中國(guó)啟動(dòng)改革開(kāi)放的歷史已逾20年，作為改革總體戰(zhàn)略的兩大主體工程之一的政治體制改革取得了前所未有的成就。但毋庸諱言，成就的背后存在著日愈尖銳的矛盾和問(wèn)題，特別是與持續(xù)進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)改革及其輝煌成就相比，政治改革無(wú)論是從廣度、深度還是力度、速度上都要大為遜色。政治改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。這一狀況不僅直接制約了經(jīng)濟(jì)改革向縱深發(fā)展，而且也在一定程度上引發(fā)和加劇了腐敗行為。面向21世紀(jì)的中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定和發(fā)展，亟需政治體制改革在實(shí)踐中有突破性進(jìn)展。為此，首先必須解放思想，直面現(xiàn)實(shí)，在寬松的氣氛下對(duì)政治改革面臨的重大問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真、深入的討論，在理論創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，為政治改革提供有效的方法論指導(dǎo)。本文擬對(duì)政治改革中亟待解決的若干重大理論和實(shí)踐問(wèn)題進(jìn)行冷靜審視和梳理，希望能在開(kāi)拓人們的研究視野和解決問(wèn)題的思路上盡微薄之力。

　　一、關(guān)于人民民主專政的國(guó)體

　　從政治學(xué)學(xué)理上看，政治體制改革涉及的只是作為國(guó)體實(shí)現(xiàn)形式的政體范疇，而與國(guó)體本身無(wú)涉。從我國(guó)的實(shí)際來(lái)看，《憲法》規(guī)定我國(guó)國(guó)體是“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的，以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政”，顯然，這一國(guó)體體現(xiàn)了我國(guó)政權(quán)的階級(jí)性質(zhì)。政治改革不是要改變而是要鞏固這一國(guó)體。按照一種似乎早已成為定論的看法，我國(guó)的國(guó)體問(wèn)題早已解決，因而也就沒(méi)有研究或討論的必要。但若不是人云亦云，而是冷靜地思考一下現(xiàn)實(shí)，涉及到國(guó)體的問(wèn)題并非沒(méi)有，而且有的還相當(dāng)嚴(yán)重。

　　其一，“工人階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”問(wèn)題。我國(guó)政權(quán)性質(zhì)決定了工人階級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)（共產(chǎn)黨是工人階級(jí)的先鋒隊(duì)），而工人階級(jí)中的主體自然是實(shí)行全民所有制的企事業(yè)單位的工人和知識(shí)分子（注：按照鄧小平的說(shuō)法，知識(shí)分子是工人階級(jí)的一部分。相對(duì)于視知識(shí)分子為“臭老九”的極“左”指導(dǎo)思想和政策，這種提法無(wú)疑是一個(gè)巨大的歷史進(jìn)步。盡管它仍未能充分體現(xiàn)知識(shí)分子的特殊價(jià)值。）但這種以前不可置疑的“公理”現(xiàn)在受到了國(guó)有企業(yè)大面積虧損、工人大量失業(yè)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　　其二，作為工人階級(jí)主要同盟軍的農(nóng)民階級(jí)，近20年成為改革開(kāi)放的首先得益者，他們?cè)诩彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的制度性激勵(lì)下，產(chǎn)生了空前高漲的勞動(dòng)熱情，其中有一部分率先富裕起來(lái)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民千百年來(lái)致富的夢(mèng)想。但從總體上看，農(nóng)民仍是中國(guó)社會(huì)的貧窮階級(jí)。改革初期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的邊際效益由于種種原因呈遞減趨勢(shì)，人們無(wú)法把那些深受“三亂”之苦以及在城市里居無(wú)定所、從事繁重體力勞動(dòng)的所謂“農(nóng)民工”與政權(quán)最可依靠的同盟軍的形象劃上等號(hào)。

　　其三，在作為工人階級(jí)先鋒隊(duì)的中國(guó)共產(chǎn)黨隊(duì)伍中，個(gè)體、私營(yíng)企業(yè)主所占的比例隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷擴(kuò)大，其中一部分黨員是后來(lái)因經(jīng)商而成為個(gè)體私營(yíng)企業(yè)主，另一部分則是將個(gè)體私營(yíng)業(yè)主吸納入黨的。其絕對(duì)量與龐大的黨員隊(duì)伍相比雖微不足道，但其擁有的經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及逐漸膨脹的參政欲望，使得他們?cè)邳h內(nèi)的影響遠(yuǎn)非普通黨員可以相比。

　　上述三方面的現(xiàn)象是客觀存在的，它們固然還不能說(shuō)從根本上改變了我國(guó)人民民主專政國(guó)體的性質(zhì)，但至少對(duì)現(xiàn)有的理論和制度模式構(gòu)成了前所未有的挑戰(zhàn)，或者說(shuō)既定的理論（如我國(guó)政治學(xué)關(guān)于國(guó)體或國(guó)家階級(jí)本質(zhì)的理論）對(duì)這些現(xiàn)象缺乏足夠的解釋力，現(xiàn)有的制度框架對(duì)這些現(xiàn)象也缺乏包容力。這就需要我們?cè)诶碚撋祥_(kāi)拓創(chuàng)新，實(shí)踐中勇于探索，本文這里僅對(duì)上述現(xiàn)象進(jìn)行客觀描述，提出問(wèn)題，旨在引起人們的關(guān)注和重視。

　　二、關(guān)于人民代表大會(huì)制度的政體

　　《憲法》規(guī)定，我國(guó)政體是人民代表大會(huì)制度。這是我國(guó)的“根本政治制度”，與西方議會(huì)制有本質(zhì)不同，必須堅(jiān)持和完善。人民代表大會(huì)制實(shí)行“議行合一”原則，即人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，即常說(shuō)的“一府兩院”則是它的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它們由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。顯然，人大與一府兩院是一種單向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這里有這樣幾個(gè)問(wèn)題：

　　其一，按照中國(guó)政治學(xué)和法學(xué)界沿襲已久的定論，國(guó)體是指國(guó)家政權(quán)的階級(jí)實(shí)質(zhì)，政體則是指政權(quán)的組織形式，即國(guó)體的實(shí)現(xiàn)形式。國(guó)體決定政體，政體對(duì)國(guó)體有反作用，一種國(guó)體可以有多種實(shí)現(xiàn)形式。在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度只是一種政體，是實(shí)現(xiàn)人民民主專政的國(guó)體的一種形式，把它作為一種“根本的政治制度”只能堅(jiān)持和完善，不能改革，這在學(xué)理上缺乏足夠的說(shuō)服力。

　　其二，人大無(wú)疑是一種代議機(jī)構(gòu)，人大制度與西方議會(huì)制度都屬于代議制度的范疇，那么人大制度與本文的議會(huì)制究竟有什么本質(zhì)差別？如何理解我國(guó)人大已加入“世界議會(huì)聯(lián)盟”？有一種比較流行的說(shuō)法，一院制與兩院制是人大制度與議會(huì)制的本質(zhì)差別。中共也的確始終強(qiáng)調(diào)人大不能實(shí)行資產(chǎn)階級(jí)的兩院制，也就是把兩院制籠統(tǒng)地看作是體現(xiàn)資本主義國(guó)家階級(jí)本質(zhì)的東西。如此又怎么解釋西方國(guó)家中的議會(huì)也有實(shí)行一院制的，如芬蘭、瑞典、丹麥、葡萄牙、希臘等；
社會(huì)主義國(guó)家也有實(shí)行兩院制的，如實(shí)行社會(huì)主義制度的前蘇聯(lián)就采取兩院制，作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的最高蘇維埃由聯(lián)邦蘇維埃和民族蘇維埃組成。前南斯拉夫的最高權(quán)力機(jī)關(guān)聯(lián)邦議會(huì)也由聯(lián)邦院和自治省院組成。

