「內(nèi)容提要」文章首先闡述了貧困的定義和貧困標(biāo)準(zhǔn)等一般性問題，并就西藏執(zhí)行的貧困標(biāo)準(zhǔn)作了對比分析，進(jìn)而對西藏農(nóng)村居民的貧困狀況進(jìn)行了判斷和描述。在此基礎(chǔ)上，對西藏農(nóng)村居民的貧困特征及財政反貧困政策等問題作了闡述，并就相應(yīng)的政策創(chuàng)新問題提出一些建議。

　　「關(guān)鍵詞」絕對貧困/西藏農(nóng)村貧困/反貧困/財政反貧困政策

　　「標(biāo)題注釋」［基金項(xiàng)目］本文是在由筆者主持的教育部“春暉計劃”科研合作項(xiàng)目“WTO 對西藏所有制結(jié)構(gòu)及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的要求”（項(xiàng)目編號：S2004-1-54002）的部分研究成果基礎(chǔ)上撰寫而成的。

　　「作者簡介」毛陽海，（1966-），湖南岳陽人，副教授，碩士研究生導(dǎo)師，西藏民族學(xué)院財經(jīng)學(xué)院副院長，主要從事民族經(jīng)濟(jì)及統(tǒng)計學(xué)研究。陜西咸陽712082

　　按照國際公認(rèn)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，貧困的衡量分為絕對和相對兩類。西勃海姆提出了較有代表性的絕對貧困的定義，即“如果一個家庭的總收入不足以維持僅僅是物質(zhì)生活所必備的需要，那么該家庭處于貧困狀態(tài)”。1998年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主阿瑪?shù)賮�。森認(rèn)為，應(yīng)該從概念上將貧困定義為：能力不足而不是收入低下。

　　胡鞍鋼則認(rèn)為“貧困是一個多維度現(xiàn)象，可以將貧困劃分為收入貧困、人類貧困和知識貧困”。筆者則認(rèn)為貧困是一個多維的、區(qū)域性的、動態(tài)的、相對而言的概念，要將多種指標(biāo)綜合起來并進(jìn)行橫縱對比才能得出比較客觀、全面、準(zhǔn)確的結(jié)論。相對貧困是指生活水平低于所在國家或地區(qū)平均水平一定比例的人口或家庭，例如“10%最低收入人口”或“20%最低收入家庭”等。[1]關(guān)于絕對貧困一般有兩種標(biāo)準(zhǔn)，即中國標(biāo)準(zhǔn)和國際標(biāo)準(zhǔn)。按照國家統(tǒng)計局和國務(wù)院扶貧辦制定的中國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，改革開放之初的1978年的貧困線（即年人均純收入）為100元，90年代初為300元，2001年為630元，[2]2003年為637元。而國際標(biāo)準(zhǔn)則主要是世界銀行提出的每天1美元（1985年購買力平價不變價）的貧困標(biāo)準(zhǔn)（約相當(dāng)于人均年純收入962元）。需要指出的是，本文以下的論述是建立在絕對貧困范疇、國內(nèi)貧困標(biāo)準(zhǔn)之上的。

　　中國的貧困問題不只是一個全國性的問題，更是一個區(qū)域性問題。據(jù)國家扶貧辦2003年公布的數(shù)字，2002年，中國農(nóng)村極端貧困人口有83.5%集中在中西部地區(qū)，其中西部占61.8%；
同年，東部地區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率為1.2%，中部地區(qū)為2.7%，西部地區(qū)則達(dá)6.5%.2002年年底，少數(shù)民族地區(qū)農(nóng)民純收入低于627元的極端貧困人口為1322萬人，占全國極端貧困人口的46.9%，貧困發(fā)生率為8.2%，高于全國（3%）5.2個百分點(diǎn)。

