張曙光：今天由周黎安教授給我們做有關(guān)中國(guó)地方官員的治理問(wèn)題的報(bào)告。中國(guó)是個(gè)大國(guó)，地方官員數(shù)量很多而且在地方發(fā)展改革中起的作用很大。所以這個(gè)問(wèn)題在理論上和實(shí)踐上都是比較重要的。我們今天將有幸聽(tīng)到黎安關(guān)于這個(gè)問(wèn)題的研究結(jié)果，這是很有意義的。先請(qǐng)周教授做報(bào)告，然后大家一起討論。

　　周黎安：謝謝張老師，特別感謝天則所對(duì)我的邀請(qǐng)。我回國(guó)以來(lái)和天則有很密切的聯(lián)系，參加了很多天則所組織的學(xué)術(shù)會(huì)議。今天能到這里來(lái)做雙周的學(xué)術(shù)講座，對(duì)我來(lái)講也是很好的機(jī)會(huì)。今天給大家報(bào)告的是初步的研究，如果得到大家的意見(jiàn)和反饋將對(duì)我很有幫助。在開(kāi)講之前，先說(shuō)說(shuō)這個(gè)研究的背景。

　　我從做博士開(kāi)始就對(duì)中國(guó)政府官員的激勵(lì)問(wèn)題就非常關(guān)注。前一段時(shí)間我發(fā)表了一篇文章，提出了“政治錦標(biāo)賽”的概念。為什么提出這個(gè)概念？觀察地方官員的激勵(lì)，地方官員從最低的村干部或者鄉(xiāng)干部開(kāi)始一級(jí)一級(jí)地往上晉升。這個(gè)晉升過(guò)程有點(diǎn)像比賽。比如三十二支球隊(duì)選出十六支，十六支里面決出前八，前八里決出四強(qiáng)，這樣一直競(jìng)爭(zhēng)下去。地方官員實(shí)際也是在這么一個(gè)層級(jí)的體制里面尋求晉升。如果從這個(gè)角度去研究地方官員的激勵(lì)，可以打開(kāi)很多新的窗口。我提出政治錦標(biāo)賽的概念也借鑒了契約理論里面一個(gè)關(guān)于錦標(biāo)賽的理論。一個(gè)我研究的問(wèn)題就是為什么地方官員不太愿意合作。相對(duì)來(lái)說(shuō)，商人更愿意合作，而商人不愿意合作。這和競(jìng)爭(zhēng)博弈（也就是剛才講到的錦標(biāo)賽的內(nèi)在性質(zhì)）是相關(guān)聯(lián)的。

　　由此可以進(jìn)一步解釋為什么中國(guó)是一個(gè)專(zhuān)制國(guó)家？中國(guó)和西方國(guó)家相比有很多自身的特征。這些特征在主流媒體看來(lái)是不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的。但是中國(guó)地方政府又發(fā)揮了那么多的作用，怎么去理解他們的激勵(lì)？另一方面，中國(guó)自愛(ài)高速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中又遇到了很多問(wèn)題。這些問(wèn)題也和地方官員的激勵(lì)有關(guān)。我發(fā)表在最新的《經(jīng)濟(jì)研究》上的一篇文章就是系統(tǒng)地研究錦標(biāo)賽模式帶來(lái)的積極的后果和負(fù)面的效應(yīng)。這里我不會(huì)細(xì)談這個(gè)。后來(lái)我發(fā)現(xiàn)用錦標(biāo)賽模型研究地方官員的治理還是不夠的。因?yàn)楝F(xiàn)在遇到的問(wèn)題很多涉及中央和地方（或者說(shuō)政府層級(jí)之間）的關(guān)系。所以，我現(xiàn)在開(kāi)始對(duì)這個(gè)問(wèn)題感興趣。今天我就想講一講我這段時(shí)間思考這些問(wèn)題得到的初步結(jié)果。

　　今天我的報(bào)告的題目是中央和地方關(guān)系的“集權(quán)－分權(quán)”悖論。我試圖對(duì)這個(gè)悖論進(jìn)行描述和解釋。在這個(gè)過(guò)程中我會(huì)提出一些概念，也許對(duì)我們認(rèn)識(shí)這個(gè)關(guān)系有幫助。究竟有多大的幫助，我不知道。所以希望大家多給一些評(píng)論。

　　問(wèn)題的提出

　　首先談一下這個(gè)問(wèn)題怎么提出來(lái)的。關(guān)于“集權(quán)－分權(quán)”悖論，我想提一些基本事實(shí)。中國(guó)一方面是最集權(quán)的國(guó)家，中央以下達(dá)文件和命令的方式控制了大部分決策。所有行政組織的設(shè)計(jì)權(quán)和立法權(quán)高度集中于中央；
地方政府擁有的權(quán)力是行政授權(quán)，隨時(shí)可能被收回，不存在地方自治；
剩余控制權(quán)在中央。另一方面，中國(guó)同時(shí)又可能是最分權(quán)的國(guó)家。事權(quán)高度集中于地方政府，除國(guó)防、外交之外的幾乎任何事情的執(zhí)行權(quán)均在地方政府；
地方政府享有大量的自由裁量權(quán)，地方行政首腦有時(shí)被形象地比喻為“土皇帝”。

　　這里引用樓繼偉的一些國(guó)際比較的數(shù)據(jù)。各國(guó)中央公務(wù)員的人數(shù)占總公務(wù)員的比例：中國(guó)7％－8％，美國(guó)16－17％，歐盟30％，日本25％，印度66％。作為十三億人口的大國(guó)，中國(guó)只有大概五十萬(wàn)中央公務(wù)員。美國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，是一個(gè)高度分權(quán)的國(guó)家。但是它的中央公務(wù)員的比例也有16-17%。中央財(cái)政支出占GDP的比率：中國(guó)24％，美國(guó)50％，英國(guó)90％，歐盟50％－60％。這大概是2004、2005年的數(shù)據(jù)，中國(guó)已經(jīng)實(shí)行了分稅制。其它的比如中央財(cái)政支出占總財(cái)政支出的比例，我在別的場(chǎng)合看見(jiàn)過(guò)。和其它主要國(guó)家比較，中國(guó)的比例幾乎也是最低的。

　　我們把政府間關(guān)系中高度集權(quán)和高度分權(quán)的統(tǒng)一稱(chēng)之為“集權(quán)－分權(quán)”悖論。據(jù)我所知，第一個(gè)明確提出這個(gè)悖論的是樓繼偉。他在2005年發(fā)表在《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》的一篇文章里提到了這個(gè)悖論。許成鋼先生在今年來(lái)光華做了一次演講，提出中國(guó)是“分權(quán)的威權(quán)主義”國(guó)家(decentralized authoritarian state)

　　這是問(wèn)題提出的背景。帶著這個(gè)問(wèn)題看文獻(xiàn)，可以文獻(xiàn)里的描述和今天說(shuō)的這個(gè)現(xiàn)象有關(guān)聯(lián)。只是這個(gè)關(guān)聯(lián)可能不是直接相關(guān)。我找了一些政治學(xué)文獻(xiàn)，包括謝慶奎的、朱光磊的等等。由于我個(gè)人對(duì)政治學(xué)文獻(xiàn)的了解有限，所以如有遺漏文獻(xiàn)希望大家能夠告訴我。這些文章大致是討論了中央和地方的關(guān)系，但是沒(méi)有以悖論的形式提出來(lái)，也沒(méi)有去試圖解釋悖論。錢(qián)穎一和許成鋼先生93年發(fā)表的一篇文章很有名。其中提出中國(guó)和蘇聯(lián)相比是一個(gè)M形結(jié)構(gòu)。M形結(jié)構(gòu)主要是說(shuō)：即使在改革開(kāi)放之前，中國(guó)地方政府擁有的權(quán)限也比前蘇聯(lián)的大。地方政府就像是M形下面的deviation，由于是利潤(rùn)中心所以有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)。M形結(jié)構(gòu)描述了分權(quán)的事實(shí)，但是沒(méi)有說(shuō)到中國(guó)同時(shí)又是集權(quán)國(guó)家。還有“中國(guó)特色的財(cái)政聯(lián)邦主義”（Qian and Weingast，1997）也是強(qiáng)調(diào)中國(guó)事實(shí)上分權(quán)。

　　上面提到的有兩篇文章都涉及到了分權(quán)，但是沒(méi)有直接回答我們剛才說(shuō)的問(wèn)題。和西方國(guó)家相比，中國(guó)的政府層級(jí)之間的關(guān)系有職責(zé)同構(gòu)特點(diǎn)。中央政府做的事情和省政府、市政府做的事情幾乎是重疊的。我在這篇文章里提出的概念和框架也許可以比較好地解釋這個(gè)現(xiàn)象。解釋了這個(gè)悖論以后，也可以更好地理解錢(qián)穎一和許成鋼提出的M形結(jié)構(gòu)。

　　具體說(shuō)一下這篇文章研究的問(wèn)題。第一個(gè)問(wèn)題是一個(gè)悖論，即為什么中國(guó)在政治體制上是一個(gè)高度集權(quán)的國(guó)家，而在具體的行政事務(wù)管理上又是一個(gè)高度分權(quán)的國(guó)家？另外，我剛才提到了樓繼偉的數(shù)據(jù)。這些數(shù)字背后對(duì)應(yīng)著中國(guó)政府間關(guān)系的哪些具體和重要的特征？我們還可以進(jìn)一步探討一些的問(wèn)題�？此苾蓚�(gè)極端如何整合在一起、成為一個(gè)內(nèi)在一致的體制的？它如何演化而來(lái)，又在經(jīng)歷怎樣的變化？這種特定政府模式背后的組織邏輯是什么？在目前的發(fā)展階段，這種集權(quán)－分權(quán)組合與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特征和問(wèn)題存在哪些關(guān)聯(lián)？它在未來(lái)如何變化？由于時(shí)間關(guān)系，有些問(wèn)題無(wú)法展開(kāi)。但是，我會(huì)把主要的結(jié)果和大家分享。

　　這算是一個(gè)老題目了，已經(jīng)被很多學(xué)者研究過(guò)。為什么我還要琢磨這個(gè)問(wèn)題？主要是我覺(jué)得中國(guó)目前所面臨的一系列問(wèn)題與挑戰(zhàn)都與中國(guó)政府間關(guān)系的架構(gòu)緊密相關(guān)。財(cái)政體制改革討論中最大的問(wèn)題是如何在各級(jí)政府間劃分事權(quán)與財(cái)權(quán)，另外的問(wèn)題還有基層政府的財(cái)政在分稅制之后特別困難；
公共衛(wèi)生和醫(yī)療體制改革方面，核心問(wèn)題是政府間如何分擔(dān)責(zé)任；
食品藥品安全、環(huán)境污染等需要有監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如何設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)也涉及到中央和地方兩層的關(guān)系；
還有一個(gè)是經(jīng)常被討論的中央政策的執(zhí)行力問(wèn)題，“上有政策，下有對(duì)策”這使得中央頒布的條文、政令到了下面得不到執(zhí)行；
企業(yè)和個(gè)人誠(chéng)信體系方面的問(wèn)題在于相關(guān)信息均是屬地化和局部化，很難集中和整合。這些問(wèn)題都或多或少地和今天的討論主題有關(guān)系。如果把這個(gè)悖論理解清楚，也許可以幫助我們思考現(xiàn)在的改革。