　　可見(jiàn)，一院制還是兩院制并不構(gòu)成社會(huì)主義與資本主義政治制度的本質(zhì)差別。進(jìn)而言之，中國(guó)完全沒(méi)有必要視兩院制為洪水猛獸。根據(jù)中國(guó)現(xiàn)有的政治格局，進(jìn)一步發(fā)揮作為參政黨的各民主黨派在人大的作用則既有必要，又有可能。一個(gè)可行的辦法是將現(xiàn)有的政協(xié)納入人大體系中，作為兩院中的一院，這有利于加強(qiáng)民主黨派對(duì)執(zhí)政黨以及國(guó)家行政和司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。同時(shí)，在遵循憲法對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的原則規(guī)定的前提下，將共產(chǎn)黨與各民主黨派關(guān)系的十六字方針，即“長(zhǎng)期共存，相互監(jiān)督，肝膽相照，榮辱與共”上升為法律并加以具體化。其中最主要的是要規(guī)定相互監(jiān)督的方式程序。（注：參見(jiàn)劉大生：《論依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》，《社會(huì)科學(xué)》1999年第7期。）此外，要選拔民主黨派人士擔(dān)任正部長(zhǎng)以至副總理，使他們能夠參加國(guó)務(wù)院全體會(huì)議和常務(wù)會(huì)議，參與國(guó)家決策。鑒于目前各民主黨派的性質(zhì)、政治綱領(lǐng)（注：中國(guó)各民主黨派黨綱中都明確規(guī)定自覺(jué)擁護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。因此，中國(guó)的民主黨完全不同于西方意義上的在野黨。）、政治意識(shí)和能力以及其在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的地位，可以完全排除各民主黨派與共產(chǎn)黨多黨競(jìng)爭(zhēng)、輪流執(zhí)政的可能，而發(fā)揮民主黨派的政治監(jiān)督功能。

　　其三，關(guān)于西方議會(huì)制與中國(guó)人大制的差別，筆者認(rèn)為主要有以下兩點(diǎn)：一是議會(huì)制以多黨合法競(jìng)爭(zhēng)、輪流執(zhí)政為基本游戲原則，人大制度則以擁護(hù)和支持中共一黨執(zhí)政為必要前提。二是議會(huì)制以三權(quán)分立為宏觀架構(gòu)，議會(huì)與行政和司法機(jī)關(guān)分權(quán)制約；
人大制以人大統(tǒng)合、監(jiān)督行政和司法機(jī)關(guān)為主要內(nèi)涵。

　　就第一點(diǎn)而言，中國(guó)不可能推行西方的多黨制。海內(nèi)外一些激進(jìn)的學(xué)者認(rèn)為，多黨制可以制衡權(quán)力高度集中而產(chǎn)生的各種弊病，中國(guó)在現(xiàn)階段實(shí)行多黨制是實(shí)現(xiàn)中國(guó)政治現(xiàn)代化的必要選擇；
中國(guó)之所以沒(méi)有在現(xiàn)階段向多黨制發(fā)展，完全是因?yàn)橹袊?guó)執(zhí)政黨在意識(shí)形態(tài)上與黨派利益上排斥政治多元化。這種看法有失公允。西方的多黨制得以有效運(yùn)行，是以一系列歷史、文化、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)條件為基礎(chǔ)的，不能脫離這一基礎(chǔ)來(lái)抽象地判斷多黨制的功能和意義。（注：蕭功秦：《后全能體制與21世紀(jì)中國(guó)政治發(fā)展》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。）現(xiàn)階段的中國(guó)是一個(gè)缺乏市民社會(huì)的自主性、沒(méi)有充分的經(jīng)濟(jì)分化、沒(méi)有社會(huì)利益充分分化、沒(méi)有與這種經(jīng)濟(jì)與社會(huì)結(jié)構(gòu)分化有機(jī)聯(lián)系的寬容妥協(xié)的政治文化的社會(huì)，同時(shí)又是一個(gè)“人口奇多、地區(qū)差別極大，文化素質(zhì)很低，封建根基極深，"一盤散沙"的習(xí)慣仍在，宗派、山頭、幫會(huì)的積習(xí)尚存”（注：李澤厚：《世紀(jì)新夢(mèng)》，安徽文藝出版社1998年版，第157頁(yè)。）的東方大國(guó)，如果強(qiáng)行推行多黨制，“將是天下大亂，多年不已。從而嚴(yán)重阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各種建設(shè)。在缺乏嚴(yán)格的程序控制和強(qiáng)有力的行政效能的保障下，實(shí)行今天美國(guó)式的民主，很可能將蹈"文化大革命"時(shí)的那種大民主，實(shí)際是大破壞、大搗亂從而大失敗的覆轍”。（注：李澤厚：《世紀(jì)新夢(mèng)》，安徽文藝出版社1998年版，第181頁(yè)。）

　　就第二點(diǎn)而言，西方的議會(huì)只是三權(quán)分立與制衡框架中的一個(gè)環(huán)節(jié)，它沒(méi)有凌駕于行政和司法機(jī)構(gòu)之上的權(quán)力。在這種體制下，各個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)各有各的職權(quán)，但彼此之間互相制約，人們很難說(shuō)出到底哪一個(gè)部門掌握著最高權(quán)力。唯其如此，“政府的每個(gè)部門都將成為對(duì)其他部門行使不當(dāng)?shù)目刂苹蛴绊�。因此，�?duì)政府行使管理人民的權(quán)力就是一種制約，因?yàn)橐粋�(gè)部門要想行使程度不當(dāng)?shù)臋?quán)力，這種企圖就必定會(huì)失敗”。（注：M.J.C.維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第16-17頁(yè)。）當(dāng)然，這種分權(quán)制衡式的權(quán)力結(jié)構(gòu)在西方各國(guó)又有若干具體實(shí)現(xiàn)形式。比如在美國(guó)，實(shí)行的是以三權(quán)分立為主要特征的總統(tǒng)制，國(guó)會(huì)可以立法，但它的法案必須由總統(tǒng)批準(zhǔn)才能生效，就是生效，也可以被法院宣布為違憲而失去效力；
總統(tǒng)掌握行政大權(quán)，但國(guó)會(huì)卻可以彈劾他，總統(tǒng)可以作出很多決定，但沒(méi)有國(guó)會(huì)批準(zhǔn)撥給他錢，他很難有所作為；
法院看起來(lái)似乎超然于立法與行政部門之上，但法官卻是由總統(tǒng)經(jīng)參議院同意任命的，并且可以被參議院彈劾。這就好像是一個(gè)“棒打雞，雞吃蟲，蟲蛀棒”的循環(huán)。與美國(guó)有所不同，英國(guó)與其他大多數(shù)西方國(guó)家實(shí)行的則是以政府即內(nèi)閣向議會(huì)負(fù)責(zé)為顯著特征的內(nèi)閣制，但在權(quán)力結(jié)構(gòu)的實(shí)際運(yùn)作方面，它跟美國(guó)一樣也是循環(huán)式的。西方國(guó)家這種分權(quán)制衡式的權(quán)力結(jié)構(gòu)意味著每一個(gè)部門或者個(gè)人在行使權(quán)力的時(shí)候，都受到其它部門的監(jiān)督和制約，都要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，因此不得不慎重行事。