　　西藏作為全國農(nóng)村居民收入最低、農(nóng)村人口所占比重最高和城鄉(xiāng)居民收入差距最大的地區(qū)之一，其貧困問題尤其是農(nóng)村貧困問題，一直得到了中央政府和西藏地方各級政府的重視，政府的反貧困行動已經(jīng)進(jìn)行了20多年，并取得了顯著成效。一些研究西藏社會經(jīng)濟(jì)問題的學(xué)者們已經(jīng)在這些方面作了一些有益的研究，不過，已有的研究成果偏重于對收入貧困及反貧困的論述，且對財政反貧困的作用重視不夠。筆者基于對西藏經(jīng)濟(jì)問題包括財政政策問題的一些認(rèn)識，以及到西藏農(nóng)村進(jìn)行實(shí)地調(diào)研積累的一些資料和想法，擬就西藏農(nóng)村的貧困狀況與財政反貧困政策，談一些看法。

　　一、西藏農(nóng)村居民的貧困狀況

　　對于西藏農(nóng)村居民的貧困狀況，筆者將其大致概括為以下幾個方面的特征：

　　（一）自改革開放以來，西藏農(nóng)村的貧困狀況已經(jīng)有了很大的改善。首先，從貧困面來看，已經(jīng)大大收窄了。據(jù)1979年全區(qū)農(nóng)牧民調(diào)查資料，當(dāng)時西藏有貧困戶92478戶，貧困人口470308人，分別占全自治區(qū)農(nóng)牧民總戶數(shù)和總?cè)丝跀?shù)的31%和30.2%.其中，特困戶和特困人口分別為65888戶和320077人，分別占全區(qū)農(nóng)牧民總戶數(shù)和總?cè)丝跀?shù)的22%和20.7%.①經(jīng)過20多年的扶貧工作，尤其是在中央和全國人民的大力支持下得以執(zhí)行財政反貧困政策，使貧困面大幅收窄。從1978～1990年，全區(qū)貧困人口由62萬人減少到48萬人，貧困面由31%下降到26%.[3]到1995年，貧困面進(jìn)一步下降到23%，特困人口比例由原來的22%下降到6%.到1998年底，全區(qū)貧困人口減少到14.7萬人，到2000年底，進(jìn)一步減少到7萬多人。到2003年，絕對貧困人口發(fā)生率已降到5%以下。其次，農(nóng)村貧困居民的收入有了大幅增長。1979年時，西藏農(nóng)牧民人均純收入只有233元，有30.2%的農(nóng)村居民的年人均純收入低于當(dāng)時的全國貧困線100元；
到1995年，西藏貧困縣的人均年收入為408.6元，到2000年底，國家在西藏重點(diǎn)扶持的18個貧困縣的農(nóng)牧民人均純收入達(dá)1316元。1995～2000年，貧困縣農(nóng)牧民人均純收入增長了222.1%，平均每年增長26.4%；
同期，全區(qū)農(nóng)村居民消費(fèi)價格只是增長了34%，平均每年增長6%.顯然，按可比價計算的貧困縣農(nóng)牧民人均純收入也實(shí)現(xiàn)了年均20%左右的增長。

　　此外，農(nóng)村貧困居民的生活環(huán)境和生活質(zhì)量也有了很大改善，在政府經(jīng)常性救助的情況下，除少數(shù)高海拔、偏遠(yuǎn)地區(qū)外，貧困戶的基本生存條件（如飲水、用電、生活燃料等）已經(jīng)具備，溫飽問題也已經(jīng)基本解決。2000年貧困縣農(nóng)牧民的恩格爾系數(shù)較1994年下降了10個百分點(diǎn)。近年來，移民扶貧工作也取得了一定成績，政府建的移民扶貧新村，其生活環(huán)境相當(dāng)不錯。

　�。ǘ�）與全國及其他地區(qū)相比，西藏農(nóng)村的貧困與反貧困形勢仍不容樂觀。到2002年，西藏仍是全國絕對貧困發(fā)生率最高的兩個省區(qū)之一，比全國平均數(shù)高大約3個百分點(diǎn)；
如果考慮到西藏居民的大多數(shù)生活資料價格偏高的因素，那么，西藏顯然可以和貴州一起列入全國絕對貧困發(fā)生率最高的兩個地區(qū)之一。從收入方面看，西藏的農(nóng)牧民及貧困人口的人均純收入水平與全國的差距在經(jīng)歷了較長時期的拉大以后，近年來才有縮小趨勢。1985年時，西藏的農(nóng)牧民人均純收入水平與全國的差距為11.3%，到1990年，差距拉近到了5.6%.但是，進(jìn)入90年代以后，這種收入差距逐步擴(kuò)大，到1997年，收入差距被拉大到895元，其差距高達(dá)74.9%.1993年時，西藏的農(nóng)村人均純收入在全國還處于中上游的水平，在全國各省區(qū)中的排名為第12位，在西部各省區(qū)中還名列前茅。而到1995年，西藏自治區(qū)農(nóng)村人均純收入高出甘肅不到10元，排名全國倒數(shù)第二。1995年，西藏貧困縣的人均年收入為408.6元，只相當(dāng)于全國重點(diǎn)扶持貧困縣農(nóng)民人均純收入648元的63.1%；
到2000年底，西藏貧困縣農(nóng)牧民人均純收入才接近全國重點(diǎn)貧困縣居民純收入1337元的平均水平。[4]

