[內(nèi)容提要]第二次世界大戰(zhàn)以后，政府間組織的產(chǎn)生和發(fā)展，使其作為社會行為體具有全球規(guī)模，其活動場所則成為促使政府間機構(gòu)轉(zhuǎn)向的新誘因。除了這樣的政府間機構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展之外，國際制度的進步和發(fā)展，在國際層面政治性機會結(jié)構(gòu)的各方面帶來很大程度的開放，這種變化也與NGO的組織者有很大關(guān)連。對于NGO支持的內(nèi)容，如果國際制度已經(jīng)形成共識的話，則會使NGO或者國際NGO的活動更具正當(dāng)性；
國際制度為了實現(xiàn)自我監(jiān)督和確保其活動不受影響，也需要NGO發(fā)揮作用。從這個角度講，國際制度的發(fā)展與NGO的產(chǎn)生和發(fā)展具有密切的關(guān)連。與此同時，由于政府間機構(gòu)和部分積極的國家推動出臺NGO偏向國際準(zhǔn)則，使得過去對社會參與和NGO持消極態(tài)度的國家受到了應(yīng)支持和包容NGO的壓力，也對NGO的產(chǎn)生和發(fā)展不無影響。

　　[關(guān)鍵詞]NGO 政府間機構(gòu) 國際行為體

　　對NGO及其理論的研究在中國的國際關(guān)系領(lǐng)域還是一個比較新鮮的學(xué)術(shù)課題，同時在全世界的國際關(guān)系研究領(lǐng)域也是處于邊緣位置。在國際關(guān)系領(lǐng)域中NGO是如何登上了歷史舞臺又如何發(fā)展的？探索其發(fā)展歷史是很有意義的。因為通過這樣歷史回顧，可以總結(jié)出NGO的發(fā)展中是否存在著某種定型。本文以對NGO發(fā)展的歷史性考察為參考依據(jù)，對NGO發(fā)展的方向和影響其成長的因素進行探討。

　　一、基本概念闡釋

　　對于NGO目前世界上還沒有一個被普遍認(rèn)可的定義，就連權(quán)威的《國際組織年鑒》也沒有為NGO給出明確的定義。國際社團聯(lián)合會編著的《國際組織年鑒》主要引用了聯(lián)合國的兩個文件對NGO的規(guī)定性說明，它們分別是聯(lián)合國經(jīng)社理事會1950年的 288號決議和1968年的 1296號決議，后來這兩個決議也就常常被人們作為權(quán)威界定而引用。288號決議指出：“任何國際組織，凡不是經(jīng)由政府間協(xié)議而創(chuàng)立的，都被認(rèn)為是為此種安排而成立的NGO。”1296號決議將這類組織的范圍進一步擴大為包括那些“接受由政府當(dāng)局指定的成員的組織，假如這種成員資格不干預(yù)該組織觀點的自由表達(dá)的話”[1]。

　　這種界定方式比較簡單，也比較模糊，但它指出了NGO的兩個重要特點，就是非政府性和獨立自治性。正如Gordenker和Weiss所說，NGO應(yīng)是依據(jù)自己的章程進行自我管理的獨立組織，“它們之所以是私人的，是因為它們與政府相分離，并不像政府那樣有能力控制社會和從社會中獲得支持”[2]。但是“NGO”一語不僅僅是一種否定式界定，其所表達(dá)的內(nèi)涵過于龐雜，以至于當(dāng)我們不以政府作比照時，根本就無法理解該詞究竟要表達(dá)什么含義。僅從基本語義上來理解的話，在活動范圍上，“NGO”一詞包括了政府以外的所有活動領(lǐng)域；
從行為體的角度上來理解，NGO包括了政府組織之外的所有組織和行為體。如果按照將社會分為“公域”和“私域”的兩分法，政府代表了“公域”的部分， NGO就必然是“私域”的代表。因而眾多的學(xué)術(shù)著作也都把所有的NGO統(tǒng)稱為“私人行為體”，私人組織或“私人部門”[3]。但對NGO“私人”性質(zhì)的認(rèn)定，僅僅說明了GO與NGO之間的界限問題，并不能說NGO的真正內(nèi)涵，同時也不能真實地表達(dá)NGO的確切含義。

　　從利益表達(dá)的角度來理解，政府作為“公域”的代表，它表達(dá)了一種普遍的公共利益。與此相應(yīng)，私人組織就代表著各種私人利益。但這種推理在現(xiàn)實中與許多NGO所追求的目標(biāo)并不吻合。事實上，幾乎所有的NGO都在關(guān)注一些社會公共問題甚至是全球性公共問題，它們的行為和主張都在表達(dá)著對公共利益的關(guān)切，這與我們對公司所追求的私人利益的理解在性質(zhì)上是完全不同的。正是這種根本性質(zhì)的不同，使得大多數(shù)學(xué)者將純粹追求私人利益的公司和各種市場力量排除在NGO概念之外。這樣，公司等市場力量被看作是“營利性的”，NGO被界定為是“非營利”組織（NPO），即“數(shù)量眾多的自我管理的私人組織，它們不能致力于分配利潤給股東或董事，而是在正式的國有機構(gòu)之外追求公共目標(biāo)”[4]。

