低收入者才是住房保障的目標人群

　　在住房保障問題上，關(guān)于“中低收入者”的概念，我認為在低收入者的基礎(chǔ)上加進一個“中”字并不妥當，中等收入者的住房問題不可能完全依靠政府來解決，政府所能解決的只是其中的低收入者。

　　分析一下低收入者的構(gòu)成情況，我們發(fā)現(xiàn)他們主要集中在以下幾類人群：

　　首先是新舊體制轉(zhuǎn)換過程中的各類企業(yè)人群：如國企下崗職工，登記失業(yè)人口，被拖欠工資的職工，被拖欠退休金的退休人員。這部分人群社會經(jīng)濟地位較低，收入微薄，年齡較大，多居住在舊城區(qū)，包括自有住房和公房，居住質(zhì)量較差。在當前的住房市場化下很難通過購買新房來改善自己的居住條件。他們的市場競爭能力較弱，謀生渠道狹窄，擇業(yè)觀念陳舊，對國家和企業(yè)有明顯的依賴性。

　　其次是城市新增人口中中低收入者的住房問題，例如年輕產(chǎn)業(yè)工人、商業(yè)服務業(yè)人員等，由于他們收入較低，沒有什么積累，因此在相當一段時期內(nèi)都無法購買價格高昂的商品房。據(jù)國家統(tǒng)計局2002-2006年的數(shù)據(jù)，4年時間全國的城鎮(zhèn)人口增加了7494萬。從構(gòu)成上來看，這些新增的城鎮(zhèn)人口由以下幾個方面的群體構(gòu)成：城鎮(zhèn)人口中的自然增長部分、畢業(yè)后留在城市工作的大中專畢業(yè)生、農(nóng)村人口向城市的遷移和定居（獲得城鎮(zhèn)戶口）、由于純粹行政調(diào)整導致戶籍上的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口等。而在這7494萬的新增人口中，不僅基本上沒人可以享受福利分房，而且，買得起房地產(chǎn)市場提供的商品住房的也只是其中的極少數(shù)。

　　還有低文化素質(zhì)和缺乏技能的外來群體：例如農(nóng)民工、個體經(jīng)營者、拾荒者等等。他們收入較低且沒有城市戶籍，難以購買住房，主要以租住為主，居住水平很差。這部分外來人口的住房保障問題目前還沒有進入城市政府的視線。

　　政府最初發(fā)展房地產(chǎn)市場，是為了借助住房市場來啟動國內(nèi)疲軟的“內(nèi)需”，拉動經(jīng)濟增長，但住房問題既有其經(jīng)濟性，又有其社會性，長期以來經(jīng)濟性與社會性被混淆在一起，使得福利保障部分所占比例很小，如經(jīng)濟適用房的使用范圍從一開始就界定不清。因此，要逐步解決居民的住房問題，就要把政策細化，顯然，不是人人都能支付得起房屋購買費的，所以在政策上就要選擇廉租房。

　　目前的高住房私有率和高空置率說明現(xiàn)有的住房市場供應結(jié)構(gòu)極不合理。先看空置率，在每年大規(guī)模新增城市人口的壓力下，北京市可售新住房15萬套，其中住宅商品房8萬多套，68000套左右空置，而空置房中，現(xiàn)房就有2萬套。再看住房自有率，我國的住房自有率超過了80%，這一比例遠遠超過世界平均水平。這說明當下我們面臨的問題不是缺少可購買的住房，而是缺少廉租房、公房。

　　政府職能缺位致使經(jīng)濟適用房福利傳遞不到位。目前，政府調(diào)整住房市場的供應結(jié)構(gòu)主要著力于增加中小戶型和低總價住房的供給比重，推動二手房市場的發(fā)展，協(xié)調(diào)與均衡低端住房的空間分布，但政府在住房保障制度和實施規(guī)范上是缺位的，經(jīng)濟適用房在開發(fā)的各個階段存在的問題即是一個明證。

　　首先在土地出讓階段，政府是按照土地利用、總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃要求劃撥然后減半征收各項行政事業(yè)經(jīng)費，目的是福利性質(zhì)的。但是在這個階段，經(jīng)濟適用房地段劃撥多位于遠郊地區(qū)，降低了經(jīng)濟適用房對于城中心低收入群體的吸引力。

