「內(nèi)容提要」改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、從封閉型經(jīng)濟(jì)向開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的兩個(gè)大轉(zhuǎn)型，這鑄就了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的輝煌，也使中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展階段。在這個(gè)大轉(zhuǎn)型過(guò)程中，隨著工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化進(jìn)程的深化，中國(guó)農(nóng)村居民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已與城市居民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)基本趨同，而農(nóng)村居民擁有的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于城市居民，以收入水平表征的抗風(fēng)險(xiǎn)能力也遠(yuǎn)不及城市居民。中國(guó)要實(shí)現(xiàn)全面小康的宏偉目標(biāo)，必需建立一套適合中國(guó)國(guó)情的社會(huì)政策體系以有效降低和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在現(xiàn)有資源條件下，中國(guó)社會(huì)政策體系的建設(shè)只能有重點(diǎn)、分層次、逐步推進(jìn)。綜合來(lái)看，中國(guó)農(nóng)民在抗御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)方面處于明顯弱勢(shì)，中國(guó)建構(gòu)社會(huì)政策體系和實(shí)施社會(huì)政策過(guò)程中應(yīng)優(yōu)先考慮農(nóng)民的利益。

　　「關(guān)鍵詞」社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)/社會(huì)政策/轉(zhuǎn)型期

　　一、中國(guó)已進(jìn)入高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展階段

　　以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為路徑的工業(yè)化過(guò)程也是一個(gè)高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)。在各種風(fēng)險(xiǎn)中，幾乎所有社會(huì)群體都不可避免地面臨著巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，降低和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)依賴于國(guó)家的社會(huì)政策體系和社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制。

　　社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要包括工傷、失業(yè)、生病、因年邁而失去勞動(dòng)力、因貧窮失去教育機(jī)會(huì)、兒童因失去父母而無(wú)法正常成長(zhǎng)、公共衛(wèi)生危機(jī)及各種天災(zāi)人禍等。它導(dǎo)致一部分公民不能享有基本的生活條件，也失去平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。社會(huì)政策的功能就是保障公民免除市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化過(guò)程中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，主要通過(guò)建立工傷保險(xiǎn)、失業(yè)救助、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保障、義務(wù)教育、住房福利、最低生活保障和屬于公共政策體系的公共教育、公共衛(wèi)生體系等制度來(lái)保證。

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展伴隨著巨大的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷。這種轉(zhuǎn)型打破了中國(guó)原有的社會(huì)平衡狀態(tài)，摧毀了一部分傳統(tǒng)體制下化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，致使社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)在不同地區(qū)、不同群體中以不同方向、不同速度積聚起來(lái)。當(dāng)前，中國(guó)整體上已進(jìn)入一個(gè)高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展階段，其中有部分社會(huì)群體則進(jìn)入高端社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)。

　　中國(guó)進(jìn)入高社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)展階段后，農(nóng)村居民和城市居民面臨共同的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但享有的社會(huì)保障機(jī)制卻有天壤之別，這對(duì)于化解中國(guó)整體的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)顯然是很不利的。中國(guó)應(yīng)當(dāng)充分借鑒歐洲福利國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，逐步建立全面、可持續(xù)的社會(huì)政策體系，提高社會(huì)保障的覆蓋面，特別是向作為中國(guó)人口主體——農(nóng)民傾斜，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)弱勢(shì)群體的保護(hù)，全面提高中國(guó)的社會(huì)安全度。

　　二、中國(guó)城市居民和農(nóng)村居民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

　　在以工業(yè)化、城市化和市場(chǎng)化為特點(diǎn)的現(xiàn)代化變遷和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，中國(guó)農(nóng)村居民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)也從農(nóng)業(yè)社會(huì)性質(zhì)轉(zhuǎn)向了工業(yè)社會(huì)性質(zhì)，與城市居民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)趨同。無(wú)論是在城市還是在農(nóng)村，又都有相對(duì)弱勢(shì)的群體，面臨著更高的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　1。城市居民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

　　城市化伴隨著工業(yè)化，城市居民面臨的主要是工業(yè)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，具體體現(xiàn)在工傷、失業(yè)、疾病、養(yǎng)老、住房、公共衛(wèi)生和教育等方面。在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，城市居民從“單位人”向“社會(huì)人”轉(zhuǎn)變，鐵飯碗被打破，大部分社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)從單位屬性轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)或個(gè)體屬性，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的化解更多地依賴于整個(gè)社會(huì)的保障體系和抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，或者個(gè)人參與的商業(yè)保險(xiǎn)。

