數(shù)企業(yè)和個人慷慨解囊，短時間內捐款捐物即達到數(shù)百億之巨，無數(shù)可歌可泣的義舉和善行，展現(xiàn)了普遍的人性之善。這一次，中國人絕境相助，親身實踐了基于公民身份的道義擔當，凸顯了公民身份的行動權能和自治力，成為今年以來最引人注目的公共事件，也是數(shù)十年來的中國最偉大的事件之一。

　　但四川地震這個“好事”也可能會給我們這個有著根深蒂固的“政府崇拜”的傳統(tǒng)的國家以誤導，導致當前中國政策界的主導思路過分夸大政府的責任——我們擁有全世界最強大、最有效率的政府，什么“人間奇跡”都可以創(chuàng)造出來。這早已被證明是一種錯誤的思路。實際上，如何克服公共服務供給的這一制度性的缺陷，積極推動建立一個負責任的個人與負責任的政府良性互動的公共服務供給框架，才是中國下一步將要面對的最大挑戰(zhàn)，也是公共政策的研究者們所要解決的重大課題。

　　國家相對集中并支配社會資源和財富，固然有利于“集中力量辦大事”，例如此次的規(guī)模巨大的賑災活動，可做到需要多少給多少，(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是政府特別是中央政府過多占有社會財富，則并不一定是好事。用最淺顯的意思表達，不利于提高地方公共服務的質量，還會導致民間活力的萎縮，社會整體效率的流失。在缺乏公眾有效監(jiān)督的制度環(huán)境下，政府集中過多財力易導致貪污腐敗更是眾人皆知的道理�？梢哉f，由國家最大限度地掌控社會財富，如今已經(jīng)失去了正義性和客觀必要，無論從理論上，還是從實踐上，政府都不應再是公共服務的壟斷供給者。中國應從這一國際性趨勢中吸取經(jīng)驗，以改善公共治理。

　　目前看政府對民間自治力的崛起的態(tài)度并不十分積極，小心提防的心態(tài)也不能說不存在。其實這完全是不必要的。在中國香港，僅2004年就有3981家民間慈善團體獲得免稅權，而內地加起來僅有幾百家，還都是官方半官方的機構，我們的差距是不是太大了點？慈善對民間是一種愛心，對于政府就是一種責任。納稅人平時納稅，就是為了使其在危難之時得到政府的救助。純民間的慈善機構提供愛心，以提高民眾自己的共救和自救能力為己任，主動分擔政府救災的重負，這是中國公民社會日益成熟的標志，政府應給予支持才對。比如，對民間自發(fā)組建慈善團體應予以免稅；
民間自發(fā)組織的專門用于救災的消防隊、醫(yī)療隊，自建的避難建筑等，政府也應當給予資助；
這些組織平時堅持訓練，向公眾宣傳自救和救援知識，政府就應掏一筆培訓費予以幫助等等�？傊�，政府應該從慈善事業(yè)中退出來，讓慈善回歸民間，自己只做監(jiān)督者和仲裁人，不是很好嗎？

　　我國的危機管理中還有一個嚴重缺陷至今未引起廣泛的注意，就是危機管理機制中的獎懲機制處于錯位的狀態(tài)。上級政府往往側重對救災過程中的“好人好事”實施獎勵，而對日常就關注應急準備并有效防范了災害后果的地方政府或部門卻關注、支持得不夠，在官員政績考核指標中也找不到災害預防相關規(guī)定的影子，更遑論予以獎勵。而那些受到嘉獎的政府機關或部門其中免不了有一些是對災害預防的不重視或工作不到位者，這樣的災后這樣的獎勵機制對于災害的防范完全起不到正向激勵作用。最近四川地震后的大規(guī)模“評功擺好”，不過是我們?yōu)檫@個只重眼前利益而忽視長遠發(fā)展的體制再一次付出昂貴學費而已。遺憾的是，我們中的許多人并沒有清醒地意識到這個問題。

　　“凡事預則立，不預則廢”。事后救援無論多么重要也不能代替事前的防范。防范得力，危機就可能無從爆發(fā)，也就不至于耗費那么多資源；
防范得力，水旱災是可以避免的，瘟疫擴散是可以避免的，森林大火是可以避免的，冰雪災害的巨大損失是可以避免的，火車出軌是可以避免的，恐怖襲擊也是可以避免的；
防范得力，人民的生命、財產(chǎn)就可以保住，至少可以降至最低，也就不需要那么多救助者付出鮮血以至生命的代價。不是嗎？

　　如果我們能從這場災難中學會預防，讓我們這個多災多難的民族再次面對災難時能變得更聰明，那么多人的血就不算白流，也是不幸中之萬幸了。

相關熱詞搜索：亡羊補牢 未雨綢繆 勝過 李煒