「內(nèi)容提要」將中國(guó)教育發(fā)展的問(wèn)題歸結(jié)為教育市場(chǎng)化改革是當(dāng)前較為普遍的看法，但這顯然忽視了中國(guó)教育發(fā)展中的行政化制約和財(cái)力約束。中國(guó)教育的核心問(wèn)題在于行政化制約對(duì)市場(chǎng)作用的扭曲。正是教育體制運(yùn)轉(zhuǎn)的行政化，導(dǎo)致了市場(chǎng)化改革的軟約束和無(wú)效率，而市場(chǎng)化改革的失效又進(jìn)一步導(dǎo)致行政管制的強(qiáng)化，從而進(jìn)一步增強(qiáng)了教育體系的行政制約。在國(guó)家財(cái)力有限的情況下，這種循環(huán)衍生出中國(guó)教育體制改革獨(dú)有的“二元化”困境。要走出這一困境，就必須以克服教育行政化傾向?yàn)槠瘘c(diǎn)，通過(guò)成本分擔(dān)機(jī)制、分配享用機(jī)制、組織管理機(jī)制、投向使用機(jī)制四個(gè)領(lǐng)域的綜合改革，完善中國(guó)教育的內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)。

　　「關(guān)鍵詞」行政制約/“二元化”困境/教育體制改革

　　改革開放以來(lái)，伴隨著綜合國(guó)力的不斷增強(qiáng)，中國(guó)的教育規(guī)模也在迅速擴(kuò)大。2005年，全國(guó)“普九”地區(qū)人口覆蓋率超過(guò)95%，青壯年文盲率控制在4%左右；
全國(guó)15歲以上人口平均受教育年限達(dá)到8.5年，中等職業(yè)學(xué)校招生規(guī)模達(dá)到664萬(wàn)①；
在持續(xù)多年的大學(xué)擴(kuò)招之后，各種形式的高等教育在學(xué)總規(guī)模已超過(guò)2300萬(wàn)人，毛入學(xué)率達(dá)到21%，高等教育逐步進(jìn)入了大眾化階段。與此同時(shí)，社會(huì)對(duì)于中國(guó)教育發(fā)展的質(zhì)疑也相應(yīng)變得激烈起來(lái)。概括而言，當(dāng)前中國(guó)教育發(fā)展主要面臨四個(gè)方面的突出問(wèn)題：一是教育發(fā)展的同時(shí)，義務(wù)教育上學(xué)難和收費(fèi)等機(jī)會(huì)不均等現(xiàn)象依然嚴(yán)重；
二是教育財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí)，非義務(wù)階段的個(gè)體教育成本負(fù)擔(dān)依然沉重；
三是在教育監(jiān)管力度不斷加強(qiáng)的同時(shí)，教育體制內(nèi)的尋租和腐敗現(xiàn)象不斷出現(xiàn)；
四是在教育投入規(guī)模迅速提高的同時(shí)，學(xué)校特別是高等學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況未見好轉(zhuǎn)。這些問(wèn)題的存在，嚴(yán)重制約著中國(guó)教育發(fā)展水平的進(jìn)一步提高。然而在學(xué)術(shù)界看來(lái)，目前問(wèn)題的根源是近些年來(lái)中國(guó)教育體制改革所奉行的產(chǎn)業(yè)化思路，是教育產(chǎn)業(yè)化“把市場(chǎng)關(guān)系引入到了不應(yīng)當(dāng)引入的領(lǐng)域”，因此，必須以清算“教育產(chǎn)業(yè)化”作為教育體制改革的又一個(gè)起點(diǎn)②。筆者則認(rèn)為，任何問(wèn)題的判斷和解決都必須依賴于對(duì)事物內(nèi)在特性的全面理解和把握，教育體制的改革也不例外。因此，需要針對(duì)教育發(fā)展中的四個(gè)突出問(wèn)題，對(duì)教育體制的結(jié)構(gòu)特征和具體模式進(jìn)行深入剖析，在此基礎(chǔ)上分析教育體制改革的內(nèi)在含義和本質(zhì)要求，把握當(dāng)前中國(guó)教育發(fā)展的主要癥結(jié)所在，進(jìn)而探索中國(guó)教育體制改革的具體思路。