　�。ㄈ�）西藏農(nóng)牧區(qū)居民的收入貧困容易被低估。因?yàn)楝F(xiàn)行國家貧困標(biāo)準(zhǔn)相對于國際貧困標(biāo)準(zhǔn)而言本身就偏低，相對于西藏的物價而言就顯得更低了，而對于西藏農(nóng)村貧困的界定依然執(zhí)行的是統(tǒng)一的國家貧困標(biāo)準(zhǔn)，這就常常導(dǎo)致西藏的貧困狀況被低估了，以至于出現(xiàn)了1994年的國家貧困縣只有5個，在5個自治區(qū)及云南、貴州、青海等8省區(qū)的232個國家重點(diǎn)扶貧縣中只占2.2%的極不正�，F(xiàn)象。

　�。ㄋ模┪鞑剞r(nóng)村居民的非收入貧困較之收入貧困顯得更突出些。筆者于2005年夏天到西藏農(nóng)村作過調(diào)研，也了解過貴州、寧夏、陜西農(nóng)村居民生活的一些情況。通過比較，我個人認(rèn)為，收入少固然是西藏農(nóng)村貧困戶面臨的普遍而又突出的問題，但還不如非收入貧困顯得那么突出。因?yàn)樗麄兠磕甑玫降恼鞯匮a(bǔ)償款、扶貧補(bǔ)助、免征稅費(fèi)、免費(fèi)醫(yī)療、子女免費(fèi)上學(xué)等政策扶持，可以保證其基本的生存條件，其收入、消費(fèi)狀況不一定比貴州、寧夏農(nóng)村的貧困戶差。

　　但從生活環(huán)境和生活質(zhì)量方面考察，西藏貧困人口的生活狀況遠(yuǎn)比不上全國平均水平。一是西藏農(nóng)牧區(qū)居民的生活質(zhì)量偏低。如在滿足人類基本生存熱量方面，營養(yǎng)學(xué)家提出的溫飽標(biāo)準(zhǔn)是，平原地區(qū)人類生存一般每人每天需要2500千卡的膳食熱量，海拔3000米以上的高原地區(qū)人類生存一般每人每天需要3000～3200千卡的膳食熱量。而西藏自治區(qū)扶貧攻堅目標(biāo)制定的溫飽標(biāo)準(zhǔn)中，農(nóng)區(qū)每人每天膳食熱量為2337.46千卡，牧區(qū)每人每天膳食熱量僅1609.04千卡，僅相當(dāng)于平原地區(qū)的65%左右。這從一個側(cè)面反映出西藏農(nóng)村的脫貧人口的生活質(zhì)量也停留在較低的水平上。二是在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施條件方面，西藏和全國還有很大差距，反映出農(nóng)村居民的生活環(huán)境和條件還很不理想。據(jù)1996年底全區(qū)第一次農(nóng)業(yè)普查資料，全區(qū)通公路的村為4695個，占行政村總數(shù)的65%，低于全國平均水平22個百分點(diǎn)；
通電的村只占行政村總數(shù)的16%，比全國平均水平低80個百分點(diǎn)；
能接收電視的村只占行政村總數(shù)的10%，低于全國平均水平84個百分點(diǎn)；
人畜飲水困難的村占行政村總數(shù)的28%，高于全國平均水平16個百分點(diǎn)。到2003年底，西藏仍然是全國唯一一個未通鐵路、高速公路和一級公路的省區(qū)，二級公路只有611公里，居全國末尾，等外公路占公路總長度的78%，為全國最高。