　　市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善、開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，極大地解放了生產(chǎn)力，充分釋放了中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力。但是，即使在作為社會(huì)中心的城市，也不是所有居民都均衡地享受到了經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的好處和利益。事實(shí)上，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和企業(yè)轉(zhuǎn)制過(guò)程中，城市里出現(xiàn)了一個(gè)具有相當(dāng)規(guī)模的城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體。除了原有的城鎮(zhèn)“三無(wú)人員”以外，城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體主要包括下崗、失業(yè)、待業(yè)人員，效益欠佳企業(yè)的職工及部分離退休職工和他們的贍養(yǎng)人口。

　　城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體由于收入微薄，而城市生活成本又相對(duì)較高，他們處于城市社會(huì)的邊緣，面臨的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)都相當(dāng)高。而且，即使他們按照政策享有社會(huì)保障，但是在現(xiàn)實(shí)中由于種種原因并不能完全落實(shí)這種保障。城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體應(yīng)是城市社會(huì)保障體系需要重點(diǎn)考慮的對(duì)象，不僅應(yīng)完善最低生活保障制度等社會(huì)保護(hù)機(jī)制，提高其抗御各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的能力，而且還要加強(qiáng)再就業(yè)和教育培訓(xùn)等社會(huì)促進(jìn)機(jī)制，使其能有機(jī)會(huì)從根本上改變自己的弱勢(shì)地位。

　　2.農(nóng)村居民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)

　　在改革開(kāi)放以前，中國(guó)農(nóng)村居民面臨的主要是農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，但由于具有以集體經(jīng)濟(jì)為依托的共同分擔(dān)機(jī)制，個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較小，同時(shí)傳統(tǒng)的靠子女贍養(yǎng)老人的家庭抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制仍發(fā)揮著巨大的作用，農(nóng)村居民很少面臨失業(yè)、疾病、養(yǎng)老等社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的重大挑戰(zhàn)。

　　改革開(kāi)放以后，特別是隨著工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化步伐的加快，農(nóng)民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)發(fā)生了根本改變，由農(nóng)業(yè)社會(huì)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)化社會(huì)下的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民開(kāi)始同樣面臨工傷、失業(yè)等工業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)，卻沒(méi)有和城市里一樣的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。農(nóng)村的合作醫(yī)療制度也隨著集體經(jīng)濟(jì)的瓦解而解體，疾病重新成為農(nóng)民的重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)化條件下高昂的醫(yī)療費(fèi)用成為農(nóng)民潛在的巨大負(fù)擔(dān)，因病致貧的現(xiàn)象相當(dāng)普遍。農(nóng)村居民子女?dāng)?shù)量減少、長(zhǎng)期外出打工而收入低微等因素導(dǎo)致傳統(tǒng)的子女贍養(yǎng)老人體系有所削弱，而且因?yàn)槔淆g化現(xiàn)象等因素導(dǎo)致贍養(yǎng)負(fù)擔(dān)加重，農(nóng)村居民的養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)也在不斷積聚。集體經(jīng)濟(jì)的解體也使農(nóng)村失去了公共衛(wèi)生的資源，使農(nóng)村居民面臨大范圍的傳染病和地方病的威脅，公共衛(wèi)生狀況嚴(yán)重惡化。農(nóng)村的教育資源也遠(yuǎn)不如城市，農(nóng)村孩子的教育機(jī)會(huì)往往因?yàn)樨毨Ф粍儕Z。

　　在中國(guó)農(nóng)村中，有一些群體面臨更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，其中失地農(nóng)民和農(nóng)民工尤其值得我們關(guān)注。隨著城市化進(jìn)程加快，農(nóng)村集體土地大量被征用，失去賴以生存土地的農(nóng)民越來(lái)越多。土地對(duì)中國(guó)農(nóng)民具有特殊的意義，它是大多數(shù)中國(guó)農(nóng)民安身立命的基礎(chǔ)，集多種功能于一身，是農(nóng)民就業(yè)、養(yǎng)老的最基本、最可靠的保障。在現(xiàn)行的土地制度和政策安排下，農(nóng)民失去土地等于失去了生產(chǎn)資料，失去了收入來(lái)源和生活來(lái)源，加上他們知識(shí)結(jié)構(gòu)單一、綜合素質(zhì)低，缺乏應(yīng)對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的信心和能力，失地就意味著失業(yè)，這部分人群社會(huì)保障能力比較差，面臨巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。失地農(nóng)民已經(jīng)成為“種田無(wú)地、上班無(wú)崗、社會(huì)保障無(wú)份”的新“三無(wú)”人員，他們面臨多重困難：法定征地補(bǔ)償不足以解決長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)；
缺乏穩(wěn)定、可靠的謀生渠道；
缺乏基本的社會(huì)保障；
從農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變需要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的心理適應(yīng)和磨合過(guò)程。我國(guó)快速城市化進(jìn)程讓失地農(nóng)民數(shù)量越來(lái)越多，實(shí)際上把農(nóng)村隱性失業(yè)問(wèn)題轉(zhuǎn)變成城市顯性失業(yè)問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)享受最低生活保障線的群體中，約有20％是失地農(nóng)民，有些城區(qū)高達(dá)80％以上，從而給城市就業(yè)和社會(huì)保障工作造成比較大的壓力。

