人類自從進(jìn)入群居狀態(tài)之后，就產(chǎn)生了對(duì)公共事物進(jìn)行管理的需要，隨著人類進(jìn)化到社會(huì)階段，進(jìn)一步產(chǎn)生了對(duì)社會(huì)進(jìn)行政治統(tǒng)治的要求。無論是公共管理還是政治統(tǒng)治，都需要一定的權(quán)力資源作為后盾。關(guān)于權(quán)力的來源有許多解釋，例如，理性主義者從事物的本性出發(fā)，認(rèn)為權(quán)力是管理和統(tǒng)治社會(huì)所必需的，他們一般主張權(quán)力的“自然”來源；
社會(huì)契約論者認(rèn)為權(quán)力是組成社會(huì)的成員共同讓與和授予的，他們認(rèn)同一種社會(huì)權(quán)力觀。但在人類歷史上，對(duì)權(quán)力來源最廣泛的解釋，是各種類型的神權(quán)論，“君權(quán)神授”、“替天行道”等等，都是神權(quán)論的通俗表達(dá)。對(duì)權(quán)力來源的各種解釋，只是為權(quán)力的使用尋找合法性與正當(dāng)性，與權(quán)力的有無或存廢沒有關(guān)系。事實(shí)上，沒有任何握有權(quán)力的個(gè)人或集團(tuán)，會(huì)因?yàn)檎也坏綑?quán)力的“合法”來源而放棄權(quán)力。

　　對(duì)權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，使權(quán)力的行使符合權(quán)力授予者的意圖和目的，是人類政治文明的重要組成部分，古今中外的政治法律發(fā)展史概莫能外。本文所指的“監(jiān)督”，是廣義的權(quán)力監(jiān)督，包含政治權(quán)力的劃分和配置。這樣的界定是說得過去的，因?yàn)闄?quán)力監(jiān)督的主要手段是通過分權(quán)，權(quán)力分置本身也含有監(jiān)督的目的和動(dòng)機(jī)。如何對(duì)權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督，可謂人類政治制度史上永恒的主題和難題。迄今為止的人類政治制度史表明，關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的理論構(gòu)想與制度設(shè)計(jì)，構(gòu)成了政治思想史和制度史的最主要部分，幾乎凝結(jié)了人類全部的政治智慧。伴隨著人類社會(huì)制度的進(jìn)步，權(quán)力監(jiān)督的具體制度和措施也是層出不窮、不斷創(chuàng)新；
綜觀權(quán)力監(jiān)督的歷史，基本的權(quán)力監(jiān)督模式可以分為兩類：一是縱向的監(jiān)督模式；
二是橫向的監(jiān)督模式。

　　一、中國式縱向權(quán)力監(jiān)督模式的歷史演進(jìn)

　　縱向的權(quán)力監(jiān)督模式傾向于將權(quán)力在縱向的上下級(jí)之間進(jìn)行分配，用上位權(quán)力監(jiān)督下位權(quán)力。因此，采用這種模式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，其縱向之間的分權(quán)特別發(fā)達(dá)，而橫向之間則傾向權(quán)力的集中�？v向的權(quán)力監(jiān)督模式以我國古代的御史監(jiān)察制度最為典型。中國古代監(jiān)察制度之完善，為世界歷史所罕見，它不僅導(dǎo)致了權(quán)力監(jiān)督體系的完備發(fā)達(dá)，而且直接促進(jìn)了我國古代行政區(qū)劃制度的演變。

　　在我國古代歷史上，秦的統(tǒng)一實(shí)在是一個(gè)重大而又影響深遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)！“如果中國歷史和其他各國文化有唯一最重要的歧異，那就是公元前221年秦始皇的統(tǒng)一全國”。[①] 秦以前的歷史，在史書中統(tǒng)稱為先秦時(shí)期，可見秦是這之前一段歷史的總結(jié)，也是對(duì)前段歷史的轉(zhuǎn)向。的確，秦是中國古代幾千年歷史的分水嶺。從夏、商、周開始，到春秋戰(zhàn)國，我國古代社會(huì)的基本形態(tài)是一種分封自立的社會(huì)，其中尤以西周的分封制為典型。在西周以前，就有若干分封建國的情形�！对姟辽添灐烈笪洹分械摹懊�于下國，封建厥�！保�即這樣的記載。但是在規(guī)模上，特別是就形成制度而言，依然應(yīng)以西周的封建為封建制度的代表。[②] 周人滅商后，在中國境內(nèi)還有許多歷史悠久的氏族國家，它們與西周相互承認(rèn)，被稱為“服國”，即服從西周的宗主地位之意。但作為西周立國根本的，還是它的封建制度。西周的封建制度，簡單地說，就是根據(jù)宗法制度，把周文王、武王、成王、康王等未繼承王位的別子，有計(jì)劃地分封到舊有的政治勢力中去，代表宗主對(duì)這些地方進(jìn)行統(tǒng)治。被封的別子，即成為封國之祖，他的嫡長子可以繼承封國和封號(hào)。封國與宗周的關(guān)系，政治上是天子與諸侯的關(guān)系，宗族上卻是“別子”與“元子”的血緣關(guān)系。通過這種分封制度，西周按照宗法建立了一個(gè)以血統(tǒng)為紐帶的統(tǒng)治集團(tuán)�！秴问洗呵铩劣^世篇》謂：“周封國四百余，服國八百余”。當(dāng)時(shí)的西周國，就是由這些封國和服國組成的“國際大同盟”。

　　這種分封制與古希臘、羅馬的城邦制以及西歐中世紀(jì)早期的封建制，在形式和特征上都有相似的一面。首先，兩者都沒有形成一個(gè)強(qiáng)大而統(tǒng)一的中央政權(quán)。在西周分封制度之下，周王室雖然是各封國和服國的宗主，但實(shí)際的政治權(quán)力并不大。王室把某一土地和人民分封出去了，統(tǒng)治的權(quán)力也便分出去了。諸侯把受封的土地人民，按照宗法的要求，分給卿大夫以作食邑之后，該食邑內(nèi)的統(tǒng)治權(quán)，也便分給了卿大夫，所以卿大夫也有家臣，有邑宰。當(dāng)然，諸侯對(duì)外可以成為獨(dú)立的政治單位，而卿大夫則不能。封建諸侯對(duì)周王室的義務(wù)，包括尊奉周王室的正統(tǒng)地位、按時(shí)朝聘述職、供應(yīng)祭祀之需；
在戰(zhàn)時(shí)則有為王室征伐戍城等義務(wù)，除此之外諸侯享有比較獨(dú)立的政治地位。除了周的封國，還存在許多不是由周分封，而是早已建立的“服國”，其數(shù)量甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過周的封國。這些數(shù)量龐大的封國和服國都是獨(dú)立的政治實(shí)體，只在貢賦及軍事方面向周王室盡義務(wù)。其次，從政治權(quán)力的結(jié)構(gòu)分析，眾多的諸侯和卿大夫在其封國和食邑之內(nèi)享有真正的實(shí)權(quán)，“若以集權(quán)和分權(quán)為權(quán)力分配標(biāo)準(zhǔn)的話，封建政治可以說是兩級(jí)分權(quán)的政治”。[③] 隨著權(quán)力的逐級(jí)分封，整個(gè)社會(huì)的權(quán)力重心下移，政治權(quán)力更多地配置于地方組織和機(jī)構(gòu)，越到下層，權(quán)力越多而且實(shí)在，例如，“諸侯對(duì)其卿大夫的權(quán)力，遠(yuǎn)超過天子對(duì)諸侯的權(quán)力”。這樣一來，就在社會(huì)的中下層形成許多橫向并列的權(quán)力單元，構(gòu)成社會(huì)政治權(quán)力的主體和基礎(chǔ)。這種社會(huì)形態(tài)和權(quán)力結(jié)構(gòu)，與西歐早期的封建時(shí)期，甚至現(xiàn)代社會(huì)的聯(lián)邦制國家，都有很多形似的地方�？梢栽O(shè)想，如果假以時(shí)日和其他條件，中國歷史也很有可能走向近代歐洲歷史發(fā)展的軌跡。