　　與西方不同，在中國(guó)的人民代表大會(huì)制度下，不存在立法、司法和行政三權(quán)之間的權(quán)力制約關(guān)系，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)是全權(quán)的、至上的、不可制衡的。在這一點(diǎn)上，中國(guó)的人大制與西方議會(huì)制的確差別明顯，兩者孰優(yōu)孰劣，不能簡(jiǎn)單地下結(jié)論，應(yīng)作具體分析。從理論上或從憲法規(guī)范來(lái)看，中國(guó)的人大制度更能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主原則，因?yàn)樵谶@種制度下人民通過(guò)選舉產(chǎn)生并接受自己監(jiān)督的人民代表大會(huì)來(lái)控制和支配行政和司法機(jī)構(gòu)，以保證整個(gè)國(guó)家權(quán)力體現(xiàn)人民的意志，它既可以避免出現(xiàn)代議機(jī)構(gòu)變成馬克思所抨擊的那種無(wú)聊的“清談館”，又可以防止行政權(quán)因不受人民掌握而蛻變成壓迫人民的“利維坦”。可見(jiàn)，從制度設(shè)計(jì)的初衷及其文本規(guī)范來(lái)看，人民代表大會(huì)制是一種高度民主的制度安排。但從實(shí)際可行性來(lái)看，由于中國(guó)地域遼闊，人口特多，經(jīng)濟(jì)文化水平比較落后，由選民監(jiān)督人民代表并通過(guò)人民代表監(jiān)督其政府權(quán)力，較之政府權(quán)力之間的相互監(jiān)督，在操作上要困難得多。

　　在實(shí)踐中，一方面，人大代表榮譽(yù)感有余而責(zé)任感不足，與人民特別是與其原選區(qū)和選舉單位選民缺乏經(jīng)常、必要和主動(dòng)的聯(lián)系；
人大代表選舉缺乏必要的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏選民對(duì)被選舉者了解知情的有效措施，選民參與選舉的主動(dòng)性、嚴(yán)肅性不夠，不珍視自己手中的選票，表現(xiàn)出對(duì)人大代表選舉的冷漠；
選民對(duì)人大代表無(wú)法行使經(jīng)濟(jì)、有效的監(jiān)督；
特別是人大代表的直接選舉程度較低，迄今僅在縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大實(shí)行直接選舉，在市、省和國(guó)家等三級(jí)都實(shí)行間接選舉。雖然這一選舉制度有簡(jiǎn)便、節(jié)省費(fèi)用、效率高諸優(yōu)點(diǎn)，也會(huì)起到保障某些特定候選人當(dāng)選的作用，但其缺陷是不言而喻的。在某種意義上，直接選舉范圍的大小是民主程度高低的一大標(biāo)志。而我國(guó)現(xiàn)在是世界上極個(gè)別的實(shí)行多層次間接選舉的國(guó)家。這樣就使得我國(guó)落后的民主選舉實(shí)踐與世界不斷拓展的民主化浪潮形成強(qiáng)烈反差。鑒于改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)、文化和國(guó)民素質(zhì)的提高，現(xiàn)階段完全可以對(duì)省級(jí)以下人大代表實(shí)行直接選舉，即使不能在全國(guó)馬上普遍推開(kāi)，也應(yīng)選擇條件相對(duì)具備的直轄市和省份分批實(shí)施。同時(shí)，將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入人大代表選舉，允許代表候選人以見(jiàn)面、演講、答問(wèn)甚至辯論等多種形式宣傳自己的觀點(diǎn)、見(jiàn)解和設(shè)想，使選民對(duì)候選人盡可能有廣泛深入的了解，（注：孫彬：《我國(guó)人大代表選舉制度改革初探》，《中國(guó)黨政干部論壇》2000年第2期。）提高人大代表的素質(zhì)和選民的政治參與意識(shí)。

　　另一方面，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全權(quán)地位并沒(méi)有從一項(xiàng)憲法原則完全轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度實(shí)踐。除立法權(quán)外，重大事項(xiàng)決定權(quán)、對(duì)一府兩院的監(jiān)督權(quán)和重要人事任免權(quán)等憲法賦予人大的權(quán)力都沒(méi)有得到很好的落實(shí)，如人大對(duì)政府授權(quán)（即人大通過(guò)選舉產(chǎn)生政府）還存在著走過(guò)場(chǎng)、形式化現(xiàn)象，等等。而行政權(quán)對(duì)人大權(quán)的滲透、擠壓和超越卻時(shí)有發(fā)生。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　行政機(jī)關(guān)形式上居于人大之下實(shí)際上恰恰相反，（注：按案法規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督政府的人大其領(lǐng)導(dǎo)人在中國(guó)政治權(quán)力中樞（中共中央政治局）所處的位置基本要低于政府。從歷史上看，全國(guó)人大第一屆(1954-1959)委員長(zhǎng)由當(dāng)時(shí)的黨內(nèi)第二號(hào)人物劉少奇擔(dān)任，第五屆(1978-1983)委員長(zhǎng)由中共資深領(lǐng)導(dǎo)葉劍英擔(dān)任外，通常的情況是人大委員長(zhǎng)排在國(guó)務(wù)院總理之后（不過(guò)1998第九屆人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的人選安排，被看作是人大地位有所提高的一種信號(hào)）。從地方上看，各級(jí)人民政府的首長(zhǎng)一般都是同級(jí)黨委的二把手，而人大主任僅列席常委會(huì)（黨委書記兼人大主任的例外）。）這在中國(guó)是不爭(zhēng)的事實(shí)。而加強(qiáng)人大的權(quán)力和地位也成為黨內(nèi)黨外的共識(shí)，成為新世紀(jì)中國(guó)政治改革和政治發(fā)展的中心內(nèi)容之一。

　　然而，更深層次的問(wèn)題是，倘若人大真正具有了國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，緊接而來(lái)的便是誰(shuí)來(lái)監(jiān)督人大的問(wèn)題。不受制約的權(quán)力必須產(chǎn)生腐敗，人大自然也不例外。從法理上看，人民是人大權(quán)力的授予者或委托者，也是人大權(quán)力的監(jiān)督者，但是，離散的、非組織化的人民又如何對(duì)人大實(shí)施強(qiáng)有力的監(jiān)督呢？人類幾千年的政治實(shí)踐為我們提供了一種迄今為止最為有效的路徑選擇，就是把權(quán)力分別授予幾個(gè)部門分別行使，并讓他們相互監(jiān)督、相互制約，使得“每個(gè)部門將對(duì)其他部門都是一個(gè)制約，沒(méi)有任何一群人將能夠控制國(guó)家的全部機(jī)器”。（注：M.J.C.維爾：《憲政與分權(quán)》，蘇力譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1997年版，第12-13頁(yè)。）