　　另外，隨著改革開(kāi)放的深入發(fā)展，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)務(wù)工是我國(guó)工業(yè)化、城市化、市場(chǎng)化和農(nóng)村現(xiàn)代化過(guò)程中的一個(gè)必然趨勢(shì)。農(nóng)民工群體的出現(xiàn)對(duì)中國(guó)城市和工業(yè)化地區(qū)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)。但由于農(nóng)民工自身受教育水平較低，又受到戶籍制度限制和其他各種“社會(huì)排斥”等，長(zhǎng)期以來(lái)，他們的社會(huì)地位和社會(huì)身份沒(méi)有發(fā)生明顯改變�，F(xiàn)有的戶籍管理制度是農(nóng)民工所面臨的勞動(dòng)就業(yè)、技能培訓(xùn)、義務(wù)教育、社會(huì)保障等方面差別與歧視的制度基礎(chǔ)，也是改革過(guò)程中迄今為止變化最小和最為緩慢的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度之一。城市農(nóng)民工在就業(yè)上受到職業(yè)、工種限制，還經(jīng)常強(qiáng)制性地被收取各種管理費(fèi)；
在社會(huì)保障方面，城市職工普遍享受養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、生育和工傷五大保險(xiǎn)，而城市農(nóng)民工則基本不享受這些保險(xiǎn)待遇，用工單位很少為所雇傭的農(nóng)民工辦理社會(huì)保險(xiǎn)，甚至就是保障人的生命健康的工傷保險(xiǎn)，有的單位都不愿意辦；
觀念上的歧視也是很明顯的，城里人和農(nóng)村人“同工不同酬”的現(xiàn)象很普遍。

　　3.農(nóng)村居民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已與城市居民趨同

　　農(nóng)村居民與城市居民一樣，都面臨工業(yè)化社會(huì)帶來(lái)的各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，包括工傷、失業(yè)、疾病、養(yǎng)老、教育、公共衛(wèi)生等多個(gè)方面。從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)強(qiáng)度看，農(nóng)村居民在義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等方面的整體社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)比城市居民大，很可能會(huì)在較大范圍受到波及。由于農(nóng)民收入水平總體偏低，發(fā)生工傷或生大病、重病，對(duì)農(nóng)村居民的打擊都是難以承受的，農(nóng)村因病致貧、因病返貧的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。失地農(nóng)民和農(nóng)民工是特別容易受到社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)打擊的群體，而且也是容易受到社會(huì)排斥和不公平待遇的群體。城市居民中，以下崗、失業(yè)人員、低收入職工、部分退休職工家庭為主體的弱勢(shì)群體，教育、住房等方面的條件較差，在面臨疾病、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老等方面的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，抗御能力較弱。

　　三、中國(guó)城市居民和農(nóng)村居民的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制

　　中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)保障機(jī)制主要是為抵御城市化、工業(yè)化過(guò)程中城市居民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)設(shè)計(jì)的，這套抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制涵蓋工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、公共衛(wèi)生體系、住房福利等領(lǐng)域，它覆蓋了城市居民的主體。由于戶籍制度的嚴(yán)格控制，農(nóng)村居民幾乎完全被排斥在國(guó)家社會(huì)保障體系之外。傳統(tǒng)體制下農(nóng)民賴以抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的集體經(jīng)濟(jì)分配制度、農(nóng)村合作醫(yī)療保健制度、集資辦學(xué)制度、“五保”制度等也因計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型而解體，農(nóng)村居民就此完全暴露在工業(yè)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)之下。

　　1.城市居民的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制比較完善

　　根據(jù)中國(guó)國(guó)務(wù)院新聞辦公室2004年9月發(fā)布的《中國(guó)的社會(huì)保障狀況和政策》白皮書①，中國(guó)的社會(huì)保障體系包括社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助和住房保障等。社會(huì)保險(xiǎn)是社會(huì)保障體系的核心部分，包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)。從這個(gè)報(bào)告的通篇內(nèi)容來(lái)看，這些社會(huì)保障制度主要是根據(jù)城市居民的特點(diǎn)來(lái)設(shè)計(jì)的。應(yīng)該說(shuō)，當(dāng)前我國(guó)城市社會(huì)保障制度的框架已基本成型，正進(jìn)入一個(gè)逐步健全和完善的階段。