　　但是，秦的統(tǒng)一徹底改變了中國歷史的這種趨勢，使它沿著與近代西歐國家相反的方向發(fā)展。按照徐復(fù)觀先生的觀點(diǎn)，秦之前的中國社會(huì)形態(tài)相當(dāng)于西歐中世紀(jì)的封建社會(huì)，而秦的統(tǒng)一則建立了“典型專制政治”。自秦以后的專制，一方面是把秦制作為既成事實(shí)繼承下來；
另一方面又不斷地加入了許多更壞或更好的因素到里面去，直到辛亥革命，這種狀況才有所改變。[④] 這種觀點(diǎn)是頗有見地的。當(dāng)然，秦的統(tǒng)一也不是憑空扭轉(zhuǎn)了中國歷史的發(fā)展軌道，只是將它之前的專制因素發(fā)展到極致，而摒棄了先秦社會(huì)形態(tài)中的分治（或自治）因素。如果說先秦社會(huì)是封建社會(huì)的話，也與西歐中古的封建形態(tài)有性質(zhì)上的差異。在歐洲古代史上，王權(quán)是比較薄弱的，始終存在著世俗貴族、市民階層和基督教會(huì)對(duì)王權(quán)的抗衡與制約。然而在先秦時(shí)期的古代中國，王權(quán)雖然不如秦以后的朝代那么強(qiáng)大，但統(tǒng)一的王權(quán)是存在的，并且作為政治權(quán)力的總體來源，有權(quán)分封各個(gè)封國和諸侯。在法理上，王權(quán)是政治權(quán)力之源，諸侯的權(quán)力是政治權(quán)力之流，封國的權(quán)力來源于宗主，權(quán)力的分配仍然是自上而下的。從理論上講，宗主既然能把封國分封給諸侯，也就理所當(dāng)然地有權(quán)取消或收回封國及其權(quán)力。西周分封建國的實(shí)際進(jìn)程，也是先有周王室的得天下，而后才有各諸侯國的分封。因此，中國歷史從遠(yuǎn)古時(shí)代起，就蘊(yùn)藏著專制的因素，只是在統(tǒng)治的條件和手段不成熟的時(shí)候，無法實(shí)際塑造出龐大的專制政治制度。秦國的崛起和統(tǒng)一，終于為專制制度的建立創(chuàng)造了契機(jī)，使其得以發(fā)生。

　　秦建立起統(tǒng)一的中央集權(quán)專制之后，政治權(quán)力的分配發(fā)生了重大的改變。秦始皇比擬“三皇五帝”而自稱“皇帝”，以示其與以往的國王不可同日而語，成為一切政治權(quán)力的集大成者。所有政權(quán)收歸中央，由皇帝總其成，地方只有治權(quán)，一切地方治理機(jī)構(gòu)都是中央政府的派出機(jī)構(gòu)，由中央派出并對(duì)中央負(fù)責(zé)。至此，政治權(quán)力完全按縱向的自上而下模式進(jìn)行劃分和配置，其中也包括監(jiān)督權(quán)。在理論上，上位權(quán)力可以延伸到任何一級(jí)下屬機(jī)構(gòu)，形成一種垂直向下的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在政治權(quán)力高度集中于中央，而又不得不授予地方管理權(quán)力的情況下，對(duì)各級(jí)權(quán)力的監(jiān)督就顯得尤為重要。為了保證中央的權(quán)力和意志能夠貫徹到幅員遼闊的地方機(jī)構(gòu)中去，就必須加強(qiáng)對(duì)各級(jí)權(quán)力的監(jiān)督，使其與中央政府保持一致。基于這樣的要求，秦朝開創(chuàng)了專制社會(huì)御史監(jiān)察制度的先河。

　　秦的權(quán)力監(jiān)督體系由御史大夫和監(jiān)御史構(gòu)成。御史大夫位列三公，直屬于皇帝，是中央政府中專門負(fù)責(zé)監(jiān)察的最高官員，下設(shè)御史中丞和侍御史；
監(jiān)御史是地方機(jī)構(gòu)——郡的監(jiān)察官，設(shè)于郡守之下，在郡守的節(jié)制之下負(fù)責(zé)郡轄區(qū)內(nèi)的監(jiān)察事務(wù)。監(jiān)御史雖然隸屬地方郡守，但又接受中央監(jiān)察官員御史大夫的垂直“領(lǐng)導(dǎo)”，是一種典型的“雙重領(lǐng)導(dǎo)制”。秦朝的政制處于初創(chuàng)階段，其監(jiān)察制度也只是布下了框架，播下了種子，尚不是很完善。漢承秦制，又有所發(fā)展，“漢朝基本沿襲秦制，但又有一些變化，主要是設(shè)立了御史臺(tái)，由御史中丞為臺(tái)長，負(fù)責(zé)察舉非法”。[⑤] 西漢統(tǒng)治者從秦“短命而亡”的歷史中吸取教訓(xùn)，認(rèn)為地方勢力的坐大是亡秦的主要原因，對(duì)地方官員頗不放心。因此，更為重要的變化是，西漢中央政府經(jīng)常派遣特派專員到地方各郡巡視調(diào)查，這些特派員有一個(gè)專門的名稱，叫“刺史”。后來，這種做法逐漸形成定制，全國劃分為十三個(gè)巡視區(qū)，稱為十三州，每一州派一個(gè)刺史，相對(duì)固定地對(duì)各自的轄區(qū)進(jìn)行常規(guī)性監(jiān)察。起初，十三州只是監(jiān)察責(zé)任區(qū)，刺史亦為巡行之官而非常設(shè)官。派去的刺史都是一些官階較低的小官，那時(shí)的（郡）“太守官俸二千石，而刺史原始只是俸給六百石的小官。根據(jù)政府規(guī)定項(xiàng)目調(diào)查，縱是小官也能稱任，而且唯其官小，所以敢說敢講，無所避忌”。[⑥] 調(diào)查的項(xiàng)目及權(quán)限也有限制，政府規(guī)定根據(jù)六條考察，即所謂“六條問事”，六條之外也就不多管。但是，由于刺史的監(jiān)察結(jié)果對(duì)郡太守等各級(jí)地方官員的黜陟升降具有重要的影響，隨著監(jiān)察作用的日益發(fā)揮，刺史的地位和權(quán)力也逐漸加重。到了東漢末年，刺史由“過江龍”變成了“坐地虎”，終于由中央代表演變?yōu)樾碌牡胤焦�，改稱州牧，州也由巡查區(qū)變?yōu)榭ひ陨系挠忠患?jí)行政區(qū)。

　　州刺史成為地方官后，又有尾大不掉之勢，于是中央政府又得設(shè)立新的監(jiān)察機(jī)構(gòu)來監(jiān)督州刺史。經(jīng)過三國兩晉、南北朝、隋等朝代幾百年的演變，到了唐代，監(jiān)察制度終于又有了新的發(fā)展。唐代的御史臺(tái)已經(jīng)成為獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，不屬于三省，有所謂三省六部一臺(tái)之說。唐中宗后，御史臺(tái)分左右御史，左御史監(jiān)察朝廷中央政府，稱“分察”；
右御史監(jiān)察州縣地方政府，稱“分巡”。到唐德宗時(shí)，將全國各州劃分為十道，派去的監(jiān)察御史稱監(jiān)察使，后改稱巡察、按察，最后稱為觀察使。這些派去的御史名義上是觀察使，代表中央對(duì)各地區(qū)活動(dòng)進(jìn)行巡視觀察，實(shí)際上則長期停駐地方，成為地方更高一級(jí)行政長官。但在唐朝時(shí)，這一級(jí)長官仍然是名不正言不順。此外，唐朝的節(jié)度使原本也是監(jiān)察官，因?yàn)楸O(jiān)察使巡視邊疆，在邊防重地停駐下來，中央只有讓他對(duì)地方事務(wù)隨宜應(yīng)付，就必須臨時(shí)賦予其全權(quán)支配調(diào)度，故稱節(jié)度使。

　　到了宋的時(shí)候，改“道”為“路”，“路”正式成為州之上的最高級(jí)別行政區(qū)。宋代路一級(jí)的長官稱“監(jiān)司官”，都是中央派到地方來監(jiān)督指揮地方的，其本來的身份都是監(jiān)察官員。宋代路官的特點(diǎn)是，每一路共有四個(gè)監(jiān)司官，稱為帥、漕、憲、倉�！皫洝笔前矒崾�，掌軍事民政；
“漕”是轉(zhuǎn)運(yùn)使，掌財(cái)賦調(diào)配運(yùn)轉(zhuǎn)；
“憲”是提刑按察使，掌司法訟獄；
“倉”是提舉常平使，掌救恤斂散。[⑦] 漸漸地，路官（安撫使等）也由巡視官變成了地方父母官。于是朝廷又疑其奸，派遣新的巡視員到諸路巡視監(jiān)察，稱“行中書省事”，亦即作為中書�。ㄖ醒胝�府）的代表行使中央特派之事，這時(shí)“行省”還只是巡行的中書省官員而已。到元代，行省便發(fā)展成路之上的一級(jí)行政區(qū)，“行省平章”成了新的地方諸侯。于是新的中央特派員又來了，這就是明中葉的巡撫。