　　不要以為這種對(duì)人大的擔(dān)憂完全是杞人憂天。實(shí)際上，近年來(lái)人大的權(quán)力也確實(shí)有所加強(qiáng)，這為形成“人大專橫”提供了某種潛在可能性。建國(guó)以來(lái)，全國(guó)人大委員長(zhǎng)通常都是榮譽(yù)性的，由德高望重但退居二線的領(lǐng)導(dǎo)人任職，但近年來(lái)人大委員長(zhǎng)的任職者越來(lái)越年輕化和實(shí)權(quán)化，正像有學(xué)者分析的那樣：“長(zhǎng)期以來(lái)全國(guó)人大的職位是頒給行將退休的領(lǐng)導(dǎo)的安慰獎(jiǎng)，但現(xiàn)在被真正握有實(shí)權(quán)的人物占據(jù)了�！�…毫無(wú)疑問(wèn)，在鄧后時(shí)代，全國(guó)人大將成為強(qiáng)有力的政治機(jī)構(gòu)。”（注：參見(jiàn)黃亞生：《解析“中國(guó)崩潰論》的神話”，《戰(zhàn)略與管理》1996年第1期。）這一分析雖然未必客觀，但卻表征了人大權(quán)力逐漸強(qiáng)化的趨勢(shì)。人大權(quán)力地位的提升還凸顯在人大對(duì)政治監(jiān)督的強(qiáng)化上。第七屆全國(guó)人大委員長(zhǎng)萬(wàn)里在1991年開(kāi)始把人大的監(jiān)督工作提到與立法同等重要的高度，1993年接任委員長(zhǎng)的喬石更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)監(jiān)督職責(zé)的意義，并在同年9月制定了關(guān)于加強(qiáng)對(duì)法律實(shí)施情況的檢查監(jiān)督的若干規(guī)定。人民代表大會(huì)在行使法律監(jiān)督的權(quán)力的過(guò)程中，逐步加強(qiáng)了自己的權(quán)力，開(kāi)始改變所謂“橡皮圖章”的形象。例如1992年七屆全國(guó)人大五次會(huì)議在對(duì)《關(guān)于興建長(zhǎng)江三峽工程的決議（草案）》進(jìn)行表決時(shí)，有177名代表投了反對(duì)票，644人棄權(quán)，未按表決器的有25人，投贊成票的為1767人，約1/3的代表未贊同通過(guò)此案。（注：野渡：《三峽工程表決記》，《記者觀察》1992年第5期。）另外，在此次會(huì)議上一位副總理的候選人只得到了63%的贊成票。（注：胡偉：《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開(kāi)發(fā)中國(guó)民主化的體制內(nèi)資源》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》1999年第1期。）而在1995年八屆人大三次會(huì)議上對(duì)政府的批評(píng)和自由的討論十分活躍，在重大人事安排方面出現(xiàn)了大量的反對(duì)票，這在中國(guó)現(xiàn)有政治格局中是非同尋常的。（注：季衛(wèi)東：《中國(guó)：通過(guò)法治邁向民主》，《戰(zhàn)略與管理》1998年第5期。）至于地方人大在這方面步子邁得更遠(yuǎn)。早在1988年中國(guó)地方人大和政府換屆選舉時(shí)，一些地方就出現(xiàn)了代表聯(lián)名推薦副省長(zhǎng)候選人和某些大城市差額選舉副市長(zhǎng)的情況。尤為引人注目的是在1993年，貴州省由黨組織推薦的省長(zhǎng)候選人在省人大的選舉中落選，而由代表聯(lián)合提名的候選人當(dāng)選為省長(zhǎng)；
同樣的情況是，浙江省唯一的省長(zhǎng)候選人也未能獲得多數(shù)票，而非省長(zhǎng)候選人的一副省長(zhǎng)卻以絕對(duì)多數(shù)當(dāng)選省長(zhǎng)，這在我國(guó)堪稱史無(wú)前例，完全出乎意料。（注：參見(jiàn)《瞭望》〔海外版〕1993年第7期。）

　　正是基于現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展走向的考慮，筆者認(rèn)為，一方面我們應(yīng)從法律上、制度上、組織和人員配備上加強(qiáng)人大對(duì)其它國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，包括加強(qiáng)人大的法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督機(jī)制，建立或健全相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，這是健全、完善人大制度的基礎(chǔ)性工作，也是當(dāng)代中國(guó)政治體制改革和政治發(fā)展的中心內(nèi)容之一。

　　另一方面，筆者也贊同在堅(jiān)持全國(guó)人民代表大會(huì)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位不可動(dòng)搖的前提下，明確全國(guó)人大常委會(huì)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)之間的監(jiān)督制約關(guān)系，變立法權(quán)對(duì)行政權(quán)和司法權(quán)的單向制約為立法權(quán)與行政權(quán)和司法權(quán)的互相制約與平衡。（注：參見(jiàn)張惠敏、李申：《健全我國(guó)人大監(jiān)督制約制度的框架設(shè)計(jì)》，《上海社會(huì)科學(xué)院學(xué)術(shù)季刊》1998年第4期。）從中國(guó)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，這不失為一種比較明智的選擇。這樣做并不是照抄照搬西方“三權(quán)分立”制度。因?yàn)槲鞣饺龣?quán)分立機(jī)制的運(yùn)作前提是多黨競(jìng)爭(zhēng)輪流執(zhí)政。換言之，西方的多黨制賦予了“三權(quán)分立”以特有內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)意義。因此，即使我國(guó)完全采用了人大與一府兩院的分權(quán)制約體制，但在既定的政黨政治框架下，也不能重現(xiàn)西方意義上的三權(quán)鼎立與制衡。道理很清楚，由于各級(jí)各類國(guó)家機(jī)構(gòu)的權(quán)力最后統(tǒng)一于同級(jí)黨組織，最終統(tǒng)合于中共中央，權(quán)力結(jié)構(gòu)自下而上呈單向直線型，（注：參見(jiàn)拙文《政治的基本問(wèn)題與中國(guó)政治體制改革》，《文史哲》2000年第5期。）在各國(guó)家機(jī)構(gòu)之間就難以產(chǎn)生真正的體制性權(quán)力監(jiān)督和制約關(guān)系。從而也就大可不必?fù)?dān)心有政治制度上的“西化”危險(xiǎn)。

　　三、關(guān)于黨政關(guān)系（注：這里的“政”指的不是人們通常所使用的狹義上的“政府”，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而是廣義上的“政府”，即行使國(guó)家權(quán)力的全部國(guó)家機(jī)構(gòu)，主要包括立法、行政、司法機(jī)關(guān)等。）問(wèn)題

　　在當(dāng)代中國(guó)政治體系中，作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨處于中樞地位，它對(duì)政治體系的其他組成部分，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)，乃至對(duì)整個(gè)國(guó)家的政治生活實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)；
加上新中國(guó)建立以后的大部分時(shí)間實(shí)行“黨政不分”，“以黨代政”的管理體制，中國(guó)共產(chǎn)黨組織本身事實(shí)上已構(gòu)成了一種社會(huì)公共權(quán)力，相當(dāng)于國(guó)家組織而又超越了國(guó)家組織。特別是在“文化大革命”期間，政府機(jī)關(guān)由革命委員會(huì)取代，革命委員會(huì)是黨政高度合一的機(jī)構(gòu)，一般各省、市、縣的黨委第一書記同時(shí)兼任革委會(huì)主任；
第二書記、第三書記或書記兼任革委會(huì)副主任。（注：參見(jiàn)胡偉：《政府過(guò)程》，浙江人民出版社1998年版，第297頁(yè)。）這種黨政一元化的體制，使得國(guó)家政治生活中需要加以處理的諸多關(guān)系，都不可避免地匯集到黨政關(guān)系這條主線上來(lái)。因此，在當(dāng)代中國(guó)，不論處理任何一種比較重要的政治關(guān)系，還是進(jìn)行一項(xiàng)重要的政治改革，都會(huì)遇到如何處理執(zhí)政黨與國(guó)家機(jī)構(gòu)關(guān)系（黨政關(guān)系）的問(wèn)題。必須充分認(rèn)識(shí)“黨政關(guān)系”在當(dāng)代中國(guó)政治關(guān)系體系中的地位，充分認(rèn)識(shí)正確處理“黨政關(guān)系”對(duì)推進(jìn)新世紀(jì)中國(guó)政治改革和政治發(fā)展的重大意義。