　　一、教育體制的結(jié)構(gòu)特征：

　　內(nèi)外部機(jī)制及其具體模式

　　基于教育體制在整體教育發(fā)展中的引導(dǎo)和規(guī)范作用，要解決中國(guó)教育發(fā)展所存在的四個(gè)突出問(wèn)題，首先必須分析其體制原因，而這一分析的基礎(chǔ)則在于對(duì)教育體制結(jié)構(gòu)及其典型模式的理解和把握。作為一種特殊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，教育的順利開展依托于教育資源的投入、分配、組織和使用，而考慮到不同領(lǐng)域在對(duì)象、目標(biāo)和特征上的差異性，現(xiàn)實(shí)中的教育體制結(jié)構(gòu)可以大致劃分為兩個(gè)層次：

　　一是教育的外部體制層。由于教育本身價(jià)值創(chuàng)造活動(dòng)的特殊性，其在投入上必須依賴于外部資源的供給，而外部資源供給的結(jié)構(gòu)和方式則構(gòu)成了教育資源的成本分擔(dān)機(jī)制；
另外，由于教育資源提供存在數(shù)量上的稀缺性或質(zhì)量上的差異性，因此外部主體只有通過(guò)一定的途徑才能夠充當(dāng)教育的服務(wù)對(duì)象，這又構(gòu)成了教育資源的分配享用機(jī)制。上述兩個(gè)環(huán)節(jié)都涉及與外部主體的聯(lián)系和交流，它們共同構(gòu)成了教育的外部體制層。

　　二是教育的內(nèi)部體制層。教育活動(dòng)本身的整體性和結(jié)構(gòu)性要求其實(shí)際開展和運(yùn)行必須依托于一定的內(nèi)部組織形式，因而存在著教育資源的組織管理機(jī)制；
另外，教育資源投入的有限性又對(duì)其內(nèi)部運(yùn)作提出了一定的效率要求，要求規(guī)范稀缺教育資源的投入方向及使用領(lǐng)域，由此又產(chǎn)生了教育資源的投向使用機(jī)制。以上兩個(gè)機(jī)制都存在于教育體系的內(nèi)部，因此它們共同構(gòu)成了教育的內(nèi)部體制層。

　　內(nèi)部和外部?jī)蓚�(gè)體制層四個(gè)具體機(jī)制的存在，使得教育發(fā)展實(shí)際上存在著內(nèi)部和外部?jī)蓚�(gè)不同的治理結(jié)構(gòu)。其中，外部治理結(jié)構(gòu)包含著教育成本分擔(dān)和教育分配享用兩大機(jī)制的設(shè)計(jì)，需要解決教育投入由政府、社會(huì)和受教育者加以承擔(dān)的比例和結(jié)構(gòu)，教育資源應(yīng)當(dāng)分配的群體，教育資源的投入和分配比例和形式等問(wèn)題；
而內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)則包含著教育資源組織管理和教育資源投向使用兩大機(jī)制的設(shè)計(jì)，需要回答教育活動(dòng)以何種形式推動(dòng)和完成、教育的資源以何種方式流動(dòng)和調(diào)配、教育資源的主要投入領(lǐng)域及比例分配等問(wèn)題。

　　在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，教育體制結(jié)構(gòu)的內(nèi)外部雙重機(jī)制的具體安排模式也有所不同。其中，教育體系內(nèi)部公共性的差異主要體現(xiàn)在外部體制的安排方面。對(duì)于純公共性的義務(wù)教育來(lái)說(shuō)，其成本主要應(yīng)由政府加以承擔(dān)，而其分配享用則應(yīng)當(dāng)盡可能的公平；
對(duì)于準(zhǔn)公共性的教育來(lái)說(shuō)，如高等教育和職業(yè)教育，其成本則應(yīng)當(dāng)由政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體以及受教育者共同承擔(dān)，其分配享用機(jī)制也理應(yīng)考慮不同受教育者的不同特點(diǎn)、目標(biāo)和需求。實(shí)際上，教育公共性的差異并未體現(xiàn)在教育的內(nèi)部體制層上。作為教育體系的具體運(yùn)行模式，組織管理機(jī)制和投向使用機(jī)制的效率追求是一貫的，無(wú)論是義務(wù)教育還是非義務(wù)教育，其內(nèi)部體制安排都必須立足于教育的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律，實(shí)現(xiàn)教育資源運(yùn)作效率的最大化。

　　從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)看，除去在純公共性教育中共同使用了政府承擔(dān)成本、受教育者公平享有教育機(jī)會(huì)的外部體制模式外，其教育體制安排上的主要區(qū)別在于是否真正有效地貫徹實(shí)施了市場(chǎng)化改革，并由此產(chǎn)生了歐洲模式和美國(guó)模式的區(qū)別。

