這些年來，不知是年紀大了，還是有關(guān)政治體制改革的策論見得多了，對那些指點江山的激揚文字漸漸麻木起來。大不如十三大前后，談?wù)撈鹫误w制改革的話題還有種莫名的興奮。近來偶聞的一些冠名政治體制改革的言論，實際說的是行政體制改革。不僅“政治”的范圍不及過去，而且就行政體制改革而言，也多半是書生論政，大言煌煌，不著要領(lǐng)。在實際作為方面，只聽天上雷聲響，不見地上雨下來。過去常言，一萬句空洞口號，不如一個實際行動�，F(xiàn)在需要的不是大議論和大口號，而是具體可行的蛙步。

　　毋庸置疑，行政體制的問題在政治體制改革中是最現(xiàn)實而具體的，人民非議也最多。行政是取之于民、用之于民的公共服務(wù)。提高行政效率，降低行政成本，讓人民群眾滿意，本是其應有之義�，F(xiàn)在的情況卻是應有之義沒有起到應有之用，行政機構(gòu)疊床架屋，行政成本虛高不下，腐敗勢頭屢禁不止，人民群眾煩言不休。當前是應該立即著手行政體制的改革，減少行政層級，轉(zhuǎn)變政府職能，堵塞權(quán)力尋租的機會，提高公共服務(wù)的供給能力。盡管行政體制改革著眼點是權(quán)為民所用，但能夠真正做好了，也就體現(xiàn)了權(quán)為民所有，也可以說這就是政治體制改革的內(nèi)容了。從人民群眾感同身受的問題上看，行政體制改革無疑是當務(wù)之需，當務(wù)之急。

　　盡管在政治體制改革上，人們的認識分歧很大，但在行政體制改革的問題上，朝野的共識度是最高的。行政體制改革的規(guī)律歷來是，減人先減政，減政先減事。然而，當行政體制改革一旦進入操作層面，矛盾馬上就出來了。大家都是馬列主義上刺刀，守住自己，盯著別人。其中最容易想到，說得最多的是基層行政的問題，特別農(nóng)村基層行政的問題。固然，農(nóng)村基層行政的問題不少，有些也很大，但并不是根本。農(nóng)村基層行政的問題，多半是上邊直接和間接造成的�，F(xiàn)實的情況是，上面千條線，下頭一根針，各上級部門都向下壓任務(wù)，基層行政的負擔很重，基層干部苦不堪言。據(jù)筆者多年的調(diào)查研究，只要上面的事情能順理，下面的事情就能成章。

　　中國的國情是城鄉(xiāng)二元的社會結(jié)構(gòu)，發(fā)展極不均衡。那種試圖在落后的農(nóng)村首先進行政改試驗，以“農(nóng)村包圍城市”的方式推進中國民主政治的想法，實踐證明是非�；奶坪陀字煽尚Φ摹，F(xiàn)在，這種論調(diào)已很少有人再唱，但是，這種把農(nóng)村作為解決城市問題途徑的思維方式還是大有人在。企圖從農(nóng)村開刀解決城市的問題，從基層開刀解決高層的問題，以為是降低改革的風險，實際是腦子長瘤在腳上開刀，上級有病下級吃藥。那種著力治理基層行政問題的改革策論，就是這種思維的體現(xiàn)。他們不了解，基層行政在國家和社會之間具有雙重角色，對上負責和對下負責有著體制性沖突，往往是相互抵牾的，基層干部處在上擠下壓的夾縫中，替上級背罵名，處境非常尷尬。農(nóng)村基層行政的問題為什么長期不能解套，原因是在上面。所以，政治體制改革正確的大方向應是“矛頭朝上”，必須先從文明程度高的城市，從高層，從中央做起。否則，就又會是一場政治作秀。

　　進行政治體制改革，其方略可分為兩類，一類是“治國”方略；
一類是“齊家”方略。所謂“治國”方略，是關(guān)于國家權(quán)力配置的制度框架設(shè)計，如“三權(quán)分立”之類。所謂“齊家”方略，是充分認可憲法的權(quán)威和現(xiàn)有制度框架的合理性，為了充分發(fā)揮制度效能而進行的體制改革，目的是保障制度的運行能夠名至實歸。在現(xiàn)行的政治制度安排是符合中國國情的大前提下，中央層面的改革目標應是從國家體制上解決名實問題，這里主要是指中央國家機關(guān)各職能部門的規(guī)范事權(quán)，依法行政，強化責任，權(quán)力的監(jiān)督和權(quán)力的制衡，提高公共服務(wù)的效能。這是在國家行政意義上的“齊家”。

