·中國土地政策改革課題組歷時(shí)兩年半，對廣東、江蘇、浙江、北京、四川、重慶、安徽、河南、陜西九�。ㄊ校┻M(jìn)行翔實(shí)調(diào)查，形成了反映中國土地制度現(xiàn)狀的第一手實(shí)證研究報(bào)告

　　·調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府壟斷土地一級(jí)市場隱藏著巨大的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，侵害農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，危及整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定和國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展

　　·調(diào)查建議：必須改革“城鄉(xiāng)分割”的土地制度，減少政府對土地一級(jí)市場的壟斷，實(shí)行土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”，確保農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利

　　自1978年中國走上改革開放之路以來，土地在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的重大轉(zhuǎn)型中扮演了極其重要的角色——它是中國農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增長的關(guān)鍵保障；
它成為中國城市快速擴(kuò)張及工業(yè)高速發(fā)展的重要工具；
它關(guān)乎地方政府融資及財(cái)政和銀行部門的成長與穩(wěn)定；
它被視為引發(fā)社會(huì)矛盾和權(quán)益糾紛的“導(dǎo)火線”——更進(jìn)一步講，它將作為中國解決“三農(nóng)”問題和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的突破口。

　　自2003年至今，在兩年多的時(shí)間里，國務(wù)院發(fā)展研究中心組織長期研究中國土地問題的專家，組成“中國土地政策改革課題組”，進(jìn)行翔實(shí)的田野調(diào)查，形成了長達(dá)16萬余字的報(bào)告。

　　調(diào)查組旨在全面了解土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，在國民經(jīng)濟(jì)成長中的表現(xiàn)。調(diào)查地點(diǎn)既涵蓋了廣東、江蘇、浙江、北京等正在經(jīng)歷快速工業(yè)化和城市化的東部地區(qū)和大城市郊區(qū)，也包括由“西部大開發(fā)”激發(fā)起來的重慶、陜西等西部地區(qū)，還有正在謀求崛起的河南、安徽等中部地區(qū)。

　　調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，盡管這些地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異和政策支持方式的不同，在土地市場發(fā)育、土地利用結(jié)構(gòu)、土地功能等方面存在差異，但它們在土地制度及其問題上的相似性要高于差異性——主要表現(xiàn)為：在城鄉(xiāng)分割的二元土地制度下，當(dāng)農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地時(shí)，政府壟斷著土地的一級(jí)市場。土地經(jīng)由政府一級(jí)市場的壟斷，介入國民經(jīng)濟(jì)成長的全過程。低價(jià)征用的土地成為高速城市化和工業(yè)化的驅(qū)動(dòng)器；
土地出讓收入成為地方政府財(cái)政收入和公共投資的重要來源；
土地抵押成為城市基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資的主要融資工具。

　　但是，政府壟斷土地一級(jí)市場并非一本萬利，不僅損害了農(nóng)民的權(quán)益，有礙于社會(huì)穩(wěn)定，而且隱藏著巨大的財(cái)政和金融風(fēng)險(xiǎn)，危及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

　　為此，必須改革土地制度，統(tǒng)一、平等地對待城市和農(nóng)村土地，采取穩(wěn)健的步驟整合城市和農(nóng)村的土地市場，減少政府對城市土地一級(jí)市場的壟斷，并從法律和制度上保障土地的“同地、同權(quán)、同價(jià)”，確保農(nóng)民以土地參與工業(yè)化和城市化的權(quán)利。

　　由于報(bào)告篇幅較長且具有專業(yè)色彩，《財(cái)經(jīng)》征得作者許可，將三份報(bào)告改寫為一篇，提取其核心事實(shí)和發(fā)現(xiàn)及其政策建議，以饗讀者。

　　本課題組主持人為李劍閣、蔣省三；
負(fù)責(zé)人為韓俊；
課題組長劉守英；
參加調(diào)研成員有蔣省三、劉守英、葉劍平、周飛舟、王小映、李青、張嚴(yán)龍、張琳。本報(bào)告由蔣省三、劉守英撰寫，《財(cái)經(jīng)》記者常紅曉改寫。

　　——編者

　　擴(kuò)張的城市，消失的土地

　　上世紀(jì)90年代的十年間，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設(shè)用地來自于對耕地的占用，被占耕地共有2138萬畝

　　20世紀(jì)90年代中后期以來，中國經(jīng)濟(jì)處在高速成長階段，這依賴于工業(yè)化和城市化的“雙引擎”拉動(dòng)。

　　數(shù)據(jù)顯示，1998年至2003年，中國工業(yè)產(chǎn)值以及投資維持著9.83%和14.14%平均增長率的高增長；
與此同時(shí)，城市化率從1998年的30.42%提高到2003年的40.5%.