鮑勃·瑞納爾達(dá)(Bob Reinalda)就在其研究中將NGO界定為追求公共目標(biāo)的私人形式的組織，即“私人的形式，公共的目標(biāo)”[5]。在當(dāng)前的理論研究中，用來界定具有“私人的形式、公共的目標(biāo)”特點的組織術(shù)語已經(jīng)復(fù)雜化了，包括“志愿社團”、“非營利組織”、“非政府組織”、“新社會運動組織”、“公民組織”、“倡議網(wǎng)絡(luò)[6]”、“支持組織”、“第三部門”等，不一而足。這些術(shù)語還囊括了在意識形態(tài)、組織機構(gòu)、實際活動方面性質(zhì)各不相同的范圍廣泛的組織，包括學(xué)校、醫(yī)院、慈善機構(gòu)、俱樂部、宗教互助會、中介機構(gòu)、職業(yè)協(xié)會、合作社、互助會、基金會等。有人甚至認(rèn)為“應(yīng)把國際犯罪集團、恐怖主義者和分裂主義者組織、秘密結(jié)社的貿(mào)易組織也劃入NGO范疇之內(nèi)”。如果上述術(shù)語所表達(dá)的組織含義包含了這么多性質(zhì)各異、雜亂無章的組織形式，那么“私人的形式、公共的目標(biāo)”這一標(biāo)志性特點也并不足以界定NGO的特定內(nèi)涵，它不過指明了NGO的非政府、非營利的特性。因此，對NGO內(nèi)涵的眾多解釋按照內(nèi)涵與外延的范圍大致可以分為兩種：

　　第一種，最廣義的定義認(rèn)為，NGO是指那些在政府組織體制之外，不是根據(jù)政府之間協(xié)議而建立的，同時也不是企業(yè)的各種社會組織和機構(gòu)，如各種志愿組織、社會運動組織、專業(yè)協(xié)會、工會、體育組織、慈善機構(gòu)、宗教組織、商會、青年組織、基金會、各種非營利機構(gòu)如學(xué)術(shù)研究機構(gòu)、學(xué)校、醫(yī)院等，甚至政黨也包含在其中。這樣一來，幾乎所有（非法組織除外）非政府、非企業(yè)的社會組織都是NGO。

　　第二種是狹義的定義，認(rèn)為NGO應(yīng)具有以下特征：（1）應(yīng)是非政府的社會組織，即應(yīng)是自主管理的、不受政府控制的組織。（2）應(yīng)是合法的社會組織，犯罪集團和恐怖組織等都不是非政府組織。（3）應(yīng)是非執(zhí)政黨性質(zhì)、不謀求政治權(quán)力的社會組織。（4）應(yīng)是非營利的社會組織。非政府組織的活動或他們所提供的產(chǎn)品與服務(wù)，是非利潤取向的。（5）組織的活動目標(biāo)是社會公益性的，非政府組織的活動主要不是為本組織成員服務(wù)，而是致力于社會公益事業(yè)。（6）具有一定的志愿性質(zhì)。非政府組織一個重要原則是，凡參加者都愿意致力于解決該組織所針對的特定社會問題。[7]

　　上述兩種定義中，合法性、非政府性、非營利性是其共同特征。第一種定義外延很廣，包括了非政府、非企業(yè)的所有合法組織機構(gòu)，公共管理學(xué)中的“非營利組織”、“第三部門”這兩個詞語能夠較準(zhǔn)確地涵蓋這一定義中的所有組織機構(gòu)。從這一定義所包含的外延范圍來看，它強調(diào)的是組織的自主性及其社會自我管理功能。第二種定義突出強調(diào)NGO的志愿性、公益性和結(jié)社色彩。

　　二、國際關(guān)系中NGO的發(fā)展歷史[8]

　　1、NGO在20世紀(jì)60年代以前

　　關(guān)于NGO的國際性角色和活動傳統(tǒng)的起源，應(yīng)追溯到 1838年被稱作“英國反奴隸社會”（The British Anti-Slavery Society）這一團體的設(shè)立，從那時起這種傳統(tǒng)繼續(xù)延續(xù)，一直到為 26年后所成立的紅十字會所繼承。紅十字會所倡導(dǎo)的中立、獨立、無所屬地提供幫助的原則為21世紀(jì)初的NGO所接納，同時人道援助亦因NGO而進一步擴大。

　　國聯(lián)盡管未曾給予NGO什么發(fā)言權(quán)，但隨著設(shè)立新的政府間組織（IGO）的同時，也將NGO看成了是潛在的同盟者。隨著國聯(lián)在解決國際問題中逐漸暴露出能力不足，NGO的參與度也逐漸減小。截至二戰(zhàn)前的1939年，大約存在著 700 余個國際NGO。

　　伴隨著第二次世界大戰(zhàn)的爆發(fā)，為幫助戰(zhàn)爭中痛苦的人們，包括英國的救護機構(gòu)“OXFAM（樂施）[9]”和美國的糧食救護團體“CARE[10]”等許多NGO先后成立了。但是，他們的活動仍然局限于人道援助。因此，20世紀(jì) 50年代的國際NGO就其性質(zhì)而言仍然是自發(fā)救援團體，主要是向貧困者提供資助或者勞務(wù)，其工作重點是補充因自然災(zāi)害等引起的迫切需求。

　　在制訂聯(lián)合國憲章的舊金山會議上，NGO為了便于在聯(lián)合國中發(fā)揮影響并參與聯(lián)合國的議事過程，展開了積極的走內(nèi)線活動，并最終得到了聯(lián)合國經(jīng)社理事會的咨商地位，即在具備一定資格的情況下，可以得到一定程度的發(fā)言權(quán)而非表決權(quán)。在舊金山會議上，NGO積極促進在聯(lián)合國憲章中強調(diào)人權(quán)，由此NGO在國際人權(quán)法的發(fā)展中便具有發(fā)揮指導(dǎo)性作用的傳統(tǒng)。這樣一來，NGO從聯(lián)合國的經(jīng)社理事會得到協(xié)商地位，便成為NGO歷史上一個重大的發(fā)展。但是，NGO在其他聯(lián)合國機構(gòu)[11]，譬如在安理會未能得到類似地位，這就對其發(fā)展構(gòu)成了根本的限制。