　　中共十一屆三中全會(huì)以后，中共中央對(duì)這種黨政不分、以黨代政的高度集權(quán)的舊體制的弊端有了比較清醒的認(rèn)識(shí)，在這方面鄧小平有過(guò)許多非常深刻的論述，（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1993年版，第328-329頁(yè)。）他還多次明確把實(shí)行黨政分開(kāi)作為政治體制改革的關(guān)鍵、突破口或者首要步驟。鄧小平這一思想后來(lái)被寫入黨的十三大報(bào)告：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向、重大決策的領(lǐng)導(dǎo)和向國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)推薦重要干部。黨對(duì)國(guó)家事務(wù)進(jìn)行政治領(lǐng)導(dǎo)的基本方式是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變?yōu)閲?guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策�！保ㄗⅲ褐醒胛墨I(xiàn)研究室：《十三大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（上），人民出版社1991年版，第36頁(yè)。）十三大以后，為實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變，各級(jí)黨委撤消了與同級(jí)政府部門對(duì)口重疊的職能部門，大量日常性、事務(wù)性和行政性的工作開(kāi)始由行政部門和業(yè)務(wù)部門承擔(dān)。

　　但是，從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，中央在處理黨政關(guān)系上又作了新的調(diào)整，在官方文件和理論宣傳中，不再明確提出“黨政分開(kāi)”，甚至回避黨政關(guān)系的字眼。相應(yīng)地國(guó)內(nèi)出現(xiàn)了“黨政一體化”、“黨政合一”的思潮，一些地方更是發(fā)生了黨委書記兼任人大主任之類的現(xiàn)象并漸成蔓延之勢(shì)。那么如何看待從黨政分開(kāi)到黨政合一這一逆轉(zhuǎn)現(xiàn)象呢？

　　首先，從中共的組織結(jié)構(gòu)看，它與政府具有同構(gòu)性。中共是一個(gè)組織健全、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的國(guó)家化的科層組織，這一點(diǎn)迥然不同于美國(guó)的民主黨和共和黨那樣的“選舉黨”。此外，西方的執(zhí)政黨與政府是完全“重疊”的，即執(zhí)政黨只能通過(guò)議會(huì)和政府施政，并不存在執(zhí)政黨組織與政府機(jī)構(gòu)雙軌并存。而在中國(guó)，從中央到地方各級(jí)黨組織與同級(jí)政府系統(tǒng)具有相似的結(jié)構(gòu)，二者表現(xiàn)出顯著的同構(gòu)性，如黨的政法委員會(huì)與政府的司法機(jī)關(guān)之間，黨的紀(jì)檢與政府的監(jiān)察部門，黨委的組織部與政府的勞動(dòng)人事部門之間，黨委的宣傳部與政府的文化部門、廣播電影電視部門和新聞出版部門之間，黨委的教育衛(wèi)生工作委員會(huì)與政府的教育、科學(xué)、衛(wèi)生、體育等部門之間都存在機(jī)構(gòu)并列、重疊和交叉的問(wèn)題。這種結(jié)構(gòu)上的同構(gòu)性必然帶來(lái)職能上的交叉與重合，由此產(chǎn)生權(quán)責(zé)不清、效率低下、官僚主義等流弊是顯而易見(jiàn)的。要避免這種情況，首先就必須改變現(xiàn)行黨組織的科層結(jié)構(gòu)，這不僅將使大批黨的領(lǐng)導(dǎo)干部放棄現(xiàn)有的許多權(quán)力，產(chǎn)生不可避免的利益沖突和改革阻力，而且將可能對(duì)傳統(tǒng)的政治體制提出挑戰(zhàn)。這是在我國(guó)黨政職能分開(kāi)提出多年卻始終未能落實(shí)的結(jié)構(gòu)性根源。

　　其次，從1989年前后特定的歷史背景看，眾所周知，當(dāng)時(shí)國(guó)際上發(fā)生了“蘇東劇變”，國(guó)內(nèi)也出現(xiàn)了“六四政治風(fēng)波”，這在黨內(nèi)黨外和國(guó)內(nèi)國(guó)外都產(chǎn)生了強(qiáng)烈震撼，迫使中共領(lǐng)導(dǎo)人以更加審慎的態(tài)度對(duì)待政治改革，并對(duì)原有的改革方案進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，淡化甚至停止黨政分開(kāi)的做法就是這種調(diào)整的重要一環(huán)。也就是說(shuō)，“蘇東劇變”和“六四風(fēng)波”延緩了中國(guó)政治改革的正常進(jìn)程，也直接造成了中共十三大報(bào)告確立的黨政分開(kāi)的思路沒(méi)有得到最終有效的貫徹，實(shí)際上基本被放棄了。

　　然而，新世紀(jì)之初的今天，國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)已發(fā)生了很大變化，特別是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已初步建立，由經(jīng)濟(jì)改革的深入引發(fā)的加快經(jīng)濟(jì)政治改革的呼聲日漸高漲，而政治改革是無(wú)法繞開(kāi)黨政關(guān)系的。當(dāng)然，理順黨政分開(kāi)是一個(gè)異常復(fù)雜、難度很大的問(wèn)題，但這并不能成為回避這一問(wèn)題的理由。眾所周知，黨政不分、以黨代政、黨政一元化體制的最大弊端是造成權(quán)力過(guò)分集中、權(quán)力不受制約，由此產(chǎn)生重大決策失誤和腐敗行為泛濫等種種嚴(yán)重后果。任其發(fā)展下去，出現(xiàn)“亡黨亡國(guó)”的危險(xiǎn)，并非危言聳聽(tīng)。對(duì)此，鄧小平20多年前在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度改革》一文中所作的透徹分析，仍可作為中國(guó)政治改革的“新世紀(jì)警言”。實(shí)際上，中共第三代領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)這種體制的弊端并非沒(méi)有清醒的認(rèn)識(shí)，只是出于穩(wěn)定的考慮，不再?gòu)?qiáng)調(diào)黨政分開(kāi)，而是從轉(zhuǎn)變黨治理國(guó)家的方式（即從以黨治國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)橐婪ㄖ螄?guó)）入手來(lái)理順黨政關(guān)系。例如1995年1月21日江澤民講話就指出，我們黨的政治領(lǐng)導(dǎo)的主要方式就是：使黨的主張經(jīng)過(guò)法定程序變成國(guó)家意志，通過(guò)黨組織的活動(dòng)和黨員的模范作用帶動(dòng)廣大人民群眾，實(shí)現(xiàn)黨的路線、方針、政策。1998年黨的十五大更以黨內(nèi)最高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的形式鄭重確認(rèn)了依法治國(guó)的方略。（注：參見(jiàn)金太軍：《政治體制改革》，黨建讀物出版社1998年版，第168-169頁(yè)。）盡管中共十五大并沒(méi)有完全解決依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)之間的關(guān)系問(wèn)題，（注：法治的本來(lái)涵義是法的統(tǒng)治，英文是rule of law，意即法是至高無(wú)上的，任何組織和個(gè)人都不能凌駕其上。法治這一內(nèi)涵與中共黨章關(guān)于“黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”，以及《憲法》總則中“全國(guó)各族人民、一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動(dòng)準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)”和《憲法》第五條中“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”等規(guī)定是相一致的。但按照中共十五大報(bào)告對(duì)依法治國(guó)的闡釋，依法治國(guó)的前提是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”，兩者似乎又有微妙的差別。）但它畢竟標(biāo)志著中共第一次正式提出治理國(guó)家的基本方略是法治，即依照憲法和法律規(guī)定，通過(guò)各種途徑和形式管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　管理社會(huì)事務(wù)，保證國(guó)家各項(xiàng)工作都依法進(jìn)行。（注：《中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社1998年版，第31頁(yè)。）由于“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”，（注：《中華人民共和國(guó)憲法》總綱第二條。）同時(shí)人大又是憲法和法律的制定者，依法治國(guó)就必然要求“保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能”，（注：《中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編》，人民出版社1998年版，第31頁(yè)。）也就要求黨的領(lǐng)導(dǎo)從行政性的領(lǐng)導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N制度化的政治領(lǐng)導(dǎo)，即要在憲法和法律的范圍內(nèi)，充分尊重和利用現(xiàn)存的制度安排和合法程序，積極主動(dòng)地履行制定施政綱領(lǐng)、提名和推選國(guó)家機(jī)關(guān)候選人、動(dòng)員選舉和投票、組織政府、實(shí)施政綱、把黨的意志變?yōu)閲?guó)家意志等綜合政治功能，（注：陳明明：《現(xiàn)代化進(jìn)程中政黨的集權(quán)結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。）從而將依法治國(guó)與黨的領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一而不是對(duì)立起來(lái)。從現(xiàn)階段的情況看，中共各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和主要負(fù)責(zé)人應(yīng)把工作的重點(diǎn)，由直接領(lǐng)導(dǎo)“一府兩院”的具體工作，轉(zhuǎn)向著重通過(guò)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)間接領(lǐng)導(dǎo)和全面監(jiān)督“一府兩院”的各項(xiàng)工作。這樣的調(diào)整是現(xiàn)實(shí)可行的，在這一工作摸索出一定的經(jīng)驗(yàn)以后，應(yīng)不失時(shí)機(jī)地探討進(jìn)一步調(diào)整黨政關(guān)系、實(shí)行黨政分開(kāi)的其它途徑。