　　明初仿照元朝的官制，在地方上仍舊設(shè)置行中書省，統(tǒng)一管轄地方事務(wù)，權(quán)力大而集中。朱元璋為了削弱和分割地方權(quán)力，于洪武九年（公元1376年）廢除了行中書省，改置承宣布政使司，將原來行省的權(quán)力一分為三，即分設(shè)布政使管民政、財(cái)政；
按察使管司法、刑獄；
都指揮使管衛(wèi)所軍事。他們均為封疆大吏，并稱“三司”，相互制約，互不統(tǒng)屬。三司分置有利于中央加強(qiáng)對(duì)地方的控制，但其缺陷是相互推諉扯皮，或力不從心而不能及時(shí)妥善處理緊急政務(wù)。這成為廢除行省后日益突出的問題，明朝的“總督巡撫制度，正是為了彌補(bǔ)地方政治體制的這一缺陷而產(chǎn)生發(fā)展的�！盵⑧] 明朝最初派遣巡撫和總督，主要目的并不是讓他們?nèi)タ傤I(lǐng)一方，成為凌駕于地方三司的封疆大吏，而是為了更好地對(duì)地方政權(quán)進(jìn)行監(jiān)察。有明一代，督撫的官職官銜始終被列入都察院系統(tǒng)，在名義上，三司始終是法定的省級(jí)機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上，督撫逐漸由臨時(shí)派遣、事畢還朝改為專設(shè)、定設(shè)，常駐久任，開府置屬，其功能已由中央監(jiān)察官轉(zhuǎn)化為地方行政官�！暗矫髂�，巡撫由巡行漸變?yōu)槌ＴO(shè)，而且事權(quán)愈重，行省正式官員（布政使等）反成虛設(shè)，入清后巡撫終于又成了一省之父母官�！盵⑨]

　　除了這種中央對(duì)地方實(shí)施監(jiān)督的御史監(jiān)察系統(tǒng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　在政府中樞系統(tǒng)中，有所謂“內(nèi)朝”對(duì)“外朝”的監(jiān)督與控制，亦是權(quán)力監(jiān)督的重要形式。所謂“內(nèi)朝”，是指由皇帝身邊的親信秘書、宦官、智囊人物等組成的權(quán)力系統(tǒng)；
“外朝”則是國家典章正式設(shè)立的中央政府機(jī)構(gòu)。歷代皇帝總是疑心朝臣弄權(quán)，因而喜歡用身邊的親信（內(nèi)朝）分外朝之權(quán)，乃至架空外朝取而代之。然而這些原先的近侍奴才一旦大權(quán)在握，又演變成新的“外朝”，引起皇帝的疑心，于是皇帝又得另建一個(gè)秘書班子來架空它。中國古代政府中樞機(jī)構(gòu)的歷史就是這樣循環(huán)演化而來的：秦漢時(shí)由丞相統(tǒng)帥三公九卿主理朝政，皇帝便培植“尚書”而分其權(quán)�！吧袝�”原來只是管文書的，真正是皇宮里的“秘書”。“尚”是掌管的意思，漢代皇帝有六尚，即尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴及尚書，專為皇帝掌管衣食起居。由于皇帝的扶植，尚書的職權(quán)和地位漸漸增長，最終演變?yōu)樗逄频纳袝�省，尚書已成了新的宰相，于是唐帝又重用“同中書門下”的近臣，使其架空尚書省。到宋時(shí)“同中書門下平章事”又演變成新的宰相并出現(xiàn)以他為首的外朝“中書省”，于是明代皇帝又用身邊的一些“大學(xué)士”組成“內(nèi)閣”來架空中書省，并取消宰相。到明朝后期，內(nèi)閣又已坐大，明史上嚴(yán)嵩、張居正那樣的大學(xué)士比宰相有過之而無不及。于是清朝又出現(xiàn)了南書房、軍機(jī)處之類的秘書班子，以架空外朝。[⑩]

　　二、西方橫向權(quán)力監(jiān)督模式的淵源與發(fā)展

　　橫向權(quán)力監(jiān)督模式的基本特點(diǎn)是，將整體權(quán)力劃分為不同的權(quán)能，在若干個(gè)平行并列的主體之間進(jìn)行分配，各自行使一部分權(quán)能，相互監(jiān)督和制約。橫向權(quán)力監(jiān)督模式以西方國家的三權(quán)分立模式為代表。我們今天所指的西方國家，其政治思想文化主要發(fā)源于西歐，而西歐文化又以古希臘羅馬文化為其根源。在西歐政治傳統(tǒng)和思想文化中，分權(quán)自治的觀念可謂源遠(yuǎn)流長，古希臘羅馬就有許多關(guān)于分權(quán)政治的實(shí)踐和思想。古希臘和古羅馬都曾經(jīng)盛行過城邦制度，境內(nèi)存在許多大大小小的城邦國家，相互并不統(tǒng)屬，更沒有建立起統(tǒng)一的中央政權(quán)。在城邦內(nèi)部，大多實(shí)行城邦民主制。以雅典為例，雅典的政權(quán)組織包括公民大會(huì)、500人議事會(huì)、執(zhí)政官及軍事將領(lǐng)。公民大會(huì)是雅典實(shí)行直接民主的產(chǎn)物，凡生父母都是雅典公民、年滿18歲的男性公民，都有權(quán)參加公民大會(huì)。公民大會(huì)的職責(zé)是選舉500人議事會(huì)成員、制定法律、決定重大事項(xiàng)，另有一項(xiàng)特殊的權(quán)力，即對(duì)被懷疑有獨(dú)裁傾向的官員和軍事將領(lǐng)進(jìn)行投票并將其驅(qū)逐出境，此即有名的“陶片放逐法”（因投票時(shí)將被懷疑者的名字寫在陶片上而得名）。500人議事會(huì)是雅典權(quán)力最大的機(jī)構(gòu)，由它選舉產(chǎn)生9名執(zhí)政官和10名軍事將領(lǐng)，同時(shí)它還直接行使財(cái)政控制權(quán)，決定其他重大事項(xiàng)。執(zhí)政官是最高的行政長官，軍事將領(lǐng)統(tǒng)帥軍隊(duì)，負(fù)責(zé)防務(wù)，他們雖然擁有巨大的權(quán)力，但其權(quán)力受到多方面的約束：一是任期短暫，如執(zhí)政官的任期只有一年；
二是受公民大會(huì)驅(qū)逐制度和議事會(huì)的約束；
三是受陪審法庭的制約，任何希臘公民，不一定是受害者，都可以控告國家官員。[11]

　　羅馬共和時(shí)期的政制與希臘非常相似，但對(duì)權(quán)力的分化和制約更為細(xì)致。共和國的主要政權(quán)機(jī)構(gòu)是公民大會(huì)、元老院和各種行政官。元老院只有動(dòng)議權(quán)，并對(duì)重大政治爭議進(jìn)行仲裁，享有一定的司法權(quán)；
執(zhí)政官只有兩名，權(quán)力相等，可互相否決，還有一些直接對(duì)公民大會(huì)負(fù)責(zé)的財(cái)務(wù)官等特殊行政官員；
羅馬共和國最具特色的是它的保民官制度，即每年由公民大會(huì)推選出10名保民官，代表平民階級(jí)對(duì)執(zhí)政官進(jìn)行監(jiān)督，他們有權(quán)否決行政官員作出的不當(dāng)行政行為。在以上古希臘羅馬的政制中，已經(jīng)孕育了現(xiàn)代民主政治的“胚胎”。

　　同時(shí)在政治思想史上，古希臘和古羅馬很早就開始了對(duì)政體問題的探討。亞里士多德認(rèn)為，“一種政體如果要達(dá)到長治久安的目的，必須使全邦各部分（各階級(jí)）的人民都能參加而懷抱著讓它存在和延續(xù)的意愿（這種意愿，在斯巴達(dá)的各個(gè)部分是具備的）�！盵12] 因此他主張一種由君主制、貴族制和民主制各種成分組成的混合政體，即由一個(gè)人、少數(shù)幾個(gè)人、許多人相混合為整個(gè)國家的利益進(jìn)行統(tǒng)治。君主制和貴族制有利于實(shí)現(xiàn)政治統(tǒng)治的效率，民主制能保證政權(quán)主體相互制約，控制政府的強(qiáng)制性權(quán)力。西塞羅的政治觀點(diǎn)與亞氏相似，他在《論共和國》中寫道“我認(rèn)為，這樣組成的國家是最好的政體，它由王政的、貴族的和人民的這三種政體適當(dāng)?shù)鼗旌隙�成，并且不�?huì)由懲罰而激起粗野、狂暴的情感�！盵13] 他們的政治理想并不排斥君主制，但也沒有將君主制置于絕對(duì)的、正統(tǒng)的地位，而是站在比較“中間”的立場，對(duì)各種政體的優(yōu)劣利弊進(jìn)行對(duì)比分析，認(rèn)為由各種成分綜合而成的混合政體是最適宜的。所以說，在西方政治思想史上，君主制沒有取得過在中國那樣的正統(tǒng)性優(yōu)勢，王權(quán)多數(shù)時(shí)候是受到各種制約的。

