摘要：中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)形成了世界上范圍最廣、程度最深、影響最大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，越來(lái)越逼近環(huán)境安全的底線(xiàn)。同時(shí)，我們?cè)趹?yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的人才、手段、能力方面卻很薄弱，應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的力量小于環(huán)境惡化的速度。環(huán)�？偩指臑榄h(huán)境部，提高了環(huán)保在國(guó)家決策和管理中的地位，但并非環(huán)境危機(jī)就可以解決了。如果不改變單純的業(yè)務(wù)部門(mén)思維方式，環(huán)境的危機(jī)就有可能變成環(huán)境部的危機(jī)了。

　　一、環(huán)境危機(jī)已經(jīng)逼近安全底線(xiàn)

　　我們所說(shuō)的危機(jī)，指的是危險(xiǎn)的局面，不一定非得是緊急狀態(tài)。環(huán)境危機(jī)，是指總體上的、大規(guī)模的環(huán)境問(wèn)題。環(huán)境危機(jī)管理，更多的是常態(tài)性的工作，而不一定非得是風(fēng)風(fēng)火火地處理環(huán)境的事情。正是由于危機(jī)具有漸進(jìn)性，是慢慢積累、慢慢出現(xiàn)的，所以容易使人們漠視它或者忽略它，就像溫水煮青蛙的故事所寓意的。

　　在環(huán)境承受范圍內(nèi)能自然消解、自然凈化的東西，不能叫危機(jī)，而一旦超過(guò)了這個(gè)限度，就是危機(jī)。也許我們住在城市里面，對(duì)此沒(méi)有太深刻的感受，但是在一些生態(tài)系統(tǒng)里，比如大范圍的流域，像滇池，由于嚴(yán)重的富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)，已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)楸容^嚴(yán)重的污染狀態(tài)了，對(duì)這種狀況不是應(yīng)急管理花一天、花一周就能緩解過(guò)來(lái)的，這是一種危險(xiǎn)的生態(tài)退化的問(wèn)題，它對(duì)當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)就是一種不安全狀態(tài)，這也叫危機(jī)。

　　經(jīng)過(guò)多年累積，中國(guó)現(xiàn)在已經(jīng)形成了世界上范圍最廣、程度最深、影響最大的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，越來(lái)越逼近環(huán)境安全的底線(xiàn)。更值得警示的是，引發(fā)環(huán)境危機(jī)的因素還在迅速增長(zhǎng)：首先，我們的經(jīng)濟(jì)一直在快速地發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展就意味著要增加新的資源消耗和對(duì)環(huán)境的排放；
第二，人均消費(fèi)的能力也在迅速增長(zhǎng)，比如過(guò)去一個(gè)農(nóng)村居民，對(duì)環(huán)境的影響是很小的，但是現(xiàn)在的農(nóng)民逐漸變成了城市人口，他消費(fèi)的東西就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了他作為一個(gè)農(nóng)民所消耗的資源和對(duì)環(huán)境的影響，因此城市化的速度越快，環(huán)境所受到的壓力也就越大。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化進(jìn)程兩大持續(xù)高增長(zhǎng)，環(huán)境能夠支撐快速變化的能力、余地越來(lái)越小，最后超過(guò)它的承受力時(shí)，就成了危機(jī)。像太湖、滇池這些湖泊長(zhǎng)期的富營(yíng)養(yǎng)化主要是人為造成的；
珠江三角洲地區(qū)、長(zhǎng)江三角洲地區(qū)灰霾天氣、空氣中的可吸入顆粒物非常嚴(yán)重，這都跟人類(lèi)在這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、發(fā)展、增長(zhǎng)有很大關(guān)系。

　　面對(duì)如此嚴(yán)重的危機(jī)，不是我們儲(chǔ)備一些應(yīng)急力量就可以解決好的。這不像發(fā)生了一起污染事故，出現(xiàn)了一次爆炸，放倒了一個(gè)危險(xiǎn)廢物的罐子，由于是緊急狀態(tài)，很快就可以消除。環(huán)境危機(jī)不是短期的、臨時(shí)的問(wèn)題，現(xiàn)在我們時(shí)刻都處在這種危機(jī)之中。因此，如何緩解和應(yīng)對(duì)這種因長(zhǎng)時(shí)間積累而導(dǎo)致的環(huán)境危機(jī)，應(yīng)是我們當(dāng)前最重要的任務(wù)。