　　談到黨政關(guān)系還要涉及一個(gè)重大而敏感的問(wèn)題，就是如何處理黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大對(duì)黨的監(jiān)督這兩者的關(guān)系。就前者而言，中共作為唯一的執(zhí)政黨，對(duì)作為國(guó)家機(jī)關(guān)的人大行使政治上的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是不容置疑的；
就后者而言，問(wèn)題就不那么簡(jiǎn)單了。憲法并沒(méi)有明確規(guī)定“人大監(jiān)督黨”的條款，但由中共黨章中的規(guī)定“黨要在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”以及《憲法》第2條的相關(guān)規(guī)定可以間接推導(dǎo)出人大擁有監(jiān)督黨的權(quán)力。從法理上看，人大對(duì)黨的監(jiān)督權(quán)是人民主權(quán)這一最高憲政原則（注：人民主權(quán)意味著“國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民”，意味著執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于治權(quán)（治理國(guó)家）的范圍，而不屬于主權(quán)（統(tǒng)治權(quán)）的范圍，黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不能高于人民主權(quán)�！包h是國(guó)家和人民的領(lǐng)導(dǎo)力量，但她不能凌駕于國(guó)家和人民之上”。｛參見(jiàn)《胡喬木同志就黨章修改問(wèn)題答新華社記者問(wèn)》（1982年9月13日）｝，《中國(guó)共產(chǎn)黨第12次全國(guó)代表大會(huì)文編》，人民出版社1982年版，第242頁(yè)。）的體現(xiàn)；
從監(jiān)督內(nèi)容上看，主要是人大對(duì)黨組織的行為是否違反憲法和法律的監(jiān)督；
從監(jiān)督方式看，各級(jí)黨委應(yīng)向同級(jí)人大及其常委會(huì)定期進(jìn)行工作報(bào)告，請(qǐng)人大及其常委會(huì)提出批評(píng)、建議；
（注：參見(jiàn)鐵犁：《黨領(lǐng)導(dǎo)人民與人民監(jiān)督黨--論黨領(lǐng)導(dǎo)人大與人大對(duì)黨的監(jiān)督》，《法學(xué)》1995年第12期。）從監(jiān)督程序上看，黨應(yīng)該及時(shí)把自己提出政策的理由、內(nèi)容向人民代表大會(huì)及其常委會(huì)報(bào)告，取得人大的理解和支持。黨組織應(yīng)在人大討論、投票以前提前六個(gè)月或數(shù)個(gè)月將推薦的領(lǐng)導(dǎo)干部名單交給人大，并通過(guò)新聞媒體向整個(gè)社會(huì)公布，有意見(jiàn)者可向人大常委會(huì)反映，人大常委會(huì)進(jìn)行一些必要的調(diào)查落實(shí)。在傾聽(tīng)社會(huì)各界的反映后，人大再進(jìn)行討論表決。（注：郝鐵川：《依法治國(guó)的十大建議》，《法學(xué)》1996年第5期。）

　　從理論上說(shuō)，黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)與人大對(duì)黨的監(jiān)督應(yīng)該是相契合、相協(xié)調(diào)的，兩者可以統(tǒng)一到中共“領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國(guó)家的權(quán)力”這一原則上來(lái)，但在實(shí)際政治生活中，往往會(huì)出現(xiàn)重視一方面而輕視另一方面的失衡現(xiàn)象。當(dāng)然，多數(shù)情況是在強(qiáng)調(diào)黨對(duì)人大的領(lǐng)導(dǎo)的同時(shí)，自覺(jué)不自覺(jué)地忽視了人大對(duì)黨的監(jiān)督。這也是導(dǎo)致人大對(duì)“一府兩院”監(jiān)督乏力的深層次的根源。因此，新世紀(jì)中國(guó)政治改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是通過(guò)修憲明確規(guī)定黨的職權(quán)范圍和活動(dòng)程序，或通過(guò)制定政黨法，尤其執(zhí)政黨法，對(duì)各政黨的組成、登記、機(jī)構(gòu)設(shè)置、成員發(fā)展、活動(dòng)范圍、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、遵循原則、權(quán)利義務(wù)、制裁取締以及政治協(xié)商和民主監(jiān)督的程序、原則、保障辦法等各個(gè)方面，均作出明確規(guī)定，為政黨特別是執(zhí)政黨制定具體的、明細(xì)的、在實(shí)體和程序上既有權(quán)利賦予又有義務(wù)約束，還有可訴的責(zé)任追究機(jī)制的法律，從而使“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”這條原則具有可操作性。

　　四、關(guān)于黨內(nèi)民主問(wèn)題

　　中國(guó)特殊的黨政關(guān)系模式?jīng)Q定了中國(guó)共產(chǎn)黨內(nèi)民主建設(shè)在整個(gè)國(guó)家民主建設(shè)和政治改革中處于特殊重要的地位，甚至從根本上決定著中國(guó)政治改革和民主政治的發(fā)展進(jìn)程。而中共的先進(jìn)性和黨員構(gòu)成的精英化特點(diǎn)，也決定了黨內(nèi)民主應(yīng)該比國(guó)家民主發(fā)展得更快、更充分、更完善。因此由黨內(nèi)民主來(lái)帶動(dòng)和推進(jìn)國(guó)家民主和政治改革，是一條合乎國(guó)情、切實(shí)可行的路徑。但從現(xiàn)階段的實(shí)際情況看，黨內(nèi)民主并沒(méi)有發(fā)揮推動(dòng)國(guó)家民主的應(yīng)有功能，特別是黨內(nèi)民主制度建設(shè)的嚴(yán)重滯后，制約著新世紀(jì)中國(guó)政治改革與民主政治建設(shè)。