　　在古希臘和古羅馬，也曾普遍地存在過君主制國家，西塞羅認(rèn)為“所有古代民族從前都服從于國王”，亞里士多德也指出：“希臘古代各城市原來都由君王加以統(tǒng)率，而野蠻民族至今還保持著王權(quán)”。[14] 但是一般而言，它們的君主制時(shí)間短暫，尚未形成絕對(duì)專制的規(guī)模就很快轉(zhuǎn)入了貴族制或民主制。公元前五世紀(jì)的歷史學(xué)家修昔底德對(duì)古希臘的政制演變談到：“古老的政制是世襲君主制，君主有確定的權(quán)力和限制；
但是因?yàn)橄ＥD的勢力增加，獲得金錢的重要性愈來愈明顯，幾乎所有的城市都建立了僭主政治�！盵15] 僭主政制為大多數(shù)古希臘城邦國家經(jīng)歷過，是一種處于集權(quán)政制和民主政制之間的過渡政體，“從公元前8世紀(jì)到公元前4世紀(jì)的數(shù)百年間反反復(fù)復(fù)出現(xiàn)，淋漓盡致展示出人類政治形態(tài)從集權(quán)政制向民主政制演進(jìn)的艱難曲折的過程。”[16] 它們依靠強(qiáng)力建立起來，但其權(quán)力并未超過中古時(shí)代封建國王的權(quán)力。僭主們必須依靠城邦中多數(shù)弱者來穩(wěn)固自己的統(tǒng)治，“這些僭主為了維持自己的統(tǒng)治，所采政治一般不能違背壓抑貴族，加惠平民的常例”。[17] 羅馬后來建立了強(qiáng)大的帝國，但它并非東方式的權(quán)威帝國，從一開始就沒有可能自下而上形成民對(duì)王的絕對(duì)人身依附關(guān)系。西羅馬帝國崩潰之后，西歐重新回到四分五裂的狀態(tài)，“于是便輪到日爾曼各民族到歷史舞臺(tái)上來表演了”。[18]

　　西歐中世紀(jì)是一段黑暗的歷史，但平等民主的火種并未完全熄滅。政治進(jìn)化相對(duì)落后的日爾曼人仍保留著氏族民主制的傳統(tǒng)，部落首領(lǐng)推舉產(chǎn)生，部落內(nèi)部的大事由所有人議決。作為征服者的日爾曼人對(duì)被征服者是主人，但征服者之間不存在主人與奴仆的區(qū)分，所有人都認(rèn)為自己是自由和平等的，他們之間根據(jù)傳統(tǒng)的“法律”來確定彼此的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。日爾曼人的這種法權(quán)觀念，與“法律形式上一切人平等”的古羅馬法精神一脈相承，這實(shí)在是一種“后發(fā)的優(yōu)勢”。中世紀(jì)后期，羅馬法在西歐的復(fù)興應(yīng)該得益于日爾曼人的這種法權(quán)觀念，也就顯得順其自然而不足為奇。其次，中世紀(jì)強(qiáng)烈的宗教觀念和強(qiáng)大的基督教會(huì)對(duì)專制王權(quán)發(fā)生了有力的抑制效果。在西方歷史上，對(duì)“上帝”的信仰曾經(jīng)給西方人的精神世界以深刻的影響和激勵(lì)，黑格爾指出：“只有在基督教的教義里，個(gè)人的人格和精神才第一次被認(rèn)作有無限的絕對(duì)的價(jià)值。一切人都能得救是上帝的意旨�；�督教里有這樣的教義：在上帝面前所有的人都是自由的，所有的人都是平等的，耶穌基督解救了世人，使他們得到基督教的自由�！� [19] 基督教會(huì)宣揚(yáng)“人人在上帝面前平等”、“上帝的法律（神法）高于世俗國王的法律”，這些教義為人們爭取自由平等的權(quán)利提供了堅(jiān)強(qiáng)的精神動(dòng)力。韋伯在探討西歐資本主義發(fā)生的精神力量時(shí)指出：“神秘的和宗教的力量，以及以此為基礎(chǔ)的倫理上的責(zé)任觀念，過去始終是影響行為的最重要的構(gòu)成因素�！盵20] 在政治實(shí)踐領(lǐng)域，天主教會(huì)組織作為強(qiáng)大的政治力量，與世俗君主相抗衡，教權(quán)與王權(quán)長期爭斗不止。在西歐中世紀(jì)，國王、教會(huì)和世俗貴族三方勢力時(shí)而聯(lián)合，時(shí)而斗爭，相互抗衡制約，使西方世界未能發(fā)展出東方那樣的絕對(duì)君主制。

　　西歐近代史是一個(gè)大啟蒙、大復(fù)興的偉大時(shí)代，一大群政治哲學(xué)家對(duì)人類政治思想的貢獻(xiàn)和影響足以彪炳千秋。霍布斯、盧梭、洛克和孟德斯鳩是其中的代表�；舨妓购捅R梭著重探討的是社會(huì)政治的理念性問題，他們用社會(huì)契約理論回答了政府如何起源，政治權(quán)力從何而來等根本問題；
洛克和孟德斯鳩則側(cè)重于如何限制權(quán)力的行使，以保護(hù)個(gè)人權(quán)利不受侵犯，他們用三權(quán)分立的權(quán)力結(jié)構(gòu)來制約政府的強(qiáng)制性權(quán)力，其理論具有更明顯的技術(shù)性和操作性。他們政治思想的共同點(diǎn)是，用個(gè)人的“自然權(quán)利”（即“天賦人權(quán)”）來對(duì)抗國家和政府的統(tǒng)治權(quán)力。政府的權(quán)力來源于人民的授權(quán)，權(quán)力的來源和分配是自下而上的。人民之所以授予政府權(quán)力，在于保護(hù)人民的自由和財(cái)產(chǎn)等“自然權(quán)利”，一旦政府不能盡此義務(wù)，人民有權(quán)推翻和更換政府。為了保證政府權(quán)力的行使符合正當(dāng)目的，必須實(shí)行“分權(quán)制衡”的政治結(jié)構(gòu)。這種思想的革命意義表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一、公民個(gè)人權(quán)利成為制約和監(jiān)督政治權(quán)力的新“武器”，即公民的生命、財(cái)產(chǎn)、安全等基本權(quán)利是政府權(quán)力行使的邊界，政府不得加以剝奪；
公民的政治權(quán)利如言論自由、選舉權(quán)等，會(huì)制約和影響政府權(quán)力的行使?fàn)顩r。這是以往一切政治制度所不具備的，即使是最民主的古希臘城邦民主制，仍然可以合法地剝奪奴隸的生命財(cái)產(chǎn)權(quán)。二、就權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督而言，三權(quán)分立制衡的學(xué)說徹底地將國家政權(quán)劃分為立法、司法和行政三種權(quán)能，使任何建立專制獨(dú)裁的企圖都難以逾越這一理論上的“障礙”——三權(quán)分立對(duì)專制獨(dú)裁來講是極大的障礙。

　　歐洲近代啟蒙思想的第一個(gè)碩果是英國憲政制度的建立，英國的憲政與歐洲啟蒙思想是互為因果、相互促成的。英國憲政得自其傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)，并非理性構(gòu)建的產(chǎn)物。通過許多傳統(tǒng)的甚至無意的事件，如1215年的《大憲章》和1688年的“光榮革命”，英國最終建立起一種溫和的、均衡的憲政體制，貫徹著權(quán)力分立制衡的原則，“可以把《王位繼承法》頒布之后的英國憲法看成是‘混合的’或‘均衡的’的憲法�！盵21] 具體地說，《大憲章》（1215）、《人身保護(hù)法》（1679）等憲法性文件保障公民的基本自由和權(quán)利；
同時(shí)《大憲章》以及《王位繼承法》（1701）等，明顯地限制了國王的權(quán)力，提高了議會(huì)的權(quán)威。在權(quán)力的分立制衡方面，立法權(quán)及其他重大事項(xiàng)決定權(quán)由議會(huì)掌握，行政權(quán)由首相行使，首相有權(quán)解散議會(huì)，但如果遭到議會(huì)三分之二的多數(shù)否決，則首相必須辭職。英國首相由議會(huì)中多數(shù)黨的領(lǐng)袖擔(dān)任，因此他成為聯(lián)結(jié)議會(huì)和行政部門的中間橋梁，有利于保持議會(huì)對(duì)行政部門的監(jiān)督控制，議會(huì)通過上議院還享有最終司法權(quán)，這些都體現(xiàn)了英國憲政的“議會(huì)至上”原則，也是英國憲政“溫和”的體現(xiàn)。