　　2、NGO在20世紀(jì)60年代

　　首先，在20世紀(jì)60年代，亞洲和非洲許多國家擺脫了殖民主義統(tǒng)治走向獨立，登上了國際舞臺。這些發(fā)展中國家迫切需要國際社會的幫助。而為了滿足這種需要，NGO的援助活動在整個60年代都得以維持。其結(jié)果是始于二戰(zhàn)前歐洲發(fā)達(dá)國家的NGO活動全面向亞非拉發(fā)展中國家擴展。另外，從 20世紀(jì)60年代開始，NGO的重點事業(yè)也開始向人道援助以外的各個領(lǐng)域擴展。比如，大赦國際為政治犯和維護人權(quán)展開活動，世界自然保護基金會[12]大規(guī)模的環(huán)保運動則是從這個時期起拉開了序幕。此外，致力于人道援助的NGO也從此時開始，將政策的重點從緊急救護向長期發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。即與 50年代的國際NGO通過直接活動提供緊急救護援助不同，60年代國際NGO開始認(rèn)識到通過當(dāng)?shù)豊GO的漸進性參與活動維持當(dāng)?shù)氐目沙掷m(xù)發(fā)展更為重要。這種強調(diào)自生性的傾向在70年代全面擴散，并且從70年代開始，在發(fā)達(dá)國家NGO基金會的協(xié)助下，發(fā)展中國家也開始出現(xiàn)NGO了。

　　3、NGO在20世紀(jì)70年代

　　NGO特別是國際NGO出現(xiàn)量和質(zhì)的飛躍發(fā)展是20世紀(jì)70年代。在這一時期，類似于原來的人道支援的“無國界醫(yī)生組織”（MSF）[13]等主要幫助發(fā)展中國家克服天災(zāi)人禍、傳染病的人道主義國際NGO也大量產(chǎn)生了。

　　發(fā)展型NGO在這一時期將重點放在支援結(jié)束后仍可持續(xù)發(fā)展，對于可實現(xiàn)區(qū)域共同體的自助項目表現(xiàn)出了持續(xù)的關(guān)心。70年代發(fā)生的非洲大饑荒和1975年柬埔寨嚴(yán)重侵犯人權(quán)，為國際NGO開始通過網(wǎng)絡(luò)展開聯(lián)合行動提供了契機。[14]70年代從質(zhì)和量方面影響NGO成長的背景因素主要有以下幾點：首先，70年代是美國和前蘇聯(lián)的緊張對峙逐漸緩和的時期，隨著國際社會的緊張緩和，原來由于冷戰(zhàn)時期安全至上未能引起充分關(guān)注的環(huán)境問題、人權(quán)問題等許多非安全問題，在這一時期引起了國際社會的充分關(guān)注。這一背景從根本上促使新的NGO大量出現(xiàn)，原有的NGO活動更加蓬勃開展。

　　其次，發(fā)生于70年代的兩次石油危機也帶來了70年代NGO的發(fā)展。石油危機使世界經(jīng)濟陷入了困境，發(fā)展中國家則陷入了極度困難的處境，這凸顯了國際性發(fā)展援助的必要性。但是發(fā)達(dá)國家也難于提供足夠的官方發(fā)展援助（ODA）。為填補這一空缺，發(fā)達(dá)國家負(fù)責(zé)國際發(fā)展援助的NGO應(yīng)運而生，為援助非洲而成立的 AFRICARE 就是這種國際NGO中的一員。在加大對核電關(guān)注的同時，對于環(huán)境會否受到破壞的擔(dān)憂也隨之產(chǎn)生。

　　最后，在經(jīng)歷了 60世紀(jì)的高速經(jīng)濟增長之后，無節(jié)制的經(jīng)濟發(fā)展帶來了一系列問題，引發(fā)了國際社會的擔(dān)憂。于是1972年羅馬俱樂部推出了《增長的極限》報告[15]，指出了全世界如果持續(xù)當(dāng)時的人口增加勢頭，經(jīng)濟發(fā)展及工業(yè)化的速度，則必將在 100年內(nèi)面臨決定性的崩潰。環(huán)境污染和地球資源的枯竭，導(dǎo)致了對全球環(huán)境問題的強烈關(guān)注。

　　對于環(huán)境問題的這種關(guān)心和憂慮帶來了與環(huán)境有關(guān)的NGO的發(fā)展，這些NGO大多參加了1972年聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開的人類環(huán)境會議（UNCHE），號召人們共同關(guān)心環(huán)境這一需要人類共同面對的問題，于是NGO就獲得了在環(huán)境問題上推動世界潮流的先驅(qū)地位。

　　在這一會議上，未能獲得聯(lián)合國經(jīng)濟社會理事會咨商地位的NGO和未能注冊的NGO，經(jīng)過其積極參與和宣傳努力，使得聯(lián)合國與NGO的互動開始得到了顯著的增強。以此次會議為契機，伴隨著大量政府間會議的召開，NGO的“大規(guī)模并行研討會”傳統(tǒng)從此樹立，這被稱為“UNCHE 模式”。

　　4、NGO在20世紀(jì)80年代

　　到20世紀(jì) 80年代，國際NGO的數(shù)量增加，1989年時 848 個NGO獲得了經(jīng)社理事會的咨商地位，(點擊此處閱讀下一頁)