　　無論東、中、西部地區(qū)，城市化主要表現(xiàn)為政府主導(dǎo)的城市外延擴(kuò)張。

　　浙江省規(guī)劃部門統(tǒng)計(jì)，2000年至2004年五年間，城市面積擴(kuò)張平均每年達(dá)126.4平方公里，是前五年的3.4倍。以義烏市為例，1988年建市時(shí)只有11.05平方公里，2000年城市面積拓展為27平方公里，至2004年則沖至50平方公里。

　　陜西省咸陽市1986年城市用地規(guī)模為18.5平方公里，到1998年已達(dá)48平方公里；
2004年第四次修訂的城市總體規(guī)劃里，城區(qū)用地規(guī)模則為100平方公里，控制面積500平方公里。

　　與高速城市擴(kuò)張并進(jìn)的是土地大面積“農(nóng)轉(zhuǎn)非”。上世紀(jì)90年代的十年間，全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加2640萬畝，其中81%的新增建設(shè)用地來自于對耕地的占用，共有2138萬畝耕地被占用。

　　“十一五”期間，國民經(jīng)濟(jì)仍將保持快速、平穩(wěn)增長勢頭，城市化和工業(yè)化的進(jìn)程還將處于較高的速度，未來五年新增建設(shè)用地總量超過90年代十年增長水平的趨勢在所難免。如果再考慮退耕還林、退耕還牧還要減少耕地的因素，中央政府與地方政府在耕地保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地上的矛盾將更加突出。

　　“后1999模式”：政府征地全程解析

　　協(xié)議征地時(shí)，由用地單位和農(nóng)民討價(jià)還價(jià)；
實(shí)施公告征地后，由國土部門代表政府直接去征地，農(nóng)民所得下降了

　　伴隨工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”本是題中應(yīng)有之義。但是，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”

　　完全通過政府強(qiáng)制征用來完成，則是名副其實(shí)的“中國特色”。

　　所謂政府強(qiáng)制征用，是指在大多數(shù)省份，土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”主要通過政府高度壟斷土地一級(jí)市場的方式來實(shí)現(xiàn)。即集體農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，一律只能通過政府征用。

　　從浙江省情況看，1999年至2002年全省批準(zhǔn)建設(shè)用地總面積為172.58萬畝（含耕地113.57萬畝），其中新征用農(nóng)村集體土地154.69萬畝（其中耕地約為70%左右）。以紹興縣為例，大規(guī)模地征用國有土地是從1999年開始的。從1999年至2003年，共征地6.1萬畝；
在經(jīng)批準(zhǔn)使用的71892畝建設(shè)用地中，征用土地占75%.

　　在東部沿海省份，每個(gè)省的年均建設(shè)用地量都高達(dá)40至50萬畝，征用土地占建設(shè)用地的比重高的到90％以上，低的也到了75％。

　　無論是東部地區(qū)將更多的土地用于發(fā)展工業(yè)，還是中西部地區(qū)將更多的土地用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，原有的農(nóng)村土地?fù)碛姓吆妥罱K獲得土地的城市新使用者之間，并不進(jìn)行直接的談判和交易，地方政府壟斷著農(nóng)民集體土地從征地到供地的全過程。

　　在課題組所調(diào)查的地區(qū)，一般由所在縣（市）的統(tǒng)一征地辦公室（下稱統(tǒng)征辦）具體承擔(dān)被征土地的“統(tǒng)一申報(bào)、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一補(bǔ)償、統(tǒng)一報(bào)批和統(tǒng)一供地”。即只要涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，就要先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，用地單位向國土行政主管部門提出用地申請；
在初審后，由縣（市）統(tǒng)征辦通知被征地鎮(zhèn)（街道）、村的征地范圍和面積。被征地的鎮(zhèn)（街道）、村在接到通知后即通知土地承包者。

　　在征地通知發(fā)出后，由政府的統(tǒng)征辦實(shí)行統(tǒng)一征地，組織用地單位與被征地單位共同進(jìn)行實(shí)地勘丈，調(diào)查地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施情況，確定土地權(quán)屬，審查被征地村基本情況，商議征地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助方案，編制《征用土地方案》。