　　就分權(quán)制衡的程度而言，美國的憲政體制無疑在當(dāng)今世界勘稱典范。美國憲法徹底實(shí)行了分權(quán)制衡原則，其制衡機(jī)制體現(xiàn)在三個(gè)層次上：首先是地方（州）和中央（聯(lián)邦）的制衡；
其次是聯(lián)邦政府立法（國會(huì)）、行政或執(zhí)法（總統(tǒng)）和司法（聯(lián)邦法院）的制衡；
最后是各地區(qū)和社會(huì)利益集團(tuán)的制衡，[22] 其中最具決定意義的要算聯(lián)邦政府立法、行政和司法部門之間的制衡。根據(jù)美國憲法，國會(huì)享有最高立法權(quán)，有權(quán)制定和通過法律，但需要總統(tǒng)簽署才能生效；
總統(tǒng)可以否決國會(huì)立法，國會(huì)則能以三分之二多數(shù)推翻總統(tǒng)的否決，在現(xiàn)代美國，總統(tǒng)通過向國會(huì)提交立法議案，極大地影響著立法的方向和范圍�？偨y(tǒng)是國家的最高行政長官，又是國家元首和軍隊(duì)總司令，可以對(duì)外訂立條約，任命重要的外交官員和聯(lián)邦法院法官以及行政部門高級(jí)官員，但都需要國會(huì)參議院批準(zhǔn)；
總統(tǒng)可以調(diào)動(dòng)軍隊(duì)，但卻無權(quán)對(duì)外宣戰(zhàn)；
國會(huì)可以對(duì)民選的總統(tǒng)提出彈劾，免除其職務(wù)。相比之下，聯(lián)邦法院的權(quán)力最不足道。為了平衡聯(lián)邦法院的權(quán)威，實(shí)行法官終身制，聯(lián)邦法官一旦被任命，便終身任職。在其后的憲政實(shí)踐中，美國通過馬伯里訴麥迪遜案建立了獨(dú)特的司法審查制度，賦予聯(lián)邦最高法院解釋憲法、審查國會(huì)立法和總統(tǒng)的行政措施是否違憲的權(quán)力，成為聯(lián)邦法院制衡國會(huì)和總統(tǒng)的重要武器。但聯(lián)邦法官也受到國會(huì)和總統(tǒng)的約束，他們由總統(tǒng)提名任命，且須得到參議院的批準(zhǔn)。對(duì)已經(jīng)任命的聯(lián)邦法官，必要時(shí)國會(huì)可以發(fā)動(dòng)彈劾程序，免除其法官職務(wù)。與此同時(shí)，對(duì)于聯(lián)邦最高法院作出的司法判決，國會(huì)可以啟動(dòng)修憲程序，推翻該判決。

　　在這種犬牙交錯(cuò)的監(jiān)督制約體制中，任何集團(tuán)和個(gè)人都很難成為專制獨(dú)裁者。雖然以美國總統(tǒng)為首的行政權(quán)力越來越膨脹，以至有所謂“帝王總統(tǒng)”之稱，但美國三權(quán)分立的基本憲政體制并未改變。在美國歷史上，富蘭克林×羅斯福是最具“帝王相”的總統(tǒng)，但他的 “最高法院人事改造計(jì)劃”（Court-Packing plan）招致了當(dāng)代人和史學(xué)家的批評(píng)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　最終也以失敗告終。[23] 二戰(zhàn)以后，在福利國家和冷戰(zhàn)對(duì)抗的政策驅(qū)動(dòng)下，美國憲政中的總統(tǒng)權(quán)力不斷擴(kuò)張，出現(xiàn)了“總統(tǒng)憲政”的權(quán)力結(jié)構(gòu)。所幸的是，以“水門事件”為契機(jī)，總統(tǒng)憲政已經(jīng)慢慢地得到抑制。[24]

　　三、兩種監(jiān)督模式的特征及其利弊

　�。ㄒ唬┨卣鞣治�。將權(quán)力監(jiān)督模式劃分為縱向的和橫向的，當(dāng)然是模型化的處理，實(shí)際存在的權(quán)力監(jiān)督體系大多是橫向和縱向兩種模式不同程度的結(jié)合。但是，不同國家的權(quán)力監(jiān)督體系通常以一種模式為基本理念或主要特征。因此，上述監(jiān)督模式的歸納和闡述仍然是有意義的。如果一種政治權(quán)力的分配和監(jiān)督方式具有鮮明的特點(diǎn)，與其他的權(quán)力配置方式明顯不同，我們就可以說它們形成了不同的模式。因此，下文著重分析兩種模式的不同特征：

　　縱向權(quán)力監(jiān)督模式有三個(gè)特點(diǎn)，第一、對(duì)權(quán)力的監(jiān)督是一種單向度的上下級(jí)隸屬關(guān)系，即只能是上位權(quán)力對(duì)下位權(quán)力實(shí)行監(jiān)督，同級(jí)別的權(quán)力主體之間的監(jiān)督關(guān)系一般不很明顯，更不存在普通民眾對(duì)政府官員的監(jiān)督。在中國古代專制政體里，皇帝是一個(gè)巨大的權(quán)力之源，處在權(quán)力金字塔的頂端，可以監(jiān)督任何部門和官員。除了皇帝之外，所有朝廷命官都由其“上級(jí)機(jī)關(guān)”加以監(jiān)督，所以古代中國發(fā)展出了世所罕見的御史監(jiān)察制度。秦漢時(shí)，御史的地位仍具有附屬性，御史大夫雖與丞相及太尉并稱“三公”，但實(shí)際職權(quán)是“掌監(jiān)察，輔助丞相來監(jiān)察一切政治設(shè)施。它是副丞相，依照漢代習(xí)慣，須做了御史大夫，才得升任為丞相�！盵25] 后來御史機(jī)構(gòu)漸漸獨(dú)立，監(jiān)察權(quán)慢慢脫離相權(quán)。中央發(fā)展了御史臺(tái)、都察院、以及廠衛(wèi)等特務(wù)機(jī)構(gòu)，地方有巡按御史、督撫、按察司等，龐大的御史監(jiān)察體系得以建立。至此，除了皇帝以外，從中央到地方所有官員都有其對(duì)應(yīng)的“上級(jí)”監(jiān)察官。

　　第二、這種監(jiān)督方式是一種整全的監(jiān)督，即上位權(quán)力對(duì)下位權(quán)力進(jìn)行全方位的監(jiān)督，甚至在特定情況下，完全取代下位權(quán)力的運(yùn)作。監(jiān)督者和被監(jiān)督者之間不存在明確的職能分工，只有權(quán)力行使范圍的大小。兩者的職權(quán)是同一性質(zhì)的，都是一種沒有分化的整全權(quán)能，只不過有上下高低之分。因此在進(jìn)行監(jiān)督的時(shí)候，上位權(quán)力能夠代行下位權(quán)力。中國幾千年的古代歷史，國家政權(quán)始終不存在明確的職能劃分，立法權(quán)和司法權(quán)從來就沒有獨(dú)立，國家政權(quán)表現(xiàn)出明顯的整體性和行政性。實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的手段不是通過職能劃分，而是通過權(quán)力的縱向分配，采取“以上制下”的方式，上位權(quán)力起初只是局部的監(jiān)督矯正，漸漸地就全面取代了原來的權(quán)力，形成新的權(quán)力級(jí)別和機(jī)構(gòu)。這一特點(diǎn)在地方行政區(qū)域的形成和中央政權(quán)機(jī)構(gòu)的演變中，都有鮮明的體現(xiàn)。“以上制下，全面監(jiān)督”可謂縱向權(quán)力監(jiān)督模式的本質(zhì)。

　　第三、在這種權(quán)力監(jiān)督機(jī)制下，垂直縱向的權(quán)力層級(jí)呈現(xiàn)不斷增多的趨勢。因?yàn)闄?quán)力沒有分化，不能實(shí)現(xiàn)相互制衡的功能，但權(quán)力又不能過度集中，因此只有在縱向上設(shè)立眾多不同級(jí)別的權(quán)力機(jī)構(gòu)，使每一個(gè)級(jí)別的權(quán)力逐級(jí)縮小，達(dá)到以上御下的目的。下級(jí)權(quán)力需要上級(jí)權(quán)力來監(jiān)督，后者又需要更高級(jí)別的監(jiān)督，如此上推級(jí)別不斷增加。中國古代的行政級(jí)別繁多復(fù)雜，與這種權(quán)力監(jiān)督模式有直接的關(guān)聯(lián)。中國歷史上，真正的行政區(qū)劃只有秦朝的郡縣，此后所謂的行政區(qū)域都是由御史巡察區(qū)演變而來。這一演變過程已在本文第一部分有詳細(xì)的闡述，更可以用如下簡圖直觀地加以描述：[26]

　　從上圖可以很清楚地看出，每一級(jí)新的行政區(qū)的形成，都由相應(yīng)的中央巡察官作為媒介，新的行政區(qū)直接或間接來自原有的監(jiān)察區(qū)。中央權(quán)力由監(jiān)察權(quán)向行政權(quán)轉(zhuǎn)化，又產(chǎn)生新的監(jiān)察權(quán)，再轉(zhuǎn)化為新的行政權(quán)，如此循環(huán)不已�？梢韵胂螅�假如沒有辛亥之變打斷這一循環(huán)，巡撫總督之后一定會(huì)有新的地方官形成。實(shí)際上，清代在巡撫總督之上已經(jīng)有了新的監(jiān)察官，就是清廷經(jīng)常派出的欽差大臣、經(jīng)略大臣、參贊大臣之類。即使辛亥革命之后，仍殘留這種循環(huán)的痕跡，各省的督軍，不也是中央政府派駐地方進(jìn)行統(tǒng)治的代表嗎？在新中國的歷史上，建國初期曾先后設(shè)立過“東北、華北、西北、華東、華南、西南六大行政區(qū)，并設(shè)大區(qū)人民政府或軍政委員會(huì)。當(dāng)時(shí)，大區(qū)是我國的地方最高一級(jí)行政區(qū)劃，其下轄省、市和行署區(qū)等。”[27] 由此可見，這種傳統(tǒng)的影響不是一朝一夕能消除的。