　　數(shù)千個NGO活動在地球的各個角落。與此同時，NGO活動的領(lǐng)域也進一步擴大，特別是在人權(quán)、環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展、婦女權(quán)益、原住民權(quán)益、裁軍、國際和平與安全等許多有爭議的領(lǐng)域展開了積極的活動。80年代NGO特別是在諸如眾所周知的1984－1985年“埃塞俄比亞大饑荒”中呼吁全球關(guān)注并提供基金，由此增強了人們對環(huán)境問題的關(guān)注，NGO逐漸成長并陸續(xù)發(fā)揮其作用。

　　從 80年代開始，國際NGO以特定的方式開始了政治性活動。具體而言，國際NGO從全球范圍呼吁輿論關(guān)注單個國家無法解決的爭端，在國家框架外以地方共同體取代政府的相關(guān)活動，這一努力通過國際網(wǎng)絡(luò)得以實現(xiàn)[16]。經(jīng)過了60年代和70年代，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展型NGO，認(rèn)識到僅以特定區(qū)域的有限努力難以實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展，開始通過與外部的廣泛連帶，追求更為廣泛的支援。發(fā)展型NGO在支援發(fā)展的同時，通過上述活動，表現(xiàn)出了進一步傾向發(fā)展問題的態(tài)勢。這一時期，特別是 80年代中期以后，發(fā)達(dá)國家政府或政府間組織向發(fā)展中國家政府提供的發(fā)展援助的相當(dāng)部分是通過NGO來實現(xiàn)的，但是這種傾向也產(chǎn)生了問題，尤其是導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家政府通過NGO提供的發(fā)展援助部分更加取決于其財政政策，其結(jié)果是NGO相對于既得利益集團或自身堅持原則的代表性和責(zé)任性而言，對基金提供者的代表性和責(zé)任性變得更加敏感。[17]

　　在此通過對NGO實施的發(fā)展援助進一步加以分析，會發(fā)現(xiàn)與通過所謂發(fā)達(dá)國家NGO的中介媒體來實施的份額相比較，通過發(fā)展中國家NGO直接轉(zhuǎn)達(dá)的比率則呈上升之勢。[18]通過發(fā)展中國家NGO實施的發(fā)達(dá)國家政府或政府間組織的發(fā)展援助，由于與發(fā)展中國家政府及其NGO在獲取基金方面產(chǎn)生了競爭關(guān)系，這一變化則導(dǎo)致發(fā)達(dá)國家NGO和發(fā)展中國家NGO之間的傳統(tǒng)關(guān)系也發(fā)生了很大的變化。具體而言，規(guī)模較大的發(fā)展中國家NGO不通過發(fā)達(dá)國家NGO，直接與發(fā)達(dá)國家政府或政府間組織建立聯(lián)系，過去呈現(xiàn)等級序列、以發(fā)達(dá)國家NGO的支配為特征的發(fā)達(dá)國家NGO和發(fā)展中國家NGO的關(guān)系發(fā)生了很大的變化。發(fā)展中國家較大的NGO也在其本國形成小伙伴，把過去發(fā)達(dá)國家NGO所做的工作全部承接下來。在這樣的情況下，過去在發(fā)展中國家為推進自己的項目而成立基金的發(fā)達(dá)國家NGO，現(xiàn)在推進自己項目的情況大為減少，代之以為支援作為合作伙伴的發(fā)展中國家NGO而設(shè)立了大量基金，也就是說發(fā)達(dá)國家NGO的活動家色彩不那么突出了，而作為管理者的色彩更濃厚了。[19]發(fā)達(dá)國家政府和政府間組織自此改變了渠道，通過NGO特別是發(fā)展中國家NGO提供基金的原因，讓我們從發(fā)展中國家政府、政府間組織和援助提供國的角度來加以分析。[20]

　　80年代中期以后許多發(fā)展中國家面臨嚴(yán)重的預(yù)算危機。因此，為了克服危機這些國家實施了結(jié)構(gòu)調(diào)整和部門調(diào)整，于是不可避免地就導(dǎo)致削減公共部門的預(yù)算。這樣一來伴隨著國家財政的困難，國家原來提供的服務(wù)萎縮，而由此導(dǎo)致的空缺不得不由NGO來填補。因為這一原因長期以來對NGO持否定態(tài)度的發(fā)展中國家，在依然對NGO實施嚴(yán)格管制的同時，積極發(fā)揮NGO提供服務(wù)的功能。這一傾向更導(dǎo)致政府和市場選擇新自由主義路線，即發(fā)展中國家的財政困境促進了為發(fā)展中國家提供服務(wù)的NGO的發(fā)展，由此從發(fā)達(dá)國家政府或政府間組織得到的援助在一定程度上得以實行。

　　80年代中期類似于聯(lián)合國這樣的政府間組織同樣也經(jīng)歷了財政危機。因此作為財源的一個組成部分，NGO可以相對少的費用來使得政府或者政府間組織的項目和規(guī)劃得以實施，它以地區(qū)共同體為根基可以充分考慮到現(xiàn)實的需要，由于具備了上述現(xiàn)實優(yōu)勢，NGO被視為政府間組織的重要合作伙伴。提供發(fā)展援助的國家在 80年代經(jīng)歷了長期的經(jīng)濟低迷，強調(diào)新自由主義的自由市場經(jīng)濟，對于NGO所具備的這些優(yōu)勢認(rèn)同之下，屏棄了此前在開展發(fā)展和援助項目及規(guī)劃時所依賴的雙向體系和類似于政府間組織的多邊系統(tǒng)，更偏好NGO體系。[21]

　　5、NGO在20世紀(jì)90年代以后

　　進入 90年代以來，NGO的數(shù)量大幅增加，與此同時其影響力也越發(fā)加大。這一系列變化使得NGO一躍成為國際政治中的重要行為體。特別是冷戰(zhàn)結(jié)束后，大規(guī)模的政府間會議尤其是聯(lián)合國特別會議或全球會議頻繁召開，在國際社會的議事過程中NGO的影響力顯著增加了。