　　“集權(quán)－分權(quán)”模式的歷史原型

　　在研究當(dāng)今政府間關(guān)系時(shí)，我想先回過(guò)去看看“集權(quán)－分權(quán)”模式的歷史原型。1949年以前甚至早到從秦到明清的2000多年的歷史中，中央和地方是怎樣的關(guān)系？研究這個(gè)問(wèn)題很有意義。我們知道制度有高度的路徑依賴(lài)性。把歷史的原型分析清楚會(huì)對(duì)理解現(xiàn)在很有幫助。另外，作為工業(yè)化、現(xiàn)代化、市場(chǎng)化的國(guó)家，復(fù)雜的問(wèn)題讓我們難以找出頭緒。古代政府的職責(zé)就相對(duì)的簡(jiǎn)單，其中的基本元素看起來(lái)更加清楚。把基本元素解剖清楚以后，我們?cè)诂F(xiàn)在這個(gè)復(fù)雜的背景下就不會(huì)被那些瑣碎的細(xì)節(jié)遮擋，從而能夠更加清楚地看到其中的邏輯。

　　縱觀2000多年來(lái)中央和地方的關(guān)系，歷朝歷代一直在變化。但是有兩個(gè)基本特征的特征變化很少。一是屬地化分級(jí)管理是政府與百姓發(fā)生關(guān)聯(lián)的方式。二是行政逐級(jí)發(fā)包制是中央和基層政府間的關(guān)系。把這兩個(gè)特征概括清楚了就能抓住中國(guó)古代中央和地方關(guān)系的基本架構(gòu)。而且也就能解剖中國(guó)古代“集權(quán)－分權(quán)”的基本特征。我們現(xiàn)在看到的“集權(quán)－分權(quán)”的悖論在古代就存在，只是形式略有變化。

　　我先講“屬地化”分級(jí)管理，這塊比較容易理解。中國(guó)自古以來(lái)在行政管理中都是實(shí)行“屬地管理”原則。比如，商鞅變法推行的“五戶一保，什戶一甲”的戶籍制度實(shí)際是屬地化的管理。還有，長(zhǎng)期以來(lái)的“重農(nóng)抑商”政策也是屬地管理。因?yàn)橹剞r(nóng)抑商就是把農(nóng)民束縛在土地上，限制在鄉(xiāng)村社區(qū)里。而流民很可能是無(wú)業(yè)游民，容易構(gòu)成農(nóng)民起義的主力。所以集團(tuán)政府一直把流民作為社會(huì)穩(wěn)定的威脅。另外，流民是“非屬地”的，無(wú)法管理。因此歷朝歷代的皇帝都對(duì)流民非常關(guān)心。再有，縣以下的鄉(xiāng)紳治理、宗法宗族制的流行把血緣和地緣紐帶的治理作用發(fā)揮到極致。

　　“屬地化”管理有兩個(gè)主要特征。一個(gè)是平民百姓的日常事務(wù)只和所在地政府發(fā)生聯(lián)系，與其它層級(jí)政府的聯(lián)系一定是以所在地政府為“接口”的。另一個(gè)是地域與地域之間的聯(lián)系被人為地限制。每個(gè)地域各自為政并且相對(duì)獨(dú)立，是自給自足的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)單元。

　　下面想講的是行政逐級(jí)發(fā)包的制度，這對(duì)理解中央和地方關(guān)系很重要。在講這個(gè)之前，我想簡(jiǎn)單地描述一下古代“集權(quán)－分權(quán)”模式的特征。自秦以來(lái)中央和地方的行政關(guān)系，一直體現(xiàn)出“集權(quán)－分權(quán)”模式的基本特征。朝廷無(wú)所不管，一切政令條例皆出自朝廷。自隋唐以來(lái)，中央設(shè)置六部，分轄吏、戶、禮、兵、刑、工。地方政府負(fù)責(zé)具體實(shí)施和監(jiān)督執(zhí)行，并代為管理地方的幾乎所有事務(wù)。

　　現(xiàn)在看看這些官員。我們把所有官員分為兩類(lèi)：親民官與治官之官。在地方政府的建制中，只有州縣一級(jí)的行政長(zhǎng)官屬于“親民官”，而在此之上的是“治官之官”。那些道、祿、節(jié)度使都是管人的，只有地方官這些父母官直接和老百姓打交道。介于中央政府與基層政府之間有各色各樣的中間政府和機(jī)構(gòu)，其設(shè)置依不同朝代而變化，但均是監(jiān)督和控制基層政府官員的機(jī)構(gòu)。另外，縣以下不設(shè)政府機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)紳作為政府的代理人具體地管理事務(wù)。

　　從剛才描述的基本特征進(jìn)一步地總結(jié)，我稱(chēng)之為行政逐級(jí)發(fā)包制。因?yàn)槌⒅醒氚丫唧w的經(jīng)濟(jì)、行政事務(wù)發(fā)包給今天意義上的省。省又將事務(wù)發(fā)包給市。市再發(fā)包給縣或者鄉(xiāng)。實(shí)際上是行政和經(jīng)濟(jì)管理事務(wù)由中央逐級(jí)發(fā)包到縣鄉(xiāng)一級(jí)的過(guò)程。每一次“轉(zhuǎn)包”就是中央政令的向下傳遞，也是具體政府職責(zé)和事權(quán)的轉(zhuǎn)移。中央以下每一級(jí)“發(fā)包方”都向上一級(jí)發(fā)包方責(zé)任，而上級(jí)則有監(jiān)督下一級(jí)承包方的責(zé)任�？h鄉(xiāng)作為最終的承包方，具體實(shí)施政府管理的各項(xiàng)事務(wù)。

　　發(fā)包制是如何定義的？這個(gè)詞是從契約理論中借用來(lái)的。我想先把契約理論中的雇傭制與發(fā)包制的概念先理一下，然后再分析在何種意義上用發(fā)包制而不用雇傭制。雇傭制對(duì)應(yīng)著經(jīng)典的資本主義企業(yè)的特征。雇用制中雇主用行政指令的方式要求雇員完成被指定的任務(wù)。這樣生產(chǎn)工具和物質(zhì)資產(chǎn)由雇主擁有，代表一種直接控制的集權(quán)治理。發(fā)包制中發(fā)包方把任務(wù)發(fā)包給承包方，承包方按規(guī)定的要求交貨。和雇傭制中的雇主相比，發(fā)包方不具體干預(yù)生產(chǎn)過(guò)程。也就是說(shuō)發(fā)包方不對(duì)生產(chǎn)過(guò)程中下很多指令。承包方占用生產(chǎn)工具和設(shè)備，代表一種間接控制的分權(quán)治理。

　　給定剛才的定義以后，我們討論為什么用發(fā)包制而不用雇傭制。說(shuō)起來(lái)中國(guó)古代的行政管理更像是雇傭制，而與“行政發(fā)包”的理想類(lèi)型之間有偏差。首先，所有官員均為朝廷命官；
其次，皇帝是一切政府資產(chǎn)的所有者（普天之下，莫非王土；
率土之濱，莫非王臣）。但是，對(duì)較為基層官員的任命權(quán)更像是名義的，省級(jí)官員對(duì)下屬官員的晉升、降級(jí)、免職有建議權(quán)和實(shí)際的影響力；
政府資產(chǎn)的使用權(quán)和實(shí)際支配權(quán)是在地方官員手里。因此行政體制的實(shí)際運(yùn)行更接近“發(fā)包制”，而非“雇傭制”。“逐級(jí)”說(shuō)明其集權(quán)的一面，因?yàn)闄?quán)力是由中央向下發(fā)包的�！鞍l(fā)包”說(shuō)明其分權(quán)的一面，中央有很多具體的事務(wù)管不了也不管。

　　古代的財(cái)政體制也反映和支持了行政發(fā)包制。以明清為例，基層政府向中央上繳大致固定的稅賦。剩下部分屬于地方官員的薪俸和行政管理費(fèi)用，類(lèi)似“固定租金制”。考慮到基層官員在正式稅賦之上附加的各種“火耗”和雜稅，則更接近于財(cái)政分成制。中央發(fā)給地方任務(wù)，地方因此得到經(jīng)費(fèi)。這些經(jīng)費(fèi)并不是中央直接為其提供的，而很大程度上是地方自籌的。在明清，州縣官要自己花錢(qián)雇用幕僚和其他的服務(wù)人員。從這個(gè)意義上，就更像是發(fā)包制。這些地方官員實(shí)際上是自籌資金，因?yàn)檎o其的薪水是很低的。

　　講到逐級(jí)發(fā)包，我想提出它的三個(gè)基本特征。首先，行政發(fā)包的內(nèi)容是逐級(jí)下達(dá)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　層級(jí)越高，指令越具有權(quán)威性，越具有否決權(quán)。所謂權(quán)威，不在于發(fā)布了多少指令而在于對(duì)下面的決定有沒(méi)有否決權(quán)。否決權(quán)是在中央的。中央是第一個(gè)發(fā)包方，可以決定要發(fā)給誰(shuí)。這是古代行政體制的高度集權(quán)的一面。其次，每一級(jí)“承包方”只對(duì)直接的“發(fā)包方”負(fù)責(zé)，并以滿足它的要求為主。因?yàn)橹苯由纤緵Q定了選誰(shuí)做即的下屬。直接上司監(jiān)督這些下屬并擁有很多他們的信息�！翱h官不如現(xiàn)管”，就是這個(gè)意思。這種安排容易導(dǎo)致相鄰行政層級(jí)之間的串謀，共同對(duì)付上級(jí)。經(jīng)常都是省里想要瞞著中央，于是就很容易地說(shuō)服了底下的人。另外，發(fā)包的具體行政事務(wù)只有最后一級(jí)承包方（縣鄉(xiāng)）負(fù)責(zé)實(shí)施。只有縣官管事，其他官員都是管人。上下級(jí)政府之間沒(méi)有事權(quán)的分工關(guān)系，而是層層發(fā)包。職責(zé)和職權(quán)高度重疊和同構(gòu)。由于中間很多監(jiān)督層的存在，監(jiān)督之困難又在事實(shí)上賦予了地方政府的巨大的自由裁量權(quán)。

　　剛才還講到了屬地管理。屬地管理與行政發(fā)包又是什么關(guān)系？我覺(jué)得二者是合而為一、相輔相成的。屬地管理強(qiáng)調(diào)一切事務(wù)的管理完全按照行政隸屬關(guān)系進(jìn)行。地方官員的行政責(zé)任便于界定，實(shí)施“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，方便了行政事務(wù)的逐級(jí)發(fā)包。我們的地方官員的責(zé)任幾乎是無(wú)限的，這就是發(fā)包的結(jié)果。另外，行政發(fā)包完全按照“塊塊”管理原則，而非“條條”管理原則。古代除了對(duì)漕運(yùn)、鹽政是實(shí)行“條條”管理，其它基本都是塊塊管理的。

　　“集權(quán)－分權(quán)”模式的背后對(duì)應(yīng)的事實(shí)是什么？概括起來(lái)就是“屬地化行政逐級(jí)發(fā)包制”。