　　就中國古代的權(quán)力監(jiān)督制度言，還有一項(xiàng)鮮明的特征，此即回避制�；乇茉瓌t可以說是我國傳統(tǒng)官制的一大特色，歷唐宋明清愈益完善，尤其以明清兩代為盛�！懊髑鍍纱鷧栃谢乇苤啤⒘鞴僦�，全國除土司地區(qū)和規(guī)定必須由孔姓掌權(quán)的曲阜縣外，其余所有縣官都必須由外省人擔(dān)任，（本省外縣的也不行，甚至即便是跨省為官，任職地距離本人原籍在５００里內(nèi)也在禁列，有的朝代不僅回避原籍，還要回避寄居地、居止處、自家和妻家田產(chǎn)所在地）而且任期很短�！盵28] 回避制切斷了地方官員與地方勢力相互結(jié)合的途徑，便于中央對(duì)地方政權(quán)的控制。在這種體制下，朝廷政令可以一竿子插到底，地方上盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系網(wǎng)可以削弱到最小限度。

　　橫向的監(jiān)督模式與縱向模式基本相反，也具有三個(gè)特點(diǎn)：一、這種監(jiān)督模式是雙向的、互相的監(jiān)督，監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間存在一種相互制衡的監(jiān)督關(guān)系，權(quán)力監(jiān)督關(guān)系的各個(gè)主體之間的地位是平行并列的。形象地說，這種權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是橫向左右式的，其基本要領(lǐng)是“職能分工，互相制衡”。在西方歷史中，沒有中國古代那種“高高在上”的御史監(jiān)察系統(tǒng)，但其司法系統(tǒng)發(fā)達(dá)，政權(quán)也早已有所分化，近代以來更有立法、行政、司法三大職能的劃分。在這樣的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，不同職能的權(quán)力主體相互監(jiān)督制約，普通民眾也能對(duì)官員以及政府甚至國王提起司法訴訟。二、在監(jiān)督的范圍方面，監(jiān)督者與被監(jiān)督者的職權(quán)有明確的劃分，監(jiān)督者不能代行、更不能取消被監(jiān)督者的職權(quán)，也即監(jiān)督者與被監(jiān)督者的職能是不同質(zhì)的，彼此不能互相代替。由此決定了這種監(jiān)督模式是一種程序性監(jiān)督，在具體的監(jiān)督手段上，主要是運(yùn)用特定的程序?qū)Ρ槐O(jiān)督者的行為進(jìn)行糾察，并不從實(shí)體上代替監(jiān)督對(duì)象的職能。因而，在這種監(jiān)督模式下，人們特別重視監(jiān)督程序的設(shè)計(jì)。三、由于是相互的監(jiān)督和制衡，因此不需要更多高層級(jí)的監(jiān)督者來行使層層遞進(jìn)的監(jiān)督權(quán)，也不會(huì)產(chǎn)生一個(gè)不受任何監(jiān)督的“終極權(quán)力”。這種監(jiān)督模式側(cè)重于權(quán)力的橫向分工，而不是縱向的級(jí)別劃分，政權(quán)的縱向組織相對(duì)簡單。同時(shí)，任何一級(jí)權(quán)力都是分立的，所以不會(huì)有一個(gè)不受監(jiān)督的終極權(quán)力。

　�。ǘ�）利弊趨向�？v向權(quán)力監(jiān)督模式的優(yōu)點(diǎn)是具有較高的權(quán)威和效率，在集權(quán)模式下，權(quán)力的行使暢通無阻，單向的“行政效率”是很高的。但這種權(quán)力監(jiān)督模式有一個(gè)致命的弱點(diǎn)，就是要不斷地設(shè)立更高級(jí)別的監(jiān)督者，以對(duì)“監(jiān)督者”進(jìn)行監(jiān)督，又從另一方面降低了整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)行效率。更為嚴(yán)重的是，由于是單向的監(jiān)督，下位權(quán)力不能監(jiān)督上位權(quán)力，所以為了防止上位權(quán)力的異化，就必須設(shè)立更高位的權(quán)力對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。如此向上延伸，導(dǎo)致監(jiān)督層級(jí)不斷增加。最終必須確立一個(gè)具有最高權(quán)威、無需任何監(jiān)督的“終極權(quán)力”，否則權(quán)力監(jiān)督將會(huì)無窮循環(huán)，形成一個(gè)“無底洞”。但是，如何保證“終極權(quán)力”的正當(dāng)性，防止終極權(quán)力的異化，是縱向權(quán)力監(jiān)督模式無法解決的難題。

　　在縱向監(jiān)督模式下，各級(jí)官員唯上是從、欺上瞞下、行賄受賄等吏治腐敗現(xiàn)象都是體制性弊端，“監(jiān)督監(jiān)督者”的問題始終很難解決。一些具體制度也大多是利弊摻半。比如回避制，我們知道，西方國家的回避制主要適用于司法審判領(lǐng)域，其他政府部門則要求具有本地區(qū)居民資格者，才能成為該地區(qū)的政府官員，其選舉法一般規(guī)定候選人必須具有相應(yīng)的“籍貫”和居住年限，以便于選民更好地了解候選人，監(jiān)督當(dāng)選官員。中國古代的回避制，其“技術(shù)上”的優(yōu)點(diǎn)是明顯的，但它并不具有目的正當(dāng)性�；乇苤频母�源在于地方官員不由地方產(chǎn)生，而是中央派駐地方的“代表”，為了防止和減少“中央代表”與地方勢力結(jié)合對(duì)抗中央，所以必須實(shí)行回避制。在回避制、流官制下，地方官員往往只對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)而罔顧民情，更容易滋生“短期行為”、搜刮行為。

　　橫向監(jiān)督模式雖然在權(quán)威性和效率方面有所欠缺，但它的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)是正義的，不太容易出現(xiàn)專制，對(duì)普通民眾來說它是安全的。所以，這種模式的最大優(yōu)勢在于它的目的正當(dāng)性，它能最大限度地保護(hù)公民的基本權(quán)利不受強(qiáng)權(quán)政府的侵犯。這是近代憲政制度的“終極價(jià)值”。“憲政體制可以理解為一種寧可多支出一些時(shí)間與資源成本（等于犧牲一些效率），也要盡可能維護(hù)法律的客觀性與公平性，并保障人民基本權(quán)利的制度�！盵29] 這種模式之下，公民的權(quán)利受到某一政府部門的侵犯，更容易獲得其他部門的救濟(jì)。

　　普遍地看，橫向模式下的各級(jí)官員，比縱向模式下的同聊具有更強(qiáng)的獨(dú)立性，唯上是從、阿諛奉承、拉幫結(jié)派等官場惡習(xí)可以減少到最低程度。這都是制度使然，而非其人道德特別高尚。因?yàn)檎��?wù)官員的進(jìn)退升降取決于多種因素、多個(gè)機(jī)構(gòu)，而不只是其直接上司，因此下屬官員可以表現(xiàn)出較強(qiáng)的獨(dú)立性。經(jīng)過多種因素的長期博奕，人們逐漸傾向于遵循一種公正的理性，而不是某種長官意志或強(qiáng)勢重壓。長期的熏陶與感染，使人們養(yǎng)成“以理服人”的理性政治思維，而不是“以勢壓人”的威權(quán)政治規(guī)則。這種為官理念在“美國訴尼克松”案中，有非常生動(dòng)的體現(xiàn)。在“水門事件”最緊張的時(shí)候，尼克松總統(tǒng)命令其司法部長理查森解雇“不識(shí)大體”的特別檢察官考克斯（隸屬于司法部），理查森不愿從命并請(qǐng)求辭職，副部長洛克肖斯同樣不肯干。尼克松只好請(qǐng)司法部第三號(hào)人物鮑克解雇考克斯，鮑克猶豫再三勉強(qiáng)答應(yīng)。于是一夜之間，白宮宣布解除理查森和洛克肖斯的職務(wù)，任命鮑克出任代理司法部長。鮑克隨即簽署命令，解雇特別檢察官考克斯，并查封特別檢察官辦公室，扣押全部調(diào)查文件。這一事件被新聞媒體稱為“星期六之夜大屠殺”，引發(fā)了嚴(yán)重的憲政危機(jī)，是最終導(dǎo)致尼克松下臺(tái)的直接原因。

　　那么，在這場辭職風(fēng)波中，司法部長理查森為什么寧肯丟官去職，也不肯解雇特別檢察官呢？或者說，美國政府中的官員為什么會(huì)有如此堅(jiān)強(qiáng)的原則性和良好的法治觀念？理查森的所作所為與美國憲政體制中的制衡和監(jiān)督機(jī)制有直接關(guān)系。美國政府行政部門的重要官員，雖由總統(tǒng)提名，但必須經(jīng)過參議院批準(zhǔn)。在審批過程中，參議院可以要求被提名的官員作出某種承諾，作為批準(zhǔn)任命的條件。這樣一來，國會(huì)在相當(dāng)程度上控制了行政官員的人事任命權(quán)，政府高官若想官運(yùn)亨通，不僅要聽命于總統(tǒng)，同時(shí)也要顧及國會(huì)的態(tài)度。原來，理查森也是在“水門事件”中被任命為司法部長的。在國會(huì)舉行的任命聽證會(huì)上，參議院司法委員會(huì)特意要求理查森承諾不非法干涉特別檢察官的決定和行動(dòng)。如果理查森言而無信，隨意撤換特別檢察官，將對(duì)他的個(gè)人信譽(yù)和未來的政治前途造成極為惡劣的影響。實(shí)際上，理查森的行為后來得到了回報(bào)。水門案后，福特總統(tǒng)于1975年重新啟用理查森，他先后出任商務(wù)部長和駐英大使等要職，得到了極高的聲望。相形之下，1987年里根總統(tǒng)提名時(shí)任聯(lián)邦上訴法院法官的鮑克出任聯(lián)邦最高法院大法官時(shí)，遭到了參議院的無情否決，其中原因之一就是他在“水門事件”中的不光彩表現(xiàn)。