　　它們參與具體的主體會議（Main Conference）和此前的準(zhǔn)備過程（Preparatory Process），為影響政府間會議做出了全面努力。同時，它們參與和會議并行召開的NGO研討會，向政府代表們介紹自己的觀點，建立NGO之間的連帶組織，積極展開行動。[22]這種變化可以看作是緣于 90年代下列幾個背景：首先由于冷戰(zhàn)結(jié)束，國際社會出現(xiàn)了大量單一國家無法解決的爭端。即在冷戰(zhàn)時代因安全原因而被掩蓋的民族和宗教矛盾，隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束而爆發(fā)出來，內(nèi)戰(zhàn)頻頻發(fā)生并產(chǎn)生大量難民。因此類似環(huán)境和人權(quán)等非安全爭端也被視為迫切需要解決的重大問題。與此同時，90年代隨著世界一體化的進展，國際社會的競爭呈現(xiàn)白熱化，國內(nèi)的不同階層以及國家之間的貧富差距也更加懸殊，貧困問題成為了國際社會的主要議題。[23]

　　與此同時，冷戰(zhàn)結(jié)束導(dǎo)致美蘇兩大陣營的對抗終結(jié)，在冷戰(zhàn)時代為了相互競爭而向發(fā)展中國家提供的經(jīng)濟援助和軍事援助也大幅度削減，發(fā)展中國家更加陷入困境。[24]如此多的問題同時出現(xiàn)，同時傳統(tǒng)意義上來自國家行為體的關(guān)心度相對降低，這就呼喚出現(xiàn)更多的NGO。

　　全球化進程導(dǎo)致了傳統(tǒng)意義上的國際行為體，即主權(quán)國家和作為政府間組織的聯(lián)合國的的力量相對弱化。與此同時，相對應(yīng)的則是如跨國公司、國際貨幣基金和世界銀等國際經(jīng)濟機構(gòu)，以及強調(diào)自由貿(mào)易的世界貿(mào)易組織等則相對希望保持強有力的NGO，因此推動了NGO的成長發(fā)展。下面讓我們看一下主權(quán)國家的力量弱化現(xiàn)象。

　　新自由主義的全球化推動者希望廢除國家規(guī)則，推行自由化，這自然導(dǎo)致政府作用逐漸萎縮。另外全球化的進展導(dǎo)致在 WTO 規(guī)則支配下，國家除了通過提供補貼來保護消費者外再難有作為。主權(quán)國家在制定本國的貿(mào)易政策或者貨幣金融政策等國內(nèi)政策時，不可避免地要受到國際貨幣基金或世界銀行等機構(gòu)的巨大影響，單一國家可以決定的政策范圍和能力越來越有限。與此同時，在全球化時代各國面對的大量全球性問題，單靠某一國的努力難以解決，這些問題導(dǎo)致國家能力因國家權(quán)力的下降而萎縮。

　　與此形成對比的是隨著全球化的進展，全球資本向跨國公司集中，跨國公司的實力得以強化；
國際貨幣基金和世界銀行以及 WTO 的實力也得以增強。隨著這些國際經(jīng)濟組織的力量強化，在經(jīng)濟領(lǐng)域開始使用出現(xiàn)“世界政府”的說法。這些國際經(jīng)濟組織的力量的強化，也導(dǎo)致了奉行以一國一票制為議事規(guī)則的聯(lián)合國的力量減弱。這種全球化的影響以及財政困難加速了聯(lián)合國的地位和能力的削弱。

　　全球化導(dǎo)致的這種力量失衡現(xiàn)象，給民主帶來了威脅。由此，在非民主的全球資本集中和以上提及的國際經(jīng)濟組織的力量中如何保持民主問題，又成了NGO的重要議題。即抵制因全球化導(dǎo)致的跨國公司的資本集中和國際經(jīng)濟機構(gòu)的力量強大，在全球治理中推動民主化的任務(wù)不可避免地成為NGO的歷史使命。[25]

　　為了實現(xiàn)全球治理的民主化，NGO致力于強化聯(lián)合國和其機構(gòu)的作用，致力于加強對國際商業(yè)和貿(mào)易行為的管理和規(guī)范。即NGO為了限制跨國公司和國際經(jīng)濟機構(gòu)，轉(zhuǎn)而力求聯(lián)合國及其組織的功能強化。

　　NGO為了實現(xiàn)全球治理的民主化，致力于政府間作用（governmentalprocess）的努力。作為這種努力的一環(huán)，NGO申請召開聯(lián)合國會議并提出要積極參加會議。具體地說，NGO將單一國家無法解決的問題通過由聯(lián)合國召開政府間研討會來解決，這至少可對政府代表們的協(xié)商過程施加影響，甚至可對政府代表的協(xié)商結(jié)果予以監(jiān)督。[26]另外，聯(lián)合國將NGO作為全球管理的正當(dāng)參與者予以認(rèn)可，對它們的參與受到鼓舞。與國際經(jīng)濟組織不同，相對而言聯(lián)合國經(jīng)歷過其地位的削弱，更需要自己的同盟軍，而NGO正可以成為這樣的同盟軍。聯(lián)合國的會議往往伴之以NGO的研討會，這幾乎已制度化，從中也以看出聯(lián)合國的意圖。具體而言，NGO對聯(lián)合國的參與可從以下幾個方面協(xié)助聯(lián)合國。首先，由于NGO的參與使得聯(lián)合國的通過的決定相對容易實現(xiàn)。冷戰(zhàn)結(jié)束導(dǎo)致靠單一國家無法解決的爭端大量出現(xiàn)在聯(lián)合國面前，在這樣的機構(gòu)內(nèi)部，這些主權(quán)國家無視國際社會的整體利益而只會從本國利益出發(fā)考慮問題，不僅如此，因這些國家之間存在的政治、經(jīng)濟和社會差異而引發(fā)的巨大觀念差異，使這些問題的解決無法輕易達(dá)成一致。甚至這些主權(quán)國家一方面希望通過政府間機構(gòu)來解決這些超國界的爭端，另一方面又擔(dān)心這些機構(gòu)會通過對本國不利的決議，所以不希望這些機構(gòu)保持強大的權(quán)力，這就難免會導(dǎo)致這些機構(gòu)的局限性[27]。而通過NGO的參與突破這種局限性，使得審議決議過程中出現(xiàn)的國家差異得以超越，由此發(fā)揮重要的橋梁作用。