　　二、解決環(huán)境危機(jī)，離不開(kāi)完善有力的環(huán)境法制體系

　　環(huán)境危機(jī)管理，實(shí)際上就是怎么把整個(gè)環(huán)境統(tǒng)籌管理好。我們國(guó)家的現(xiàn)有狀況是，從應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的手段到能力，離緩解環(huán)境危機(jī)這個(gè)目標(biāo)還有很大的差距。

　　1.危機(jī)管理的治理體系不平衡

　　危機(jī)管理，首先需要一種正常的國(guó)家管理能力、治理能力，以構(gòu)成一種完整的危機(jī)應(yīng)對(duì)體系，它包括立法者、行政管理者即政府、司法部門(mén)以及社會(huì)力量即各式各樣的組織、企業(yè)、公民個(gè)人，這四個(gè)方面構(gòu)成了對(duì)環(huán)境危機(jī)進(jìn)行緩解、恢復(fù)的力量。目前的問(wèn)題在于不平衡，也就是說(shuō)由上述四股力量匯成的整個(gè)國(guó)家應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)的力量小于環(huán)境惡化的速度。

　　現(xiàn)在，中國(guó)正處在一個(gè)關(guān)鍵的轉(zhuǎn)折時(shí)期：一方面要通過(guò)科學(xué)發(fā)展觀，把經(jīng)濟(jì)、人口對(duì)環(huán)境的壓力緩解下來(lái)；
另一方面要加強(qiáng)環(huán)境治理、管理的能力建設(shè)。也就是說(shuō)，要兩頭做、兩頭都要加強(qiáng)，環(huán)境危機(jī)才能緩解，缺了哪一頭都不行：如果你只是改造了經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，但是環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境監(jiān)督做不好，不行；
如果只有監(jiān)督執(zhí)法，經(jīng)濟(jì)還是原來(lái)那么搞，也不行。

　　實(shí)際情況是，環(huán)境立法有不小的進(jìn)步，行政管理能力還算比較強(qiáng)，但是司法系統(tǒng)在執(zhí)行國(guó)家環(huán)保法律法規(guī)、解決環(huán)境沖突方面發(fā)揮的作用還是偏小，于是很多事情都是由政府來(lái)管，法院不愿意管。過(guò)去法院還有個(gè)規(guī)定，就是環(huán)境問(wèn)題要先去環(huán)境部門(mén)處理，處理不了了才能到司法系統(tǒng)辦。比起司法薄弱來(lái)，公眾、社會(huì)組織的力量就更弱了，他們的權(quán)利很小，知情權(quán)也得不到充分的保障甚至根本就沒(méi)有保障。一個(gè)公民，他沒(méi)有采樣的權(quán)利，就很難去監(jiān)督一個(gè)企業(yè)，甚至沒(méi)有起訴的權(quán)利，因?yàn)槲覀兊浆F(xiàn)在還沒(méi)有公益訴訟。其實(shí)，立法本身也不是特別強(qiáng)。過(guò)去所立的法，基本上是以經(jīng)濟(jì)優(yōu)先為指導(dǎo)思想的，任何管理和治理都以不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展為前提，所以很多環(huán)保立法的標(biāo)準(zhǔn)都比較松，尤其是沒(méi)有相應(yīng)的罰則。與立法的實(shí)質(zhì)弱勢(shì)類(lèi)似，政府在管理、治理中的執(zhí)行力也很弱，至于執(zhí)法部門(mén)的判案就更弱了。在這樣的環(huán)境治理體系下，國(guó)家應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題乃至于處理環(huán)境危機(jī)的能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到所要解決問(wèn)題的程度。結(jié)果就是，環(huán)境惡化難以緩解。

　　為什么現(xiàn)在把環(huán)境保護(hù)總局改為環(huán)境保護(hù)部呢？這是加強(qiáng)國(guó)家環(huán)保執(zhí)政能力的一個(gè)步驟，但絕不是把環(huán)�？偩指某森h(huán)境部，環(huán)境危機(jī)就可以解決了，因?yàn)檫�有立法、司法、社會(huì)力量都需要革新、需要有較大的進(jìn)展。中國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家具體差在哪里？不完全差在錢(qián)上，主要差在制度結(jié)構(gòu)上面，它治理的體系是不能應(yīng)對(duì)危機(jī)的。很多人說(shuō)中國(guó)很窮，沒(méi)有錢(qián)治理環(huán)境，不完全是這個(gè)問(wèn)題，治理環(huán)境的錢(qián)可以通過(guò)制度調(diào)動(dòng)出來(lái)。由于我們過(guò)去的指導(dǎo)思想是環(huán)境要服從于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想，我們的法就不能立得很強(qiáng)。你如果看不到這樣的環(huán)境危機(jī)，看不到國(guó)家治理環(huán)境危機(jī)的必要性，你自然不會(huì)往治理環(huán)境上花錢(qián)。比如，低標(biāo)準(zhǔn)的污染型的汽車(chē)已經(jīng)生產(chǎn)出來(lái)了，你就很難控制它不污染，最好的控制是一開(kāi)始就立法強(qiáng)一點(diǎn)，把標(biāo)準(zhǔn)搞嚴(yán)格一點(diǎn)，那么，他生產(chǎn)出來(lái)的東西保證會(huì)比你要求的水平高，環(huán)境危機(jī)的壓力也就會(huì)減少一些。