　　征用土地補(bǔ)償、安置補(bǔ)助方案經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后，用地單位按編制的《征用土地方案》向國土行政主管部門支付征地費(fèi)用，再由統(tǒng)征辦按照征用土地補(bǔ)償方案向被征地單位、村民和其他權(quán)利人支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗和地上附著物補(bǔ)償費(fèi)，國土行政主管部門將建設(shè)用地交付建設(shè)單位。

　　據(jù)咸陽秦都區(qū)國土局人士回憶，1998年10月30日以前，實(shí)施的是“協(xié)議征地”，也就是說，由用地者與所在村組直接見面，雙方協(xié)商確定土地出讓價(jià)格，國土部門在其中只起一個(gè)中介作用，那時(shí)農(nóng)民得到的還多一些。

　　1999年新《土地管理法》頒布以后，為了加強(qiáng)耕地保護(hù)，實(shí)行用途管制，將土地審批權(quán)收歸國務(wù)院和省兩級(jí)政府，“協(xié)議征地”原則上變成了“公告征地”。

　　所謂“公告征地”，即其一，由國土部門代表政府直接去征地，從此用地單位和農(nóng)民不再見面；
其二，政府和被征地農(nóng)民集體之間也沒有什么可協(xié)商的，政府就是把要征的耕地面積以及應(yīng)該給予農(nóng)民集體的補(bǔ)償告知他們而已；
其三，政府從農(nóng)民手中征得土地后，與用地單位簽訂供地協(xié)議。

　　從此，征地的過程，就變?yōu)檎�府根�?jù)用地的需求，以《土地管理法》為依據(jù)，從農(nóng)民那里合法、強(qiáng)制地獲得土地。由于農(nóng)民無法參與，很多地方政府給予被征土地補(bǔ)償時(shí)，只是把青苗和地上附著物補(bǔ)償給農(nóng)民，而把土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)給村組集體，農(nóng)民最后能落到手上的減少了。

　　咸陽市秦都區(qū)陳陽鎮(zhèn)街道辦的農(nóng)民反映，1998年前采取協(xié)議征地時(shí)，由用地單位和農(nóng)民討價(jià)還價(jià)，一畝地還能得到8.4萬元，其中有7.2萬元可給到農(nóng)民；
實(shí)施公告征地后，農(nóng)民所得下降到只有六七萬元。

　　失地以后

　　讓失地農(nóng)民分享土地增值勢在必行

　　對于中國農(nóng)民來說，無論城市化和工業(yè)化給他們的未來帶來什么，他們首先要面對的是失地。1999年至2002年，浙江全省被征地農(nóng)民人數(shù)達(dá)170萬人；
1994年至2003年的十年間，陜西省累計(jì)失地農(nóng)民約98萬人。

　　紹興縣柯橋街道的變遷提供了一幅農(nóng)民集體失地的活生生畫面。

　　這個(gè)街道原來是一個(gè)典型的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，1991年時(shí)共有17個(gè)村，12812畝土地。1991年年底，柯橋開發(fā)區(qū)啟動(dòng)。先是該鎮(zhèn)福東村的516畝地全部被征光，接著是另外三個(gè)村子的土地于1993年被全部征光。其中福年村在1991年時(shí)還有576畝土地，到1992年時(shí)就只有117畝，到1993年時(shí)也被征光；
紅建村1991年時(shí)有501畝土地，到1992年時(shí)僅剩21畝，到1993年完全被征光；
上謝橋村1991年時(shí)有362畝土地，1992年時(shí)還剩237畝，到1993年時(shí)也被征光。

　　隨著柯橋開發(fā)區(qū)的延伸，企業(yè)和市場用地激增，其余13個(gè)村子的土地也被陸續(xù)征光。到2003年底，只有一個(gè)村還剩80多畝土地未被征用。

　　失地的背后是失權(quán)。按照現(xiàn)行法律規(guī)定，征用農(nóng)民的土地，最高只能以征地前三年該土地平均年產(chǎn)值的30倍補(bǔ)償。這意味著不管這些土地今后何種用途，價(jià)值如何，征用時(shí)只能按照農(nóng)村土地的原用途給予補(bǔ)償。

　　由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的不同，中西部地區(qū)失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要低于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)。