　　不僅NGO的參與使得審議更加容易，并且還為此提供了透明度和政治正當(dāng)性。此外NGO還對政府間機構(gòu)會議上達(dá)成的決議在國內(nèi)的有效履行發(fā)揮了積極作用，從根本上看從某種角度強化了聯(lián)合國的力量[28]。

　　由于NGO積極參與聯(lián)合國的決策，90年代為解決類似人權(quán)，環(huán)境，人口，婦女和兒童問題等重要的社會和經(jīng)濟問題召開了大量的政府間會議，NGO在很大程度上參與了這些會議，從而使其得以發(fā)揮影響的機會顯著增加。其結(jié)果使NGO的多邊主義趨于正規(guī)化[29]。聯(lián)合國與NGO的這種合作使各國和聯(lián)合國的作用發(fā)生了巨大變化。例如國家和政府間機構(gòu)逐漸通過NGO在實行道救護，如果沒有NGO的協(xié)助，聯(lián)合國就無法獨自承擔(dān)維和行動[30]。

　　隨著國家及政府間機構(gòu)與NGO的這種合作伙伴關(guān)系的強化，國家和政府間機構(gòu)面臨的財政困難也得以緩解。90年代國家和政府間組織的財政危機持續(xù)惡化，由此凸顯了NGO的協(xié)同作用。特別是隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，超級大國間的競爭減少，過去為了行使影響力而向第三世界國家提供援助的驅(qū)動因素減弱，而通過政治上持中立的NGO來提供援助更加有效，這一事實被廣泛認(rèn)可。1995年在哥本哈根召開的社會發(fā)展世界首腦會議上，美國副總統(tǒng)戈爾指出美國當(dāng)時約 25%的發(fā)展援助是通過NGO來實施的，到20世紀(jì)末計劃將這一比例增加到 50%的水平，由此可以看出這一認(rèn)識上的變化趨勢。這并不因為政府間機構(gòu)的存而產(chǎn)生例外。國際NGO在1973～1988年期間不過參與了全部項目的 6%，可到了1993年參與了約 1/3 的項目，從這一事實中可以看到這一變化。政府間機構(gòu)僅在公共部門取得了有限的成果，而在提供財務(wù)和服務(wù)的領(lǐng)域中，NGO是一個更具效率的組織，其重要性得到了認(rèn)可[31]。

　　除了冷戰(zhàn)結(jié)束和全球化的進展以外，信息通信技術(shù)的發(fā)展也成為 90年代NGO發(fā)展壯大及影響力擴大的一個重要因素。因為新技術(shù)的發(fā)展，NGO的活動即使是在互相敵對的國家之間也可以通過互聯(lián)網(wǎng)互通情報，政府的信息管制變得困難了，而由政府獨占信息的時代則一去不復(fù)返了。

　　同時，在過去通過電話或者信件聯(lián)系的時代，NGO為了交流信息而建立了聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)并維持運營，這勢必導(dǎo)致開支的增加。但是，從此NGO以互聯(lián)網(wǎng)為中心實現(xiàn)信息共享，其影響也從一個個國家擴展到一個地區(qū)乃至全球，提高了其在國際事務(wù)中的話語權(quán)。

　　最后，伴隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束，權(quán)威主義失去了存在的根基，加上民主的擴展為NGO的成長發(fā)展提供了基本的土壤。特別是在東歐這樣的轉(zhuǎn)型國家中，新政府在清算過去權(quán)威主義國家遺產(chǎn)的過程中急需NGO的協(xié)助，這就更加促進了其發(fā)展。

　　三、國際關(guān)系中NGO的發(fā)展方向

　　對NGO發(fā)展史略作回顧，就會發(fā)現(xiàn)其發(fā)展方向。它可以分為三個發(fā)展階段：第一階段，NGO主要從事人道性的慈善活動，可稱為慈善NGO；
第二階段，NGO主要是致力于地區(qū)發(fā)展項目，從事發(fā)展援助活動，可稱為發(fā)展NGO；
第三階段即目前，致力于批評和提出建議，可稱之為勢力化NGO(empowermentNGO)。特別是第三階段的NGO，通過聯(lián)合國動員國際輿論等手段，以政府或政府間機構(gòu)為對象，要求其改變政策是其主要特征。這樣一來可以看出隨著時間的推移，NGO的活動重點在不斷發(fā)生變化，這一變化可通過發(fā)展NGO看得很清楚[32]。

　　在第一階段，(點擊此處閱讀下一頁)