　　歐洲模式是一種相對(duì)排斥市場(chǎng)化的模式，其非市場(chǎng)化體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是在內(nèi)部體制設(shè)計(jì)中，強(qiáng)調(diào)縱向的行政化管理，教育資源的組織、調(diào)配和使用都由教育機(jī)構(gòu)來(lái)完成；
二是在外部體制設(shè)計(jì)上，政府以低學(xué)費(fèi)或免學(xué)費(fèi)制度承擔(dān)所有的教育成本，以此來(lái)保障受教育者公平接受教育的權(quán)利，而政府投入也往往直接交由教育機(jī)構(gòu)加以管理。在這一模式下，教育機(jī)構(gòu)的行政力量得到了空前加強(qiáng)。

　　美國(guó)模式則是一種市場(chǎng)化的模式。首先，在教育的內(nèi)部體制層，充分強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的力量，整個(gè)教育體系的內(nèi)部運(yùn)作都以市場(chǎng)化方式實(shí)現(xiàn)，各學(xué)校都致力于提供質(zhì)量高、價(jià)格便宜的教育產(chǎn)品，至于學(xué)校經(jīng)營(yíng)也往往具有投資型特征，預(yù)算約束嚴(yán)格。其次，在外部體制層，所實(shí)行的成本分擔(dān)機(jī)制注重政府、社會(huì)和受教育者的共同分擔(dān)，政府投入主要以教育券形式出現(xiàn)，并不直接交由教育機(jī)構(gòu)管理；
社會(huì)捐贈(zèng)則直接面向受教育者。在這一模式下，行政力量受到了最大限度的削弱，教育市場(chǎng)化改革則得到了較為徹底的推行。

　　從實(shí)際效果看，因?yàn)閮?nèi)部體制層對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力量的排斥，歐洲模式雖然一方面推動(dòng)了教育規(guī)模的擴(kuò)展，但也造成了教育質(zhì)量的下降，以至于歐洲大學(xué)的教室、圖書館、實(shí)驗(yàn)室等等超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)；
另一方面，因?yàn)橥獠矿w制層中政府財(cái)政的獨(dú)力支撐，教育投入的財(cái)政負(fù)擔(dān)也日益沉重，而政府教育投入直接交給教育機(jī)構(gòu)的做法，也導(dǎo)致預(yù)算上的軟約束，進(jìn)一步降低了教育資源的運(yùn)作效率。而美國(guó)模式則因?yàn)橥獠矿w制上的成本共同分擔(dān)以及內(nèi)部體制中的市場(chǎng)化管理，教育資源的運(yùn)作效率得到了顯著提高，并逐步形成了高學(xué)費(fèi)、高獎(jiǎng)學(xué)金的局面，學(xué)校體制也具有相當(dāng)?shù)撵`活性。

　　二、中國(guó)教育發(fā)展的問(wèn)題剖析：對(duì)市場(chǎng)化的誤解及“二元化”困境

　　歐洲模式和美國(guó)模式實(shí)際上都是以教育的大眾化特征為基礎(chǔ)的。考慮到近年來(lái)中國(guó)教育體系尤其是高等教育由精英化向大眾化階段的轉(zhuǎn)變，這兩種模式具體效果的對(duì)比因而還可以提供更加豐富的信息。剖析當(dāng)前中國(guó)教育發(fā)展所存在的四大突出問(wèn)題，可以發(fā)現(xiàn)，所有問(wèn)題的出現(xiàn)并不能夠簡(jiǎn)單歸結(jié)為教育市場(chǎng)化改革之誤，行政化制約及由此造成的“二元化”困境才是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