　　東部沿海地區(qū)等省的征用耕地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為：土地補(bǔ)償費(fèi)為被征用前三年平均年產(chǎn)值的八至十倍，安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。在經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的一些縣市，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助費(fèi)最高也只有2.5萬元左右，低的不到2萬元。中西部地區(qū)對失地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，一半以上的失地農(nóng)民生活質(zhì)量明顯下降。

　　據(jù)西部某省農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室對全省11個(gè)縣（區(qū)）及432戶失地農(nóng)民生計(jì)狀況的調(diào)查，2000年—2003年全省建設(shè)用地平均每畝耕地補(bǔ)償2.077萬元，其中，公路一般為每畝0.6萬元，鐵路一般每畝0.82萬元，其他項(xiàng)目一般為每畝3.5萬元，經(jīng)營性開發(fā)項(xiàng)目一般為每畝6.5萬元。

　　更讓人吃驚的是，很多國家重點(diǎn)建設(shè)工程的征地補(bǔ)償只相當(dāng)于農(nóng)民三到五年的人均收入。

　　該省2003年農(nóng)民人均收入為1675元，而公路項(xiàng)目的征地補(bǔ)償最高只有每畝6000元，僅相當(dāng)于農(nóng)民三年半的收入。鐵路項(xiàng)目每畝補(bǔ)償8200元，不足農(nóng)民人均年收入的五倍。

　　據(jù)該省農(nóng)辦的一次調(diào)查，在調(diào)查涉及的766名失地勞力中，有35.63%仍在以農(nóng)業(yè)為生，19.2%進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域，18.9%的外出打工，還有26.2%的人賦閑在家。

　　如果依此比例計(jì)算，近十年來該省失地又失業(yè)的農(nóng)民高達(dá)25萬人。這些人失去賴以生存的耕地，而得到的補(bǔ)償非常低，沒有正常的收入來源，這是對社會(huì)穩(wěn)定的潛在威脅。征地最為集中的省會(huì)城市，截至2003年底，全市被征用耕地17.78萬畝，涉及155755戶、693680人。

　　其中，完全失地的有32906戶、119543人。

　　在東部地區(qū)，由于土地價(jià)值顯化，農(nóng)民土地權(quán)益意識(shí)增強(qiáng)，土地征用補(bǔ)償價(jià)與土地出讓價(jià)差懸殊，引發(fā)失地農(nóng)民的不滿和沖突。據(jù)浙江省國土廳信訪室統(tǒng)計(jì)，2003年，農(nóng)民土地權(quán)益糾紛已成為全省群體性上訪之首位。

　　面對征地引發(fā)的群體性事件增加及社會(huì)矛盾激化，調(diào)查組也發(fā)現(xiàn)，在東部一些地區(qū)，政府在法律許可的范圍內(nèi)不斷做出變通和讓步，在這些地方性創(chuàng)新中，財(cái)產(chǎn)性補(bǔ)償受到農(nóng)民的歡迎。

　　最直接的辦法是，調(diào)高土地年產(chǎn)值的標(biāo)準(zhǔn)。東部各省的許多地方都開始實(shí)行區(qū)片綜合價(jià)補(bǔ)償。浙江多個(gè)縣市在2003年后均上調(diào)了實(shí)際補(bǔ)償，達(dá)到平均每畝近3萬元，超出1999年－2002年約2.3萬元左右的均值；
在個(gè)別地區(qū)，補(bǔ)償達(dá)到3.8萬元－4.2萬元／畝。

　　有些地方政府還設(shè)計(jì)了一些讓農(nóng)民集體受益的辦法，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　如給被征地村留一定比例的經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，由村集體經(jīng)濟(jì)組織建造標(biāo)準(zhǔn)廠房、鋪面等出租，租金收益以股份形式在村民中分配；
有的村集體通過舊村改造，增大農(nóng)民宅基地面積，讓農(nóng)民獲得房租收入，是最具實(shí)效的補(bǔ)償辦法。

　　浙江多個(gè)縣市在此方面頗有創(chuàng)新。在東部數(shù)省中，還出現(xiàn)了“以社保換土地”的辦法。

　　壟斷供地之弊

　　由于行政劃撥土地和協(xié)議出讓土地的非盈利性，能夠盈利的經(jīng)營性用地供應(yīng)比重過低，政府壟斷土地征用和出讓并非一本萬利

　　政府壟斷供地，受到傷害的不僅僅是農(nóng)民群體。

　　中國的建設(shè)用地供應(yīng)，分為存量和增量兩部分。增量部分，主要通過農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的供應(yīng)，即所謂“一級(jí)市場”；
存量部分即通過現(xiàn)有土地使用者之間的交易的供應(yīng)，即所謂“二級(jí)市場”。