　　發(fā)展NGO主要側(cè)重于直接參與救護和發(fā)展援助，即短期性的業(yè)務(wù)活動。這是指處于第一階段的發(fā)展NGO的主要活動是為解決糧食、醫(yī)療、居住等緊急需求而提供人道服務(wù)，不考慮可持續(xù)發(fā)展因素，僅提供人力和物力發(fā)展援助。在第二階段，發(fā)展NGO以地區(qū)自主為其重要目標(biāo)，將工作重點放在即使它們提供的援助結(jié)束后仍能長期發(fā)展，并形成發(fā)展地區(qū)共同體的能力。即這些第二階段的NGO從短期性的業(yè)務(wù)活動中擺脫出來，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要性。他們在單憑傳統(tǒng)的發(fā)展援助活動無法根本解決發(fā)展中國家的落后問題，為此他們的一個重要措施就是強調(diào)當(dāng)?shù)厝说膮⑴c，并且同時通過有關(guān)發(fā)展的教育活動提高一般人的認(rèn)識水平，制造社會輿論促使本國政府增加官方發(fā)展援助(ODA)的投入等開展了一系列的活動。在第三階段，發(fā)展NGO以可持續(xù)的全面發(fā)展為目標(biāo)，主要特征為積極介入對發(fā)展NGO的活動會造成影響的宏觀制度或者政策性聯(lián)系。具體而言，這些NGO在發(fā)展部門通過調(diào)查研究，對政府和政府間機構(gòu)的政策提出批評和建議。第三階段發(fā)展NGO突破了特定共同體的水準(zhǔn)，從國際層面上為排除危害發(fā)展的結(jié)構(gòu)性因素而形成聯(lián)合。

　　四、國際關(guān)系中NGO的發(fā)展原因

　　研究NGO在怎樣的條件下得以發(fā)展，具有重要的理論意義。這里讓我們以Reimann（Kim D.Reimann）的觀點為主來探討影響NGO發(fā)展的多種因素[33]。

　　1、自下而上的闡述與自上而下的闡述

　　Reimann對于NGO發(fā)展的理論闡述，可以分為自下而上和自上而下的兩種闡述。前者是從社會經(jīng)濟角度，即信息技術(shù)革命和國家地位下降的社會性反映（social response）角度來解釋NGO的發(fā)展。例如，一直從事超國家行為體研究的政治學(xué)家就將民主和經(jīng)濟發(fā)展，視為國際NGO數(shù)量增加的主要因素[34]。再從最近的情況來看，社會家通過例如人均GDP和貿(mào)易水平的提高等類似的社會經(jīng)濟角度來說明國際NGO的出現(xiàn)和發(fā)展，這是另一種類型[35]。除此以外，還有一部分學(xué)者將國家地位的下降，信息通信技術(shù)的革命性發(fā)展導(dǎo)致超越國家活動的增加作為NGO發(fā)展的主要因素[36]。但是，這種闡述不足以解釋在具有幾乎同樣的產(chǎn)業(yè)化和民主發(fā)展水平的不同社會中，國際NGO的發(fā)展水平存在差異的現(xiàn)象，有其不足之處。實際上，各國社會經(jīng)濟的發(fā)展與技術(shù)進步并不同步，這一點可以從日本和美國的比較中得到說明。即日本在國家財力、教育、技術(shù)水平以及與世界經(jīng)濟的融合等方面，與美國相比幾乎沒有什么差別，但是在NGO的數(shù)量、大小、活動規(guī)模等方面則與美國形成了鮮明的對比。

　　Reimann 為了充分說明NGO或國際NGO的產(chǎn)生和發(fā)展，主張另一種自上而下的觀點，即強調(diào)政治性力量和制度性結(jié)構(gòu)的作用。這種觀點是建立在這樣的基礎(chǔ)上的，即從國家層面上動員公眾和出現(xiàn)社會團體是可能的。具體來說，這些學(xué)者們認(rèn)為作為影響政治參與的多樣性因素，被稱為向政治性機會結(jié)構(gòu)（political opportunity structure）提供誘因（incentives）的要素更加重要，更加開放的政治性機會結(jié)構(gòu)會帶來更高水平的社會團體。在這里，所謂的政治性機會結(jié)構(gòu)，是指社會行為體的活動是在一個開放還是封閉的政治制度中制定國家政策，社會精英網(wǎng)的概念。例如財政資助和是否減免郵政費用，政治制度是否容易接近等。

　　Reimann 主張將這種國家層面的議論向國際層面擴展，即將國家層面的機會結(jié)構(gòu)概念向國際層面擴展，而變化中的“國際政治性機會結(jié)構(gòu)”會對NGO的發(fā)展產(chǎn)生直接的影響。

　　這里稍加詳細(xì)說明。第二次世界大戰(zhàn)以后，政府間組織的產(chǎn)生和發(fā)展，使其作為社會行為體具有全球規(guī)模，其活動場所則成為促使政府間機構(gòu)轉(zhuǎn)向的新誘因。除了這樣的政府間機構(gòu)的產(chǎn)生和發(fā)展之外，國際制度的進步和發(fā)展，即在國際層面政治性機會結(jié)構(gòu)的各個方面帶來很大程度的開放，這種變化也與NGO的組織者有很大關(guān)連。對于NGO支持的內(nèi)容，如果國際制度已經(jīng)形成共識的話，則會使NGO或者國際NGO的活動更具正當(dāng)性；
國際制度為了實現(xiàn)自我監(jiān)督和確保其活動不受影響，也需要NGO發(fā)揮作用。從這個角度講，國際制度的發(fā)展與NGO的產(chǎn)生和發(fā)展具有密切的關(guān)連。與此同時，由于政府間機構(gòu)和部分積極的國家推動出現(xiàn)的偏向NGO的國際準(zhǔn)則，使得過去對于社會參與和NGO持消極態(tài)度的國家受到了應(yīng)支持和包容NGO的壓力，也對NGO的產(chǎn)生和發(fā)展不無影響。換句話說，國際壓力和社會化過程促進了許多國家對NGO活動持寬容態(tài)度，推動了國家與社會的動態(tài)關(guān)連。