　　1.教育發(fā)展與義務(wù)教育機(jī)會(huì)不均等并存的成因剖析。在教育規(guī)模迅速發(fā)展的同時(shí)，義務(wù)教育階段教育機(jī)會(huì)的日趨不均等已成為中國(guó)教育發(fā)展的一個(gè)突出問(wèn)題。目前，中國(guó)義務(wù)教育階段的教育機(jī)會(huì)不均等體現(xiàn)在擇校問(wèn)題和流動(dòng)人口（特別是農(nóng)民工）子女入學(xué)難兩個(gè)方面。從實(shí)際情況看，這兩個(gè)問(wèn)題的產(chǎn)生主要有以下三大根源：一是正常的市場(chǎng)需求未能得到滿足。例如，因?yàn)闅v史形成的教育資源不均衡，許多家長(zhǎng)寧愿將子女轉(zhuǎn)移到教育發(fā)達(dá)地區(qū)接受教育，由此產(chǎn)生了擇校問(wèn)題。又如，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)快速城市化，原有以戶籍為基準(zhǔn)的教育撥款制度改革并未得到相應(yīng)的調(diào)整，導(dǎo)致了城市義務(wù)教育資源的相對(duì)緊缺，加之長(zhǎng)期形成的對(duì)農(nóng)民工的歧視，所以產(chǎn)生了農(nóng)民工子女入學(xué)難問(wèn)題。二是因?yàn)閲?guó)家義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的不足。例如，由于國(guó)家財(cái)政撥款不足，許多中小學(xué)校便通過(guò)擇校費(fèi)和借讀費(fèi)等變相形式創(chuàng)收，此舉更加重了擇校和農(nóng)民工子女入學(xué)難等問(wèn)題。三是義務(wù)教育機(jī)構(gòu)運(yùn)作管理的獨(dú)立化和行政化傾向。例如，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)利益的獨(dú)立，一些中小學(xué)校實(shí)施亂收費(fèi)行為以獲取體制外收益；
因?yàn)檫\(yùn)作管理的過(guò)度行政化，一些學(xué)校為獲取財(cái)政支持，借“升學(xué)率”提高知名度，以知名度吸引低分生，以低分生獲取高收益，由此強(qiáng)化了擇校問(wèn)題。由此可見，投入不足、市場(chǎng)抑制、過(guò)度行政化才是義務(wù)教育機(jī)會(huì)不均等的真正原因，而這些并不是教育市場(chǎng)化改革的題中應(yīng)有之義。因?yàn)椋�教育市�?chǎng)化同樣要求在純公共性教育中使用政府承擔(dān)成本、受教育者公平享有教育機(jī)會(huì)的外部體制模式。因此，不能夠?qū)⒘x務(wù)教育階段的教育機(jī)會(huì)不均等簡(jiǎn)單歸結(jié)為教育市場(chǎng)化改革的結(jié)果。

　　2.教育財(cái)政支出規(guī)模擴(kuò)大與個(gè)體教育成本負(fù)擔(dān)沉重并存的成因剖析。教育財(cái)政支出絕對(duì)規(guī)模不斷擴(kuò)大與個(gè)體教育成本負(fù)擔(dān)沉重的同時(shí)并存同樣是中國(guó)教育發(fā)展的重要問(wèn)題。目前，許多的分析結(jié)論都將個(gè)體教育成本負(fù)擔(dān)的加重歸結(jié)為教育的市場(chǎng)化改革。這種觀點(diǎn)是值得商榷的。在現(xiàn)實(shí)中，政府的教育財(cái)政支出并沒(méi)有縮減，而是出現(xiàn)了大幅的提高，由此推斷，個(gè)體教育成本負(fù)擔(dān)的增加只能來(lái)源于兩個(gè)方面：一是教育規(guī)模擴(kuò)充速度顯著高于政府財(cái)政支出和社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)的增長(zhǎng)速度，導(dǎo)致增加的教育成本必須由受教育者加以補(bǔ)充；
二是教育體系內(nèi)部資源浪費(fèi)和投入結(jié)構(gòu)問(wèn)題嚴(yán)重，以至于教育資源單位使用效率降低。從前一個(gè)方面看，教育規(guī)模的擴(kuò)充超越了政府教育支出和社會(huì)團(tuán)體捐贈(zèng)的增長(zhǎng)速度毋庸置疑。1990-2002年間，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占普通高等學(xué)校教育經(jīng)費(fèi)來(lái)源的比重從93.5%下降到50%左右，因此，教育規(guī)模擴(kuò)充高于政府和社會(huì)投入增長(zhǎng)速度無(wú)疑是個(gè)體教育成本負(fù)擔(dān)加重的重要因素。從后一方面看，教育體系內(nèi)部的資源浪費(fèi)和投入結(jié)構(gòu)問(wèn)題也值得關(guān)注。一些學(xué)校為提升自己的關(guān)注度，贏得更多的國(guó)家支持，盲目加大建筑力度，并四處尋租，這突出體現(xiàn)在不顧實(shí)際情況的推進(jìn)高校大學(xué)城建設(shè)和博士點(diǎn)攀比方面。如此說(shuō)來(lái)，上述行為的根源歸結(jié)為一點(diǎn)，在于教育體系自身的過(guò)度行政化傾向。正是因?yàn)檫^(guò)度行政化的體系，一些學(xué)校才有了針對(duì)主管機(jī)構(gòu)進(jìn)行權(quán)力尋租以及浪費(fèi)資源開展“形象工程”的充分激勵(lì)。所以，不能將此歸罪于教育的市場(chǎng)化改革。