　　面對問題突出的非收入貧困問題，最需要解決的問題是兩個方面：一是環(huán)境的治理。西藏高寒缺氧的自然環(huán)境確實(shí)不如內(nèi)地理想，能源、水利、市場、醫(yī)療、教育、交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施仍然比較落后或不完善，農(nóng)村市場環(huán)境也很不理想。

　　即使是同等收入條件下，本地農(nóng)村居民享受的環(huán)境福利和醫(yī)療衛(wèi)生福利也遠(yuǎn)比不上內(nèi)地居民。二是人的治理。本地農(nóng)村貧困居民的文化與生產(chǎn)、生活技能的缺乏，自身反貧困的需求和能力的欠缺，商品觀念、競爭觀念、效率觀念的淡漠，個人理財能力的欠缺等，是需要通過合適的制度安排進(jìn)行一攬子治理的系統(tǒng)工程。

　　二、西藏農(nóng)村的財政反貧困政策的變遷

　　財政反貧困政策在過去一直被稱為財政扶貧政策，“反貧困”是近年來學(xué)術(shù)界流行的詞匯，其涵義與扶貧一詞基本一致。在西藏，反貧困戰(zhàn)略的重心不是在城鎮(zhèn)而是在農(nóng)村。按照反貧困政策的變遷將自改革開放以來西藏的財政反貧困工作大致劃分為三個階段：

　�。ㄒ唬┑谝浑A段即90年代以前的財政反貧困政策：中心內(nèi)容是對農(nóng)村貧困居民的生活扶持。主要政策手段包括兩個方面：一是通過財政資金的無償投入增加貧困戶的收入，二是通過休養(yǎng)生息政策減輕貧困戶的生活、生產(chǎn)負(fù)擔(dān)。80年代以來，在中央政府的支持下，西藏在農(nóng)村實(shí)行了免征農(nóng)牧業(yè)稅、初等教育“三包”、農(nóng)村免費(fèi)醫(yī)療等休養(yǎng)生息政策，基本延續(xù)了“國家出錢、農(nóng)民種田”的生產(chǎn)扶持方式，大大減輕了農(nóng)牧民尤其是貧困農(nóng)牧民的負(fù)擔(dān)。僅免農(nóng)牧業(yè)稅一項(xiàng)，自1980～1990年就累計讓利于民9600萬元，使農(nóng)牧民得到了較多實(shí)惠。

　�。ǘ�）第二階段：1991～1993年，財政反貧困政策有所變化，開始從單一的生活扶持轉(zhuǎn)變?yōu)樯�產(chǎn)扶持為主，扶持與救濟(jì)相結(jié)合，物質(zhì)扶持與思想教育相結(jié)合，資金投入由單一的無償改為無償和有償相結(jié)合，國家扶持、集體集資（勞務(wù)投入）、銀行貸款等相結(jié)合的辦法。同時還建立了救災(zāi)扶貧互助基金會360個，基金總額達(dá)1840多萬元。

