中國自鄧小平倡導(dǎo)政治體制改革以來，對(duì)“政治體制”含義的思考就沒有停止過。20 世紀(jì)80年代，學(xué)者們對(duì)這個(gè)概念曾進(jìn)行過熱烈的討論。但從發(fā)表的研究成果來看，占主導(dǎo)的傾向性觀點(diǎn)是：“政治體制是具體政治制度”而不包括“基本政治制度�！盵1]論 者一般提到的基本或根本政治制度包括：人民民主專政的國家制度，人民代表大會(huì)制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作與政治協(xié)商制度，還包括民族區(qū)域自治制度等。[2]而所 謂“具體政治制度”，從當(dāng)代中國政治常識(shí)出發(fā)，一般指基本政治制度的具體實(shí)現(xiàn)形式，如黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的具體制度包括：黨的領(lǐng)導(dǎo)組織制度、決策制度、干部制度、工作制 度等等；
人民代表大會(huì)制度的實(shí)現(xiàn)形式，包括諸如人大的組織制度、代表的選舉制度、 立法制度、會(huì)議工作制度等等；
廣義的人民代表大會(huì)制度的實(shí)現(xiàn)形式還應(yīng)該包括國家元首制度、國家行政組織、公務(wù)員、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政監(jiān)督和國家司法審判、司法檢察、律師公證仲裁等等制度。

　　把政治體制解釋為具體政治制度，學(xué)者的用心可能在于分清根本政治制度或基本政治制度與這些制度的具體實(shí)現(xiàn)形式即具體政治制度兩者之間的區(qū)別，以免人們把政治體制改革錯(cuò)誤地理解為改變中國的根本或基本政治制度。但從中國的政治體制改革的指導(dǎo)思想和實(shí)際進(jìn)程兩方面來考察，中國政治體制改革從一開始就不僅僅局限于對(duì)具體政治制度的改革。鄧小平的政治體制改革思想和始于20世紀(jì)70年代末的政治體制改革實(shí)踐，它們所涉及的政治體制的概念和實(shí)際改革和變化的政治主體、職能、關(guān)系、運(yùn)做機(jī)制和制 度以及帶來的政治統(tǒng)一體的變化，大都與中國的基本政治制度有關(guān)。用“具體政治制度 “說解釋政治體制，不符合鄧小平使用的政治體制概念和中國政治體制改革的實(shí)際狀況。

　　一

　　中國政治體制改革的正式提出，一般認(rèn)為是1980年8月鄧小平在政治局?jǐn)U大會(huì)議上發(fā)表的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話。這篇講話被中共十三大報(bào)告認(rèn)為是中國進(jìn)行政 治體制改革的指導(dǎo)性文件。在這篇講話中，鄧小平明確指出，導(dǎo)致像”文化大革命“十年浩劫這樣的錯(cuò)誤，最根本的原因是領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度、工作制度出了問題，進(jìn)行制 度改革更具有根本性。根據(jù)過去的經(jīng)驗(yàn)，中國在領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面存在的主要問 題包括：官僚主義現(xiàn)象，權(quán)力過分集中的現(xiàn)象，家長制現(xiàn)象，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象。應(yīng)著手解決的主要問題是權(quán)力過分集中的問題，兼職與副職過 多的問題，黨政不分的問題，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制問題。[3]鄧小平在這篇講話中提到 的這些制度，如以黨代政的黨中央高度集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)制度，干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制度，涉 及的都是國家的根本或基本政治制度。雖然憲政規(guī)范上是人民民主，但實(shí)現(xiàn)人民民主的人民代表大會(huì)制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，事實(shí)上自1957年以來到19 78年底在實(shí)際落實(shí)方面出了許多問題�；鶎用裰骱兔褡鍏^(qū)域自治也沒有形成制度化，法 制化。也就是說，實(shí)現(xiàn)人民民主專政的各項(xiàng)基本政治制度事實(shí)上沒有在政治實(shí)踐中得到徹底貫徹，這些基本的政治制度還沒有完全地運(yùn)作起來，許多方面還只是寫在文本上的 制度。鄧小平提出的黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，改的就是這些不合法定的政治規(guī)范但卻 在實(shí)踐中得到運(yùn)作的基本政治制度。