3.教育監(jiān)管力度加強(qiáng)與尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā)并存的成因剖析。在不斷加強(qiáng)教育監(jiān)管力度的同時(shí)，不斷發(fā)生的教育腐敗現(xiàn)象是中國(guó)教育發(fā)展的另一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。其中，亂收費(fèi)便是最為典型的代表。根據(jù)國(guó)家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)顯示，教育收費(fèi)問(wèn)題已連續(xù)三年成為全國(guó)價(jià)格投訴的頭號(hào)熱點(diǎn)。當(dāng)然，教育腐敗還體現(xiàn)在教育系統(tǒng)貪污賄賂等職務(wù)犯罪等多個(gè)方面。實(shí)際上，教育腐敗問(wèn)題的頻發(fā)也不是教育市場(chǎng)化改革的結(jié)果，而主要來(lái)源于教育體系的行政化運(yùn)作模式。作為公益機(jī)構(gòu)，教育機(jī)構(gòu)本應(yīng)極力淡化其行政色彩，但在現(xiàn)實(shí)中，中國(guó)教育機(jī)構(gòu)所沿用的仍是行政機(jī)關(guān)管理模式，個(gè)人能力、辦學(xué)成果都必須嚴(yán)格遵循上級(jí)教育主管部門制定的規(guī)則，任職期限、職位升遷或調(diào)動(dòng)也都掌握在主管部門手中。這種管理體制的負(fù)效應(yīng)便是容易滋生教育機(jī)構(gòu)管理體制的官僚化，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))而權(quán)力的過(guò)度集中也造成了有效社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的缺乏。從實(shí)際情況看，現(xiàn)在揭出的嚴(yán)重教育腐敗現(xiàn)象多數(shù)發(fā)生在握有實(shí)權(quán)的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者身上，主要原因就是對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約不力。其中，升學(xué)考試、學(xué)校招生錄取、新生入學(xué)三個(gè)環(huán)節(jié)，充當(dāng)了教育腐敗的三大高危點(diǎn)。由此可見，過(guò)度的行政介入和行政化運(yùn)作才是中國(guó)教育機(jī)構(gòu)尋租腐敗現(xiàn)象頻發(fā)的根本原因，并不能夠?qū)⑵錃w結(jié)為教育的市場(chǎng)化改革。

　　4.教育投入規(guī)模迅速提高與學(xué)校財(cái)務(wù)狀況未見好轉(zhuǎn)并存的成因剖析。雖然國(guó)家教育財(cái)政支出規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大、個(gè)人教育成本負(fù)擔(dān)不斷加重，但學(xué)校特別是高等學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況卻未見好轉(zhuǎn)，部分學(xué)校甚至還有惡化的趨勢(shì)，這一問(wèn)題已嚴(yán)重影響到中國(guó)教育的長(zhǎng)期發(fā)展。其產(chǎn)生顯然不能歸結(jié)為教育的市場(chǎng)化改革，實(shí)際上，其成因有兩個(gè)方面：一是教育行政化所帶來(lái)的發(fā)展功利化。教育機(jī)構(gòu)的核心競(jìng)爭(zhēng)力在于教學(xué)質(zhì)量和科研能力，但因?yàn)檫@些“軟件”因素的培養(yǎng)、積累和維持收效較慢，且不容易被直觀察覺，因此，對(duì)處于行政化縱向管理體制的教育機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)者而言，并不是最優(yōu)的選擇，為了在最短的時(shí)間內(nèi)顯示任期內(nèi)的業(yè)績(jī)，一些學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)與地方官員一樣，開始盲目追求數(shù)量增長(zhǎng)，走“粗放型發(fā)展”之路。這在教育資源投入有限的情況下，勢(shì)必加重學(xué)校的財(cái)政負(fù)擔(dān)。二是預(yù)算的軟約束。作為教育機(jī)構(gòu)，學(xué)校財(cái)務(wù)狀況和資金往來(lái)情況透明度低，由此缺乏資金使用的監(jiān)督機(jī)制；
另外，地方政府為了追求政績(jī)，紛紛以低價(jià)出讓土地等辦法以支持教育，而銀行基于政府的隱性擔(dān)保，也愿意提供多余的存款，三方的綜合作用使得教育機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)預(yù)算的軟約束不斷加重，惡化了教育機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)狀況。由此可見，中國(guó)教育盲目擴(kuò)張規(guī)模的原因在于其過(guò)度行政化的本質(zhì)，而這種屬性所帶來(lái)的必然是財(cái)務(wù)上預(yù)算軟約束，其情形類似于過(guò)去的國(guó)企。