　　古代“集權(quán)－分權(quán)”模式的組織邏輯

　　為什么會(huì)有“集權(quán)－分權(quán)”模式的安排？這個(gè)邏輯值得探討。從秦漢到現(xiàn)在2000多年的歷史，每一個(gè)朝代在它剛剛建立的時(shí)候都有選擇制度設(shè)計(jì)的權(quán)力。當(dāng)然，每朝都會(huì)承襲上一個(gè)朝代的一些制度，但是也會(huì)有一些修改。這個(gè)修改就是在重新評(píng)估上一個(gè)朝代的制度，找出改進(jìn)的可能。2000多年來(lái)，政府間關(guān)系的基本特征都沒(méi)有太大變化。這說(shuō)明這個(gè)制度安排肯定是具有相當(dāng)?shù)姆�(wěn)定性的。

　　找出這個(gè)邏輯首先要理解集權(quán)者的兩難。作為所有權(quán)力集于一身的中央政府，面臨兩項(xiàng)基本任務(wù)：一是為廣大百姓提供基本的公共服務(wù)，維持政權(quán)的長(zhǎng)期穩(wěn)定；
二是保證下放的權(quán)力不被濫用，防止濫用的惡果。但是，這兩項(xiàng)任務(wù)是矛盾的。很多公共產(chǎn)品具有地方性，是為公眾服務(wù)的。越想提供質(zhì)量高的公共產(chǎn)品就越要熟悉當(dāng)?shù)氐那闆r，這樣就需要分權(quán)。另一方面，權(quán)力越是分到基層就越需要監(jiān)督。所以這兩項(xiàng)基本任務(wù)在統(tǒng)治手段上會(huì)帶來(lái)分權(quán)和集權(quán)的矛盾。

　　分權(quán)與集權(quán)有矛盾，根源在于監(jiān)督需要獲得信息但是信息的獲取又是很困難的。假如信息很容易獲得（比如有監(jiān)視錄像可以讓皇帝知道每個(gè)地方官員的所作所為），那么就可以下放很多權(quán)力。但是信息成本的約束是這個(gè)兩難的根源。整個(gè)政府體制的組織設(shè)計(jì)就是圍繞這個(gè)矛盾展開(kāi)，試圖尋求兩者的平衡。如何進(jìn)行對(duì)行政代理人進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制是集權(quán)組織設(shè)計(jì)的核心問(wèn)題。古代的交通和通信技術(shù)使得監(jiān)督和信息獲取尤為困難。

　　中國(guó)歷朝歷代的政府最后都選擇了屬地化行政逐級(jí)發(fā)包的制度。這個(gè)制度有什么好處？我簡(jiǎn)單地概括了三大方面的好處。第一是節(jié)約組織和監(jiān)督的成本，主要有三個(gè)因素。通過(guò)層層發(fā)包可以節(jié)約中央直接監(jiān)督大量的基層政府的成本。另外，限制中央政府的規(guī)�？梢源蟠鬁p少對(duì)稅賦的需求。雖然地方政府需要把稅收交給中央，但是稅負(fù)相對(duì)來(lái)說(shuō)還是較小的。清政府時(shí)期，朝廷一年的收入大概就是2000萬(wàn)兩銀子。抄和珅的家的時(shí)侯，發(fā)現(xiàn)他的家當(dāng)都能抵上清政府十年的財(cái)政收入。這個(gè)數(shù)量之大讓人無(wú)法想像，但也說(shuō)明了清政府當(dāng)時(shí)的財(cái)政收入是很少的。而這個(gè)安排對(duì)政權(quán)穩(wěn)定是非常關(guān)鍵的。歷朝歷代所有農(nóng)民起義都是由于官逼民反。官逼民反的核心就是在征稅環(huán)節(jié)上。逐級(jí)發(fā)包可以大大減輕中央政府的存在給地方造成的稅收壓力，從而減少了地方政府搜刮百姓的可能。還有，屬地化的逐級(jí)發(fā)包可以“誰(shuí)主管，誰(shuí)負(fù)責(zé)”，這樣就可以對(duì)地方官員形成更好的約束。

　　第二個(gè)好處是事權(quán)高度集中于地方政府和監(jiān)督的困難使得地方官員獲得大量的自由裁量權(quán)。地方?jīng)Q策被否決的危險(xiǎn)很小，中央很難對(duì)每項(xiàng)決策一個(gè)一個(gè)地審查。所以地方政府實(shí)際上擁有很多具體的權(quán)力，這些具體的權(quán)力就像被保護(hù)的產(chǎn)權(quán)。如果地方官員的每項(xiàng)決策都會(huì)被上級(jí)審核，那么地方政府就沒(méi)有任何積極性去做決策了。權(quán)力受保護(hù)可以調(diào)動(dòng)積極性，在經(jīng)濟(jì)學(xué)的激勵(lì)和組織理論中有很多這方面的研究。由于地方官員有積極性做決策，因此很多政策都是根據(jù)當(dāng)?shù)氐臈l件做出的反應(yīng)。在地域差別如此之大的中國(guó)，保留政策的多樣性很重要。

　　第三，地方政府的權(quán)力需要中央授予，中央必須依賴(lài)地方政府的協(xié)助、配合來(lái)具體執(zhí)行政策。這樣中央和地方政府之間就形成“雙頭壟斷”關(guān)系，地方政府可以獲得準(zhǔn)租金。如果中央政府很容易從市場(chǎng)上買(mǎi)到政府公共的服務(wù)，或者一個(gè)縣的服務(wù)很容易被另一個(gè)縣的服務(wù)提供，地方官員就拿不到多少租金了。這種雙壟斷的關(guān)系使得中央政府即使手里有很多權(quán)力也必須尊重地方的利益。到了1949年以后，經(jīng)常出現(xiàn)中央和地方進(jìn)行協(xié)商和談判的現(xiàn)象。一個(gè)高度集權(quán)的政府，中央怎么需要看地方的臉色呢？中央和地方之間的雙壟斷關(guān)系保護(hù)了地方的積極性，在制度上保證了地方政府的利益。

　　逐級(jí)行政發(fā)包是集權(quán)者出于減少監(jiān)督成本而設(shè)置，但它也制造了新的監(jiān)督問(wèn)題：誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者？中央政府是希望發(fā)包給中間級(jí)別的政府來(lái)監(jiān)督地方政府，可是如何監(jiān)督這些作為監(jiān)督者存在的中間政府？這是屬地化行政發(fā)包制的內(nèi)在張力。中央一方面想發(fā)包權(quán)力，但是一方面又對(duì)下級(jí)政府不信任于是又設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)�？墒窃O(shè)立了以后又不相信這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，于是開(kāi)始想辦法監(jiān)督這個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。所以有的皇帝會(huì)派太監(jiān)或者侍衛(wèi)去監(jiān)督各級(jí)官員。太監(jiān)本身沒(méi)有這樣的權(quán)力，但是皇帝就是相信太監(jiān)。毛澤東也是，他在大躍進(jìn)的時(shí)候讓他的警衛(wèi)員去農(nóng)村調(diào)查到底饑荒有多嚴(yán)重。歷朝歷代圍繞著從皇帝到基層政府之間的中間督政機(jī)構(gòu)的反復(fù)調(diào)整和疊床架屋說(shuō)明了這種張力的力度。

　　為什么會(huì)出現(xiàn)誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的問(wèn)題？根源在于集權(quán)者只能在垂直監(jiān)督體制下選擇授權(quán)還是放權(quán)。集權(quán)者不讓老百姓監(jiān)督地方官，不能獲得橫向監(jiān)督的信息，于是只能依賴(lài)自己的權(quán)力去親自監(jiān)督下面的官員。“一放就亂，一統(tǒng)就死”的困局無(wú)法避免。這使得它遇到了集權(quán)者的兩難。民主政體依靠的是橫向或水平監(jiān)督解決信息收集和監(jiān)督的問(wèn)題，因而可以支持一個(gè)高度分權(quán)的體制。權(quán)力越是分散到小的地方政府就越好監(jiān)督。因?yàn)楸O(jiān)督者是當(dāng)?shù)氐拿癖姡幢环⻊?wù)的對(duì)象）。

　　集權(quán)和分權(quán)又是如何整合在一起的？我覺(jué)得關(guān)鍵是中央一直控制了人事權(quán)。發(fā)包方和承包方完全是由中央政府和控制的。中央通過(guò)對(duì)地方官員任命權(quán)的控制來(lái)限制地方可能的分裂和失控。中央是如何控制的呢？迫使地方官員服從和討好中央的最重要的機(jī)制是政治錦標(biāo)賽，即地方官員之間晉升競(jìng)爭(zhēng)。晉升競(jìng)爭(zhēng)可以減少中央對(duì)某個(gè)地方官員的依賴(lài)。到現(xiàn)在，這種競(jìng)爭(zhēng)仍然存在。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)很重要的原因就是在于改進(jìn)了政治競(jìng)爭(zhēng)中的指標(biāo)。過(guò)去不太好設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的單枚的公共統(tǒng)計(jì)量，所以政治競(jìng)爭(zhēng)有其限制。比如古代就沒(méi)有GDP的統(tǒng)計(jì)。所以古代雖然使用了政治競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，但是競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)準(zhǔn)卻有些模糊。

　　1949年以來(lái)屬地化行政發(fā)包制的變化

　　古代的政治體制比較簡(jiǎn)單，我剛才用屬地化行政逐級(jí)發(fā)包的概念來(lái)概括了古代政府間的關(guān)系。1949年以后，這些關(guān)系的特征有了什么變化？變化背后的邏輯是什么？在我們把古代的行政管理制度解剖分析以后，我們反過(guò)來(lái)看現(xiàn)在就會(huì)比較清楚。

　　1949－1978年有幾個(gè)重大的過(guò)程同時(shí)進(jìn)行：現(xiàn)代化、工業(yè)化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的執(zhí)行。三者合一使得傳統(tǒng)的以屬地化管理為基礎(chǔ)的“集權(quán)－分權(quán)”模式無(wú)法適應(yīng)。工業(yè)化過(guò)程中要從農(nóng)村征集大量糧食運(yùn)送到城市。然后還要把機(jī)器設(shè)備從一個(gè)地方運(yùn)到另一個(gè)地方。地域之間的人員、物質(zhì)調(diào)配和財(cái)源的頻繁流動(dòng)使得過(guò)去自給自足的、相對(duì)獨(dú)立的屬地化管理就無(wú)法實(shí)行了。這樣就需要有管理地域之間事務(wù)的中央機(jī)構(gòu)。另外，蘇聯(lián)模式對(duì)中國(guó)也有深刻影響。蘇聯(lián)是一個(gè)高度集權(quán)和高度計(jì)劃的國(guó)家。它是U型結(jié)構(gòu)，強(qiáng)調(diào)“條條”的管理。中國(guó)一開(kāi)始是照搬蘇聯(lián)模式，當(dāng)然會(huì)受到影響。

　　在上面說(shuō)的背景下，我們看看1949－1978的主要變化。第一是中央垂直部門(mén)的出現(xiàn)，形成條塊管理的新格局。中央部委目前有200左右。第二，過(guò)去的政府建制是不下鄉(xiāng)的，現(xiàn)在延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。這是為了保證農(nóng)民生產(chǎn)的糧食能輸入城市，為工業(yè)化服務(wù)。這就引起了第三個(gè)變化，人事任命實(shí)行下管兩級(jí)的制度。過(guò)去皇帝要控制所有地方官員的任命�，F(xiàn)在中央政府只管省市級(jí)官員的任命，省政府管縣級(jí)的任命。這樣就賦予了地方人事任免的權(quán)力，有些接近發(fā)包的意思。第四是引入了黨政關(guān)系（黨管干部），權(quán)力開(kāi)始集中于黨委。