　　1986年，當(dāng)鄧小平再次鄭重提出政治體制改革問題時(shí)，突出強(qiáng)調(diào)的仍是如何改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨和政府在管理國家事務(wù)中的分工問題。中國古代社會(huì)是典型的行政權(quán)統(tǒng)攝的社會(huì)。新中國建立后，雖然確立了人民代表大會(huì)制度，但實(shí)際政治生活中仍是黨領(lǐng)導(dǎo)的行政權(quán)主導(dǎo)。行政權(quán)也就是政府的權(quán)力，在現(xiàn)實(shí)中卻比立法權(quán)、司法權(quán)都顯得重要得多。對(duì)于黨如何才能做到善于領(lǐng)導(dǎo)？黨的領(lǐng)導(dǎo)的主要內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)實(shí)現(xiàn)的方式，這些問題都首先與政府密切相關(guān)。因此可以說，黨和政府的關(guān)系一直是鄧小平政治體制改革思考的主題。當(dāng)然，能否解決好黨善于領(lǐng)導(dǎo)的問題，也影響到人民民主各主體、國家其他政權(quán)機(jī)關(guān)的關(guān)系、活動(dòng)機(jī)制和制度，決定人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度能否得到實(shí)際落實(shí)與運(yùn)作等問題。因此到了1989年6月江澤民主持黨的工作以后，開始把堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治 協(xié)商制度作為中國政治體制改革優(yōu)先考慮的目標(biāo)，政治體制改革突出強(qiáng)調(diào)原有優(yōu)勢(shì)制度的落實(shí)問題，同時(shí)對(duì)于黨的領(lǐng)導(dǎo)，主要從加強(qiáng)民主與科學(xué)決策，加強(qiáng)黨對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)、基層單位和社區(qū)的重大事務(wù)和重要干部的任用權(quán)的掌握等方面進(jìn)行改革。另一方面， 在調(diào)整政治體制改革主攻方向的同時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)民主的法制化建設(shè)，把依法治國、建 設(shè)法治國家提到政治體制改革的重要日程。十三屆四中全會(huì)后黨的新一代領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)鄧小平政治體制改革目標(biāo)的調(diào)整，表明中國共產(chǎn)黨在繼承鄧小平開辟的人民民主制度化、 法制化的道路上，根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的需要和改革開放以來政治實(shí)踐與黨的執(zhí)政經(jīng)驗(yàn) ，已經(jīng)形成了新的政治體制改革的理論和觀念。改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，完善人民代表大會(huì)制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，完善民族區(qū)域自治制度，擴(kuò)大基層民主、健全村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治制度等等，這些在黨的近期代 表大會(huì)通過的政治體制改革目標(biāo)和任務(wù)，都是對(duì)中國根本或基本政治制度的改革和完善。所以，無論從鄧小平的政治體制思想還是從江澤民主持黨的工作以來的政治體制改革 的目標(biāo)來看，中國的政治體制改革從指導(dǎo)思想上都不是僅對(duì)基本政治制度的具體政治制 度的改革。

　　把政治體制解釋為具體政治制度，可能搞錯(cuò)了基本政治原則與基本政治制度之間的關(guān)系。鄧小平講過，中國要實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，必須在思想政治上堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。[4] 其中人民民主專政原則、共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)原則在毛澤東1954年關(guān)于中華人民共和國憲法草案的講話中是一條，叫民主原則。[5]毛澤東對(duì)民主原則的表述是：“我們的民主不是 資產(chǎn)階級(jí)的民主，而是人民民主，這就是無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政�！盵6]因?yàn)槊裰髟瓌t中“無產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)”就是通過共產(chǎn)黨實(shí)現(xiàn)的。在鄧小平的 四項(xiàng)基本原則中，鄧小平最強(qiáng)調(diào)的是“黨的領(lǐng)導(dǎo)”這一條。他指出：“四個(gè)堅(jiān)持的核心，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)�！盵7]人民民主專政和共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作為政治上必須堅(jiān)持的基本原 則，并不等同于根本政治制度或基本政治制度。原則就是本質(zhì)或規(guī)律，是不能變的質(zhì)的規(guī)定性；
而制度則是依據(jù)這些原則形成或設(shè)計(jì)的組織建構(gòu)、關(guān)系和行為或活動(dòng)規(guī)范。兩 者是性質(zhì)和載體或?qū)嵸|(zhì)和體現(xiàn)形式之間的關(guān)系。原則是抽象的，制度是具體的。原則通 過制度變得可操作可執(zhí)行，制度因?yàn)橛性瓌t的制約而形成統(tǒng)一的相互一致的規(guī)范體系。所以，應(yīng)該區(qū)分政治基本原則與政治體制的區(qū)別，改革政治體制并不改變基本政治原則 ，恰恰相反，是為了更好地堅(jiān)持這些基本原則；
而改變政治制度也不是改變內(nèi)涵在政治 制度中的基本原則，而是改變政治制度中那些不符合基本政治原則的法定的或非法定的制度。符合基本政治原則的基本政治制度是不需要改革的。如中國的人民代表大會(huì)制度 ，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度等。這些制度實(shí)踐證明符合人民民主原則 ，符合共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)原則，沒有改變的理由。