　　存量土地實(shí)際被現(xiàn)有土地使用者控制。中國改革之初至今，大量土地?zé)o償或低價(jià)供應(yīng)給國有企業(yè)或單位。這些使用者按規(guī)定補(bǔ)交一定的費(fèi)用，在上交土地增值收益后，可以以市場化出讓土地。因此，政府很難對“二級(jí)市場”上的土地實(shí)行壟斷。

　　而在“一級(jí)市場”上，由于建設(shè)用地本來是政府從農(nóng)民那里征來的，因此，政府很容易利用行政權(quán)力，對這類土地實(shí)現(xiàn)供應(yīng)壟斷。

　　政府作為所有者出讓土地不外乎三種方式：或行政劃撥，或協(xié)議出讓，或招拍掛出讓。

　　行政劃撥主要針對公益性用地，基本無償；
協(xié)議出讓主要針對工業(yè)用地，采取半市場化方式；
招拍掛出讓則是針對商業(yè)等“四類”經(jīng)營性用地，實(shí)行完全的市場出讓，價(jià)高者得。

　　調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地區(qū)之間由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的差異，用地需求結(jié)構(gòu)不一，土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)較大差異。東部地區(qū)的政府供地主要為了保證高速工業(yè)化和城市化對土地的需求，土地的市場發(fā)育程度提高；
西部地區(qū)的政府供地主要用于保證重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和城市基礎(chǔ)設(shè)施用地，土地市場發(fā)育程度低。

　　——以東部某省為例，1996年-2003年新增318萬畝建設(shè)用地，用于城鎮(zhèn)建設(shè)和工礦用地160萬畝，占新增建設(shè)用地的50.2%，另外是35萬畝交通建設(shè)用地和8萬畝水利建設(shè)用地，分別占新增建設(shè)用地的10.9%和2.5%.其中，30%左右的工業(yè)用地以協(xié)議的方式供應(yīng)，20%左右的商業(yè)等經(jīng)營性用地全部通過招拍掛方式供應(yīng)。

　　——以西部某省為例，1998年-2004年，全省公用設(shè)施、公共建筑和交通運(yùn)輸占地三項(xiàng)相加達(dá)到36%；
該省兩市以公共目的名義的供地占到45%以上。相比之下，工業(yè)用地比重偏低，全省1998年-2004年工礦和倉儲(chǔ)用地占22.12%.

　　西部地區(qū)土地配置高度依賴行政手段，市場化程度極低。1998年-2004年，西部某省劃撥用地占批準(zhǔn)建設(shè)用地的比重高達(dá)45.1%.其中1999年-2002年，這一比重在50%以上，少數(shù)年份高達(dá)75.24%.1998年-2004年，全省共計(jì)協(xié)議出讓土地2887.5公頃，占此期間批準(zhǔn)用地總面積的39.57%，協(xié)議出讓土地占批準(zhǔn)建設(shè)用地的比重，由1999年的25.68%上升到2004年的46.68%.

　　在用于非公共目的的土地供應(yīng)上，通過協(xié)議這種半市場化方式出讓是其主要形式。甚至有的商業(yè)用地也是通過協(xié)議出讓供應(yīng)的。建設(shè)用地招拍掛從2001年才開始，2003年有所推開。

　　1998年-2004年，全省土地招拍掛面積僅占批準(zhǔn)用地面積的4.77%，期間除了2003年達(dá)到9.64%，2001年、2003年和2004年分別僅為0.45%、3.44%和1.96%.