　　在國家權(quán)力配置的“條塊”格局中，中央國家各部委是縱向權(quán)力的“條條”，地方政府是橫向權(quán)力的“塊塊”�！皸l塊矛盾”由來已久�！皸l條”權(quán)力過強，會形成令出多門，“五龍治水”，地方無所適從；
“塊塊”權(quán)力過強，又會形成“尾大不掉”，中央政令不暢�！皸l塊矛盾”的實質(zhì)，是中央和地方的利益博弈。在計劃經(jīng)濟時代，國家權(quán)力是體制內(nèi)的自我循環(huán)，“一放就亂、一收就死”是解不開的體制死結(jié)。當年毛澤東偏好“塊塊”，反對“條條專政”，強調(diào)給地方自主權(quán)，多有混亂。現(xiàn)在的情況大有不同，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，多元市場主體的形成，帶來了利益格局的明晰化。為增強國家的宏觀調(diào)控能力，原屬地方政府的許多權(quán)力收歸了中央各部門�！皸l條”們既有履行中央政府職能的一面，也有維護本部門利益的一面。在部門利益中，又有單位各自的利益。這十幾年來，部門利益在不斷自我強化，漸有“挾天子以令諸侯”之勢。在中央號令的旗幟上，往往帶有清晰可辨的部門利益印記。現(xiàn)在，“條條”的數(shù)量之多，攬權(quán)范圍之廣，超過了過去的任何時期，相互之間形成不同的利益格局。地方政府的權(quán)力被“條條”分割，實際上是很不完整的。這種情況的嚴重性在于：造成了行政主體責、權(quán)、利的脫離，不僅損害了地方利益，也損害了中央的權(quán)威，平白增添了更多的權(quán)力尋租的機會。比較典型的一個例證是前些年的糧食流通體制改革：通過“條條”調(diào)控糧食，結(jié)果是挖了地方，騙了中央，肥了“條條”，坑了國家。所以，從問題發(fā)生的主從關(guān)系上講，當前的政治體制改革必須首先是中央層面的“齊家”，從改革“條條”的事權(quán)開始，理順條塊關(guān)系，明晰權(quán)責，上行下效，全面提高公共服務(wù)的效能。

　　按照落實科學發(fā)展觀的要求，“條條”的改革也應該是首當其沖的。要真正實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，真正做到保護環(huán)境和資源的可持續(xù)發(fā)展，必須從現(xiàn)在的社會管理型政府轉(zhuǎn)為公共服務(wù)型政府。這種轉(zhuǎn)變，只能由中央國家機關(guān)來率先垂范，以規(guī)范的中央權(quán)力來規(guī)范地方。要從源頭上扭轉(zhuǎn)以GDP為核心、以政績?yōu)閷虻陌l(fā)展觀，首先要從“條條”做起。打破部門利益獨大的封建格局，弱化那些包攬社會事務(wù)的管理功能，加強監(jiān)督權(quán)力和制約權(quán)力的功能，降低權(quán)力尋租的機率。目前的當務(wù)之急，也是立竿見影可操作的，是賦予審計、環(huán)保、統(tǒng)計、監(jiān)察等部門更高的權(quán)威，保證這些部門工作的獨立性，建立起一個以權(quán)力制衡權(quán)力的行政體制框架。

　　“條條”的改革，是一項技術(shù)性很強的工作。哪些權(quán)力該放，哪些權(quán)力改收，哪些職能要弱化，哪些職能要加強，都不能憑空而論，不能生套理論的應然，也不能照搬國際標準，必須從中國國情的現(xiàn)實出發(fā)。這只能是一個在全社會參與中，不斷試錯，不斷調(diào)整的過程。事實上，任何改革都有現(xiàn)實的局限性，設(shè)計都是不完善的，都需要在改革過程中不斷地調(diào)整。由于中國的社會中介組織缺乏必要的生長空間，“條條”的存在具有現(xiàn)實的合理性。所以，“條條”的改革，尤其不能“一刀切”，必須分輕重，有緩急，主次有序，漸次進行，積小成為大成。在這個以試錯為導向的政府改革過程中，進展的充分必要條件是加強政府和人民的互動性，加強“條條”和“塊塊”的互動性。其中關(guān)鍵在于，提高社會政治生活的透明度，擴大公共權(quán)力操作的公開性，建立健全人民能夠?qū)φ磉_滿意不滿意的社會反饋機制。在這方面，新聞媒體的作用和社會自組織力量的良性生長是至關(guān)重要的。也可以說，“條條”的改革，對社會主義中的“社會”的成長是有催生作用的。

　　改革是有風險，有成本的�！爸未髧缗胄□r”，最忌反復折騰。據(jù)這些年的改革經(jīng)驗，在“條塊”權(quán)力的一“放”一“收”中，勢必形成爭權(quán)奪利，結(jié)果往往是一動不如一靜。在市場經(jīng)濟利益主體多元化、利益格局已經(jīng)形成的今天，任何權(quán)力的放與收，都會打破既定的利益格局；
任何改革措施的出臺，都會觸及一部分利益集團。改革阻力比過去更大，利用改革損公肥私的機率更大，改革措施出臺的難度也更大。這或許就是改革越來越像是一個名詞的原因吧。改革的力度和風險是成正比的。特別是那些與人、財、物直接掛鉤的部門單位，位尊權(quán)重，政策性強，部門利益剛性，改革的阻力多，動作的難度大。不是不能改、不要改，而是取決于對改革的政治風險有什么樣的預期。這種硬碰硬的改革，是需要政治魄力的。從規(guī)避風險的方法看改革，理想的改革措施是，正面影響力要大，實際觸動面要小。也就是說，避開硬骨頭，專揀軟的捏。盡管這是在枝蔓根須上做文章，也并沒有什么不好，重要的是要保持住改革的勢態(tài)。改革的意義是行動，哪怕是發(fā)生在一個局部的細微改革也是在動�！皠�(wù)實”的單位難動，那就先動“務(wù)虛”的單位；
實權(quán)部門難動，那就先動無權(quán)部門；
管人、財、物的單位難動，那就先動意識形態(tài)的單位；
作為“條條”之首的機關(guān)單位難動，那先動教學、科研、學術(shù)這些離國家權(quán)力較遠的部門。改革應是一個動詞，總得有所動。