　�。ㄈ�）1994年以后的財政反貧困政策以開發(fā)式扶貧為主。1994年，西藏與全國一起開始執(zhí)行國家的“八七”扶貧攻堅計劃。當(dāng)年國家給西藏確定了5個國定貧困縣，此后不久，自治區(qū)又相繼確定了13個區(qū)定貧困縣，4個給實(shí)不掛名貧困縣，33個面上貧困縣，以及由自治區(qū)“江河辦”負(fù)責(zé)“一江兩河”開發(fā)區(qū)18個縣中的14個縣結(jié)合區(qū)域的面上扶貧。順應(yīng)反貧困進(jìn)入攻堅階段的新形勢，財政反貧困政策的力度有所加大，內(nèi)容也進(jìn)行了適時調(diào)整。確立了經(jīng)濟(jì)扶貧與計劃生育、教育、衛(wèi)生扶貧相結(jié)合，走全面脫貧道路的原則，進(jìn)行開發(fā)式扶貧，財政反貧困工作取得了相當(dāng)大的成效。據(jù)統(tǒng)計，1994～2001年，全區(qū)累計完成扶貧投資15.95億元，是1979～1993年投入數(shù)的4倍。扶貧資金已覆蓋全區(qū)大部分縣鄉(xiāng)和絕大部分貧困群眾，涉及經(jīng)濟(jì)開發(fā)、文教衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各領(lǐng)域。8年來，共安排扶貧開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目1100多個，完成中低產(chǎn)田改造31.2萬畝，草場建設(shè)23.8萬畝，新建水渠180條，解決了9.6萬人、185萬頭（只、匹）牲畜的飲水困難，修建鄉(xiāng)村道路6000公里，培訓(xùn)農(nóng)牧民12.8萬人（次）等。近年來，財政又加大了反貧困和支農(nóng)力度。僅2003年一年，全區(qū)就投入資金24億元，為農(nóng)牧民辦了“12件實(shí)事”，同年，投入國家扶貧資金3.26億元，各級政府還積極組織農(nóng)牧民參與涉農(nóng)項(xiàng)目和青藏鐵路等工程建設(shè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　全年農(nóng)牧民勞務(wù)輸出達(dá)40多萬人次，勞務(wù)輸出收入達(dá)到5億多元。到2003年，全區(qū)農(nóng)牧民人均純收入達(dá)1690元，比上年增長11.1%，有7.36萬人越過了人均純收入1300元的扶持線。2004年，財政又安排反貧困資金3.27億元，完成了1001戶邊境困難群眾的住房改造等工作，共發(fā)放救災(zāi)補(bǔ)助費(fèi)7034.9萬元，共清理出并全部兌現(xiàn)多年積累的拖欠農(nóng)牧民征地補(bǔ)償費(fèi)4877.42萬元，又幫助21萬人越過了人均純收入1300元的扶持線。[5]

　　這一階段，西藏的財政反貧困政策仍以穩(wěn)定解決農(nóng)牧民群眾的吃飯和收入為出發(fā)點(diǎn)，同時堅持不懈地進(jìn)行農(nóng)田、草場基本建設(shè)，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和多種經(jīng)營，對基層干部和農(nóng)牧民加強(qiáng)培訓(xùn)，積極推進(jìn)開發(fā)扶貧、智力扶貧、科技扶貧。

　　實(shí)施了定對象、定項(xiàng)目、定資金、定效益和層層簽訂合同的“四定一簽”扶貧方式。自1994年開始，按照“西藏扶貧攻堅計劃”，以每年解決10萬人脫貧的速度開展攻堅。主要的政策措施有：一是加大了投入財政力度。同時，財政資金還帶動了社會閑散資金和銀行貸款的投入，僅“八五”時期就帶動社會閑散資金840多萬元，銀行貸款8700萬元。二是繼續(xù)實(shí)行免稅、輕稅政策，讓利于民。三是實(shí)行激勵政策。貧困縣在脫貧前的新增財政收入的60%用于扶貧開發(fā)；
對按期、提前1年、提前2年脫貧的縣分別獎勵100萬元、200萬元、300萬元；
在完成脫貧之前，貧困縣不準(zhǔn)買小轎車，不準(zhǔn)興建賓館和高級招待所，不準(zhǔn)新蓋辦公樓，不準(zhǔn)撤縣改市。四是加大了有償投入和群眾勞務(wù)投入。“七五”期間，西藏財政扶貧投入中有償比例只有14%，群眾集資（含投勞）只有68萬元；
而“八五”期間，財政扶貧資金中的有償比例提高到了54%，群眾集資（含投勞）達(dá)到840萬元。從而提高了貧困群眾自力更生、艱苦奮斗的積極性和責(zé)任感，也在一定程度上提高了貧困地區(qū)的造血功能。盡管如此，相對于西藏廣袤的土地、分布稀疏的人口、惡劣的自然環(huán)境和農(nóng)牧民極易返貧的現(xiàn)實(shí)而言，現(xiàn)行財政反貧困政策的力度仍不夠大，財政政策的激勵作用和引導(dǎo)作用還沒有得到有效發(fā)揮，扶貧資金的使用效率也不高，財政反貧困政策有待于進(jìn)一步加強(qiáng)和優(yōu)化。