　　二

　　從中國政治體制改革的實(shí)踐來考察，政治體制的變遷也決不僅僅限于具體的政治制度。始于20世紀(jì)70年代末的中國政治體制改革，從一開始就是對(duì)作者所闡釋的政治體制的主體、職能、關(guān)系和制度等方方面面的改革。從1979年1月開始，中共中央決定調(diào)整階級(jí)政策，先后為地主、富農(nóng)分子及其家庭出身的成員和子女摘掉地主富農(nóng)的帽子，改為人民公社社員；
為反革命分子、壞分子、右派分子摘掉帽子，按照他們的工作和職業(yè)確定身份；
為國民黨起義、投誠人員落實(shí)政策；
把原工商業(yè)者的成分一律改為干部或工人；
恢復(fù)原工商業(yè)者中的小商、小販、小手工業(yè)者以及其他勞動(dòng)者的勞動(dòng)者的身份；
為在“文化大革命”和歷次政治運(yùn)動(dòng)中及因冤假錯(cuò)案受到打擊、誣陷和迫害的各級(jí)干部、黨外人士和一切被株連的人員平反昭雪。這些政策調(diào)整所直接和間接涉及到幾千萬乃至上億人的權(quán)利和生活，[8]這樣調(diào)整的結(jié)果實(shí)質(zhì)是擴(kuò)大了國體的階級(jí)基礎(chǔ)。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，中國的私營企業(yè)、個(gè)體工商業(yè)及其他非公有制經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展壯大。在國民生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、城鎮(zhèn)就業(yè)人員、稅收、進(jìn)出口總額等方面所占的比重都超過了國有經(jīng)濟(jì)。隨著非國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展而興起的各種新的社會(huì)階層也不斷發(fā)展壯大，尤其值得特別關(guān)注的是中國私營企業(yè)的狀況。在如何確定這些新興的社會(huì)階層 的階級(jí)性質(zhì)問題上，黨和政府作了與時(shí)俱進(jìn)的法制和政策規(guī)定。1987年中共十五大報(bào)告 ，明確規(guī)定“非公有制經(jīng)濟(jì)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分”，這一規(guī)定也寫進(jìn)了 1999年憲法修正案。2001年江澤民在著名的“七·一”講話中，明確指出由非公有制經(jīng)濟(jì)的從業(yè)人員組成的新的社會(huì)階層，是“有中國特色社會(huì)主義事業(yè)的建設(shè)者”，并且可 以吸收他們中間的優(yōu)秀分子加入中國共產(chǎn)黨。這些都是在生產(chǎn)關(guān)系的改革帶來階級(jí)、階 層關(guān)系變化的新形勢(shì)下，為了鞏固國體基礎(chǔ)而對(duì)階級(jí)關(guān)系和階級(jí)劃分作出的法制和政策的調(diào)整。

　　在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度和黨政關(guān)系方面，從1979年開始，中國共產(chǎn)黨開始改革自身的領(lǐng)導(dǎo)制度和執(zhí)政方式，重建和恢復(fù)人民代表大會(huì)制度下的國家機(jī)構(gòu)及其職能。1979年7月，五 屆人大二次會(huì)議通過了一系列法律對(duì)國家組織進(jìn)行規(guī)范。在對(duì)1978年憲法所作的修正案 中，規(guī)定縣以上地方各級(jí)人大設(shè)立常務(wù)委員會(huì)，將地方各級(jí)“革命委員會(huì)”改為地方各 級(jí)人民政府，作為地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)和地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人大負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。[9]結(jié)束“文化大革命”中黨政軍合一的“革命委員會(huì)”體制。1 979年9月9日，中共中央就保證刑法和刑事訴訟法的貫徹執(zhí)行發(fā)了專門指示。指出：“ 黨對(duì)司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，主要是方針政策的領(lǐng)導(dǎo)�！薄叭∠�各級(jí)黨委審批案件的制度”。