　　中國(guó)的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)最初只覆蓋國(guó)有企業(yè)和城鎮(zhèn)集體企業(yè)及其職工，從1999年開(kāi)始逐漸擴(kuò)大到外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營(yíng)企業(yè)、其他城鎮(zhèn)企業(yè)、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶和城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員。截至2003年底，全國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)達(dá)15506萬(wàn)人，其中參保職工11646萬(wàn)人。2003年，企業(yè)參保退休人員月平均基本養(yǎng)老金為621元。

　　我國(guó)1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》規(guī)定，城鎮(zhèn)企業(yè)事業(yè)單位及其職工必須參加失業(yè)保險(xiǎn)。2003年底，全國(guó)參加失業(yè)保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)10373萬(wàn)人，全年共為742萬(wàn)失業(yè)人員提供了不同期限的失業(yè)保險(xiǎn)待遇。失業(yè)保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)由各地方政府按照低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)、高于城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的水平確定。失業(yè)人員在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間患病，可領(lǐng)取醫(yī)療補(bǔ)助金；
在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間死亡，其遺屬可領(lǐng)取喪葬補(bǔ)助金和遺屬撫恤金；
在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期間還可享受職業(yè)培訓(xùn)和職業(yè)介紹補(bǔ)貼。同時(shí)，1998年以來(lái)，中國(guó)政府還建立了以國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障為內(nèi)容的“三條保障線”制度。從2001年開(kāi)始，實(shí)行國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險(xiǎn)并軌，國(guó)有企業(yè)不再建立新的再就業(yè)服務(wù)中心。

　　在先行試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，中國(guó)政府于1998年頒布《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》，在全國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度改革。截至2003年底，全國(guó)參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)人數(shù)達(dá)10902萬(wàn)人，其中參保職工7975萬(wàn)人，退休人員2927萬(wàn)人�；踞t(yī)療保險(xiǎn)覆蓋城鎮(zhèn)所有用人單位和職工，包括所有機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、各種類型企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位的職工和退休人員。城鎮(zhèn)靈活就業(yè)人員也可以參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)。

　　中國(guó)政府還建立了職工的工傷預(yù)防、工傷補(bǔ)償和工傷康復(fù)相結(jié)合的工傷保險(xiǎn)制度。2004年1月，國(guó)家頒布的《工傷保險(xiǎn)條例》實(shí)施后，工傷保險(xiǎn)的覆蓋范圍迅速擴(kuò)大，截至2004年6月底，參加工傷保險(xiǎn)的職工人數(shù)達(dá)4996萬(wàn)人。國(guó)家于1988年開(kāi)始在部分地區(qū)推行生育保險(xiǎn)制度改革。2003年底，全國(guó)參加生育保險(xiǎn)的職工有3655萬(wàn)人；
2003年全年共有36萬(wàn)名職工享受生育保險(xiǎn)待遇。

　　1999年，中國(guó)政府頒布《城市居民最低生活保障條例》。條例規(guī)定：對(duì)持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的，均可從當(dāng)?shù)卣@得基本生活物質(zhì)幫助；
對(duì)無(wú)生活來(lái)源，無(wú)勞動(dòng)能力，無(wú)法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民，可按當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額救助。保障標(biāo)準(zhǔn)的制定主要依據(jù)城市居民的人均收入和人均生活消費(fèi)水平、上年物價(jià)水平、生活消費(fèi)物價(jià)指數(shù)、維持當(dāng)?shù)刈畹蜕钏剿匦璧馁M(fèi)用、需要銜接的其他社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)以及維持吃穿住等基本生存所需物品和未成年人義務(wù)教育費(fèi)用等，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　同時(shí)還考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、本地符合最低生活保障條件人數(shù)以及財(cái)政承受能力等情況。城市居民最低生活保障資金由地方政府列入財(cái)政預(yù)算。對(duì)財(cái)政確有困難的地區(qū)，中央財(cái)政給予支持。截至2003年底，全國(guó)領(lǐng)取城市居民最低生活保障金的人數(shù)為2247萬(wàn)人，月人均領(lǐng)取58元；
當(dāng)年全國(guó)各級(jí)政府財(cái)政支出最低生活保障資金156億元，其中中央政府對(duì)中西部困難地區(qū)補(bǔ)助92億元。