　　首先，黨內(nèi)選舉制度流于形式。黨內(nèi)選舉制度是黨內(nèi)民主制度的基礎(chǔ)，改革開(kāi)放以來(lái)，黨內(nèi)選舉制度雖有所突破，如從舉手表決改為投票選舉，在一定范圍內(nèi)實(shí)行差額選舉等。但黨內(nèi)選舉仍存在嚴(yán)重缺陷。

　　1.選舉中的長(zhǎng)官意志。按照《黨章》規(guī)定：“黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，除它們派出的代表機(jī)關(guān)和在非黨組織中的黨組外，都由選舉產(chǎn)生�！边@就是說(shuō)，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)人都應(yīng)是不同層次和不同范圍的黨員選舉產(chǎn)生的。但在實(shí)際運(yùn)行中，人選實(shí)際上早由上級(jí)部門或個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)圈定，投票只是一種形式。

　　2.對(duì)差額選舉限制多，實(shí)際上多為等額選舉。中共從1987年起就開(kāi)始推行了對(duì)中共中央委員的差額選舉，改變了以往數(shù)十年一成不變的等額選舉方式。中共十三屆中央委員會(huì)用差額選舉的辦法產(chǎn)生，結(jié)果若干中央提名的候選人，包括個(gè)別重要干部，未能順利當(dāng)選中央委員。在1997年的十五大上，仍有一些黨的重要官員在中央委員會(huì)的選舉中被“差”掉。中共中央在選舉方式上的這一變化，堪稱中國(guó)民主政治發(fā)展的一個(gè)實(shí)質(zhì)性的突破，應(yīng)當(dāng)給予充分的肯定。但是目前黨內(nèi)差額選舉的比例很小，且只限于對(duì)中央委員的選舉之中，而且還是在“預(yù)選”中，（注：胡偉：《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開(kāi)發(fā)中國(guó)民主化的體制內(nèi)資源》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》1999年第1期。）對(duì)于各級(jí)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和主要領(lǐng)導(dǎo)成員的選舉，通常仍然使用等額的方式，這是黨內(nèi)民主無(wú)法落到實(shí)處的一個(gè)重要因素。

　　3.黨的基層組織任期模糊，常常超過(guò)黨章的規(guī)定。有時(shí)基層組織任期已滿，但經(jīng)常以找不到合適的人選為借口，隨意推遲選舉。有些基層組織在換屆時(shí)，明明有條件進(jìn)行民主選舉，卻偏偏要由上級(jí)黨委任命產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人，甚至連投票選舉的形式都可置之不顧。（注：孫關(guān)宏：《改革黨內(nèi)選舉制度是體制內(nèi)民主化的切入點(diǎn)》，《探索與爭(zhēng)鳴》1999年第7期。）

　　其次，黨代會(huì)權(quán)力流失，按照《黨章》規(guī)定，黨的全國(guó)代表大會(huì)是黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由它產(chǎn)生中央委員會(huì)，中央委員會(huì)產(chǎn)生政治局、政治局常委和總書記（1982年前稱“主席”）。但實(shí)際上正好相反，一般是總書記和政治局常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)政治局的工作，政治局及其常委會(huì)又領(lǐng)導(dǎo)中央委員會(huì)的工作，而中央委員會(huì)的實(shí)際作用又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)黨的全國(guó)代表大會(huì)，形成一個(gè)權(quán)力不斷向上集中、向下輻射的科層制的金字塔結(jié)構(gòu)。究其原因，從歷史上看，中共是在極其險(xiǎn)惡的斗爭(zhēng)環(huán)境中按照列寧的建黨模式建構(gòu)其組織體系，強(qiáng)調(diào)高度集中和高度統(tǒng)一在當(dāng)時(shí)是唯一的選擇。建國(guó)以后，又由于極“左”指導(dǎo)思想長(zhǎng)期在黨內(nèi)占統(tǒng)治地位，因而未能及時(shí)從革命黨向執(zhí)政黨轉(zhuǎn)變，黨內(nèi)高度集權(quán)的一元化體制被沿襲下來(lái)，并在不斷升級(jí)的“階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”的政治運(yùn)動(dòng)中不斷被強(qiáng)化。

　　從操作技術(shù)上看，全國(guó)黨代會(huì)通常5年召開(kāi)一次，中央全會(huì)一般一年召開(kāi)一次，它們顯然絕大部分時(shí)間都處于閉會(huì)狀態(tài)，很難履行職責(zé)，自然就由中央政治局及其常委會(huì)主政。再?gòu)娜藬?shù)上看，全國(guó)黨代會(huì)代表多達(dá)一兩千人，中央委員會(huì)人數(shù)也在一兩百人左右，加上候補(bǔ)委員多達(dá)300人左右，且分散于全國(guó)各地，又各有自己的本職工作，因此中央委員會(huì)的日常工作難以開(kāi)展。而政治局委員一般在20人左右，常委更是屈指可數(shù)的幾個(gè)人，而且一般都在北京，便于及時(shí)高效地工作。于是中央政治局及其常委會(huì)便成為中共事實(shí)上的領(lǐng)導(dǎo)中樞。久而久之就容易模糊甚至顛倒黨內(nèi)的授權(quán)關(guān)系。

　　第三，家長(zhǎng)制盛行。早在1962年，毛澤東就曾說(shuō)過(guò)：“黨委的領(lǐng)導(dǎo)，是集體領(lǐng)導(dǎo)，不是第一書記個(gè)人獨(dú)斷。在黨委會(huì)內(nèi)只應(yīng)當(dāng)實(shí)行民主集中制。第一書記同其他書記和委員之間的關(guān)系是少數(shù)服從多數(shù)�！泵珴蓶|把那種“一個(gè)人說(shuō)了就算數(shù)”的第一書記稱為“霸王”，認(rèn)為他們連封建時(shí)代的某些帝王還不如。（注：《毛澤東著作選讀》，下冊(cè)，人民出版社1986年版，第820-821頁(yè)。）《黨章》更明確規(guī)定：“黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)和個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬重大問(wèn)題都要由黨的委員會(huì)集體討論，作出決定。”

　　從政治學(xué)的學(xué)理上看，中共的集體領(lǐng)導(dǎo)制度（黨委制）屬于典型的委員會(huì)制，其特征是：第一，委員會(huì)的成員權(quán)利平等，一人一票，每票等值；
第二，一切重大問(wèn)題均由委員會(huì)集體討論并按照少數(shù)服從多數(shù)原則共同作出決定；
第三，委員會(huì)負(fù)責(zé)人有權(quán)召集或主持會(huì)議以及主持日常工作，但無(wú)權(quán)單獨(dú)決定重大問(wèn)題；
第四，委員會(huì)所有成員對(duì)委員會(huì)作出的最后決定都負(fù)有共同責(zé)任。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1993年版，第331頁(yè)。）然而，這一集體領(lǐng)導(dǎo)制度在實(shí)踐中常常受到扭曲。各級(jí)黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人凌駕于組織之上發(fā)號(hào)施令、獨(dú)斷專行的家長(zhǎng)制現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。特別是1957年以后，隨著毛澤東個(gè)人崇拜的日愈嚴(yán)重，他擁有了凌駕于全黨之上的不受制約的權(quán)力，致使黨的集體領(lǐng)導(dǎo)變成個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)，使黨的民主集中制度變成沒(méi)有民主的集中制，變成了個(gè)人高度集權(quán)的家長(zhǎng)制。這實(shí)際上是毛澤東發(fā)動(dòng)“文化大革命”而又得不到及時(shí)制止的主要根源之一。正是基于對(duì)其危害性的深刻體認(rèn)，鄧小平多次指出：“不徹底消滅這種家長(zhǎng)制作風(fēng)，就根本說(shuō)不上什么黨內(nèi)民主，什么社會(huì)主義民主�！保ㄗⅲ和踬F秀：《任重而道遠(yuǎn)--我國(guó)政治體制的演變與改革50年反思》，《中國(guó)黨政干部論壇》1999年第12期。）中共十一屆三中全會(huì)以后，這種家長(zhǎng)制現(xiàn)象有所改觀，但各級(jí)黨的領(lǐng)導(dǎo)人權(quán)力過(guò)分集中、不受制約因而以家長(zhǎng)自居的現(xiàn)象仍未從根本上改變，家長(zhǎng)式的人物在黨內(nèi)絕非另類，這導(dǎo)致權(quán)力對(duì)黨的嚴(yán)重腐蝕以及削弱黨與其基本群眾（廣大普通黨員）的政治聯(lián)系，降低了黨在人民群眾中的影響和號(hào)召力。