　　道德上要求官員堅(jiān)持原則固然非常重要，“但只有制度性的監(jiān)督和保障，使耿直守法之士善終，令趨炎附勢之徒失意，才能真正在各級(jí)官吏中形成堅(jiān)持原則、奉公守法的操守和風(fēng)氣�！� [30] 橫向的權(quán)力監(jiān)督模式，正是這樣的制度安排。

　　要在一定的時(shí)空范圍之內(nèi)對(duì)廣土眾民實(shí)行管理與統(tǒng)治，職能和權(quán)力的分工是不可避免的。因此，從功能的角度看，任何政權(quán)都要進(jìn)行分級(jí)管理，權(quán)力的分化并不是西方國家獨(dú)有的現(xiàn)象。可是，在政治思想理念上，對(duì)權(quán)力做怎樣的解釋，政治權(quán)力的來源如何，是以集權(quán)還是分權(quán)的原則來分配政治權(quán)力，對(duì)這些具有意識(shí)形態(tài)性質(zhì)的問題的不同回答，會(huì)極大地影響權(quán)力的實(shí)際運(yùn)作。如上所述，古代中國雖不排除局部的職權(quán)分化，但自秦以后政治權(quán)力的分配與行使總體上是按照集中、縱向的模式來進(jìn)行的；
而西方國家歷史上也不乏集權(quán)政體，但分權(quán)制衡的思想一直薪火相傳。作為治國的手段和技術(shù)，無論是縱向的集權(quán)模式還是橫向的分權(quán)模式，都能較好地服務(wù)于各自的政治目標(biāo)：大體上講，集權(quán)模式為專制政體所用，分權(quán)模式為民主憲政服務(wù)，沒有分權(quán)的地方就沒有憲政。因此，若以正當(dāng)性而論，橫向的分權(quán)模式無疑要遠(yuǎn)勝于縱向的集權(quán)模式。

　　人類歷史上，大多數(shù)歷史悠久的民族和國家經(jīng)歷過從貴族制到君主制再到民主制的政體發(fā)展過程，只不過各民族進(jìn)入某個(gè)階段的時(shí)間、在某種政體上停留的時(shí)期各不一樣，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　也不乏政體發(fā)展的反復(fù)循環(huán)。這就使得各民族的政治發(fā)展史既有相似的共性，又表現(xiàn)出多樣性的差異。在國家創(chuàng)立之初，往往是諸侯并列，政權(quán)分裂，眾多“國家”各自為政，實(shí)行有限度的貴族民主制。中國的先秦時(shí)期、古希臘羅馬的城邦國家、西歐早期的封建社會(huì)，大致都屬于這一發(fā)展階段。隨后，進(jìn)步了的社會(huì)就會(huì)逐步走向統(tǒng)一的中央政權(quán)，此時(shí)民主制的條件常常并沒有成熟，于是只有專制的君主制能駕馭強(qiáng)大的中央政權(quán)。中國古代秦的統(tǒng)一可謂典型例子。秦的專制統(tǒng)一并非人為的臆想，實(shí)在有歷史的客觀趨勢。但專制的君主制終究是不正義的政體，或早或晚都要向民主政體進(jìn)化，現(xiàn)代世界各國雖然還有保持君主制的，但其政體都已經(jīng)大大地民主化了�？傊�，權(quán)力分配和監(jiān)督模式的歷史發(fā)展趨勢，是從集權(quán)走向分權(quán)，從縱向的上下模式走向橫向的左右模式。

　　四、對(duì)我國人大個(gè)案監(jiān)督合理性的分析

　　我國各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)同級(jí)人民法院司法審判的個(gè)案監(jiān)督，是近年來權(quán)力監(jiān)督的一種新形式。對(duì)于這種做法的合理性和合法性，眾說紛紜，莫衷一是。筆者認(rèn)為，若以權(quán)力監(jiān)督模式來觀照“個(gè)案監(jiān)督”，它更符合縱向模式的特征，因此其合理性、正當(dāng)性是很有限的。縱使個(gè)案監(jiān)督能收一時(shí)之功，它所造成的損害和后果也將非常嚴(yán)重。

　　當(dāng)前，實(shí)踐中的個(gè)案監(jiān)督具體采取兩種方式：督辦和代辦。[31] 所謂督辦，是指各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)人民法院審理的具體案件進(jìn)行督促檢查，責(zé)令人民法院限期予以更正或改判；
而代辦則是人大或者其常委會(huì)直接行使司法權(quán)，對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查審理，提出他們對(duì)案件的具體看法甚至明確的結(jié)論。[32] 這兩種方式中，“代辦”是典型的縱向監(jiān)督，完全取代和架空了司法機(jī)關(guān)的職能，督辦形式上屬于程序監(jiān)督，但由于人大的特殊地位和職權(quán)，實(shí)質(zhì)上往往也是人大及其常委會(huì)的意志決定案件的處理結(jié)果。因此，個(gè)案監(jiān)督所體現(xiàn)的正是縱向權(quán)力監(jiān)督模式“以上制下、全面監(jiān)督”的思路，也就不可避免地帶有該模式的缺陷。

　　個(gè)案監(jiān)督首要的危害是侵蝕了人民法院的司法權(quán)，損害了人民法院依法獨(dú)立審判原則和立法權(quán)與司法權(quán)分立的憲法體制。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，任何國家的司法獨(dú)立原則都不是絕對(duì)的，司法權(quán)的適用范圍也有限制。例如美國參議院可以通過憲法修正案的方式推翻或改變聯(lián)邦最高法院的司法判決，早在1794年，針對(duì)奇赫姆訴佐治亞州一案，美國國會(huì)就通過了一條憲法修正案的法案，規(guī)定聯(lián)邦司法權(quán)不適用于一州公民對(duì)于聯(lián)邦另一州的起訴，聯(lián)邦最高法院無權(quán)審理奇赫姆這類案件。奇赫姆案因此成為美國憲法史上第一個(gè)最高法院的判決被國會(huì)以憲法修正案的方式加以否決的案例。[33] 另外，像彈劾總統(tǒng)之類的“政治案件”，聯(lián)邦最高法院也無權(quán)審判；
英國的上議院也享有最終司法權(quán)，但受理的案件一般都涉及憲政和國家體制的重大問題。這些規(guī)定或做法都體現(xiàn)了立法權(quán)（議會(huì)）對(duì)司法權(quán)（法院）的監(jiān)督制約。我國憲法也規(guī)定了人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)人民法院實(shí)行監(jiān)督的憲法原則，因而并不排除前者對(duì)后者的適當(dāng)監(jiān)督。這里的關(guān)鍵在于采取怎樣的措施、方式和程序。一般國家的法院對(duì)普通刑民案件（包括行政案件）都享有完整的司法管轄權(quán)，不容其他機(jī)關(guān)分享與干涉。我國的“人大”個(gè)案監(jiān)督，恰恰是立法機(jī)關(guān)對(duì)普通案件直接或間接行使司法權(quán)，而且涉及廣泛、數(shù)量眾多。這就在相當(dāng)程度上損害了司法的獨(dú)立性，違背了現(xiàn)代國家政權(quán)分工的基本格局，其不合理性是顯而易見的。