　　三、對西藏農(nóng)村的財政反貧困政策調(diào)整的建議

　　西藏農(nóng)村的財政反貧困政策雖然取得了較大成績，但是和全國相比，這一政策的力度及其效應(yīng)仍有一定的差距。而且，貧困問題是一個動態(tài)問題，已經(jīng)脫貧的人口有可能因各種原因又返回到貧困狀態(tài)。因此，未來西藏的反貧困財政政策不僅不能后退，還要進(jìn)一步強(qiáng)化和優(yōu)化。筆者認(rèn)為，在這方面主要應(yīng)解決以下幾個關(guān)鍵性問題：

　�。ㄒ唬┮�根據(jù)西藏本地的實(shí)際確定貧困人口脫貧標(biāo)準(zhǔn)。西藏農(nóng)村的物價水平明顯高于全國，生活環(huán)境比全國絕大多數(shù)省市（區(qū)）的農(nóng)村更為艱苦，按全國標(biāo)準(zhǔn)劃定貧困線或制訂脫貧標(biāo)準(zhǔn)是不合理的�！段鞑刈灾螀^(qū)扶貧攻堅計劃》（1996年）規(guī)定的溫飽（脫貧）標(biāo)準(zhǔn)是：按1990年不變價格計算，年人均純收入以縣為單位，農(nóng)區(qū)達(dá)到600元，牧區(qū)達(dá)到700元，半農(nóng)半牧區(qū)達(dá)到650元。這一標(biāo)準(zhǔn)雖然和2000年的全國貧困線625元大體相當(dāng)，但筆者認(rèn)為仍然定得偏低。因?yàn)榇藴仫枠?biāo)準(zhǔn)是以1990年不變價（實(shí)為1990年綜合平均價，下同）來衡量的。從居民消費(fèi)價格指數(shù)看，1999年全區(qū)價格指數(shù)是1990年價格的235.2%，那么，農(nóng)區(qū)人均純收入600元折換現(xiàn)價應(yīng)為1411.1元，半農(nóng)半牧區(qū)650元折換現(xiàn)價應(yīng)為1528.7元，牧區(qū)700元折換現(xiàn)價應(yīng)為1646.3元；
其中農(nóng)村價格指數(shù)是1990年價格的231.2%，折換現(xiàn)價為農(nóng)區(qū)1387.4元，半農(nóng)半牧區(qū)1503.0元，牧區(qū)1618.6元。從實(shí)際達(dá)到的收入水平看，1999年18個貧困縣農(nóng)牧民的人均純收入為1214.48元，沒有達(dá)到用居民消費(fèi)價格指數(shù)按最低農(nóng)區(qū)溫飽標(biāo)準(zhǔn)折換的農(nóng)村現(xiàn)價額，低于現(xiàn)價標(biāo)準(zhǔn)的12.5%.在18個貧困縣中，只有林周、昌都、比如、工布江達(dá)4個縣的人均純收入超過了用居民消費(fèi)價格指數(shù)折換的農(nóng)村現(xiàn)價額。其余14個縣均沒有達(dá)到此項(xiàng)農(nóng)村現(xiàn)價額，或者說，沒有實(shí)現(xiàn)基本解決溫飽的扶貧攻堅目標(biāo)。全區(qū)74個縣（區(qū)、市、辦）中，有38個縣的農(nóng)牧民人均純收入低于用居民消費(fèi)價格指數(shù)折換的農(nóng)區(qū)溫飽標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村現(xiàn)價額，或者說沒有實(shí)現(xiàn)基本解決溫飽問題的目標(biāo)。因此，結(jié)合價格變動因素，西藏的貧困縣、貧困人口的數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于按1990不變價確定的溫飽標(biāo)準(zhǔn)計算的數(shù)量。事實(shí)上，西藏的脫貧標(biāo)準(zhǔn)在西部也不算高，如貴州1999年的脫貧標(biāo)準(zhǔn)為1150元，較之西藏要高出65%以上。