　　上面講到的是對(duì)古代模型的修改，其中仍然可以看到很多制度路徑依賴(lài)的痕跡。行政逐級(jí)發(fā)包制的色彩仍然濃厚。為什么這么說(shuō)？首先是各級(jí)政府的職責(zé)和職權(quán)高度同構(gòu)，事權(quán)集中于基層政府。在前蘇聯(lián)，全國(guó)的經(jīng)濟(jì)計(jì)劃都是由中央部委制定的。這個(gè)制定可能相當(dāng)精確，控制也非常嚴(yán)密。中國(guó)整個(gè)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)會(huì)制定五年計(jì)劃或者每年的計(jì)劃。名義上這些計(jì)劃是由中央制定，但實(shí)際上很多計(jì)劃的制定是分解到省或者更低層政府的。所以中國(guó)可能沒(méi)有像前蘇聯(lián)那樣真正地實(shí)行過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，還是較多地依靠屬地來(lái)平衡。這是因?yàn)槲覀儧](méi)有那么多的統(tǒng)計(jì)人員，我們的人力資本根本無(wú)法支撐像前蘇聯(lián)那樣的高度集權(quán)和高度計(jì)劃的經(jīng)濟(jì)。另外，下管兩級(jí)的人事制度和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制進(jìn)一步加強(qiáng)了行政發(fā)包的性質(zhì)。在古代，從縣到鄉(xiāng)還是非正式的發(fā)包�，F(xiàn)在變成了正式的發(fā)包。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部也是國(guó)家干部，從縣政府那里得知其要處理的事務(wù)。

　　我們也可以看到屬地化管理在新體制建立中的延續(xù)。一個(gè)是國(guó)家范圍內(nèi)的公共產(chǎn)品按照行政隸屬關(guān)系和屬地原則提供。第二條塊管理中還是以塊為主。塊塊管“人、財(cái)、物”，而條條負(fù)責(zé)“業(yè)務(wù)指導(dǎo)”。也就是說(shuō)我們?cè)谝肭疤K聯(lián)的體制的時(shí)候已經(jīng)照顧到了歷史上的屬地化管理的原則。即使是中央的垂直部門(mén)在地方的官員的也是由地方任命的。地方肯定會(huì)任命聽(tīng)地方的而不是聽(tīng)中央的。這就使得中央的垂直部門(mén)伸到基層政府后還是由地方政府控制。屬地化管理在一些地方甚至是加強(qiáng)了。比如人民公社化比以前的鄉(xiāng)村的宗族治理更加屬地化。它按照居住地對(duì)農(nóng)民進(jìn)行管理。又比如，城市雖然沒(méi)有人民公社但是有單位制。單位制其實(shí)也是發(fā)包。單位幾乎無(wú)所不管，人們的所有信息和檔案都在單位。離開(kāi)了單位，人就什么也不是。單位制（所謂的企業(yè)辦社會(huì)）也是屬地化管理的延續(xù)和加強(qiáng)。毛澤東在1956年的《論十大關(guān)系》中對(duì)前蘇聯(lián)體制進(jìn)行了思考。我們開(kāi)始對(duì)前蘇聯(lián)的體制是照單全收。到后來(lái)發(fā)現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)不了，于是提出要同時(shí)照顧中央和地方的積極性。這個(gè)改革其實(shí)就是中國(guó)傳統(tǒng)的屬地化的行政發(fā)包制跟前蘇聯(lián)的高度集權(quán)和高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度之間的碰撞。由此，中國(guó)傳統(tǒng)體制對(duì)植入式制度變遷進(jìn)行了有力的抵抗和調(diào)整。

　　改革以來(lái)（1978年以后）屬地化的行政化發(fā)包制又有什么新的變化呢？1978－1993年，屬地化和行政發(fā)包制被進(jìn)一步加強(qiáng)。首先是出現(xiàn)行政性分權(quán)。很多之前屬于中央部委的權(quán)力被下放到地方，地方政府的權(quán)力更大了。另外還有人事任命制度上由以前的“下管兩級(jí)”變成了“下管一級(jí)”制度。也就是說(shuō)，省政府對(duì)下面的官員的任命幾乎具有完全的權(quán)力。這就更像發(fā)包了。在古代，任何官員都是由朝廷任命的，所以人事上是高度集權(quán)的。還有就是出現(xiàn)財(cái)政包干制，政府把所有財(cái)政收入打包最后給中央上交一個(gè)比例（或者一個(gè)固定額度）的收入。

　　1993年以后，市場(chǎng)化的力量開(kāi)始打破以屬地化為基礎(chǔ)的行政發(fā)包制，出現(xiàn)了“垂直管理的收權(quán)浪潮”。最開(kāi)始是對(duì)銀行、海關(guān)、國(guó)稅實(shí)行中央垂直管理，中央采取跨地域的管理把所有的人、財(cái)、物都管下來(lái)；
對(duì)工商、地稅、質(zhì)檢、藥品監(jiān)督、土地管理等實(shí)行省內(nèi)垂直管理；
司法、審計(jì)、統(tǒng)計(jì)正在醞釀實(shí)行省內(nèi)的“條條”管理，而不是過(guò)去的“塊塊”管理。

　　建國(guó)以來(lái)，出現(xiàn)了好幾次放權(quán)－收權(quán)。1978年以后，中央大量放權(quán)。但是1993年以后，中央又開(kāi)始將權(quán)力往上收。這是否又是一次歷史的收放循環(huán)？我們?cè)撊绾握驹趯俚鼗姓l(fā)包制度的角度上去看中央和地方關(guān)系的調(diào)整？當(dāng)然，有很多調(diào)整可能會(huì)導(dǎo)致又一輪的收放循環(huán)。權(quán)力確實(shí)是收上來(lái)了。比如，以前藥監(jiān)的很多權(quán)力是下放到地方的，現(xiàn)在中央有了藥監(jiān)局。但是前段時(shí)間藥監(jiān)局高層出問(wèn)題了。權(quán)力收上來(lái)了還是出現(xiàn)腐敗，這種腐敗不比以前小。

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　　由此，人們又開(kāi)始覺(jué)得垂直機(jī)構(gòu)也有問(wèn)題。是不是又要回到以前的制度呢？我覺(jué)得還是有新的變化值得讓我們?nèi)徱暷壳鞍l(fā)生的中央和地方權(quán)力的調(diào)整。行政問(wèn)責(zé)、政務(wù)公開(kāi)、人大和政協(xié)議政參政的地位在不斷加強(qiáng)，媒體監(jiān)督力量也在上升。另外還出現(xiàn)了國(guó)際社會(huì)的壓力。比如食品監(jiān)督問(wèn)題如果沒(méi)有國(guó)際社會(huì)的壓力可能不會(huì)引起這么大的重視。在這之前，中國(guó)多少人吃什么東西中毒了都沒(méi)有引起任何反應(yīng)。美國(guó)、歐盟在出口方面的限制才引起了我們的重大反應(yīng)。這些力量的加強(qiáng)讓中央獲得了在古代垂直監(jiān)督體制下獲得不了的信息，使得中央監(jiān)督的負(fù)擔(dān)減輕。

　　這樣一來(lái)，中央可以允許更多的地方自主權(quán)。為什么現(xiàn)在很多地方開(kāi)始提出把市管縣變成省管縣？為什么可以不要市管縣？從我的分析思路來(lái)看，這是因?yàn)閬?lái)自水平方向的監(jiān)督力量在加強(qiáng)使得省不一定要依靠中間層級(jí)政府的監(jiān)督就可以對(duì)地方官員進(jìn)行更好的監(jiān)督。另外，這也使得以GDP為基礎(chǔ)的政治錦標(biāo)賽也得以弱化。過(guò)去這種錦標(biāo)賽是有很多問(wèn)題的。如果只把地方官員的晉升與GDP掛鉤，那么他們所有的精力就只放在增加GDP上面。其它的收入分配、教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等問(wèn)題都不會(huì)得到重視。盡管如此，中央還是采取了這種強(qiáng)激勵(lì)的辦法。因?yàn)槿绻跃C合維度作為標(biāo)準(zhǔn)就無(wú)法很好地衡量，官員晉升的評(píng)估就會(huì)存在大量的尋租空間。這樣一來(lái)，地方官員反而會(huì)無(wú)所適從，整個(gè)激勵(lì)系統(tǒng)就完全被打破了。所以中央只是兩害相權(quán)取其輕也。但是，如果地方官員的績(jī)效可以由當(dāng)?shù)氐墓妬?lái)評(píng)估，中央就無(wú)需依賴(lài)GDP錦標(biāo)賽的方法來(lái)監(jiān)督地方官員了。

　　我認(rèn)為，關(guān)鍵在于引入水平或橫向監(jiān)督來(lái)減少中央的監(jiān)督負(fù)擔(dān)。這是正式擺脫傳統(tǒng)“收放”循環(huán)的突破口。同時(shí)，垂直監(jiān)管體制的確立也可以制約地方政府。過(guò)去的統(tǒng)計(jì)、司法、質(zhì)檢等權(quán)力都在地方政府手里。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)上，地方政府可能通過(guò)數(shù)據(jù)造假來(lái)夸報(bào)業(yè)績(jī)。在產(chǎn)品質(zhì)量上，也可能為了生產(chǎn)者的利益而不顧消費(fèi)者的死活。在司法上，可能完全維權(quán)本地方利益而不管別的地區(qū)的企業(yè)或者消費(fèi)者的利益。這些權(quán)力收上去以后，地方政府的精力就必須放在如何給當(dāng)?shù)氐墓娞峁┕卜⻊?wù)。自古以來(lái)，集權(quán)者最大的問(wèn)題是如何監(jiān)督、治理地方政府。當(dāng)垂直部門(mén)和地方之間形成相互制約以后就能比較好地解決這個(gè)問(wèn)題。

　　由于時(shí)間關(guān)系，只能討論到這里。這只是初步的研究結(jié)果，我很想聽(tīng)聽(tīng)大家的反饋意見(jiàn)。

　　張曙光：剛才周教授做了一個(gè)非常精彩的報(bào)告。雖然是老問(wèn)題，但是他卻給了新的解釋。這個(gè)解釋用了兩個(gè)維度：屬地化管理和逐級(jí)發(fā)包制。他講述了這個(gè)模式在歷史上的形成和變化，又提到了改革開(kāi)放以來(lái)的新的變化，最后還討論了這個(gè)模式未來(lái)的發(fā)展。報(bào)告研究了在集權(quán)-分權(quán)模式中如何完善監(jiān)督和獲取信息的問(wèn)題。下面請(qǐng)幾位評(píng)議人發(fā)表一下意見(jiàn)。