　　其次，人大的個(gè)案監(jiān)督和任何縱向權(quán)力監(jiān)督模式一樣，也面臨一個(gè)“監(jiān)督監(jiān)督者”的難題。一種權(quán)力的行使出了問題，就設(shè)計(jì)另一種更高的權(quán)力從外部去監(jiān)督，這正是縱向監(jiān)督模式的思路。殊不知新的權(quán)力的行使同樣會(huì)出問題。當(dāng)前我國各級(jí)人大實(shí)施的個(gè)案監(jiān)督，有不少就是個(gè)別人大代表甚至人大工作人員對(duì)與自身有利害關(guān)系的案件的干預(yù)，或者演變成地方保護(hù)主義的工具。有的學(xué)者認(rèn)為，人大的個(gè)案監(jiān)督“極易形成個(gè)人對(duì)于司法的監(jiān)督，這實(shí)際上就是對(duì)于司法監(jiān)督的蛻變，將其變成一種人大代表個(gè)人的特權(quán)”。[34] 更有人指出，對(duì)人大的個(gè)案監(jiān)督若不加以規(guī)范，將來中國的司法腐敗將溢出司法機(jī)關(guān)，涌向社會(huì)，整個(gè)社會(huì)將成為司法腐敗的大海洋。[35] 這些看法絕不是危言聳聽！個(gè)案監(jiān)督如果無限制地全面鋪開，濫用監(jiān)督權(quán)的現(xiàn)象是在所難免的。那么，是否又要設(shè)計(jì)另一種更高的權(quán)力來監(jiān)督人大的監(jiān)督權(quán)呢？將來如果司法監(jiān)督領(lǐng)域也出現(xiàn)了不容忽視的腐敗現(xiàn)象，是否又要提出針對(duì)人大的“個(gè)案監(jiān)督”呢？如此一來，國家司法權(quán)將被肢解得支離破碎，會(huì)出現(xiàn)很可怕的局面�？梢�，一味強(qiáng)化監(jiān)督權(quán)，用監(jiān)督權(quán)取代被監(jiān)督權(quán)的縱向權(quán)力監(jiān)督模式是非常片面和尷尬的思路。

　　個(gè)案監(jiān)督是我國傳統(tǒng)政治理念在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的反映。傳統(tǒng)并不天然地意味著不合理，但古代中國傳統(tǒng)的治道，是在“儒表法里”之下的“法道互補(bǔ)”：統(tǒng)治者表面奉行儒家的“王道”、“圣道”，實(shí)際上崇信法家的權(quán)勢法術(shù)，而普通百姓和下層官吏只能以道家的“逍遙無為”逆來順受、難得糊涂，來對(duì)制政治上的高壓政策。個(gè)案監(jiān)督也有崇高的目標(biāo)，就是司法公正，但實(shí)際上權(quán)勢之爭、部門利益甚至個(gè)人利益的因素恐怕更多，受到監(jiān)督的各級(jí)法院和法官在人大的強(qiáng)勢面前，毫無法定手段和程序能維護(hù)自己的獨(dú)立性，只能俯首聽命。這就是個(gè)案監(jiān)督的真正內(nèi)容，它即使能收到一些實(shí)效，也會(huì)在人們的政治思維上造成無法彌補(bǔ)的損害。

　　無論風(fēng)云怎么變幻，任何社會(huì)都有一些基本的底線原則是不能被突破的，不管它們是政治的原則還是道德的原則。否則，這個(gè)社會(huì)就會(huì)陷入混亂，甚至走向崩潰的邊緣。在現(xiàn)代社會(huì)的政治關(guān)系中，司法權(quán)和立法權(quán)分立以及司法獨(dú)立，就是這樣的原則。侵害了這些基本的原則，國家政治制度的運(yùn)作就不能健康地進(jìn)行。

　　司法腐敗已成為我國社會(huì)現(xiàn)階段令人擔(dān)憂的現(xiàn)象。為了治理司法腐敗，各級(jí)人大強(qiáng)化對(duì)同級(jí)人民法院的監(jiān)督是必要的，但是不應(yīng)如此頻繁地采取越俎代庖、僭越司法的個(gè)案監(jiān)督方式。其實(shí)，在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)，各級(jí)人大有很多法定的途徑加強(qiáng)對(duì)法院的監(jiān)督，比如嚴(yán)格法官任命程序，完善法官懲戒制度，完全可以在司法權(quán)的授予方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，而不必要去直接行使司法權(quán)。對(duì)于特別重大的案件，經(jīng)過最高人民法院終審之后，當(dāng)事人仍不能接受判決的，可以向全國人民代表大會(huì)的專門機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?zhí)貏e審理。這可算是一種特殊的個(gè)案監(jiān)督，至于地方各級(jí)人大，都不應(yīng)當(dāng)干預(yù)人民法院對(duì)個(gè)案的審判。

　　--------------------------------------------------------------------------------

　　[①] 黃仁宇著：《中國大歷史》，生活×讀書×新知三聯(lián)書店，1997年版，第18頁。

　　[②] 參見徐復(fù)觀著：《兩漢思想史——周秦漢政治社會(huì)結(jié)構(gòu)之研究》（第一卷），華東師范大學(xué)出版社，2001年版，第12頁。

　　[③] 徐復(fù)觀著：《兩漢思想史——周秦漢政治社會(huì)結(jié)構(gòu)之研究》（第一卷），華東師范大學(xué)出版社2001年版，第19頁。

　　[④] 參見徐復(fù)觀：《封建政治社會(huì)的崩潰及典型專制政治的成立》，載《兩漢思想史——周秦漢政治社會(huì)結(jié)構(gòu)之研究》（第一卷），華東師范大學(xué)出版社，2001年版，第38頁。

　　[⑤] 懷效鋒：《明代御史與司法》，〈江海學(xué)刊〉，1988年，第3期。

　　[⑥] 錢穆著：《中國歷代政治得失》，生活×讀書×新知三聯(lián)書店，2001年版，第11頁。

　　[⑦] 參見錢穆著：《中國歷代政治得失》，生活×讀書×新知三聯(lián)書店，2001年版，第85頁。

　　[⑧] 劉雙舟：《明代監(jiān)察法制研究》，中國檢察出版社，2004年版，第9頁。

　　[⑨] 秦暉：《文化現(xiàn)代化與中國知識(shí)人》（上），《戰(zhàn)略與管理》，2002年，第4期。

　　[⑩] 參見秦暉：《文化現(xiàn)代化與中國知識(shí)人》（上），《戰(zhàn)略與管理》，2002年，第4期。

　　[11] 參見劉守剛：《中西憲法起源的比較研究》，載《華東法律評(píng)論》，2002年第1卷，第67頁。

　　[12] [古希臘] 亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1980年版，第88頁。

　　[13] [古羅馬]西塞羅著：《論共和國 論法律》，王煥生譯，中國政法大學(xué)出版社，1997年版，第83頁。

　　[14] [古希臘] 亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1980年版，第6頁。

　　[15] [古希臘] 修昔底德：《伯羅奔尼撒戰(zhàn)爭史》，謝德風(fēng)譯，商務(wù)印書館1978年版，第11頁。

　　[16] 馮亞東著：《平等、自由與中西文明》，法律出版社，2002年版，第58頁。

　　[17] 顧準(zhǔn)：《希臘城邦制度》，中國社會(huì)科學(xué)出版社1982年版，第140頁。

　　[18] [徳]黑格爾：《歷史哲學(xué)》，王造時(shí)譯，上海書店出版社1999年版，第291頁。

　　[19] [德]黑格爾：《哲學(xué)史講演錄》（第一卷），賀麟等譯，商務(wù)印書館1981年版，第51頁。

　　[20] [德]韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，黃曉京等譯，四川人民出版社1986年版，第26頁。

　　[21] [英]詹寧斯：《法與憲法》，龔祥瑞、侯健譯，生活×讀書×新知三聯(lián)書店1997年版，第13頁。

　　[22] 參見任東來等著：《美國憲政歷程：影響美國的25個(gè)司法大案》，中國法制出版社，2004年版，第4—5頁。

　　[23] 參見周天瑋著：《法治理想國——蘇格拉底與孟子的虛擬對(duì)話》，商務(wù)印書館，1999年版，第172-174頁。

　　[24] 參見王希著：《原則與妥協(xié)：美國憲法的精神與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社，2000年版，第528-542頁。

　　[25] 錢穆著：《中國歷代政治得失》，生活×讀書×新知三聯(lián)書店，2001年版，第5頁。

　　[26] 參見秦暉：《文化現(xiàn)代化與中國知識(shí)人》（上），《戰(zhàn)略與管理》，2002年，第4期。

　　[27] 蔣碧昆主編：《憲法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社，1994年版，第155頁。

　　[28] 秦暉：《文化現(xiàn)代化與中國知識(shí)人》（上），《戰(zhàn)略與管理》，2002年，第4期。

　　[29] [臺(tái)灣]顏厥安：《規(guī)則、理性與法治》，《法學(xué)論叢》，第三十一卷，第2期，第46頁。

　　[30] 任東來等著：《美國憲政歷程：影響美國的25個(gè)司法大案》，中國法制出版社，2004年版，第368頁。

　　[31] 參見張坤世：《對(duì)人大個(gè)案監(jiān)督的思考》，《人大研究》，2003年，第3期。

　　[32] 參見畢玉謙主編：《司法審判動(dòng)態(tài)與研究》（第1卷第1輯），法律出版社，2001年版，第62頁。

　　[33] 參見王希著：《原則與妥協(xié)――美國憲法的精神與實(shí)踐》，北京大學(xué)出版社，2000年版，第171頁。

　　[34] 中國應(yīng)用法學(xué)研究所：《“司法監(jiān)督與審判獨(dú)立專題論壇”紀(jì)要》，載畢玉謙主編：《司法審判動(dòng)態(tài)與研究》（第1卷第1輯），法律出版社，2001年版，第46頁。

　　[35] 李富成：《司法改革的對(duì)話》，《中外法學(xué)》，2000年，第6期。

相關(guān)熱詞搜索：監(jiān)督 合理性 演化 個(gè)案 中西