　　盡管東、中、西部地區(qū)在土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)和市場化程度上存在差異，但是，由于行政劃撥土地和協(xié)議出讓土地的非盈利性，能夠盈利的經(jīng)營性用地供應(yīng)比重過低，政府壟斷土地征用和出讓并非一本萬利。

　　僅從東部地區(qū)來看，第一，對公共建設(shè)用地，比如道路、綠化、科教文衛(wèi)用地等，政府通過劃撥方式貼本供地。行政劃撥占全省供應(yīng)土地總量接近50%.在浙江紹興縣、廣東佛山南海區(qū)，公共建設(shè)用地比重約占45%左右，其中道路占15%，綠化占10%－15%，配套設(shè)施占10%－20%.這些建設(shè)用地都是以劃撥形式供應(yīng)，政府財(cái)政要補(bǔ)貼大量資金。

　　如果趕上國家重點(diǎn)工程和鐵路建設(shè)，倒貼更多。宣杭鐵路征地6500畝，浙贛鐵路征地16000畝，鐵道部給予的土地補(bǔ)償和安置費(fèi)每畝14000元，其中包括所有規(guī)費(fèi)，比浙江省規(guī)定兩項(xiàng)最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)每畝還少4000元。余杭區(qū)政府倒貼8600萬元，杭州市政府倒貼5600萬元，義烏市政府倒貼13億元。

　　第二，對工業(yè)用地，東部地區(qū)協(xié)議出讓的土地大約占全部建設(shè)用地的30%左右。為了招商引資，政府以相當(dāng)于土地的開發(fā)成本甚至低于成本價(jià)供應(yīng)，期冀未來從入園企業(yè)獲取稅收。

　　據(jù)浙江省統(tǒng)計(jì)局對全省國家級(jí)工業(yè)園區(qū)的調(diào)查，全省平均土地開發(fā)成本每畝9.88萬元，有些達(dá)每畝20萬元，大部分工業(yè)園區(qū)由政府主導(dǎo)開發(fā)或授權(quán)業(yè)主開發(fā)，工業(yè)用地出讓價(jià)格低于土地開發(fā)成本，平均出讓價(jià)格每畝8.83萬元，有近四分之一園區(qū)土地平均出讓價(jià)格不及開發(fā)成本的一半。這種現(xiàn)象在上海、江蘇、廣東等地也普遍存在。

　　為了招商引資，各地競相壓低工業(yè)用地價(jià)格，導(dǎo)致工業(yè)用地協(xié)議均價(jià)近年來一直處于下降之中。浙江有些縣市，從2000年到2003年，每平米工業(yè)用地協(xié)議價(jià)降了40元-50元。有的地方政府甚至出臺(tái)最高限價(jià)政策，以低于土地成本出讓。地區(qū)之間在招商引資上的競爭，直接演變成壓低土地價(jià)格的競爭。

　　第三，對經(jīng)營性用地，政府通過招拍掛方式市場化出讓。經(jīng)營性用地，主要是指商業(yè)、娛樂、旅游、商品住宅等各類出讓土地。在東部大多數(shù)縣市，經(jīng)營性用地所占比重為20.5%，其中7.5%的商業(yè)和服務(wù)業(yè)用地基本通過市場招拍掛方式供地，但13%的住宅用地中，近一半是以經(jīng)濟(jì)適用房用地的名義，通過半市場的方式供地，還有一半是作為房地產(chǎn)用地通過市場出讓。換句話說，經(jīng)營性用地的市場化出讓比重只有15%左右。

　　在東部地區(qū)的一些縣市，近一半的公共建設(shè)用地通過政府貼本的行政性劃撥方式供應(yīng)，近三分之一的工業(yè)用地通過協(xié)議方式以等于或低于土地成本價(jià)供應(yīng)，這樣政府就將土地經(jīng)營全部寄托在大約15％的經(jīng)營性用地上。由于東部地區(qū)的土地市場價(jià)值較高，地方政府還可以用這15%的土地出讓收入彌補(bǔ)85%的土地出讓損失，勉強(qiáng)做到土地經(jīng)營的賬面平衡。

　　西部地區(qū)的情形就更加嚴(yán)峻。行政劃撥或協(xié)議出讓的比例更高，兩者相加超過全部土地的90%以上。這些土地要么無償劃撥，要么按成本價(jià)出讓或低于成本價(jià)出讓，只有不到10%的土地是通過招拍掛出讓。這意味著地方政府要用不到10%的土地出讓收益，去彌補(bǔ)90%以上的土地出讓損失，顯然會(huì)給地方造成更大的財(cái)政壓力。

　　“土地儲(chǔ)備中心”功能異化

　　土地儲(chǔ)備中心在真正實(shí)施土地儲(chǔ)備時(shí)，基本上是以征用集體土地為主，成為政府將土地“低進(jìn)高出”、實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具