　　周業(yè)安：這篇文章用晉升博弈來(lái)解釋了中央、地方的分權(quán)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系，是現(xiàn)在分權(quán)理論中最主要的一派的發(fā)展。**、**和**的理論主要是解釋中國(guó)大陸和俄羅斯在分權(quán)體制下增長(zhǎng)的績(jī)效差別。這些研究現(xiàn)在基本上已經(jīng)自成體系，被稱(chēng)為第二代的財(cái)政聯(lián)邦主義理論。第二代的財(cái)政聯(lián)邦主義理論是相對(duì)于第一代而言的。第一代主要是蒂鮑特、馬斯格雷夫所講的關(guān)于中央和地方公共物品的劃分以及地方和居民流動(dòng)的關(guān)系。第二代理論主要是從政府內(nèi)部的激勵(lì)來(lái)討論中央和地方的分權(quán)。黎安的文章在這個(gè)理論基礎(chǔ)上更進(jìn)了一步。原先**在討論第二代理論的分權(quán)的時(shí)候并不能統(tǒng)一地解釋政府體系中的垂直分權(quán)和橫向競(jìng)爭(zhēng)之間的關(guān)系�，F(xiàn)在，用屬地化的發(fā)包的概念則可能提出一個(gè)一致的解釋。一致的解釋?xiě)?yīng)該包含兩個(gè)內(nèi)容：一個(gè)是政府層級(jí)本身的激勵(lì)，另一個(gè)是不同層級(jí)政府間的競(jìng)爭(zhēng)。這兩個(gè)內(nèi)容原來(lái)是分開(kāi)解釋的，現(xiàn)在通過(guò)這個(gè)視角就有可能得到統(tǒng)一的解釋。

　　在我看來(lái)，黎安這篇文章是對(duì)第二代財(cái)政聯(lián)邦理論的推進(jìn)。這可能有助于解釋中國(guó)大陸和俄羅斯改革的績(jī)效的差別。對(duì)于俄羅斯的特殊的分權(quán)和績(jī)效的關(guān)系，它本國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家也解釋得比較少�，F(xiàn)在還有學(xué)者在比較中國(guó)和印度的分權(quán)模式和績(jī)效的關(guān)系。所以這應(yīng)該是一個(gè)復(fù)雜而且重要的問(wèn)題，我也一直在思考。我把沒(méi)想清楚的地方提出來(lái)，和大家一起討論。

　　“集權(quán)－分權(quán)”悖論是不是來(lái)自我們對(duì)集權(quán)的理解？我們國(guó)家是否真的存在高度集權(quán)的體制？我們通常是用各級(jí)政府支出、收入占總支出、總收入的比例去衡量集權(quán)或者分權(quán)�；蛘撸覀儚姆缮系男姓䴓�(gòu)架來(lái)討論集權(quán)還是分權(quán)。不同的方法得出的評(píng)價(jià)是不一樣的。從權(quán)力的架構(gòu)來(lái)講，我們國(guó)家完全沒(méi)有分權(quán)。因?yàn)榈胤秸疀](méi)有稅權(quán)，沒(méi)有稅權(quán)就沒(méi)有自治。但是我們卻看到地方政府有很多權(quán)力。從財(cái)政收支的角度講，我們國(guó)家又有相當(dāng)?shù)姆謾?quán)。因?yàn)榈胤降燃?jí)的收支占總的財(cái)政收支的比重很大。

　　以色列也有類(lèi)似的情況，他們國(guó)家也有學(xué)者研究了國(guó)家的地方財(cái)政問(wèn)題。他認(rèn)為我們對(duì)這個(gè)問(wèn)題的通常的考慮方法是不對(duì)的。真正的角度應(yīng)該是看中央的政策或者法律的出臺(tái)是誰(shuí)在背后推動(dòng)的。在他看來(lái)，在一個(gè)高度集權(quán)的國(guó)家，法律應(yīng)該是完全由中央推動(dòng)的；
在一個(gè)真正意義上的分權(quán)國(guó)家，法律的出臺(tái)應(yīng)該是地方博弈的結(jié)果。從其它的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，以色列這樣的國(guó)家分權(quán)程度不是很高。但事實(shí)上中央出臺(tái)的政策都是地方博弈的結(jié)果，所以以色列實(shí)際是分權(quán)程度很高的國(guó)家。用這個(gè)思路來(lái)理解，（撇開(kāi)具有極度權(quán)威的領(lǐng)袖或者皇帝存在的時(shí)候）通常情況下中央都是處于弱勢(shì)。這個(gè)政治架構(gòu)其實(shí)是地方博弈的場(chǎng)所，中央更多只是扮演仲裁或者協(xié)調(diào)的角色。古代的皇帝為什么能夠發(fā)布命令？有兩個(gè)理由，一個(gè)是權(quán)力的合法性。即命令通過(guò)皇帝下達(dá)之后就有了合法性了，大臣來(lái)下達(dá)則沒(méi)有這個(gè)效果。另外一個(gè)理由是有一個(gè)群體去支持皇帝。如果沒(méi)有人去支持，這個(gè)法律就沒(méi)有用了。

　　權(quán)威賴(lài)于實(shí)施的基礎(chǔ)在哪里？有兩個(gè)東西需要澄清。一個(gè)是**和**探討過(guò)的名義權(quán)威和實(shí)際權(quán)威的問(wèn)題。憲法賦予的只是名義權(quán)威，不代表中央具有執(zhí)行的能力（即實(shí)際權(quán)威）。既然名義權(quán)威和實(shí)際權(quán)威是可以分離的，如何保證中央具有實(shí)際的權(quán)威？意識(shí)形態(tài)是一個(gè)途徑。在中國(guó)歷史上，意識(shí)形態(tài)工作到位的時(shí)期中央的權(quán)威是很大的。另外，還要限制言論自由。必須在限制言論自由之后，意識(shí)形態(tài)才能起到塑造權(quán)威的作用。當(dāng)實(shí)際權(quán)威和名義權(quán)威脫節(jié)的時(shí)候，實(shí)際權(quán)威又如何運(yùn)作呢？這就產(chǎn)生了官員個(gè)體晉升博弈和官員群體晉升博弈，二者是不一樣的。

　　自古代以來(lái)，中國(guó)在政體中控制官員的重要環(huán)節(jié)就是流官制。民主國(guó)家的官員就很少調(diào)來(lái)調(diào)去的，因?yàn)橛羞x民的橫向監(jiān)督。在垂直監(jiān)督體系中，為了避免官員產(chǎn)生根系需要讓其不斷流動(dòng)。不斷流動(dòng)會(huì)產(chǎn)生很多壞處，同時(shí)又會(huì)引發(fā)另一個(gè)現(xiàn)象。官員在不斷流動(dòng)的時(shí)候?yàn)榱吮ＷC自己的權(quán)力的來(lái)源，必須結(jié)成不同群體或者加盟不同派系。不同派系間的斗爭(zhēng)就是實(shí)際權(quán)威的競(jìng)爭(zhēng)。古代那些赴試的人不管考了多高的成績(jī)都得做一個(gè)派系的門(mén)生，這樣才能獲得更好的機(jī)會(huì)。這就像賭博。有的派系生存得更久，那么投到了那個(gè)派系獲得的機(jī)會(huì)就會(huì)更多。到現(xiàn)在也是一樣。雖然官員在不斷流動(dòng)，但仍然有不同的派系存在。派系的背后就是網(wǎng)絡(luò)，官員在相互的晉升博弈中會(huì)形成合作。雖然可以看到地方保護(hù)的現(xiàn)象，但是中國(guó)的不同地區(qū)之間的合作是主流。這個(gè)合作是出于長(zhǎng)期的考慮，因?yàn)檫@關(guān)系到官員一生的仕途。而地方利益對(duì)于官員來(lái)說(shuō)只是短期考慮。

　　官員網(wǎng)絡(luò)和派系出現(xiàn)以后，中央和地方在協(xié)調(diào)的時(shí)候就越來(lái)越需要信息的簡(jiǎn)化。為什么之前用GDP增長(zhǎng)為指標(biāo)？就是因?yàn)樾枰粋�(gè)簡(jiǎn)化的信息才能夠解決各個(gè)群體的協(xié)調(diào)問(wèn)題。在一個(gè)簡(jiǎn)化的目標(biāo)下就形成了實(shí)際權(quán)威的下放，因?yàn)槟繕?biāo)越簡(jiǎn)化越是沒(méi)有實(shí)際權(quán)威。由于只有針對(duì)目標(biāo)本身的否決權(quán)，就無(wú)法解決其它的剩余問(wèn)題。相應(yīng)地，信息簡(jiǎn)化的過(guò)程中會(huì)導(dǎo)致現(xiàn)在的沖突，即究竟采取何種方式才能解決實(shí)際權(quán)威分散過(guò)程中執(zhí)行有效的問(wèn)題。我同意剛剛你提到的觀點(diǎn)：水平監(jiān)督的逐步加強(qiáng)可以彌補(bǔ)標(biāo)準(zhǔn)化信息帶來(lái)的負(fù)面效果。即使不實(shí)行西方的憲政民主，強(qiáng)化體制內(nèi)的水平監(jiān)督也是有好處的。

　　徐家良：報(bào)告的價(jià)值部分我就不多談了，提出一些可以討論的地方。首先在集權(quán)－分權(quán)的討論中，有一個(gè)問(wèn)題要提出——權(quán)力的來(lái)源。關(guān)于國(guó)家結(jié)構(gòu)目前有兩種類(lèi)型的制度：聯(lián)邦制和單一制。單一制的國(guó)家是集權(quán)體制，聯(lián)邦制國(guó)家則是分權(quán)體制。我們現(xiàn)在講的分權(quán)是按照聯(lián)邦制中的定義來(lái)說(shuō)的。單一制中分權(quán)的含義是和聯(lián)邦制中不一樣的。按照美國(guó)歷史，聯(lián)邦制中中央的權(quán)力是州政府讓渡給中央政府的，本來(lái)是沒(méi)有中央政府。在我國(guó)的歷史上，都是通過(guò)很多戰(zhàn)爭(zhēng)先確立中央政府的權(quán)力然后才有地方政府的權(quán)力。這樣就對(duì)整個(gè)國(guó)家的權(quán)力結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了很大的影響。

　　其次，按照馬克斯•韋伯科層制的結(jié)構(gòu)，整個(gè)科層體制中權(quán)力的主體是獨(dú)立的。不管是中央政府還是地方政府，行使權(quán)力的主體肯定是獨(dú)立的。在單一制國(guó)家中，往往發(fā)現(xiàn)行使權(quán)力的主體不是獨(dú)立的。中國(guó)歷史上，中央和地方進(jìn)行博弈、中央政府下放上收權(quán)力，地方政府沒(méi)有權(quán)力的獨(dú)立性。中央政府為什么有時(shí)可以容忍地方政府，有時(shí)又不能呢？對(duì)于地方政府行使得很好的事務(wù)，中央也會(huì)根據(jù)自身的需要進(jìn)行干預(yù)。有些事情本來(lái)是中央來(lái)做的，但是中央政府卻不關(guān)心了，于是地方政府就會(huì)感受到行使自由裁量的安全。

　　另外，你剛才使用了政治錦標(biāo)賽的概念，這是很有創(chuàng)意的想法。這里有幾個(gè)前提條件需要明確。國(guó)外的官員分為政務(wù)類(lèi)和事務(wù)類(lèi)。事務(wù)類(lèi)的官員是考試產(chǎn)生的，政務(wù)類(lèi)的官員是選舉產(chǎn)生的。在西方，參與政治錦標(biāo)賽的可能是政務(wù)類(lèi)的官員。政治錦標(biāo)賽存在的條件是整個(gè)賽制體系應(yīng)該是公正公平的，允許競(jìng)爭(zhēng)性的選舉存在。但是從中國(guó)的具體情況看，盡管有選舉形式但是沒(méi)有純粹的競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。參加錦標(biāo)賽的人員很多也非出于自己的意愿，而可能是被安排參加的。政治錦標(biāo)賽的裁判也不是很清楚，存在著標(biāo)準(zhǔn)的多元性。如果民眾監(jiān)督的話就等于每個(gè)民眾都是裁判，而每個(gè)人的判定又是不一樣的。