　　城鎮(zhèn)居民還根據(jù)自身?xiàng)l件享受不同層次的住房福利。1994年，住房公積金制度在城鎮(zhèn)全面推行。1999年，國(guó)家頒布《住房公積金管理?xiàng)l例》，并于2002年重新發(fā)布，使住房公積金制度逐步納入法制化和規(guī)范化軌道。住房公積金具有義務(wù)性、互助性和保障性特點(diǎn)，是中國(guó)政府為解決職工家庭住房問(wèn)題的政策性融資渠道。住房公積金由國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、各種類型企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位及其在職職工各按職工工資的一定比例逐月繳存，歸職工個(gè)人所有。截至2003年底，全國(guó)建立住房公積金職工人數(shù)達(dá)6045萬(wàn)人，累計(jì)歸集公積金5563億元，職工因購(gòu)建住房和退休等支取1743億元，累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房貸款2343億元，支持327萬(wàn)戶職工家庭購(gòu)建住房，為改善居民家庭住房條件發(fā)揮了重要作用。1998年，中國(guó)還確定發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用住房，由政府提供政策優(yōu)惠，限定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、供應(yīng)對(duì)象和銷售價(jià)格，向符合條件的城鎮(zhèn)居民家庭出售或出租具有保障性質(zhì)的政策性商品住房。從1998年到2003年，經(jīng)濟(jì)適用住房竣工面積達(dá)4.77億平方米。1998年以來(lái)，中國(guó)政府還積極推進(jìn)廉租住房制度建設(shè)，不斷完善廉租住房保障政策，以財(cái)政預(yù)算安排為主、多渠道籌措廉租住房資金，實(shí)行以住房租賃補(bǔ)貼為主，實(shí)物配租、租金核減為輔的多種保障方式，對(duì)住房面積和家庭收入在當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)之下的家庭，根據(jù)一定程序給予安排，保障其基本要求。2003年，全國(guó)已有35個(gè)大中城市全面建立了最低收入家庭廉租住房制度。

　　除了以上社會(huì)保險(xiǎn)和住房福利制度逐步完善、覆蓋面進(jìn)一步拓寬以外，中國(guó)城市的社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助制度也比較完善，并得到較好地落實(shí)。可見(jiàn)，大部分城市居民已經(jīng)基本具備抵御社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的各種機(jī)制，城鎮(zhèn)弱勢(shì)群體也已被納入考慮。

　　2.農(nóng)村居民的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制相當(dāng)薄弱

　　中國(guó)農(nóng)村人口占全國(guó)人口的大多數(shù)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，正因?yàn)槿绱�，雖然改革開(kāi)放后農(nóng)民已被卷進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和工業(yè)化浪潮、面臨與城市居民同樣的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家在農(nóng)村還只能實(shí)行與城鎮(zhèn)有別的社會(huì)保障辦法，農(nóng)民依然只能依靠家庭供養(yǎng)、自我保障、家族互助式的傳統(tǒng)保障機(jī)制來(lái)抵御和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。但是，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型過(guò)程的進(jìn)行，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)解體，失去了分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的組織基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)，傳統(tǒng)的農(nóng)村合作醫(yī)療保健和公共衛(wèi)生體系、由子女贍養(yǎng)老人、集資合作興辦教育以及“五�！钡葌鹘y(tǒng)抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制也都瓦解或削弱。城鄉(xiāng)二元分割體制又使農(nóng)村難以獲得更多的公共財(cái)政支持來(lái)化解風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)村居民依靠傳統(tǒng)機(jī)制根本就無(wú)法抗御工業(yè)化帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　面對(duì)這些嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，國(guó)家也在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、農(nóng)村合作醫(yī)療制度、農(nóng)村社會(huì)救助制度等方面進(jìn)行了新的探索和試點(diǎn)。上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)部分地區(qū)根據(jù)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，按照“個(gè)人繳費(fèi)為主、集體補(bǔ)助為輔、政府給予政策扶持”的原則，建立了個(gè)人賬戶積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。2003年底，全國(guó)有1870個(gè)縣（市、區(qū)）不同程度地開(kāi)展了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)工作，5428萬(wàn)人參保，積累基金259億元，198萬(wàn)農(nóng)民領(lǐng)取養(yǎng)老金。2004年，中國(guó)政府開(kāi)始對(duì)農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度的試點(diǎn)：農(nóng)村只有一個(gè)子女或兩個(gè)女孩的計(jì)劃生育夫婦，每人從年滿60周歲起享受年均不低于600元的獎(jiǎng)勵(lì)扶助金，直到亡故為止，獎(jiǎng)勵(lì)扶助金由中央和地方政府共同負(fù)擔(dān)。