黨保證人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)、人民法院獨(dú)立行使審判權(quán)。[10]這一規(guī)定，取 消了自建國初年在司法實(shí)踐中就一直執(zhí)行的黨內(nèi)審批制度，把司法組織事實(shí)上重新置于 國家政權(quán)體系。1980年2月，中共十一屆五中全會(huì)決定恢復(fù)黨的八大規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)制度， 設(shè)立中央書記處作為中央政治局和它的常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的日常工作機(jī)構(gòu)，改變權(quán)力過分集中的狀況。[11]1982年12月，五屆人大五次會(huì)議通過的新憲法，在國家機(jī)構(gòu)中，恢復(fù)中央軍事委員會(huì)的組織設(shè)置，使軍隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)重新置于國家機(jī)構(gòu)組織體系。新憲法還 規(guī)定農(nóng)村人民公社實(shí)行政社分開，建立鄉(xiāng)政府，以加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)。[12]新憲法還規(guī) 定城市和農(nóng)村按居民居住地分別設(shè)立居民委員會(huì)和村民委員會(huì)，作為基層群眾的自治組 織，由群眾自己管理本地區(qū)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。[13]1984年10月，中共十二屆三中 全會(huì)通過的《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》，明確提出企業(yè)實(shí)行廠長(經(jīng)理)負(fù)責(zé)制。[14] 從以上所述黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式的變化和國家政權(quán)關(guān)系的種種變化表明，從1978年底開 始到80年代中期，中國政治體制中黨的組織和職能、人大的組織和職能、政府的組織和職能、人民法院的組織和職能，都發(fā)生重大的調(diào)整和變化。這些調(diào)整和變化，涉及的不 僅僅是一些具體的政治制度，在一定意義上，都是對(duì)中國政治體制中主要的政治主體、 職能、關(guān)系和制度的改革。

　　此外，中國政治體制自改革開放以來，在政黨關(guān)系和制度，人大和政府、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系和制度，中央與地方關(guān)系和制度，政府與社團(tuán)關(guān)系和制度等等涉及中國政治體制的基本政治關(guān)系、基本政治制度以及政治主體的性質(zhì)、組織、職能等方面都發(fā)生了重大變 化和改革。如政黨關(guān)系與政黨制度：從1979年開始，八個(gè)民主黨派恢復(fù)了組織和活動(dòng)。

1989年12月，中共中央通過了規(guī)范新時(shí)期政黨關(guān)系和制度的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》，明確了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合 作和政治協(xié)商制度是中國的一項(xiàng)基本政治制度，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、多黨合作是有中國特 色的新型的政黨制度。在國家體制中，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，民主黨派是參政黨。中國共產(chǎn)黨對(duì)各民主黨派的領(lǐng)導(dǎo)是政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大方針政策的領(lǐng)導(dǎo) 。民主黨派的參政是“一個(gè)參加，三個(gè)參與”。規(guī)定了“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相 照、榮辱與共”是中國共產(chǎn)黨同各民主黨派合作的基本方針。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　又如人大和政府、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系和制度：在改革開放以前，由于黨實(shí)行高度集權(quán)體 制，“一府兩院”雖然從法定規(guī)范來說，應(yīng)該對(duì)人大負(fù)責(zé)，但實(shí)際是對(duì)同級(jí)黨委負(fù)責(zé)。政府由于掌握著人、財(cái)、物等實(shí)權(quán)，它的實(shí)際權(quán)力和地位也高于人大。[15]由于人大會(huì)議只是走走過場(chǎng)，黨和政府的政策和意志通過人大會(huì)議而獲得合法性，人大的法定權(quán)力 停留在文本的規(guī)定，因而人大被稱為“橡皮圖章”。隨著中國改革的深入，由于人大制度的運(yùn)作具有憲政體制的基礎(chǔ)和合法性的優(yōu)勢(shì)，尤其是1989年后中國政治體制改革方向 的重大調(diào)整，[16]人大的地位和作用得到不斷提高和加強(qiáng)，職能不斷完善。人大和政府 以及司法機(jī)關(guān)的關(guān)系和制度愈來愈趨于完善和法定化。人大在履行立法、法律監(jiān)督和工作監(jiān)督職能等方面，無論從廣度還是從力度上都產(chǎn)生了巨大的甚至是質(zhì)的飛躍。[17]