　　（二）改變反貧困的觀念和方式。筆者認(rèn)為，在西藏農(nóng)村，反貧困不能總是以單一的、無償?shù)木葷?jì)性扶貧為主，應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃數(shù)拈_發(fā)式扶貧方式；
在反貧困的內(nèi)容方面，要兼顧收入貧困和非收入貧困的綜合治理，重視環(huán)境改造和居民素質(zhì)的提高；
要通過制度創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，激發(fā)農(nóng)牧民改變貧困面貌的決心和信心，培養(yǎng)他們治窮致富的能力。“扶貧先扶志，治窮先治愚”是西藏農(nóng)村反貧困的最有效的路徑。那種“有求必應(yīng)”式的幫扶方式，雖然會快速增進(jìn)貧困農(nóng)牧民的短期福利，但會助長貧困戶的“等、靠、要”思想，誘發(fā)他們的短期過度消費(fèi)，不利于增進(jìn)貧困農(nóng)牧民的長期福利�，F(xiàn)行財政反貧困政策中，轉(zhuǎn)移支付制度是核心內(nèi)容，筆者以為，許多轉(zhuǎn)移支付直接到戶到人，不一定好，按項(xiàng)目、事權(quán)撥付，或只到鄉(xiāng)、村，由鄉(xiāng)、村自主開支可能更有利于貫徹開發(fā)式扶貧思路。免費(fèi)醫(yī)療、教育“三包”代之以保險制度更有效率和激勵作用。

　�。ㄈ�）爭取中央財政和對口援藏部委、省市的支持，不斷加大反貧困資金的投入力度，是需要長期堅持的策略和措施。西藏地方財政的自生能力不足，農(nóng)村居民尤其是貧困居民的儲蓄偏少，是人所共知的事實(shí)。如果只靠西藏地方財政收入和本地民間資本，必然的結(jié)果是投資誘發(fā)力小、投資量很少，進(jìn)而造成資本的生產(chǎn)效率低，于是，“貧窮產(chǎn)生了貧窮”，整個地區(qū)經(jīng)濟(jì)陷入“貧困惡性循環(huán)”之中。按照羅森斯坦—羅丹的“大推進(jìn)理論”，只有投資數(shù)額足夠大，才能打破生產(chǎn)函數(shù)、投資需求、儲蓄供給三者存在的“不可分性”給經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)置的障礙，進(jìn)而推動地區(qū)經(jīng)濟(jì)走出“貧困惡性循環(huán)”陷阱。[6]而要形成“大推進(jìn)”力量的投資，主要要靠中央財政和對口援藏部委、省市的支持。同時，地方財政自身也要和金融等其他政策工具結(jié)合，共同發(fā)揮杠桿作用和集聚作用，以引導(dǎo)和集聚大量的社會閑散資本投入到經(jīng)濟(jì)建設(shè)之中，增強(qiáng)推進(jìn)力。反貧困資金不應(yīng)該只是扶貧資金，還應(yīng)該和支農(nóng)資金、科技教育資金、環(huán)保資金等捆綁使用，才可以形成合力。

　�。ㄋ模┮�切實(shí)改善農(nóng)村貧困居民的生存環(huán)境。扶貧決不只是解決農(nóng)牧民的增收問題，還要切實(shí)改善他們居住地的自然環(huán)境、人文環(huán)境。在西藏這樣一個生存條件相當(dāng)不理想的地區(qū)，改善居民生存環(huán)境和條件是至關(guān)重要的。對確實(shí)不適宜居住的高海拔地方或深山峽谷中的住戶，要下決心實(shí)行遷移。當(dāng)然，受宗教文化的影響，對農(nóng)牧民實(shí)行遷移有相當(dāng)?shù)碾y度。在具體實(shí)施過程中，要注意就近不就遠(yuǎn)、海拔由高遷到低以及同源文化、同族群體遷移等原則，以便使遷出地居民在遷移后能夠和遷入地居民和睦相處，進(jìn)而降低社會摩擦成本。

　　改善自然環(huán)境和人文環(huán)境，屬典型的公用事業(yè)，是財政理所當(dāng)然的重要事權(quán)，應(yīng)該集中多方面資金進(jìn)行捆綁式投入，并且一定要落實(shí)到農(nóng)牧區(qū)基層，以便真正解決實(shí)際問題，真正給農(nóng)牧民帶來實(shí)惠。