　　另外，為保障農(nóng)民的基本醫(yī)療需求，減輕農(nóng)民生大病帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，緩解因病致貧、因病返貧現(xiàn)象，國(guó)家從2002年開(kāi)始嘗試重建以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，由政府組織、引導(dǎo)和支持，農(nóng)民自愿參加，政府、集體和個(gè)人多方籌資，在30個(gè)地區(qū)的310個(gè)縣（市）進(jìn)行試點(diǎn)。截至2004年6月，覆蓋9504萬(wàn)農(nóng)業(yè)人口，實(shí)際參加人數(shù)6899萬(wàn)人；
共籌集資金30.2億元，其中地方各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助11.1億元，中央財(cái)政對(duì)中西部地區(qū)補(bǔ)助3.9億元。

　　在社會(huì)救助方面，1994年國(guó)務(wù)院頒發(fā)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，規(guī)定對(duì)農(nóng)村村民中符合條件的老年人、殘疾人和未成年人實(shí)行保吃、保穿、保住、保醫(yī)和保葬（未成年人保義務(wù)教育）的五保供養(yǎng)。為解決部分生活不能自理五保老人的照料問(wèn)題，各地相繼興辦敬老院，將這些人員集中供養(yǎng)，并逐步發(fā)展成為五保供養(yǎng)的一種重要形式。2003年底，全國(guó)實(shí)際五保供養(yǎng)人數(shù)為254.5萬(wàn)人，敬老院2.4萬(wàn)所，集中供養(yǎng)五保對(duì)象50.3萬(wàn)人。在農(nóng)村低保方面，國(guó)家針對(duì)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡和地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況差異大的實(shí)際，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，其他地區(qū)則堅(jiān)持“政府救助、社會(huì)互助、子女贍養(yǎng)、穩(wěn)定土地政策”的原則，建立特困戶基本生活救助制度。同時(shí)，對(duì)患病的農(nóng)村困難群體實(shí)行醫(yī)療救助。截至2003年底，全國(guó)享受最低生活保障和特困戶生活救助的農(nóng)村特困人數(shù)為1257萬(wàn)人。

　　四、中國(guó)城市居民和農(nóng)村居民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)承受程度

　　改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入與農(nóng)村居民人均純收入都穩(wěn)步提高，但是在城鄉(xiāng)居民人均收入水平穩(wěn)步提高的同時(shí)城鄉(xiāng)居民收入差距卻越拉越大。這使得農(nóng)民在面臨與城市居民同樣的工業(yè)化社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，不僅沒(méi)有相應(yīng)抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制，而且與城市居民相比抗風(fēng)險(xiǎn)能力要弱得多。由此可以看出，綜合評(píng)估中國(guó)城市居民和農(nóng)村居民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)、擁有的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制和具備的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，農(nóng)村居民處于明顯弱勢(shì)。

　　1.農(nóng)村居民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力比城市居民弱

　　農(nóng)村居民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力比城市居民弱，可以從城鄉(xiāng)收入分配和再分配差距不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)中看出。我們下面來(lái)考察城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距、金融資產(chǎn)差距和社會(huì)保障差距這三個(gè)方面的城鄉(xiāng)收入分配差距。

　　從1978年至2002年，城鎮(zhèn)人均可支配收入從343.4元增加到7702.8元，按可比價(jià)格計(jì)算年均增長(zhǎng)6.68％。同期，農(nóng)村人均純收入從133.6元增加到2475.6元，年均增加7.18％。在城鄉(xiāng)居民收入都不斷提高的同時(shí)，城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距總體呈現(xiàn)出不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，從1978年的2.57倍增加到2002年的3.11倍，平均差距為2.34倍，年均增長(zhǎng)0.80％。不過(guò)，在這個(gè)過(guò)程中，城鄉(xiāng)居民收入差距也有一些反復(fù)（見(jiàn)圖1）。具體來(lái)說(shuō)，中國(guó)城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距經(jīng)歷了先縮小、后上升、再縮小、再上升的過(guò)程。從1978年到1984年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革先行一步，農(nóng)村居民人均純收入迅速增加，而城市經(jīng)濟(jì)體制改革尚未全面展開(kāi)，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)幅度不大，城鄉(xiāng)居民收入差距迅速縮小，達(dá)到了改革開(kāi)放以來(lái)的最低點(diǎn)，由1978年的2.57倍下降至1984年的1.54倍。從1984年到1994年，城市經(jīng)濟(jì)體制改革全面展開(kāi)，城鄉(xiāng)收入差距急劇擴(kuò)大，由1984年的1.54倍上升至1994年的2.86倍，到達(dá)一個(gè)高點(diǎn)。從1994年到1997年，國(guó)家采取了一些提高農(nóng)村收入水平、縮小城鄉(xiāng)收入差距的措施，使得城鄉(xiāng)收入差距從1994年的2.86倍下降至1997年的2.47倍。但從1997年開(kāi)始，城鄉(xiāng)收入差距重新擴(kuò)大，并達(dá)到新的高點(diǎn)，由1998年的2.47倍擴(kuò)大到2002年的3.11倍。②