　　中央與地方關(guān)系和制度：改革開放以前的中央與地方關(guān)系，由于公有制和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的決定，中國的國家結(jié)構(gòu)形式是黨和中央政府高度集權(quán)體制�！爸醒爰瘷�(quán)”是學(xué)者們對(duì)中國中央與地方關(guān)系的主流表述。[18]在人民代表大會(huì)制度框架下面，實(shí)行中央高度集權(quán)體制，從法理上說是沒有問題的，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)客觀上也需要這樣一種高度一致非常有效率的國家結(jié)構(gòu)形式。但由于中國中央與地方關(guān)系的復(fù)雜性，黨的領(lǐng)導(dǎo)一元化、中央和地方各級(jí)人民代表大會(huì)權(quán)力的唯一性和各自職責(zé)和代表的利益的不同，因而在高度中央集權(quán)的體制中也出現(xiàn)各種各樣的傾向。如黨、政、企三位一體使政府間關(guān)系變成黨內(nèi)組織關(guān)系；
政企一體化使中央與地方關(guān)系變成生產(chǎn)性關(guān)系；
上下職能的一致性使得中央與 地方之間的集權(quán)和分權(quán)變得十分隨意。[19]并且在集權(quán)和分權(quán)的情況下形成“條條專政 “和”塊塊專政“。改革開放以來，中國對(duì)中央與地方關(guān)系作出了重大調(diào)整，發(fā)生了實(shí) 質(zhì)性的變化。這些調(diào)整包括：用法定的形式規(guī)范了中央與地方關(guān)系的原則和各自的職權(quán) ，改中央一級(jí)立法體制為兩級(jí)立法體制，改中央對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃管理為宏觀指導(dǎo)，實(shí)行分稅制，設(shè)立經(jīng)濟(jì)特區(qū)，擴(kuò)大城市政府的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，實(shí)行市管縣和中心 城市計(jì)劃單列制度，實(shí)行西部大開發(fā)和振興東北老工業(yè)區(qū)政策等等。[20]這些調(diào)整使中 央與地方關(guān)系發(fā)生了一些實(shí)質(zhì)性的變化。有的學(xué)者對(duì)這些變化作出了這樣的概括：“改 革以來，地方政府(主要是省區(qū)政府)的獨(dú)立性和自主權(quán)迅速擴(kuò)大，已經(jīng)成為具有獨(dú)立經(jīng) 濟(jì)社會(huì)利益和獨(dú)立發(fā)展目標(biāo)的利益主體。這是中國行政性分權(quán)式改革的必然結(jié)果。中央與地方關(guān)系發(fā)生了重大改變，即由過去以行政組織為主要基礎(chǔ)的行政服從關(guān)系(例如下 級(jí)服從上級(jí)，全黨服從中央)，轉(zhuǎn)向以相對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)體為基礎(chǔ)的對(duì)策博弈關(guān)系(例如一對(duì)一 的談判或者討價(jià)還價(jià)的談判)。[21]由于黨內(nèi)的組織制度的約束，中國目前的中央與地 方關(guān)系雖然尚不能完全作出利益博弈關(guān)系的定論，但事實(shí)上的分權(quán)化傾向無疑是明顯的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的地區(qū)之間發(fā)展的不平衡以及利益的分化，必然在中央與地方關(guān)系中體 現(xiàn)出來，改革迄今，中央與地方關(guān)系和制度較之毛澤東時(shí)代已經(jīng)發(fā)生了實(shí)質(zhì)性的變化。