　　周黎安：政治錦標(biāo)賽中，裁判其實(shí)是上一級(jí)或者行政長(zhǎng)官。因?yàn)槭撬麄儊?lái)考核官員的。

　　徐家良：還有，從歷史上來(lái)看，有些時(shí)期的管理可能是不符合行政發(fā)包的特點(diǎn)。比如，明朝神宗皇帝三十年不理朝政，很多官員都不是皇帝直接任命的。行政發(fā)包制中，官員都應(yīng)該是由中央任命的。

　　周黎安：這里中央是一個(gè)整體概念，我們談的是中央對(duì)下面的地方政府的發(fā)包。皇帝不任命，他身邊的太監(jiān)來(lái)任命也算是中央任命官員。

　　徐家良：在古代，皇帝還要任命七品芝麻官。整個(gè)官員系統(tǒng)（省政府、縣政府）都是中央任命的。這樣就與你使用的概念有沖突。因?yàn)槟愕陌l(fā)包指的是中央任命省政府、省政府來(lái)任命縣政府的。

　　周黎安：事實(shí)上中央是沒(méi)有足夠的信息對(duì)縣一級(jí)官員任命，省一級(jí)的官員有對(duì)縣一級(jí)官員的推薦權(quán)。中央對(duì)省級(jí)政府的提名基本上照單全收。所以實(shí)際上是省政府任命市政府。

　　楊永恒：我來(lái)自清華大學(xué)，主要研究對(duì)政府的績(jī)效評(píng)價(jià)。談一點(diǎn)自己的看法，供各位參考。分權(quán)和集權(quán)本身是兩個(gè)極端的現(xiàn)象，任何行政管理中都存在二者之間的結(jié)合。在我國(guó)實(shí)際情況中，不同的領(lǐng)域中有不同的分權(quán)和集權(quán)的劃分。某些事務(wù)的權(quán)力主要在中央，某些的主要在地方。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)是政府的四大職責(zé)。地方的權(quán)力更多地集中在社會(huì)管理和公共服務(wù)的提供上。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)則更多地是中央政府的職能。不同級(jí)的政府的職能和政治角色是有差異的。

　　對(duì)應(yīng)中央政府和地方政府不同的權(quán)力和職責(zé)的劃分，有不同的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。中國(guó)從來(lái)不是采取單一的標(biāo)準(zhǔn)。就算是在早期各個(gè)地方都很強(qiáng)調(diào)GDP的情況下，政府官員的提拔也不是以GDP為主要導(dǎo)向。清華大學(xué)工管學(xué)院最近做了研究，對(duì)1978年以來(lái)212人次的省委書(shū)記的晉升路徑進(jìn)行了分析。結(jié)果是只有25%人次是從政府行政首長(zhǎng)晉升到省委書(shū)記的位置的。其他更多的是以政治委任的方式，比如來(lái)自地方黨委系統(tǒng)、團(tuán)中央等等。這種現(xiàn)象值得我們思考。盡管存在中央和地方權(quán)力的分割，但是提拔地方官員的時(shí)候有多少是真正以GDP為標(biāo)準(zhǔn)的呢？我前一段時(shí)間也在思考這個(gè)問(wèn)題。我也看周教授在《經(jīng)濟(jì)研究》講到GDP放大的效益。我覺(jué)得地方官員做大GDP的動(dòng)力來(lái)自幾個(gè)方面。第一是出于政績(jī)的考慮。第二，93年分稅制改革以后地方財(cái)力下降，推動(dòng)GDP增長(zhǎng)可以為地方財(cái)力提供保障。另外，增加地方官員的**資源的范圍，一定程度上避免跑官買(mǎi)官的現(xiàn)象。地方領(lǐng)導(dǎo)（省委書(shū)記、市委書(shū)記）很多都是政治委任的，他們需要尋找代言人。中央和地方的關(guān)系除了權(quán)力分包以外，可能還有其它的因素。這些因素甚至是決定性的。還有，在我們的評(píng)價(jià)體系中監(jiān)督主要還是來(lái)自上級(jí)對(duì)下級(jí)的評(píng)價(jià)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　橫向監(jiān)督現(xiàn)在很少。地方領(lǐng)導(dǎo)更多地是中央利益的代言，不是更多地為當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)福利、公共服務(wù)著想。一些關(guān)于提拔機(jī)制相關(guān)研究認(rèn)為：所在地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)快、對(duì)中央財(cái)政貢獻(xiàn)大的領(lǐng)導(dǎo)流動(dòng)性較小，但是提升機(jī)會(huì)也不是太大。這說(shuō)明中央對(duì)地方干部的選拔的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是多元的，不是我們一眼看得到的。同級(jí)監(jiān)督或者地方老百姓對(duì)地方官員在公共服務(wù)、社會(huì)管理上的評(píng)價(jià)于其提升的重要性現(xiàn)在還很難體現(xiàn)。簡(jiǎn)單地劃分，中央和地方的關(guān)系涉及三個(gè)部分：中央政府和地方政府、服務(wù)提供者、公眾（老百姓和企業(yè)）。這三者中，公眾的表達(dá)權(quán)和參與沒(méi)有被包括到地方政府的績(jī)效評(píng)價(jià)中。這使得地方政府更多地是中央政府的代言。

　　政治錦標(biāo)賽非常好地解釋了地方官員的晉升博弈。但是我覺(jué)得標(biāo)準(zhǔn)不以單一的，GDP只是一方面。更重要的地是看中央的信任程度。這樣就可能導(dǎo)致錦標(biāo)賽中的標(biāo)準(zhǔn)的模糊性和多重性，甚至還有標(biāo)準(zhǔn)之間的矛盾性。其中的作用機(jī)制是怎樣的，這是值得研究的。

　　剛才大家提到地方政府，主要是說(shuō)各地方之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系�，F(xiàn)在中國(guó)的跨區(qū)域流動(dòng)越來(lái)越大，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)就不利于公眾利益的最大化了。和公眾直接接觸的政府主要的職責(zé)是管理公眾服務(wù)。由于跨區(qū)域流動(dòng)，一個(gè)區(qū)域的人可能會(huì)對(duì)另一個(gè)區(qū)域的公眾服務(wù)資源有所擠占。老百姓籍貫所在地政府和居住地政府之間要形成什么關(guān)系，才能更好地實(shí)現(xiàn)效率和公平？這也是值得研究的。

　　楊鳳春：時(shí)間有限，我談一些自己的感想�？傮w而言，我認(rèn)為對(duì)研究這個(gè)問(wèn)題的條件還需要仔細(xì)的確定。比如講集權(quán)和分權(quán)，我們是否清楚這個(gè)權(quán)到底是什么？或者說(shuō)，我在講現(xiàn)代社會(huì)和古代社會(huì)的政府權(quán)力時(shí)，所指是否一樣？關(guān)于什么是權(quán)力，社會(huì)學(xué)家、政治學(xué)家、心理學(xué)家都有多方面的研究。權(quán)力大概可以包括兩個(gè)方面：一是能夠影響他人的意志；
二是能夠調(diào)配資源。我們要看在不同的時(shí)期條件下這個(gè)兩個(gè)方面是不是存在。能夠影響他人意志的特點(diǎn)可以投射在哪些事情上？能夠分配資源的特點(diǎn)又可以投射在哪些事情上？古代社會(huì)是比較單一的，社會(huì)的發(fā)展程度不高、復(fù)雜程度也不高、政府治理需要面對(duì)的問(wèn)題的難度也不高。在這樣的情況下，古代政府的權(quán)力和現(xiàn)代政府的權(quán)力差距很大。我個(gè)人認(rèn)為古代政府的權(quán)力較小也較單純，現(xiàn)代政府的權(quán)力很大也很復(fù)雜。要講集權(quán)和分權(quán)就一定要對(duì)二者做劃分。否則，我們就是把不同的對(duì)象放到一起來(lái)說(shuō)了。

　　當(dāng)前的中國(guó)是歷史的中國(guó)的延續(xù)，但是我也不能對(duì)此夸大。中國(guó)2000多年來(lái)的傳統(tǒng)內(nèi)核和形式已經(jīng)所剩無(wú)幾，是在意識(shí)形態(tài)和政治觀念方面更是如此。這是我們?cè)谘芯恐袊?guó)政府和中國(guó)政治中需要注意的問(wèn)題。中國(guó)現(xiàn)在的政治在外觀上有省、縣、鄉(xiāng)，這是古代就有的。但是內(nèi)核卻是共產(chǎn)黨統(tǒng)治，這是一套完全不同于中國(guó)古代權(quán)力結(jié)構(gòu)的東西。在我們研究中國(guó)現(xiàn)在的政府權(quán)力結(jié)構(gòu)的時(shí)候，對(duì)共產(chǎn)黨政治、共產(chǎn)黨政府給予的注意還不夠。我們現(xiàn)在注意得更多的是一般比較政治學(xué)、一般比較政府理論。

　　茅于軾：周教授主要是從監(jiān)督的立場(chǎng)來(lái)看，提出如果明天的媒體以及公眾的監(jiān)督力量有較大發(fā)展，我們就能跳出權(quán)力的收放循環(huán)。我覺(jué)得還有一個(gè)維度可以考慮，即做什么事有什么權(quán)。地方要做什么事，中央要做什么事？這是比較根本的劃分。比如治安、道路中央沒(méi)法管，怎么收權(quán)權(quán)力還是在地方。中央管些什么？現(xiàn)在看來(lái)國(guó)防由中央來(lái)管是必要的。但是長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，如果沒(méi)有戰(zhàn)爭(zhēng)危險(xiǎn)國(guó)防也就不必要了。這時(shí)國(guó)家還要管什么？要管環(huán)境問(wèn)題，因?yàn)槠渲猩婕暗娇绲貐^(qū)的情況。還要管標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)際上現(xiàn)在很多標(biāo)準(zhǔn)（比如重量、時(shí)間、長(zhǎng)度、熱量等等）都已經(jīng)國(guó)際化了）。將來(lái)可能會(huì)有更多的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，比如電壓。

　　還有一個(gè)問(wèn)題。治安是當(dāng)?shù)氐模l(shuí)來(lái)管治安呢？這個(gè)人是當(dāng)?shù)氐倪�是中央的？這就涉及到徐家良講到的權(quán)力來(lái)源。如果地方是權(quán)力產(chǎn)生的來(lái)源，從外面派人來(lái)管治安是沒(méi)有理由的。從最根本的事和權(quán)的劃分來(lái)看，我們國(guó)家在很多地方劃分都是擰著的。本來(lái)不是中央的事情現(xiàn)在卻由中央來(lái)管，所以管得不好。

　　盛洪：周教授講的中央和地方的集權(quán)－分權(quán)主要涉及三個(gè)部分：中央和地方的財(cái)政劃分、地方政府與社會(huì)或老百姓的關(guān)系，整個(gè)政府和社會(huì)全體公眾的關(guān)系，即政府財(cái)政占GDP的比重。在中央地方之間的關(guān)系上，集權(quán)－分權(quán)的問(wèn)題古今中外都有。這是整體主義和個(gè)體主義之間的沖突，是普遍存在的。中國(guó)漢代有七國(guó)之亂、唐代有安史之亂，就是諸侯王或藩鎮(zhèn)和朝廷的沖突。美國(guó)的內(nèi)戰(zhàn)表面看是關(guān)于奴隸問(wèn)題，但實(shí)際還是州和聯(lián)邦之間的關(guān)系問(wèn)題。