　�。ㄎ澹┌l(fā)展特色經(jīng)濟(jì)，鼓勵和引導(dǎo)貧困農(nóng)牧民開展多種經(jīng)營和勞務(wù)輸出，走“造血型”反貧困之路。本地的資源稟賦、資源供給和市場需求對于發(fā)展普通農(nóng)牧業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)不見得有什么優(yōu)勢，而對于發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)則具有相當(dāng)?shù)臈l件和市場潛力，這種產(chǎn)業(yè)安排對于增加農(nóng)牧民的收入也是有利的。實(shí)踐證明，發(fā)展特色農(nóng)牧業(yè)、手工業(yè)、特色產(chǎn)品加工業(yè)，鼓勵和幫助農(nóng)牧民通過參與交通、通信、水電等工程建設(shè)獲取勞務(wù)收入，經(jīng)營有本地特色的服務(wù)業(yè)，是幫助農(nóng)牧民擺脫貧困的有效途徑。如果能夠連片開發(fā)和經(jīng)營，建成眾多的特色經(jīng)濟(jì)“專業(yè)村”或基地、企業(yè)，促進(jìn)家庭多種經(jīng)營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，則是幫助農(nóng)牧民在脫貧基礎(chǔ)上繼續(xù)向小康邁進(jìn)的有效途徑。

　　在將“輸血扶貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅�型”反貧困方面，財政政策的扶持作用、引�?dǎo)作用和激勵約束作用被證明是有效的，但還需要其他政策工具的配合和制度安排的調(diào)整，才能形成反貧困的長效機(jī)制。

　�。�六）大力發(fā)展科教文衛(wèi)事業(yè)，將扶貧與扶志、“授人以魚”和“授人以漁”

　　結(jié)合起來。西藏農(nóng)村居民的貧困類型，從成因上看主要屬于疾病型貧困（主要因高原疾病、地方病及農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件較差所致）、科技欠缺型貧困、勞動力和生產(chǎn)資料短缺型貧困以及家計型貧困（主要是因家庭或個人經(jīng)營不善、理財無方、不夠節(jié)儉所致）。這些貧困類型的形成有復(fù)雜的自然因素和歷史人文因素，但并非無法治理。關(guān)鍵是要改變反貧困方式，通過優(yōu)先發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)，提高農(nóng)牧民的素質(zhì)，當(dāng)為治本之道。只要農(nóng)牧民求富、求知的愿望強(qiáng)烈了，觀念轉(zhuǎn)變了，技能提高了，則靠他們自力更生就可以脫貧致富。如果僅僅是“授人以魚”，只會助長依賴和浪費(fèi)，形成“越貧越扶，越扶越貧”的惡性循環(huán)。

　　由于科教文衛(wèi)事業(yè)屬于公共物品或準(zhǔn)公共物品，加上西藏特殊的地理環(huán)境，民間投資的熱情不高，只有依靠財政資金及政策，輔之以體制改革和擴(kuò)大開放等措施，才能改變目前的滯后局面。值得注意的是，目前的全區(qū)文教衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)占財政總支出的比重比90年代初中期有明顯下降，由1993年的18.4%下降到2003年的15%.科技費(fèi)用相對于科技發(fā)展需要而言也是捉襟見肘，如全區(qū)2003年的科技三項(xiàng)費(fèi)用只有3603萬元。因而，財政在支持科教文衛(wèi)事業(yè)發(fā)展方面，既要加大投資力度，更要優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。

　�。凼崭迦掌冢�2006-03-08

　　注釋：

　�、儋Y料來自西藏自治區(qū)民政廳文件“17年扶貧扶優(yōu)工作的情況介紹”。

　　「參考文獻(xiàn)」

　　[1]周毅。西部反貧困研究—邁向小康[M].蘭州：甘肅民族出版社，2002：5.

　　[2]閆天池。中國貧困地區(qū)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究[M].大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2004：7.

　　[3]西藏自治區(qū)財政廳文件�？偨Y(jié)經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)信心，努力做好財政扶貧工作[Z].

　　[4]中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)白皮書[Z].北京：中央黨校出版社，2004.

　　[5]向巴平措。西藏自治區(qū)政府工作報告[OL/ET].中國西藏新聞網(wǎng)，2005-05-25.

　　[6]李悅主編。產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2004：25-26.

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