　　又如政府與社團(tuán)的關(guān)系和制度：具有獨(dú)立和純粹民間性質(zhì)的社團(tuán)形成于改革開放以后。1978年以前，中國大陸只存在政治性的”人民團(tuán)體“，納入人民政治協(xié)商會(huì)議體系。建國初年，中國建立了社團(tuán)管理的登記制度，規(guī)定社團(tuán)的登記機(jī)關(guān)是政務(wù)院下屬的內(nèi)務(wù)部和地方各級(jí)人民政府。但從1968年到1988年20年間，在政府內(nèi)部，”實(shí)際上“并沒有一個(gè)專職的職能部門負(fù)責(zé)社團(tuán)管理，民政部門并沒有壟斷社團(tuán)的審批權(quán)，政府各部門都有權(quán)審批和管理社團(tuán)。1978年到1989年是中國的社團(tuán)真正形成并蓬勃發(fā)展的10年。1989 年北京政治風(fēng)波后，國務(wù)院發(fā)布了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，建立了時(shí)至今日的社團(tuán)”雙重分層管理“體制。所謂”雙重管理“，是指社會(huì)團(tuán)體同時(shí)要有兩個(gè)”婆婆“，一個(gè)是”登記管理機(jī)關(guān)“，即國家民政部門，另一個(gè)是”業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)“，即黨政機(jī)關(guān)或 黨政機(jī)關(guān)授權(quán)的單位；
所謂”分層管理“，是指社會(huì)團(tuán)體的登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的 行政管轄范圍，必須與社團(tuán)的活動(dòng)范圍相一致。[22]對(duì)社團(tuán)的組織和活動(dòng)強(qiáng)調(diào)政府管理 是目前中國社團(tuán)制度的實(shí)質(zhì)。1998年國務(wù)院頒布了新的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，強(qiáng)化了”雙重分層管理“體制，只是業(yè)務(wù)主管單位限定在政府部門和政府授權(quán)的單位，政 黨不再主管社團(tuán)的業(yè)務(wù)。中國雖然目前的政府與社團(tuán)的關(guān)系是政府控制下的有限發(fā)展和 相對(duì)獨(dú)立的關(guān)系，還有傳統(tǒng)的婆媳關(guān)系的影子，中國的社團(tuán)還不是純粹意義上的自主的民間組織，但這種狀況與改革開放以前除人民團(tuán)體外全面禁止社團(tuán)的存在是一個(gè)歷史性 的進(jìn)步。中國的社團(tuán)已經(jīng)與中國的”人民團(tuán)體“從性質(zhì)上相區(qū)別，已經(jīng)不是”政黨和政 府內(nèi)的社團(tuán)“，而是有了一定的民間性和自主性，并且它的發(fā)展已經(jīng)具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)這些發(fā)育民間社團(tuán)的必要的基礎(chǔ)和條件�？梢灶A(yù)見，當(dāng)中國的公民社會(huì)進(jìn)一步發(fā) 育成熟，政府必將進(jìn)一步地?cái)U(kuò)大和突出社團(tuán)的自主性和民間性，使之成為現(xiàn)代化中國社 會(huì)和經(jīng)濟(jì)乃至政治發(fā)展的重要建設(shè)力量。

　　三

　　從以上對(duì)中國政治體制改革指導(dǎo)思想和改革內(nèi)容及實(shí)際績效分析，政治體制在中國就是具有人民性的各政治主體，它們的職能、相互關(guān)系和制度，諸要素相互聯(lián)系和作用形成的一體化的動(dòng)態(tài)的政治統(tǒng)一體。政治體制所包含的各政治主體、它們的職能、相互關(guān) 系和制度，既有基本的政治主體、政治職能、政治關(guān)系、政治制度，又有由它們包含或 派生的更為具體的政治主體、政治職能、政治關(guān)系和政治制度。政治體制絕不等同于” 具體的政治制度“，或”基本政治制度的表現(xiàn)形式“。它的實(shí)質(zhì)，是一個(gè)活動(dòng)著的變化 和發(fā)展著的政治統(tǒng)治和管理體系，是當(dāng)代中國實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主專政政治原則的 政治統(tǒng)一體。從上述結(jié)論出發(fā)，對(duì)中國所進(jìn)行的政治體制改革應(yīng)該有如下推論或認(rèn)識(shí)：

　　(1)中國的政治體制改革絕不是僅僅對(duì)基本政治制度的具體表現(xiàn)形式或具體政治制度的改革，而是對(duì)中國具有人民性的所有的政治主體(這些主體包括國家權(quán)力所有者和國家權(quán)力的載體)的性質(zhì)或政治角色、政治職能、政治關(guān)系、政治制度所進(jìn)行的改革。并且政治體制改革是對(duì)由各種政治要素構(gòu)成的動(dòng)態(tài)的政治統(tǒng)一體全方位的改革，是個(gè)系統(tǒng)的改革。這警示我們，要看到中國今日正在進(jìn)行或發(fā)生的政治體制改革的全局性、實(shí)質(zhì)和發(fā)展趨向，不能盲目樂觀地認(rèn)為一切中國政治體制的變化都是對(duì)人民民主的根本或基本政治制度的優(yōu)化或完善。要防止通過所謂的對(duì)”政治制度的具體實(shí)現(xiàn)形式或具體制度“的改革，實(shí)質(zhì)是在逐漸地改變中國現(xiàn)行的根本政治原則和制度的傾向。