　　隨著城鄉(xiāng)居民人均收入水平差距的擴(kuò)大，城鄉(xiāng)居民金融資產(chǎn)的差距也在逐漸擴(kuò)大，而且金融資產(chǎn)的差距更甚于收入的差距。在改革開(kāi)放之初城鄉(xiāng)居民收入差距是收入分配差距的主要表現(xiàn)形式，隨著城鄉(xiāng)居民收入水平的不斷提高，居民多余的收入轉(zhuǎn)化為存款、債券與股票等金融資產(chǎn)，由于城鄉(xiāng)居民在收入水平以及在轉(zhuǎn)化金融資產(chǎn)能力與便利條件等方面的差異，導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民金融資產(chǎn)差距持續(xù)擴(kuò)大。據(jù)有關(guān)調(diào)查，城鄉(xiāng)居民總量金融資產(chǎn)差距由1980年的2.1倍上升到2000年的4.0倍。1980年城鄉(xiāng)居民金融資產(chǎn)總量之比小于收入之比，但到2000年，城鄉(xiāng)居民總量金融資產(chǎn)的差距明顯高于收入的差距。同期，城鄉(xiāng)居民人均金融資產(chǎn)差距更高，由1980年的9.5倍上升到2000年的11.1倍（見(jiàn)表1）。

　　資料來(lái)源：轉(zhuǎn)引自“中國(guó)改革與發(fā)展報(bào)告”專家組《中國(guó)財(cái)富報(bào)告——轉(zhuǎn)型期要素分配與收入分配》，上海遠(yuǎn)東出版社2002年版，第183—184頁(yè)。

　　城鄉(xiāng)居民除了收入差距和金融資產(chǎn)差距外，在收入再分配或社會(huì)保障方面也存在相當(dāng)?shù)牟罹�，這點(diǎn)在前面分析抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制的時(shí)候已經(jīng)提到。事實(shí)上，城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障差距在原來(lái)傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下已經(jīng)存在，而改革開(kāi)放以來(lái)城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障方面的差距呈現(xiàn)愈加擴(kuò)大之勢(shì)。建國(guó)之初，國(guó)家就通過(guò)頒布有關(guān)法規(guī)，在城鎮(zhèn)構(gòu)建了較為完備的社會(huì)保障體系，在養(yǎng)老、醫(yī)療和其他方面為城鎮(zhèn)職工提供了較好的保障。而在農(nóng)村則并不存在與城鎮(zhèn)相對(duì)應(yīng)的社會(huì)保障體系，國(guó)家在農(nóng)村推行的是以集體經(jīng)濟(jì)為依托和家庭保障為核心的社會(huì)保障體系，無(wú)論是保障水平還是保障范圍都大大低于城鎮(zhèn)的社會(huì)保障。改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，原先在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)趨于瓦解。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入在城鎮(zhèn)以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、最低生活保障等為主要內(nèi)容的社會(huì)保障體系在逐步完善。而農(nóng)村社會(huì)保障制度的發(fā)展要緩慢得多。城鄉(xiāng)社會(huì)保障差距較原來(lái)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距更大。農(nóng)村居民與城市居民相比，抗風(fēng)險(xiǎn)能力顯然要弱很多。

　　2.城市居民和農(nóng)村居民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)承受程度的綜合評(píng)估

　　農(nóng)村居民與城市居民相比，面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)趨同、抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制卻相對(duì)貧乏而抗風(fēng)險(xiǎn)能力又非常弱，這三種因素綜合在一起，可想而知，農(nóng)村居民承受的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)壓力有多大（見(jiàn)表2）。

　　從表2可以看到，無(wú)論是個(gè)體還是整體，中國(guó)農(nóng)村都比城市承受了更大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)壓力。中國(guó)農(nóng)民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和擁有的抗風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制與能力之間的不對(duì)稱性，是中國(guó)建構(gòu)社會(huì)政策體系需要考慮的最大國(guó)情。

　　五、中國(guó)發(fā)展社會(huì)政策體系的基本理念

　　中國(guó)發(fā)展社會(huì)政策的基本理念應(yīng)是確保每個(gè)公民都具有平等的社會(huì)發(fā)展權(quán)利，這代表了現(xiàn)代條件下的社會(huì)公正和公平。從中國(guó)的國(guó)情來(lái)看，雖然完全實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)要經(jīng)歷一個(gè)很長(zhǎng)的發(fā)展階段，但是它應(yīng)該是一個(gè)明確的發(fā)展目標(biāo)和指導(dǎo)社會(huì)政策發(fā)展的基本理念。