　　綜合以上對(duì)中國(guó)教育發(fā)展中四個(gè)突出問(wèn)題成因的剖析，可以看到，整體教育體制的過(guò)度行政化傾向是問(wèn)題的癥結(jié)所在。在此框架下，還衍生出中國(guó)教育改革特有的“二元化”困境——教育體制的過(guò)度行政化傾向，使得任何市場(chǎng)化改革的效果都將被扭曲；
而為消除這些負(fù)面影響所采取的各種措施，又自覺不自覺地導(dǎo)致了教育體制行政化色彩的進(jìn)一步增強(qiáng)，從而加劇教育體制改革的困難。在現(xiàn)階段，由于國(guó)家財(cái)力的有限，這種“二元化”困境還將持續(xù)一個(gè)時(shí)期，它又限制了中國(guó)教育發(fā)展水平和質(zhì)量的進(jìn)一步提高，并直接導(dǎo)致中國(guó)教育發(fā)展中的上述四個(gè)突出問(wèn)題的出現(xiàn)。解決教育機(jī)會(huì)的不均等要求增強(qiáng)教育資源流動(dòng)性的市場(chǎng)化改革，但過(guò)度行政化體系扭曲了市場(chǎng)的作用，由此帶來(lái)了擇校、入學(xué)、教育資源分配等問(wèn)題；
克服財(cái)政教育支出的不足要求建立市場(chǎng)化的教育成本分擔(dān)機(jī)制，但過(guò)度行政化體系主導(dǎo)下的教育規(guī)模增長(zhǎng)和資源浪費(fèi)問(wèn)題又扭曲了市場(chǎng)作用，以至于個(gè)體教育成本負(fù)擔(dān)不斷加重；
消除教育尋租腐敗要求引入市場(chǎng)監(jiān)督，而過(guò)度行政化的運(yùn)作體系扭曲了市場(chǎng)作用，導(dǎo)致了教育腐敗的頻發(fā)，并激發(fā)了部分學(xué)校新一輪尋租；
整體教育投入的不足要求學(xué)校財(cái)務(wù)運(yùn)行的市場(chǎng)化，而過(guò)度行政化體系下的功利化和預(yù)算軟約束卻進(jìn)一步惡化了其財(cái)政狀況。

　　三、教育體制的改革對(duì)策：總體思路與具體機(jī)制調(diào)整

　　從中國(guó)現(xiàn)階段教育體制改革的進(jìn)程看，在國(guó)家財(cái)力約束短期內(nèi)難以得到根本改善的情況下，為了克服過(guò)度行政化體系下的市場(chǎng)化改革的扭曲，只有加強(qiáng)對(duì)教育的行政管理，但由此導(dǎo)致的教育行政性增強(qiáng)，又會(huì)加劇原有的種種問(wèn)題。所以，解決教育改革所存在的“二元化”困境的關(guān)鍵是克服教育體系的過(guò)度行政化傾向，以此為起點(diǎn)，通過(guò)對(duì)教育資源成本分擔(dān)機(jī)制、分配享用機(jī)制、組織管理機(jī)制、投向使用機(jī)制四個(gè)領(lǐng)域的綜合性改革，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)真正有效的教育市場(chǎng)化改革。

　　（一）外部體制層的機(jī)制調(diào)整對(duì)策

　　教育的外部體制層改革主要包括成本分擔(dān)機(jī)制設(shè)計(jì)與分配享用機(jī)制設(shè)計(jì)兩項(xiàng)內(nèi)容，從發(fā)達(dá)國(guó)家的基本經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論是非市場(chǎng)化的歐洲模式還是市場(chǎng)化的美國(guó)模式，在義務(wù)教育階段都采用了政府承擔(dān)成本、受教育者公平享有教育機(jī)會(huì)的外部體制的外部體制模式，這也是對(duì)市場(chǎng)條件下義務(wù)教育純公共品性質(zhì)的一種尊重和承認(rèn)；
而在非義務(wù)教育階段，美國(guó)模式的市場(chǎng)化在運(yùn)行結(jié)果上則明顯優(yōu)于歐洲模式的非市場(chǎng)化，因此，中國(guó)教育的外部體制層改革應(yīng)當(dāng)區(qū)分義務(wù)教育和非義務(wù)教育分別加以推進(jìn)：