　　但是政府和社會(huì)之間的關(guān)系問(wèn)題可能隨著國(guó)家和時(shí)代的不同會(huì)有所差別。這和權(quán)力來(lái)源以及不同政體有關(guān)。民主制和君主制的區(qū)別主要是權(quán)力來(lái)源不一樣。民主制中的領(lǐng)導(dǎo)人是投票選出來(lái)的。它的政府的財(cái)政權(quán)都是老百姓賦予的。民主制中，政府和社會(huì)之間的利益邊界（政府財(cái)政占社會(huì)財(cái)富的比例）比較好設(shè)定。君主制條件下的邏輯則是，如強(qiáng)征暴斂，政權(quán)就可能被顛覆；
如果輕徭薄賦，則可能長(zhǎng)治久安。記得周其仁曾說(shuō)過(guò)，歷史上稅率超過(guò)15%老百姓是會(huì)造反的。中國(guó)治理比較成功的朝代的稅率都是較低的，都具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光。西漢文景時(shí)期的稅率大概是3.3%。清代的稅率也是很低，大概是5%。所以為了長(zhǎng)治久安，君主制下也會(huì)有一種財(cái)政的憲政約束。但可能還有一種短視的政體，既不是由老百姓直接約束，也沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光。不同的政體導(dǎo)致不同的結(jié)果。

　　你剛才講到上級(jí)政府和下級(jí)政府的關(guān)系是發(fā)包，并且認(rèn)為這和雇傭制不同。你用了人和人之間的合約方式來(lái)做比喻。這種合約方式在市場(chǎng)中是比較有效也是可以理解的。因?yàn)槭袌?chǎng)是競(jìng)爭(zhēng)性的，經(jīng)理要獲得更多收入必須降低成本提高質(zhì)量。因?yàn)樗荒軌艛�，并且要是干得差一點(diǎn)他會(huì)被別的競(jìng)爭(zhēng)者替代。所以經(jīng)理不可能用盤(pán)剝消費(fèi)者的方法提高自己的收入。但是現(xiàn)在我們討論的是政府這個(gè)特殊的領(lǐng)域。這個(gè)領(lǐng)域是壟斷的并且有強(qiáng)制性，不存在競(jìng)爭(zhēng)。官員增加收益的方式不僅僅是干得更好（比如提供更好的公共物品、設(shè)立較低的稅率），還有其它的方法（比如法外征稅或索賄受賄）。另外，官員的任期是較短的�；实劭梢詫⒔搅艚o他的兒子，但是官員就未必。所以你說(shuō)的發(fā)包制缺少很好的約束條件，地方政府或官員在交夠中央的以后，也有可能在老百姓身上打主意。政府領(lǐng)域有特殊性，而且政府和老百姓之間的利益邊界開(kāi)了一個(gè)口，這樣就很有可能使地方政府獲得更多的收入。

　　地方政府越過(guò)政府和社會(huì)間的合理界限去攫取更多的財(cái)富，這種行為最終將對(duì)中央政府不利。這樣會(huì)削弱中央政府的政治合法性�；实垡彩沁@樣的，他不會(huì)喜歡貪官。因?yàn)樨澒侔彦X(qián)財(cái)斂到自己家里，大家恨的卻是皇帝。共產(chǎn)黨中央政府也是如此。這個(gè)制度本身有問(wèn)題，它沒(méi)有對(duì)財(cái)政的約束邊界。據(jù)我了解，在傳統(tǒng)社會(huì)中還是有邊界的。因?yàn)榇嬖诜ǘǘ愂者吔纭Ｒ簿驼f(shuō)，財(cái)政的憲政框架是有的。比如，田賦的稅率、徭役的天數(shù)和商人交稅比率等都是有約定的。據(jù)說(shuō)在明代曾有士大夫起來(lái)造反，因?yàn)榛实凵磉叺幕鹿俜ㄍ庹鞫�。士大夫認(rèn)為這些宦官完全違反了憲政框架。他們對(duì)法外征稅的宦官進(jìn)行了懲治。

　　當(dāng)然，中央和地方的關(guān)系很重要，但是更重要的可能是政府和社會(huì)的關(guān)系。我們現(xiàn)在就面臨這樣的問(wèn)題：現(xiàn)在的中國(guó)沒(méi)有一個(gè)有關(guān)財(cái)政的憲政框架。舉個(gè)例子。去年我們的財(cái)政收入增加21%。但是去年地方政府半年的超額支出就是5000多億，已經(jīng)超過(guò)了財(cái)政增收。這樣的政府越過(guò)了政府和老百姓的邊界，在老百姓那里撈得更多。撈出來(lái)的錢(qián)沒(méi)有限度并且留給自己。

　　政府體制畢竟和市場(chǎng)體制有很大的不同。我們今天除了需要研究中央和地方的關(guān)系，還要需要建立約束地方政府財(cái)政的憲政框架。無(wú)論是今天的民主制度還是中國(guó)的傳統(tǒng)制度中都有一些可借鑒的方法。這就是我的一些想法，謝謝。

　　張曙光：關(guān)于中央和地方的關(guān)系有很多人做了大量的研究，但是今天黎安的文章確實(shí)有新的視角。我覺(jué)得其中有些觀點(diǎn)是站得住的，比如逐級(jí)發(fā)包制。我們現(xiàn)在的分稅制很大程度上是從過(guò)去的包稅制倒換過(guò)來(lái)的。我們可以在現(xiàn)在統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中找到中央收入和地方收入，但是我們卻不知道地方的實(shí)際收入是多少。我過(guò)去曾經(jīng)做過(guò)研究，想辦法算地方的實(shí)際收入。由于沒(méi)有其它的辦法，只好用支出來(lái)倒推收入�，F(xiàn)在這個(gè)問(wèn)題還沒(méi)有解決。雖然中央規(guī)定了地方要干什么事情，但實(shí)際上對(duì)它做了什么并不是很清楚。

　　你的分析問(wèn)題經(jīng)濟(jì)學(xué)思路很清楚，比如談到了錦標(biāo)賽、信息獲取等等。你說(shuō)允許地方具有大量的自由裁量權(quán)是保護(hù)地方政府的激勵(lì)的方法，我也表示同意。但是這也確實(shí)導(dǎo)致了正式規(guī)則之外的潛規(guī)則。我們現(xiàn)在盛行的不是正式規(guī)則而是潛規(guī)則。這就很麻煩了�，F(xiàn)在制度的實(shí)施可能比某些制度的建立問(wèn)題更大。這是需要考慮的。

　　我同意你將個(gè)人升遷競(jìng)爭(zhēng)理解為政治錦標(biāo)賽。但是政府中不僅有官員個(gè)體間的競(jìng)爭(zhēng)，還有集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)。這個(gè)集團(tuán)競(jìng)爭(zhēng)不完全是指派系之間的競(jìng)爭(zhēng)，還有中央和地方之間的競(jìng)爭(zhēng)。為什么這么說(shuō)？最近我做突襲問(wèn)題的研究，發(fā)現(xiàn)中央和地方的確實(shí)存在競(jìng)爭(zhēng)。中央的目標(biāo)有三個(gè)：一是保護(hù)耕地和糧食安全；
二是保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)社會(huì)安定；
三是供應(yīng)一定數(shù)量的土地保證經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。這三個(gè)目標(biāo)有矛盾性和一致性。地方的目標(biāo)有兩個(gè)：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這關(guān)系到政績(jī)；
二是財(cái)政金融中的融資數(shù)量。這兩個(gè)目標(biāo)是高度一致的。比較起來(lái)，地方的目標(biāo)更為可行，地方的手段也更多更強(qiáng)。在博弈中地方是會(huì)勝出的。所以，集團(tuán)之間的競(jìng)爭(zhēng)（比如官員中的派系競(jìng)爭(zhēng)、中央和地方的競(jìng)爭(zhēng)）和上級(jí)下級(jí)政府之間的競(jìng)爭(zhēng)是不一樣的。個(gè)人主義和集體主義的分析方法如何與此結(jié)合？這是應(yīng)該思考的。

　　還有一個(gè)問(wèn)題與上面談到的有關(guān)。政府與企業(yè)（官員與老總）的關(guān)系該如何分析？中國(guó)歷史上到了明朝，各種經(jīng)濟(jì)起飛的條件都成熟了。但是我們的經(jīng)濟(jì)為什么沒(méi)有在明朝起飛？其中有這樣一個(gè)原因。那時(shí)商人保護(hù)自己的產(chǎn)權(quán)的方式是讓自己的子侄、親友介入官方，這樣為自己提供個(gè)別的保護(hù)。這種問(wèn)題又在現(xiàn)在的競(jìng)爭(zhēng)中出現(xiàn)了。國(guó)有企業(yè)（比如中石化）就不說(shuō)了。現(xiàn)在的大型民營(yíng)企業(yè)的老總沒(méi)有一個(gè)不和政府關(guān)系密切的。官員和企業(yè)走得如此之近，這也是現(xiàn)在沒(méi)有解決的問(wèn)題。

　　周黎安：這個(gè)研究雖然經(jīng)過(guò)的幾年的思考，但是寫(xiě)下來(lái)是在最近兩個(gè)星期。所以這篇文章只是初步的結(jié)果。剛才大家提的很多問(wèn)題都很重要，我也做了記錄�，F(xiàn)在我就對(duì)大家的評(píng)論做一個(gè)簡(jiǎn)單的回應(yīng)。

　　周業(yè)安教授的評(píng)論很好。關(guān)于“集權(quán)－分權(quán)”悖論，他提到也許存在悖論是因?yàn)檫@個(gè)定義比較模糊、不是很合適。他講了以色列經(jīng)濟(jì)學(xué)家的分析，提出從政策背后的推動(dòng)力來(lái)看誰(shuí)是真正的權(quán)力擁有者�！凹瘷�(quán)”、“分權(quán)“這兩個(gè)詞是來(lái)自西方，“聯(lián)邦制”和“單一制”也是如此。完全按照西方的定義，中國(guó)沒(méi)有分權(quán)。因?yàn)橹袊?guó)沒(méi)有憲法和地方也沒(méi)有自治權(quán)。但為什么我們還要用“集權(quán)”、“分權(quán)”的概念呢？我覺(jué)得反而是更多地與那位以色列經(jīng)濟(jì)學(xué)家的觀點(diǎn)相似，即誰(shuí)在使用權(quán)力、影響意志、分配資源。所以還是按照實(shí)際權(quán)威的所在而不是原始字面的含義來(lái)定義。我們提悖論也是從實(shí)際的集權(quán)和實(shí)際的分權(quán)（比如自由裁量權(quán)）來(lái)講的。