　　除了壟斷供地，政府的另一個(gè)做法是，通過儲(chǔ)備土地，成為土地的直接經(jīng)營者。

　　政府儲(chǔ)備土地是中國國有企業(yè)制度改革和城鎮(zhèn)土地使用權(quán)制度改革的產(chǎn)物。1997年8月，杭州市在全國最早成立了土地儲(chǔ)備中心，其主要意圖是依靠銀行貸款和財(cái)政撥款，收購破產(chǎn)或效益不高的國有企業(yè)的劃撥土地，盤活閑置、低效利用的土地，解決下崗職工的生計(jì)和出路，推動(dòng)企業(yè)改制。

　　1998年6月，國土資源部以內(nèi)部通報(bào)的形式，向全國轉(zhuǎn)發(fā)了杭州等地的經(jīng)驗(yàn)；
全國大小城市紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，其目的已超越為國企改制盤活土地資產(chǎn)，收儲(chǔ)范圍也擴(kuò)大到市區(qū)內(nèi)所有需要盤活的存量土地。2001年5月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)[2001]15號(hào)），強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一管理，確保城市政府對建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)”，要求“對已經(jīng)列入城市建設(shè)用地范圍的村鎮(zhèn)建設(shè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地要按城鎮(zhèn)化要求，統(tǒng)一規(guī)劃、開發(fā)”。

　　文件中特別提到，“為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲(chǔ)備。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購?fù)恋�，金融機(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持�！�

　　這個(gè)通知得到地方政府的積極響應(yīng)。他們紛紛加大了土地的收儲(chǔ)力度，將征用農(nóng)民的集體土地納入儲(chǔ)備范圍，新征用地取代城區(qū)存量建設(shè)用地成為入儲(chǔ)的主要來源。

　　這些土地儲(chǔ)備中心一般由政府財(cái)政注資啟動(dòng)，作為政府直屬的事業(yè)單位。其職能是，受政府委托從事土地的收購、儲(chǔ)備和出讓前的前期準(zhǔn)備工作，以及負(fù)責(zé)實(shí)施城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地征用和國有存量土地的收購、前期開發(fā)、儲(chǔ)備和出讓。

　　浙江省各地在1997年后就陸續(xù)建立起政府土地儲(chǔ)備制度。陜西省各地政府于2002年-2003年前后紛紛成立土地儲(chǔ)備中心，到目前為止，全省已有十個(gè)市、82個(gè)縣（區(qū)）建立了專門的土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。2000年-2004年間，陜西省全省由土地儲(chǔ)備中心收購儲(chǔ)備土地面積32763畝。

　　盡管各地的土地儲(chǔ)備中心列舉了可以收購?fù)恋氐母鞣N來源，但在真正實(shí)施土地儲(chǔ)備時(shí)，基本上是以征用集體土地為主，凸現(xiàn)土地儲(chǔ)備中心追求收益最大化的目的。

　　東部某縣土地儲(chǔ)備中心自1999年以來共儲(chǔ)備土地4873.3畝。其中收回國有建設(shè)用地1183.6畝，占儲(chǔ)備面積的24.3%；
征用集體建設(shè)用地74.5畝，占1.5%；
征用集體農(nóng)地3614.4畝，占74.2%.2001年前的土地儲(chǔ)備中，收購（回）土地與征用農(nóng)地的比例為85.6∶14.4，到2002年，變?yōu)?1.7∶88.3.東部其他縣市的做法與該縣如出一轍。

　　西部某市土地儲(chǔ)備中心在2003年-2004年兩年間收購儲(chǔ)備的土地中，有92.2%來自于集體土地，其中有87%屬于直接征用農(nóng)民集體土地，3.9%是集體存量建設(shè)用地，只有7.4%是國有劃撥土地，真正通過國有土地出讓儲(chǔ)備的只占0.8%.