　　1.義務(wù)教育階段的外部體制層改革�；�于前面的分析，歷史形成的教育資源配置不均等、過(guò)度行政化導(dǎo)致的市場(chǎng)壓抑、義務(wù)教育投入的不足才是亂收費(fèi)、擇校以及農(nóng)民工子女入學(xué)難三大難題的根本原因所在。因此，具體改革也應(yīng)圍繞這三個(gè)方面展開：首先，應(yīng)當(dāng)依據(jù)市場(chǎng)需求重新進(jìn)行義務(wù)教育資源的配置，推動(dòng)義務(wù)教育供給與需求的匹配；
其次，應(yīng)當(dāng)努力改革原有的行政化管理模式，承認(rèn)合理的市場(chǎng)需求，正確引導(dǎo)而不是行政干預(yù)個(gè)體選擇公共產(chǎn)品（義務(wù)教育）的行為；
再次，加大國(guó)家公共產(chǎn)品投資，改革義務(wù)教育撥款制度，使其真正面向受教育者，從而解決教育資源投入不足問(wèn)題。實(shí)際上，這一改革的核心在于通過(guò)消除過(guò)度行政化傾向并順應(yīng)市場(chǎng)需求特征，強(qiáng)化義務(wù)教育的監(jiān)督約束機(jī)制，全力構(gòu)建政府承擔(dān)的成本分擔(dān)機(jī)制、受教育者公平享有教育機(jī)會(huì)的資源分配享用機(jī)制。

　　2.非義務(wù)教育階段的外部體制層改革。非義務(wù)教育具有典型的準(zhǔn)公共品性質(zhì)，因此，其外部體制改革應(yīng)當(dāng)符合市場(chǎng)條件下準(zhǔn)公共品的基本運(yùn)作規(guī)律。從實(shí)踐看，美國(guó)的市場(chǎng)化模式在效果上顯著優(yōu)于歐洲的非市場(chǎng)化模式�；�礎(chǔ)教育的累積效應(yīng)和家庭差異化需求的忽視是中國(guó)非義務(wù)教育機(jī)會(huì)不均等的主要原因，行政主導(dǎo)下的教育規(guī)模過(guò)快增長(zhǎng)和行政化體系下教育資源浪費(fèi)是中國(guó)個(gè)體成本負(fù)擔(dān)加重的主要原因，因此，其改革應(yīng)當(dāng)以克服教育體系的過(guò)度行政化傾向?yàn)橥黄瓶�，重點(diǎn)圍繞兩個(gè)方面展開：一是在教育成本分擔(dān)機(jī)制上，逐步建立政府、社會(huì)、個(gè)體共同承擔(dān)的教育成本分擔(dān)機(jī)制。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，美國(guó)大學(xué)經(jīng)費(fèi)來(lái)源中社會(huì)捐贈(zèng)比例達(dá)到10%，而日本公立高校中社會(huì)捐贈(zèng)占學(xué)�？偸杖氲�15%，私立學(xué)校則高達(dá)50%以上。因此，在政府財(cái)政能力有限的情況下，應(yīng)重點(diǎn)營(yíng)建社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制，擴(kuò)大社會(huì)捐贈(zèng)規(guī)模。考慮到發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)捐贈(zèng)直接面向受教育者，并由捐贈(zèng)機(jī)構(gòu)監(jiān)督實(shí)施，因此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)改變現(xiàn)有社會(huì)捐贈(zèng)面向教育機(jī)構(gòu)，并由教育機(jī)構(gòu)全程負(fù)責(zé)的行政化做法，通過(guò)市場(chǎng)化改革增強(qiáng)教育機(jī)構(gòu)投資經(jīng)營(yíng)能力，提升社會(huì)捐贈(zèng)的積極性。二是在教育資源分配享用機(jī)制上，改變以往教育資源分配“一刀切”的單一化思路，充分注重社會(huì)不同階層的差異需求，增強(qiáng)教育資源分配的兼容性。具體而言，應(yīng)根據(jù)不同群體的需求，實(shí)現(xiàn)就業(yè)教育和素質(zhì)教育的綜合。例如，在入學(xué)形式上對(duì)低收入階層子女進(jìn)行學(xué)費(fèi)減免，并根據(jù)受教育者的需求差異（就業(yè)導(dǎo)向或素質(zhì)導(dǎo)向）強(qiáng)化專業(yè)和課程設(shè)置差異性等。