　　2.環(huán)境管理在人財(cái)物方面的問(wèn)題

　　具體到技術(shù)問(wèn)題，我們的設(shè)備、環(huán)境管理人才培養(yǎng)等也處在很不平衡的狀態(tài)。我們國(guó)家地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，比較富裕發(fā)達(dá)的地方在環(huán)境管理方面的能力，包括人員隊(duì)伍素質(zhì)、技術(shù)手段都還比較強(qiáng)。比如在環(huán)境管理方面，他們的監(jiān)測(cè)力量、執(zhí)法力量、應(yīng)用法律的能力、嚴(yán)格執(zhí)法的程序都是比較先進(jìn)的。比較困難的是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其中一些地方就連完善的監(jiān)測(cè)手段、獲取信息的能力都沒(méi)有，機(jī)構(gòu)非常薄弱，人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不能滿(mǎn)足需要，因此難以甚至無(wú)法為環(huán)境管理提供支撐。

　　沒(méi)有設(shè)備，即使環(huán)保意識(shí)再?gòu)?qiáng)，又如何？比如日本，你可以看到在城市里面，有幾百個(gè)空氣質(zhì)量自動(dòng)監(jiān)測(cè)的點(diǎn)，就設(shè)在某公園的一個(gè)角落里、某街道的一個(gè)角落里，日夜不停地運(yùn)行，往數(shù)據(jù)中心輸送數(shù)據(jù)，基本半個(gè)小時(shí)就能出一套監(jiān)測(cè)的數(shù)據(jù)，反映空氣質(zhì)量，而這些東西都是可以由公民自由獲取的，公民可以上網(wǎng)查，也可以到監(jiān)測(cè)中心站索要，可以打印出來(lái)看。這就為整個(gè)社會(huì)來(lái)關(guān)注和治理這個(gè)城市的空氣污染提供了基礎(chǔ)。只有這樣，政府出臺(tái)嚴(yán)格的措施也好，法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)也好，市民就能夠接受、理解。人家也是幾百萬(wàn)人口、幾百萬(wàn)輛車(chē)的城市，可是他的空氣質(zhì)量不是很惡化，為什么？就是靠嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格地控制排放。而你要想讓這個(gè)嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)得到公眾接受實(shí)施，就要告訴他這個(gè)狀況的嚴(yán)重性。但要做得像日本這種地步，我們確實(shí)還差得很遠(yuǎn)，即使像北京這樣的城市，部署的空氣監(jiān)測(cè)網(wǎng)點(diǎn)還是非常稀少，大概只有幾十個(gè)，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

　　三、環(huán)保部門(mén)要轉(zhuǎn)變思維方式

　　現(xiàn)在環(huán)�？偩指臑榄h(huán)境保護(hù)部，主要是改變它的地位，增強(qiáng)環(huán)保力量在國(guó)家總體決策中的作用，使國(guó)家總體決策更多地考慮到環(huán)保方面的要求和因素，從而把環(huán)境的國(guó)情——容量有限，生態(tài)比較脆弱——納入到國(guó)家發(fā)展計(jì)劃中進(jìn)行通盤(pán)考慮。加強(qiáng)環(huán)保部門(mén)，并不是要限制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，反對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其目的是通過(guò)把環(huán)境因素加進(jìn)國(guó)家發(fā)展計(jì)劃后，讓我們國(guó)家改變發(fā)展方式、發(fā)展結(jié)構(gòu)，包括技術(shù)水平由低向高轉(zhuǎn)化，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從低級(jí)向高級(jí)轉(zhuǎn)化，勞動(dòng)和資本更好、更有效率地相結(jié)合，使得我們的產(chǎn)品更有先進(jìn)的性能、更具國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