　　另外，周業(yè)安教授提到的個(gè)體和群體的競(jìng)爭(zhēng)也是很好的角度。由此引出了派系、官員網(wǎng)絡(luò)對(duì)整個(gè)競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程的影響。關(guān)于這個(gè)我以前思考過(guò)，也寫(xiě)過(guò)一些東西。舉個(gè)例子。一方面我們說(shuō)晉升競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致地區(qū)不合作。另一方面，我們發(fā)現(xiàn)珠三角、長(zhǎng)江三角、京津唐也在各自的區(qū)域中進(jìn)行地區(qū)間的合作，然后一起對(duì)付別的大的區(qū)域。這可以理解為一種結(jié)盟，這地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)是不矛盾的。就算個(gè)體之間有合作，但是派與派之間仍然是在競(jìng)爭(zhēng)的。都聯(lián)合起來(lái)是不會(huì)有收益的，一定是分片、分塊地聯(lián)合起來(lái)，比如遠(yuǎn)交近攻。這都是可以用博弈來(lái)理解的。包括網(wǎng)絡(luò)，這也是在對(duì)抗中央的生殺予奪的權(quán)力，也是在增加自身的租金。這是在政治博弈的背景下衍生出來(lái)的特點(diǎn)。剛才業(yè)安也提到，如果中央考慮到官員中是有網(wǎng)絡(luò)或者派系的，它為了尋求更好治理就應(yīng)該簡(jiǎn)化指標(biāo)。這也就能夠解釋為什么給定單一指標(biāo)的錦標(biāo)賽有很多缺陷但是中央仍然要使用這種單一的指標(biāo)。這就像中央提出人事任免的年齡一刀切。為什么要一刀切？如果不這樣，背后就會(huì)有沒(méi)完沒(méi)了的尋租。

　　徐家良教授提出了幾個(gè)很好的問(wèn)題。比如，什么意義上是集權(quán)，什么意義上是分權(quán)。我想這需要在以后的文章里寫(xiě)得更加仔細(xì)。還有，韋伯說(shuō)的權(quán)力主體一定是有獨(dú)立的權(quán)力。最高的那一方一定擁有最多的權(quán)力。中國(guó)古代的皇帝是擁有最后的否決權(quán)的。但是在現(xiàn)代社會(huì)里，即使是胡錦濤也沒(méi)有全部的最后的責(zé)任。中國(guó)的權(quán)力名義上是中央擁有的，但實(shí)際上還有很多因素影響著權(quán)力的實(shí)施。所以我們的討論一定是針對(duì)權(quán)力的實(shí)際運(yùn)用和實(shí)際影響。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　楊永恒提出中央和地方有不同的職責(zé)。比如地方政府就沒(méi)有控制貨幣的權(quán)力，地方也沒(méi)有外交方面的權(quán)力。但是我們把這些去掉以后，還是有很多高度重疊的職責(zé)。關(guān)于績(jī)效評(píng)估體系，講到有些地方官員是來(lái)自中央部委或者團(tuán)委而真正從地方提拔的比較少。這和我說(shuō)的錦標(biāo)賽概念不一定矛盾。因?yàn)槲抑v的錦標(biāo)賽是說(shuō)的如何升為省委書(shū)記的機(jī)制，而你講的是省委書(shū)記在上任之前是在什么位置。另外，晉升標(biāo)準(zhǔn)肯定不是唯一的，還有派系、網(wǎng)絡(luò)等等因素。所以在建立錦標(biāo)賽假說(shuō)之前我也做了一些經(jīng)驗(yàn)性的工作。我用統(tǒng)計(jì)工作對(duì)和中央的關(guān)系（是否有在中央工作的背景）的這樣的因素在回歸中進(jìn)行了控制。把這些因素控制以后，仍然可以看到GDP因素對(duì)官員晉升的影響是顯著的。甚至可以看到中央不僅是以經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)增長(zhǎng)還會(huì)以相對(duì)前任、相對(duì)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)評(píng)價(jià)官員的績(jī)效。所以在錦標(biāo)賽中還是存在理性的標(biāo)準(zhǔn)去評(píng)價(jià)成績(jī)的。

　　楊鳳春教授主要強(qiáng)調(diào)了古代和當(dāng)今政體的區(qū)別。區(qū)別很明顯，但是我關(guān)心的是架構(gòu)。不管發(fā)包的內(nèi)容有哪些，政府的大部分事務(wù)是逐級(jí)發(fā)包到基層的。我更強(qiáng)調(diào)的是結(jié)構(gòu)的相似性而非內(nèi)容的相似性。我也承認(rèn)中國(guó)現(xiàn)在是政黨體制，但是可以理解為現(xiàn)今的政府比古代的多了一個(gè)工具。現(xiàn)今的政府可以通過(guò)黨委來(lái)控制地方了。在社會(huì)關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系這么復(fù)雜的情況下，為什么我們還能過(guò)去的一些體制。一定程度上是由于依賴(lài)了黨的力量，這樣就不至于出現(xiàn)社會(huì)分崩離析或者地方的嚴(yán)重失控。這些問(wèn)題是需要再去考慮的，但也使得我有可能進(jìn)一步完善現(xiàn)在的研究。

　　茅老師說(shuō)到監(jiān)督是一方面但是事權(quán)的劃分可能更為重要。但是我們現(xiàn)在沒(méi)有獨(dú)立的憲法能夠事先討論政府之間的事權(quán)的分配。為什么現(xiàn)在中國(guó)的上級(jí)政府和下級(jí)政府之間沒(méi)有事權(quán)的劃分，為什么職責(zé)高度重疊？在本質(zhì)上就是因?yàn)闆](méi)有解決集權(quán)者的兩難問(wèn)題，只是建立了以監(jiān)督為主的設(shè)置。集權(quán)者要維持現(xiàn)在的政體或者不想改變現(xiàn)在政體的基本性質(zhì)就需要保證監(jiān)督不能受到太大的沖擊。

　　剛才盛洪老師講到政府和社會(huì)的關(guān)系可能比政府間的關(guān)系更復(fù)雜、更重要。我想民間社會(huì)也會(huì)對(duì)政府的行為形成一定的約束。當(dāng)社會(huì)、文化形成了非正式的預(yù)期和或者人們腦海里形成了憲政架構(gòu)，其實(shí)是可以分擔(dān)中央對(duì)底下的監(jiān)督任務(wù)的。這是對(duì)現(xiàn)有制度的補(bǔ)充和支持。盛洪老師還提到了政府組織和企業(yè)組織是不一樣的。發(fā)包制概念的起源是企業(yè)間的關(guān)系，現(xiàn)在我們講的是政府內(nèi)部上層和下層的關(guān)系。發(fā)包制是不是同樣講得通？企業(yè)的目標(biāo)就是利潤(rùn)最大化。政府的偏好則不是那么容易定義的，但是仍然有偏好。比如，政府希望政權(quán)能夠穩(wěn)定。即使目標(biāo)里沒(méi)有利潤(rùn)因素，但是為了維持最低的政權(quán)要求也必須解決監(jiān)督、政府間授權(quán)、架構(gòu)構(gòu)建等問(wèn)題。概念被運(yùn)用到政府組織的社會(huì)內(nèi)涵是有變化的。我對(duì)此表示同意，而且也認(rèn)為在研究中需要注意這個(gè)變化。

　　張老師也提到一些很好的問(wèn)題。他說(shuō)地方的自由裁量權(quán)在我的文章里是一種激勵(lì)，但是在現(xiàn)實(shí)中卻導(dǎo)致了潛規(guī)則的出現(xiàn)。由于潛規(guī)則的存在，政治制度形同虛文。所以使得制度實(shí)施比制度的建立更為困難。我剛才講的是體制為什么這樣設(shè)計(jì)。我的假定是從集權(quán)者的角度來(lái)看的，集權(quán)者認(rèn)為這種制度設(shè)計(jì)是對(duì)地方的激勵(lì)。在設(shè)計(jì)制度的時(shí)候，不是從社會(huì)整體的角度出發(fā)而是集權(quán)者的角度。所以我的觀點(diǎn)和張老師的看法是不矛盾的。從行政逐級(jí)發(fā)包也可以解釋為什么中央正式頒布的制度條文最后會(huì)流于形式。就是因?yàn)橹鸺?jí)發(fā)包對(duì)下級(jí)的控制是很松散的。我記得***有一句話：“地方自治是不存在的。地方即使有形式上的自治也是因?yàn)橹醒胝刂撇涣瞬坏貌环艞壋龅念I(lǐng)域留給了地方政府自我駕馭的空間。”他說(shuō)的就是實(shí)際權(quán)威。很多事務(wù)中央想管也管不了，最后就成了地方政府手中實(shí)際擁有的權(quán)威。那些潛規(guī)則都是在幫助地方政府獲得權(quán)力。比如派系實(shí)際上是加固了中央政府授予的權(quán)力。即使中央不喜歡某個(gè)官員，但是也知道要是開(kāi)除這個(gè)人會(huì)引起一系列官員的反對(duì)，所以中央也會(huì)三思而行。

　　另外，張老師還講到了整個(gè)地方政府作為一個(gè)集團(tuán)和中央政府間存在競(jìng)爭(zhēng)博弈。我的分析在方法論上是個(gè)人主義的。但是我覺(jué)得這兩種分析也不矛盾。經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析的出發(fā)點(diǎn)是個(gè)人，但是仍然可以解釋很多團(tuán)體之間的現(xiàn)象。正如三國(guó)鼎立中每個(gè)小國(guó)都是為了自己最后奪得政權(quán)，但是他們之間仍然會(huì)有聯(lián)合（遠(yuǎn)交近攻、結(jié)盟）。其實(shí)結(jié)盟也是基于個(gè)人利益的算計(jì)。加入哪個(gè)派系？是否要和派系共存亡？每個(gè)決定都是出于個(gè)體利益的考量。在集團(tuán)層面上出現(xiàn)的行為不一定和個(gè)人主義的分析矛盾。

　　張老師還提到了政府和企業(yè)的關(guān)系。這個(gè)現(xiàn)象在古代社會(huì)很少見(jiàn)，但是現(xiàn)在是很大的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題我可能會(huì)在另外的文章中討論，而今天的文章主要是想解決政府間的關(guān)系。從1978年以來(lái)，地方政府在地方治理中扮演的職能和角色究竟經(jīng)歷了怎樣的變化？這是特別值得研究的問(wèn)題。過(guò)去的企業(yè)全是國(guó)有的。中間有段時(shí)間開(kāi)始出現(xiàn)民營(yíng)企業(yè)，但是政府對(duì)它們是明顯歧視的。后來(lái)國(guó)有企業(yè)大量地私有化，從最近曝光的案例來(lái)看政府和很多民營(yíng)企業(yè)的關(guān)系非常鐵。前段時(shí)間河南的首富孫樹(shù)華的塑料集團(tuán)被曝騙債好多億。結(jié)果周口市的市委書(shū)記為了保護(hù)他專(zhuān)門(mén)召開(kāi)會(huì)議，在電視、報(bào)紙上公開(kāi)地支持他。政府擔(dān)心如果銀行都來(lái)逼債，這個(gè)企業(yè)馬上就會(huì)倒閉。政府如何和企業(yè)結(jié)盟？這個(gè)結(jié)盟又如何和官員的晉升博弈結(jié)合在一起？利益集團(tuán)如何影響地方的決策？政府最后服務(wù)于誰(shuí)？這都是需要深入思考的問(wèn)題。我正在對(duì)這個(gè)新的課題進(jìn)行思考。這就是我對(duì)評(píng)論的理解和回答，感謝各位提出了有建設(shè)性的評(píng)論。

　　2007年08月31日

　　來(lái)源：天則雙周

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