　　第四，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不健全。在中國(guó)共產(chǎn)黨一黨執(zhí)政的條件下，對(duì)權(quán)力監(jiān)督首先是對(duì)中共監(jiān)督，從可行性的角度看，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督是必要的，也是可行的。但權(quán)力過(guò)分集中的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制卻削弱了黨內(nèi)監(jiān)督功能。具體地說(shuō)，中共黨內(nèi)專司監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)是各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，它成立于1978年，當(dāng)時(shí)一方面想解決權(quán)力過(guò)分集中于個(gè)人或少數(shù)人手里而不受制約的問(wèn)題，另一方面是建立在中共老一輩革命家個(gè)人品質(zhì)的基礎(chǔ)上的，這就決定了我國(guó)初始的黨內(nèi)監(jiān)督體系，從它的誕生到組織構(gòu)成以至于投入實(shí)際運(yùn)作，都必須賴于從中央到地方、由上級(jí)到下級(jí)的勢(shì)能作用，借助于人的自覺(jué)程度特別是黨的領(lǐng)導(dǎo)層的自我約束來(lái)實(shí)現(xiàn)的。雖然黨的十二大確立了紀(jì)檢機(jī)構(gòu)由黨的代表大會(huì)產(chǎn)生的方式，但紀(jì)委并不向產(chǎn)生它的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，而是向同級(jí)黨委負(fù)責(zé)。因?yàn)榈胤礁骷?jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)的人員編制、各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)、干部任免等都?xì)w同級(jí)黨委（黨組）管理。從某種意義上講，紀(jì)委對(duì)同級(jí)黨委的監(jiān)督，是下級(jí)對(duì)上級(jí)的監(jiān)督，在實(shí)踐中，很難對(duì)同級(jí)黨委，尤其是對(duì)大權(quán)在握的黨內(nèi)第一把手實(shí)行真正的監(jiān)督。盡管按規(guī)定，上級(jí)紀(jì)委可以監(jiān)督下級(jí)黨委負(fù)責(zé)人，但往往是“看得著、管不著；
管得著，看不著”，只要不發(fā)生重大問(wèn)題，仍處于“虛監(jiān)”狀態(tài)。

　　針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)從以下幾方面入手來(lái)推進(jìn)新世紀(jì)黨內(nèi)民主建設(shè)，進(jìn)而帶動(dòng)國(guó)家民主和政治改革的發(fā)展。

　　首先，健全黨內(nèi)選舉制度，包括：1.逐步擴(kuò)大差額選舉制，例如，逐漸增加中央委員會(huì)選舉差額的比例，并把差額選舉運(yùn)用到正式選舉之中，在條件成熟時(shí)，把差額選舉的方式擴(kuò)大到對(duì)中央政治局委員乃至政治局常委的選舉之中，待中央的差額選舉形成比較良好的秩序和規(guī)范以后，可以把此辦法推廣到一些省和直轄市黨委的選舉當(dāng)中，然后再逐步推廣到市、縣和基層。（注：胡偉：《黨內(nèi)民主與政治發(fā)展：開(kāi)發(fā)中國(guó)民主化的體制內(nèi)資源》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)》1999年第1期。）（注：陳明明：《現(xiàn)代化進(jìn)程中政黨的集權(quán)結(jié)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)體制的變遷》，《戰(zhàn)略與管理》2000年第6期。）2.改革和完善候選人提名制度，主要是適當(dāng)規(guī)定自下而上提名的比例，實(shí)行有特定比例的自下而上和自上而下相結(jié)合的提名制度。3.制定競(jìng)選規(guī)則、辦法和程序，建立黨內(nèi)競(jìng)選制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)干部也實(shí)行類似公民選舉一樣的黨內(nèi)民主競(jìng)選，這樣才能使黨本身保持活力、朝氣和自我更新的機(jī)制。

　　其次，加強(qiáng)黨代會(huì)和中央委員會(huì)的作用。應(yīng)切實(shí)落實(shí)黨章制度，使黨代會(huì)真正成為黨的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮黨代會(huì)和由它產(chǎn)生的中央委員會(huì)的基礎(chǔ)性作用。為此，除了上面談到的強(qiáng)化黨代會(huì)和中央委員會(huì)的選舉功能外，還可以考慮恢復(fù)1956年八大規(guī)定的黨代會(huì)年會(huì)制和常任制，減少代表的人數(shù)，設(shè)置一定數(shù)量的專職代表，使黨代表的工作能夠經(jīng)�；�；
適當(dāng)增加中央全會(huì)召開(kāi)的次數(shù)；
在黨代會(huì)設(shè)置若干專門委員會(huì)，等等。

　　再次，健全黨內(nèi)集體領(lǐng)導(dǎo)制度，鏟除家長(zhǎng)制。在黨內(nèi)改變一人說(shuō)了算、聽(tīng)不得批評(píng)意見(jiàn)的封建家長(zhǎng)制，徹底廢除領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制（注：實(shí)際上的干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制是我國(guó)傳統(tǒng)政治體制的一大弊端。十一屆三中全會(huì)以后，在鄧小平的大力倡導(dǎo)下，中共從制度上廢除了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制。但是仍然存在著變相的終身制。有些領(lǐng)導(dǎo)干部從黨委下來(lái)，到政府，再到人大，再到政協(xié)，轉(zhuǎn)換上幾圈早已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)離退休年齡，這是變相終身制的一種表現(xiàn)。）和個(gè)人指定繼任者的制度，實(shí)行干部工作易地輪換制。黨內(nèi)的委員會(huì)和黨員代表大會(huì)真正行使一人一票的民主權(quán)利，“重大問(wèn)題一定要由集體討論和決定。決定時(shí)，要嚴(yán)格實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)，一人一票，每個(gè)書記只有一票的權(quán)利，不能由第一書記說(shuō)了算”。（注：《鄧小平文選》第二卷，人民出版社1993年版，第341頁(yè)。）

　　最后，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督。由各級(jí)黨代表大會(huì)選舉產(chǎn)生的各級(jí)紀(jì)委向同級(jí)黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，與同級(jí)黨委具有平等的地位，其成員不宜相互兼任，以形成紀(jì)檢機(jī)構(gòu)和同級(jí)黨委的張力。同時(shí)，在紀(jì)委系統(tǒng)實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即地方各級(jí)紀(jì)委的人事任免、人員編制、經(jīng)費(fèi)均由中央或上級(jí)紀(jì)檢機(jī)關(guān)管理。從而在體制內(nèi)最大限度地發(fā)揮紀(jì)檢系統(tǒng)作為黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)的權(quán)力制約作用。

　　來(lái)源：《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》

相關(guān)熱詞搜索：新世紀(jì) 中國(guó) 重大問(wèn)題 若干 思考