　　其次是建設(shè)階段，開發(fā)商進行規(guī)劃、設(shè)計、建設(shè)，并按照成本價格計算利潤。但是經(jīng)濟適用房的界限不清，導致住房戶型設(shè)計偏大，總價格超出了“經(jīng)濟適用”的范疇，變形為商品房。政府的監(jiān)管不嚴使得開發(fā)商借助政策漏洞“變相盈利”。

　　第三是出售階段。為提高銷售價格，開發(fā)商做假賬，拼命提高成本，又由于房源緊缺，“排號、炒號”現(xiàn)象嚴重，政府對開發(fā)商缺乏有效的監(jiān)控措施，對購房者的收入審核不嚴，給了開發(fā)商追求利潤最大化和“尋租”的空間，真正的低收入群體很難進入購房圈。

　　保障群體錯位帶來“圈內(nèi)循環(huán)”

　　我國當前正處于社會轉(zhuǎn)型時期，社會群體分布呈現(xiàn)正金字塔形，對應社會財富分布卻呈現(xiàn)倒金字塔形。即中低收入群體占絕大多數(shù)比重，而財富則集中在少數(shù)高收入群體手中，如果用平均收入線界定中等收入群體的話，我國會有大規(guī)模的群體歸入到中低收入的范疇，這遠遠超出了當前政府十分有限的保障能力范疇。

　　根據(jù)1998年“國發(fā)23號”文件的規(guī)定，經(jīng)濟適用房能夠覆蓋的群體約占到城市人口的60%-70%，這個群體如此龐大的原因就在于最初的制度設(shè)計界限不清，沒有厘清住房作為保障品或商品的區(qū)別，因此在提供方式上也出現(xiàn)了所謂的“圈內(nèi)循環(huán)”。圈內(nèi)循環(huán)是指一旦進入政策保障循環(huán)，一部分人將重復獲得保障，而另一部分則不能獲得保障，永遠在圈外。目前，進入這一保障圈的最基本資格就是擁有城鎮(zhèn)戶口。

　　目前，中國的出租房屋僅占住房比例的15%，廉租房的比例更低，目前全國只有33萬套，根本無法公平分配，滿足需求。

　　建立多層次的住房保障體系

　　我們建議，建立多層次的住房保障，分階段、分層次地提供住房：高收入、中高收入者的住房由市場來滿足，中等收入者可以考慮提供限價房，中低收入者則提供經(jīng)濟適用房，最低收入者提供廉租房。

　　首先是立法。我們需要立法來規(guī)定居民的基本權(quán)利，使政府的責任更多地著眼于困難戶，而不是有購買能力的人。

　　其次，明確政府主管機構(gòu)及主要職能。世界各國都有專門的機構(gòu)負責住房社會保障，如瑞典的住房委員會、新加坡的政府房屋發(fā)展局等。我們認為在建設(shè)部也需要加設(shè)一個獨立的住房保障部門，并將住房保障納入政府考核。

　　第三，確定保障對象。經(jīng)濟困難和住房困難的雙困群體才是我們政策實施的對象。從供給重心看，目前租賃式的公共住房空缺比較突出，實物補貼和貨幣補貼并行也是一種解決方法。

　　第四，提高租賃性質(zhì)的公房比例。希望大家都擁有自己的住房是不實際的。我們曾調(diào)查過低收入戶，問他們是否希望房改，他們認為自己沒有購買能力，所以對購房不感興趣，因此，當務之急是提高租賃性質(zhì)的公房比例。公房也可以通過充分利用市場資源來滿足房源：一是政府新建，二是開發(fā)商代建，三是政府收購現(xiàn)有的存量住房。

　　最后，當前推行的住房公積金方式也存在問題：一是存在較多的違規(guī)，二是人為地將人群分成兩部分——買得起房的人多處動用住房公積金，買不起房的人卻要每月往公積金里投錢。所以，我們建議不如干脆參照世界各國的方式，搞住房銀行。住房銀行的模式在歐洲已有百年歷史，如德國的3800萬套住房中就有50%的融資來自于住房儲蓄，所以從住房公積金形式轉(zhuǎn)為住房銀行的形式，也許是解決當前住房問題的一個途徑。

　�。ū疚臑樽髡咴谥袊�經(jīng)濟體制改革研究會上的發(fā)言，經(jīng)本報實習記者何墨蘭整理）

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