　　2、Reimann 的政治性機會結(jié)構(gòu)的兩個構(gòu)成要素

　　Reimann 在這一概論的基礎(chǔ)上，將“國際資源的可用性”和“社會集團參與的政府間機構(gòu)的開放性”視為國際政治性機會的具體要素。如果政府間組織產(chǎn)生并擴大，并且其他國際政治活動更加積極，那么這樣的國際政治性機會結(jié)構(gòu)的兩要素也會隨之成長壯大。

　　對第一要素即國際資源的可用性進一步加以說明的話，像政府間機構(gòu)、外國政府、基金會或富裕的國際NGO等類似的國際行為體，為NGO提供超過國內(nèi)可用資源的代替性資源，則會對NGO的產(chǎn)生和發(fā)展規(guī)律產(chǎn)生影響。這里所說的資源，不僅包括無償援助、補貼、與政府間機構(gòu)簽定的合同等物質(zhì)性資源，還包括如國際正當(dāng)性、媒體的關(guān)注、政治性影響力等非物質(zhì)性資源[37]。第二要素，即相關(guān)社會集團參與的政府間組織的開放性，Reimann主張類似政府間組織的國際制度，提供讓政治行為的代替性制度結(jié)構(gòu)和社會行為體可以接近國內(nèi)的政治體制。換而言之，政府間機構(gòu)在其結(jié)構(gòu)和活動中包容NGO，政府間機構(gòu)讓NGO圍繞爭議展開辯論，提供可以行使超國界的組織。與此同時，政府間機構(gòu)提供為追求國內(nèi)政治目標(biāo)的對策領(lǐng)域[38]。

　　3、對 Reimann 觀點的評價

　　對Reimann的觀點梳理一下的話，Reimann并不認(rèn)為NGO的產(chǎn)生和發(fā)展是由于國家或政府間機構(gòu)力量削弱而導(dǎo)致NGO來填補空白，而是強調(diào)國家或政府間機構(gòu)通過積極為NGO提供資源，對其予以接受的方式來促進NGO的產(chǎn)生和發(fā)展。從國際政治理論的范式來看，這一點可以看出Reimann的觀點接近國家或政府間機構(gòu)中心的范式。對此，他指出最近很多學(xué)者們強調(diào)，NGO是挑戰(zhàn)國家體系或試圖代替國家的社會行為體，但是他們低估國家和政府間機構(gòu)，以及其它國際行為體對促進NGO的爆發(fā)性增長發(fā)揮了重要的作用[39]，即Reimann認(rèn)為國家和政府間機構(gòu)并非是NGO產(chǎn)生和發(fā)展的障礙，相反只有強大的國家和政府間機構(gòu)才能夠幫助NGO的產(chǎn)生和發(fā)展。Reimann如此主張的意義是，所謂NGO的產(chǎn)生和發(fā)展是社會經(jīng)濟發(fā)展帶來的結(jié)果，從社會經(jīng)濟角度出發(fā)，強調(diào)政治性機會結(jié)構(gòu)這一誘因的結(jié)果。另外，NGO的產(chǎn)生和發(fā)展并非是國家或政府間機構(gòu)削弱的結(jié)果，而是國家或政府間機構(gòu)所提供的資源和制度性接近的結(jié)果。但是，對于為什么以政府間機構(gòu)為代表的國際政治行為體向NGO提供資助及容許其制度性的接近等，Reimann的理論缺乏恰當(dāng)?shù)慕忉尅２⑶�，為什么像已有的政府間機構(gòu)這類國際政治行為體在特殊時期，比方說進入 90年代后為NGO提供資助和容許制度上的接近，與NGO積極互動，對此也無法從理論上予以說明。

　　國家或政府間機構(gòu)容許NGO制度性接近的背景，從聯(lián)合國誕生及其影響不斷擴大就可看出，成立新的政府間機構(gòu)時，國家政府或政府間機構(gòu)依靠NGO的專業(yè)性可彌補其不足之處。

　　進入 90年代后國家和政府間機構(gòu)勢力相對削弱的因素，對于NGO的發(fā)展起到一定作用。這一時期，由于它們經(jīng)歷了相對實力的下降，就不得不去尋找可用更低的成本來更有效地推行其項目。在這種情況下，NGO的產(chǎn)生和發(fā)展可以有效地執(zhí)行他們這些項目。梳理一下的話，正如 Reimann 所說，像政府間機構(gòu)，外國政府，基金會，富裕的其它國際NGO等國際政治行為體的資助和制度性接近，對NGO的發(fā)展直接產(chǎn)生了重要作用。但是，它們給NGO提供資助和制度性接觸包容的原因?qū)嶋H上是它們自己的需要。這里所謂的需要意味著發(fā)生它們自身難以解決的問題或情況時，就需要NGO的專業(yè)性和效率。

　　 這樣看來，國家政府或政府間機構(gòu)的需要，同時NGO的專業(yè)性和效率等能力可看成是對NGO的發(fā)展起到了重要的作用。關(guān)于NGO的能力，90年代信息、交通和技術(shù)發(fā)展的因素也對NGO的發(fā)展起到了重要作用。同時在這些要素之前，通過冷戰(zhàn)期間的70年代和冷戰(zhàn)結(jié)束后的 90年代，可見國際社會的緊張和對峙的緩和為NGO的成長和發(fā)展提供了大背景。

　　注釋：

　　略。

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