　　按照這個(gè)理念，現(xiàn)在城市居民和農(nóng)村居民面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)已相差不大，而城市居民的總體抗風(fēng)險(xiǎn)能力要遠(yuǎn)強(qiáng)于農(nóng)村居民，因此在社會(huì)政策體系的建設(shè)過(guò)程中，必須優(yōu)先考慮農(nóng)村居民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和照顧他們的利益。

　　在考慮發(fā)展社會(huì)政策的同時(shí)，必須考慮到我國(guó)目前在資源有限的條件下，如何最有效地使用這些資源，以最大程度地降低和分散社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)這個(gè)要求，就需要對(duì)公共政策領(lǐng)域和社會(huì)保障領(lǐng)域里的社會(huì)政策實(shí)施做出優(yōu)先順序排列，優(yōu)先考慮最迫切需要解決的社會(huì)政策項(xiàng)目。

　　在社會(huì)政策的對(duì)象上，應(yīng)該從過(guò)去的以城市居民為優(yōu)先的資源分配導(dǎo)向，轉(zhuǎn)變?yōu)橐赞r(nóng)村和農(nóng)民以及進(jìn)城務(wù)工者為優(yōu)先的導(dǎo)向。集中資源，由中央政府為主來(lái)解決在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)中的突出問(wèn)題。

　　從目前農(nóng)村所存在的問(wèn)題來(lái)看，我們認(rèn)為，需要優(yōu)先解決的是義務(wù)教育、就業(yè)和存在嚴(yán)重的傳染病和地方病地區(qū)的基本公共衛(wèi)生保障問(wèn)題。義務(wù)教育保障的是公民的基本素質(zhì)，以提高他們的就業(yè)機(jī)會(huì)，減少各種風(fēng)險(xiǎn)對(duì)他們?cè)斐傻膿p害。就業(yè)保障的是公民的基本生活條件。在我國(guó)目前條件下，無(wú)論城鎮(zhèn)和農(nóng)村都存在著巨大的就業(yè)壓力。在農(nóng)村至少存在著1.5億勞動(dòng)力的失業(yè)和半失業(yè)的問(wèn)題。不解決就業(yè)問(wèn)題，失業(yè)者也就失去了基本的生存條件，更不用說(shuō)發(fā)展機(jī)會(huì)了。而在目前條件下幾乎無(wú)法對(duì)數(shù)量那么巨大的人群提供失業(yè)保障或最低生活保障。因此，擴(kuò)大就業(yè)面成為社會(huì)政策中的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。在我國(guó)，一些嚴(yán)重的傳染病和地方病嚴(yán)重地危害和威脅著人們的健康。這些問(wèn)題不解決，不僅無(wú)法發(fā)展，而且人民群眾的生命安全也受到嚴(yán)重威脅，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　因此必須集中資源突出地解決這些問(wèn)題。

　　公共政策領(lǐng)域中，有關(guān)社會(huì)政策的優(yōu)先排列順序?yàn)椋毫x務(wù)教育、基本的公共衛(wèi)生、就業(yè)。在社會(huì)保障領(lǐng)域，我們建議的優(yōu)先順序?yàn)椋鹤畹蜕畋Ｕ吓c救助（應(yīng)從城鎮(zhèn)居民擴(kuò)大到包括農(nóng)村在內(nèi)的全體居民）、醫(yī)療保障（城鎮(zhèn)的基本醫(yī)療保障和農(nóng)村的合作醫(yī)療）、失業(yè)保障（從城鎮(zhèn)居民逐步擴(kuò)大到進(jìn)城的務(wù)工者）、養(yǎng)老保障及住房保障。

　　對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的基本評(píng)估，和對(duì)社會(huì)政策實(shí)施的優(yōu)先排序，給了我們一個(gè)在目前條件下如何用好有限資源來(lái)最大地減少和分擔(dān)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，為人民群眾提供社會(huì)安全保障的路線圖。這是發(fā)展社會(huì)政策所必須做的一項(xiàng)基本工作。

　　注釋：

　�、僦腥A人民共和國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保障部網(wǎng)站（http://www.molss.gov.cn/news/2004/0907c.htm）。這本白皮書分前言、養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置、社會(huì)救助、住房保障、農(nóng)村社會(huì)保障和結(jié)束語(yǔ)共12個(gè)部分。

　�、趧⑸缃�、徐艷：《城鄉(xiāng)居民收入分配差距形成原因及對(duì)策研究》，《財(cái)經(jīng)研究》2004年第5期。

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　　吳雪明，男（1977—）上海社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)研究所助理研究員；

　　周建明，男（1952—）上海社會(huì)科學(xué)院研究員，亞太研究所所長(zhǎng)，博士

　　來(lái)源：《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期

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