　　(2)要嚴(yán)格區(qū)分政治體制改革和改變基本政治原則的界限。在當(dāng)代中國，黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主專政這兩大基本政治原則是不能動(dòng)搖或改革的，它是中國政治發(fā)展和政治體制改革的基礎(chǔ)和總方針。政治體制改革的目的就是為了貫徹、落實(shí)、鞏固、發(fā)展和完善這兩大基本政治原則。所謂”改革“就是改革那些不適合黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主專政原則的政 治體制中的政治主體、職能、關(guān)系和制度。適合的是不需要改革的。實(shí)踐證明，傳統(tǒng)的 黨和人民的關(guān)系制度，人民代表大會(huì)制度和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，民族區(qū)域自治制度，社區(qū)自治制度等由中共黨章和中國憲法規(guī)定的根本或基本政治制度， 尚有巨大的發(fā)展和作為空間。這些制度主要是研究如何落實(shí)和完善的問題，如何利用這 些制度資源貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)和人民民主專政兩大政治原則的問題，不是另起爐灶，實(shí)行以個(gè)人權(quán)利為基礎(chǔ)，以多黨或利益集團(tuán)競(jìng)爭為特征，以國家三權(quán)分立或制衡為政府過程機(jī) 制的憲政體制問題。

　　(3)政治體制是在一定的政治原則建構(gòu)下形成的、有內(nèi)在聯(lián)系或結(jié)構(gòu)的、有整體功能的政治統(tǒng)一體。政治體制的一體性、全局性要求我們所進(jìn)行的政治體制改革應(yīng)該是全方位、系統(tǒng)性的改革；
但政治體制改革的復(fù)雜性和敏感性客觀上要求我們應(yīng)量力而行，突出重點(diǎn)，循序漸進(jìn)。這是政治體制自身的性質(zhì)和改革的客觀實(shí)際對(duì)政治體制改革提出的兩難選擇。這種兩難選擇對(duì)政治體制改革的目標(biāo)設(shè)計(jì)和策略安排要求甚高。如果從政治體制本身的性質(zhì)出發(fā)，設(shè)定的目標(biāo)和策略安排應(yīng)是一個(gè)全方位的改革，是一次性的改革；
如果從改革的復(fù)雜性和困難出發(fā)，設(shè)定的目標(biāo)和策略安排應(yīng)是一個(gè)點(diǎn)線式的改革，是漸進(jìn)性的改革。而中國政治體制自身和改革的兩難處境，理論上要求我們不能選擇其中任何一種路徑，而必須選擇兩者兼顧的思路，即：選擇重點(diǎn)突破必須兼顧它的整體性，選 擇全盤改革必須從一兩件事做起。把全方位一次性改革與點(diǎn)線式漸進(jìn)性改革有機(jī)地結(jié)合 起來。鄧小平就曾明確表達(dá)過對(duì)政治體制改革成敗的擔(dān)心，強(qiáng)調(diào)要從一兩件事上著手，不能一下子大干，要審慎從事。[23]

　　(4)政治體制既然是一個(gè)變化和發(fā)展的政治統(tǒng)一體，因此應(yīng)該本著”與時(shí)俱進(jìn)“的態(tài)度對(duì)待政治體制改革，不能用抽象的原則或以往的經(jīng)驗(yàn)代替實(shí)踐的需要和可行的選擇。要根據(jù)已經(jīng)變化了的社會(huì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，根據(jù)人民現(xiàn)實(shí)中的根本利益，根據(jù)國際形勢(shì)對(duì)國家安全和發(fā)展的挑戰(zhàn)，確定政治體制改革的目的和實(shí)踐策略。被實(shí)踐已經(jīng)證明行不通的，或者社會(huì)發(fā)展的條件和需要還沒有提供基礎(chǔ)或提出要求的，就應(yīng)該堅(jiān)決地放棄。死 死抱住過去的教條或經(jīng)驗(yàn)不放，或者好高務(wù)遠(yuǎn)、把未來要做的事放到今天的行動(dòng)計(jì)劃中 ，實(shí)踐已經(jīng)多次證明都不可能達(dá)到預(yù)期的目的。

　　來源：中國特色社會(huì)主義研究

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