　　對(duì)于環(huán)保部門(mén)本身來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在改成部，是一件很有壓力的事情。環(huán)�？偩值臅r(shí)候你可以說(shuō)執(zhí)法的權(quán)威不夠、決策的地位不夠，所以我們要求搞環(huán)境部�，F(xiàn)在中央也給你升了部，你下一步怎么改變？如果環(huán)境危機(jī)還得不到緩解，你怎么交代？所以這是好事，但也是挑戰(zhàn)。因此，面對(duì)新的機(jī)構(gòu)、新的環(huán)境形勢(shì)和環(huán)境危機(jī)，環(huán)境部要有更宏觀、更綜合、更深入的思考，怎么思考呢？比如說(shuō)我們環(huán)保部門(mén)出于業(yè)務(wù)本身的性質(zhì)，總是很強(qiáng)調(diào)環(huán)境的重要性，但你是不是光有環(huán)境的思維就夠了呢？為什么叫歷史性轉(zhuǎn)變？實(shí)際上你作為一個(gè)環(huán)境部來(lái)講，更需要站在一個(gè)國(guó)家全面綜合發(fā)展的角度來(lái)考慮問(wèn)題，而不僅僅是環(huán)境問(wèn)題。因?yàn)樵趪?guó)家的角度上面，他是要綜合考慮的，他要考慮人民生活的改善問(wèn)題、就業(yè)問(wèn)題，從這個(gè)角度來(lái)講，為了提高綜合國(guó)力，他就要努力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，這就是我們所稱(chēng)的經(jīng)濟(jì)邏輯或者發(fā)展邏輯。同時(shí)，國(guó)家也有另外的約束條件，就是人口多，環(huán)境容量小，生態(tài)脆弱，所以必須要注重保護(hù)資源和環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展的道路，這就是我們所稱(chēng)的環(huán)境邏輯或者環(huán)保邏輯。一個(gè)發(fā)展的邏輯，一個(gè)環(huán)保的邏輯，成立環(huán)境部以后，我們要更多地綜合考慮這二者，而不僅僅是站在環(huán)保的角度一個(gè)方面說(shuō)話(huà)。在這種前提條件下，環(huán)境部要追求的就不僅僅是保護(hù)好環(huán)境，而是在保護(hù)好環(huán)境的同時(shí)使經(jīng)濟(jì)的實(shí)力更快地增長(zhǎng)上去。

　　而要做到這些，需要我們解放思想換腦子，增強(qiáng)綜合思維、宏觀思維的能力，我們不但要有堅(jiān)強(qiáng)的執(zhí)法、科技的力量，同樣也要有謀略和戰(zhàn)略決策的能力，對(duì)問(wèn)題的看法、對(duì)問(wèn)題的認(rèn)識(shí)都要比過(guò)去更深入，作為業(yè)務(wù)部門(mén)，要進(jìn)一步增強(qiáng)從政治的、經(jīng)濟(jì)的、文化的各個(gè)角度思考環(huán)保對(duì)策的能力。如果我們看不到這些，如果我們的思維方式不轉(zhuǎn)變，環(huán)境的危機(jī)就可能變成環(huán)境部的危機(jī)了。

　　結(jié)語(yǔ)

　　要緩解環(huán)境危機(jī)，就必須加強(qiáng)環(huán)保的治理能力，加強(qiáng)國(guó)家在環(huán)保方面的管理能力。其目的：一方面是要改善環(huán)境、改善環(huán)境質(zhì)量；
另一方面是要改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，促進(jìn)這個(gè)方式的實(shí)現(xiàn)。隨著環(huán)境部門(mén)的升格，將來(lái)的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)會(huì)逐步嚴(yán)格，環(huán)保的法律、法規(guī)也會(huì)逐漸地增強(qiáng)，這是可以預(yù)見(jiàn)的前景。通過(guò)這一系列的手段和措施，通過(guò)國(guó)家下決心貫徹，我相信，環(huán)境危機(jī)是可以逐步緩解的，至少是先減緩，后改善。當(dāng)然，要徹底消除環(huán)境危機(jī)恢復(fù)到比較安全的狀態(tài)，那很難，還需要很長(zhǎng)的時(shí)間。

　　（作者：國(guó)家環(huán)境保護(hù)部政研中心主任）

　　本文據(jù)曹春玲采訪(fǎng)錄音編輯而成，未經(jīng)作者審閱。

　　來(lái)源：《綠葉》2008年第3期，天益網(wǎng)受權(quán)發(fā)布。

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