　　政治體制改革的內(nèi)容是非常豐富的。有大，有��；
有實，有虛；
需要有國是大文章，也需要有日常小策劃。政治體制改革的范圍廣大，不僅有國家層面上的政治，有單位層面上的政治，還有日常生活中的政治。在這三個層面上，盡管各自的問題大有不同，但能夠一以貫之的還是權(quán)大法小，官重民輕。這是在根本上影響推進民主政治的問題。在這個問題上，既能看到幾千年專制政治的歷史延續(xù)，也能看到社會利益集團的利害關(guān)系；
既反映了制度的缺失，也反映了觀念的缺失。制度是觀念的物質(zhì)載體。改變制度，首先是改變觀念。觀念的改變，也要由制度來實現(xiàn)。辛亥革命的一個歷史教訓是，在國家制度的變革中，如果舊觀念沒有改變，舊制度還會復辟的。相比國家政治，單位政治和日常政治，對人們政治觀念的影響更為直接，也更為現(xiàn)實。盡管在國家體制中，各單位的權(quán)重不同，但就影響社會政治倫理變化而言，每個單位在弱化“官本位”上的改革，都具有政治體制改革的意義。從這個意義上看，改革是不分大小的。通過在一個單位細部的改革，能夠在制度上弱化了“官本位”，樹立改變政風的形象，也會產(chǎn)生啟發(fā)全局的作用。

　　上至一個國家，下至一個單位，官氣愈重，暮氣愈深，履行職責的功能愈弱。在體制改革的試錯過程中，衡量一項改革具有創(chuàng)新價值的標準，是看改革能否淡化了“官本位”的特權(quán)意識，能否強化了以人為本的服務(wù)意識，能否更好地發(fā)揮本身的社會職能。就筆者所見，直言不諱地講，近些年來，“官本位”不是在弱化，反而在強化。以筆者所在的中央黨校為例，這是培訓黨的高中級干部的教學科研單位，又有思想解放的傳統(tǒng)，理應重知識、重學術(shù)。但現(xiàn)在以行政職務(wù)壟斷學術(shù)資源的情況反比過去更加嚴重，學術(shù)意識和理論勇氣大不如前。在“官本位”的行政導向下，以職務(wù)為權(quán)威，以會議為學術(shù)，以謀官為能事，以仕途為前程�！肮亠L”所向，學術(shù)評價體系混亂，熱衷于假、大、空、諛的出奇制勝，制造一些不見經(jīng)傳的概念名詞，研究一些不言自明的偽學術(shù)假問題�！肮亠L”對學風的敗壞，可見一斑。教研部門本是從事學術(shù)研究的，需要的是學術(shù)權(quán)威，行政的角色就是服務(wù)，完全可以取消職官，取消行政級別，實行民主治學。學術(shù)的本性是民主的。行政管理和學術(shù)管理完全是兩種不同的管理類型，世界各國從未有過以行政手段管理學術(shù)的成功先例。在學術(shù)管理中，民主制的優(yōu)勢可以充分實現(xiàn)，如競選制、任期制、組閣制、委員會制、退免制、輪換制等等，都能運用起來，中心目的是發(fā)揮知識的權(quán)威。這方面，國際上已經(jīng)有很多成熟的經(jīng)驗。

　　上述例證旨在說明，在政治體制改革的問題上，不僅有國家的大文章，還有來自本部門、本單位的許許多多的小文章。這些小文章，對潛移默化地轉(zhuǎn)變我們“官本位”的政治倫理，建立專業(yè)化的職業(yè)倫理是非常必要的。與其勞心費力地教育官員們知榮辱，不如以制度讓他們的椅子活動起來，他們就自然知道該干什么了。這些具體到每個單位職能的制度設(shè)計，就是一篇篇的政改小文章。

　　簡而言之，所謂政治體制的蛙步改革，是著眼于比較代價的漸進改革，從風險最小，代價最少，最現(xiàn)實最可行的地方入手，規(guī)范公共權(quán)力的運作，堵塞以權(quán)謀私的體制漏洞，提高服務(wù)社會的行政效率，改變“官本位”的政治倫理，明確社會職責的利益導向。改革的措施是不擇細微，簡單易行。只有在不斷的改革行動中，才能不斷地疏松被“官本位”板結(jié)已久的社會土壤，完成管理型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。當前的改革，必須強調(diào)有所動作，小動作也是動作，也具有恢復公信力的積極意義。只有在行動中，才能使已變成名詞的改革，恢復其動詞的本義。

　　2006-8-9

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