　　總之，非義務(wù)教育外部體制層改革應(yīng)以克服教育體系的過(guò)度行政化為重點(diǎn)，根據(jù)教育產(chǎn)品的公共性和市場(chǎng)需求情況重新配置教育資源，并根據(jù)投入增長(zhǎng)情況穩(wěn)定教育規(guī)模增長(zhǎng)，防止行政化的“一刀切”和“大躍進(jìn)”在教育體系中上演。

　�。ǘ�）內(nèi)部體制層的機(jī)制調(diào)整對(duì)策

　　教育的內(nèi)部體制層改革包括組織管理機(jī)制設(shè)計(jì)與投向使用機(jī)制設(shè)計(jì)兩項(xiàng)內(nèi)容。從歐洲模式和美國(guó)模式的實(shí)際效果對(duì)比看，市場(chǎng)導(dǎo)向相對(duì)于行政化管理無(wú)論在教育資源的組織、調(diào)配和使用方面都具有更高的效率。而從中國(guó)實(shí)際情況看，教育機(jī)構(gòu)盲目擴(kuò)張所導(dǎo)致的財(cái)政狀況惡化、教育機(jī)構(gòu)頻發(fā)的尋租腐敗現(xiàn)象，其根源都在于過(guò)度行政化體制下的預(yù)算軟約束和教育功利化。因此，無(wú)論在義務(wù)教育還是非義務(wù)教育階段，逐步消除過(guò)度行政化管理傾向，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和持續(xù)經(jīng)營(yíng)意識(shí)，應(yīng)作為教育內(nèi)部體制層改革的重要方向。

　　首先，在教育資源的管理機(jī)制上，淡化教育機(jī)構(gòu)的行政色彩，強(qiáng)化其公益性，充分發(fā)揮教師、教授的作用。一方面，將教育機(jī)構(gòu)的運(yùn)行與行政職務(wù)的調(diào)動(dòng)升遷分離，減少外部行政力量對(duì)于教育機(jī)構(gòu)運(yùn)行的不恰當(dāng)干預(yù)，從而避免學(xué)校發(fā)展的功利性和短期化；
另一方面，逐步消除教育機(jī)構(gòu)組織管理體系的機(jī)關(guān)化特征，防止教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部權(quán)力的過(guò)度集中，從而壓縮尋租腐敗的空間。

　　其次，在教育資源投入使用機(jī)制上，應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)監(jiān)督強(qiáng)化教育機(jī)構(gòu)的預(yù)算約束，實(shí)現(xiàn)教育資源投入使用的合理化。一方面，理清學(xué)校與政府、學(xué)校與銀行間的財(cái)務(wù)關(guān)系，消除教育機(jī)構(gòu)的非理性擴(kuò)張；
另一方面，改變現(xiàn)行教育體系的行政化縱向評(píng)價(jià)機(jī)制，以長(zhǎng)期教學(xué)質(zhì)量和科研能力的提升作為管理者業(yè)績(jī)的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；
當(dāng)然，增強(qiáng)教育機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)狀況和資金往來(lái)的透明度，增強(qiáng)資金使用的社會(huì)監(jiān)督力度也是不可忽視的重要方面。

　　總體而言，中國(guó)教育內(nèi)部體制層的改革應(yīng)當(dāng)以調(diào)整原有行政化管理體系和行政性評(píng)價(jià)機(jī)制為突破口，增強(qiáng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)力量對(duì)于教育機(jī)構(gòu)內(nèi)部運(yùn)行的監(jiān)督和約束，從而逐步消除教育腐敗與教育資源非理性使用問(wèn)題，而不是簡(jiǎn)單的將所有罪責(zé)都追加到教育市場(chǎng)化改革之上。

　　注釋：

　　①周濟(jì)：《世紀(jì)之初我國(guó)教育的改革與發(fā)展：在中宣部等六部委聯(lián)合舉行的形勢(shì)報(bào)告會(huì)上的報(bào)告（摘要）》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2006-04-18.

　�、诩o(jì)寶成：《清算教育產(chǎn)業(yè)化》，載《南方周末》，2006-03-23.

　　作者簡(jiǎn)介」魏杰（1952-），男，陜西省西安市人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，清華大學(xué)中國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心常務(wù)副主任，經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論與實(shí)踐研究。北京100084王韌（1981-），男，湖南省株洲市人，清華大學(xué)博士研究生，主要從事宏觀經(jīng)濟(jì)研究。北京100084

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