　　在實(shí)際運(yùn)作中，土地儲(chǔ)備中心已完完全全成為一個(gè)土地經(jīng)營的主體，成為政府將土地“低進(jìn)高出”、實(shí)現(xiàn)利益最大化的工具。這在東部和西部具有高度的一致性。

　　既然是在從事土地的經(jīng)營，土地儲(chǔ)備中心也要支付相關(guān)的費(fèi)用，包括：（1）土地取得費(fèi)用，主要用于對被收購?fù)恋�、房屋等�?cái)產(chǎn)的補(bǔ)償。（2）政府有關(guān)稅費(fèi)，主要有耕地占用稅、耕地開墾費(fèi)、水利建設(shè)基金、上繳省財(cái)政的土地出讓金、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)、城市建設(shè)配套費(fèi)、不可預(yù)見費(fèi)及支付給政府土地管理部門的土地管理費(fèi)。一般情況下，在城市拓展區(qū)域內(nèi)，農(nóng)地轉(zhuǎn)用時(shí)的政府稅費(fèi)每畝在7萬至8萬元左右。（3）土地開發(fā)整理費(fèi)用，即從生地變熟地過程中發(fā)生的土地平整、通路、通電、通上下水、通訊等的開發(fā)費(fèi)用。（4）

　　中介費(fèi)用、財(cái)務(wù)費(fèi)用等。一般情況下，這些費(fèi)用總計(jì)為每畝0.1萬元左右。（5）土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)費(fèi)用，按照土地收益的一定比例提取。其中土地收益在3000萬元以上的，按2%提��；
土地收益在3000萬元以下的，按3%提取。這些費(fèi)用用于土地儲(chǔ)備中心的日常開支。以上各項(xiàng)費(fèi)用合計(jì)每畝至少在15萬元以上。

　　支付了上述土地成本后，接下來的工作就是把“生地”變成“熟地”，以盡可能增加土地的增值收益。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)成立之前，城市存量土地的出讓幾乎全是未開發(fā)的“生地”，不僅減少了政府土地收益，而且拆遷、配套等問題給開發(fā)商造成很大麻煩，延誤開發(fā)周期。

　　成立儲(chǔ)備中心以后，進(jìn)入儲(chǔ)備的土地全部由儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)進(jìn)行拆遷、平整、配套和出讓的前期準(zhǔn)備工作，甚至負(fù)責(zé)處理收購?fù)恋氐膫鶛?quán)債務(wù)關(guān)系。據(jù)調(diào)查，在上海和浙江，土地儲(chǔ)備中心出讓的土地幾乎全是“熟地”。

　　最后一道工序就是政府收儲(chǔ)土地的招拍掛市場化出讓，謀求收益最大化。東部大多數(shù)實(shí)施土地儲(chǔ)備的縣市，入儲(chǔ)的土地全部通過招拍掛方式用于住宅和商業(yè)等經(jīng)營性用地，沒有一畝用于劃撥的公益用地，也沒有一畝用于協(xié)議的工業(yè)用地。因?yàn)閯潛苡玫卣�府貼不起，協(xié)議用地又不賺錢。在這些地區(qū)，經(jīng)營性用地的出讓價(jià)格要比工業(yè)用地協(xié)議價(jià)平均高五倍以上。

　　儲(chǔ)備土地及市場化出讓，彰顯了旨在保證政府土地收益最大化的真實(shí)目的。

　　在中西部地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高，對土地的需求遠(yuǎn)不如東部。到目前為止，西部某省各級(jí)政府土地儲(chǔ)備中心收購儲(chǔ)備的土地大部分未實(shí)現(xiàn)供應(yīng)。該省32763畝土地儲(chǔ)備中，已經(jīng)供應(yīng)的土地有10220畝，占所有收購儲(chǔ)備土地面積的34.2%，尚未供應(yīng)的土地有22543畝，占65.8%.由此可見，政府土地儲(chǔ)備實(shí)現(xiàn)了土地漲價(jià)歸公，減少了桌下交易產(chǎn)生的權(quán)力尋租，增加了政府在商業(yè)及房地產(chǎn)等經(jīng)營性用地的土地級(jí)差收益，為城市建設(shè)提供了重要資金來源。

　　但是，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　由于政府直接介入土地的經(jīng)營，容易造成用地的不公平，形成土地供求失衡，影響土地和房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。

　　“土地財(cái)政”

　　土地財(cái)政的形成，既反映了現(xiàn)行征地制度所引發(fā)的政府牟利動(dòng)機(jī)，也彰顯了現(xiàn)行財(cái)稅體制弊端，對地方政府行為造成的影響更不可小視

　　地方政府何以熱衷于土地征占？除了征地制度提供的便利，還有政府本身的利益動(dòng)機(jī)。

　　考察政府預(yù)算內(nèi)收入構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)行分稅制下，增值稅的75%上繳中央，25%留作地方。近年來增長較快的所得稅也改為共享稅，這使得在東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，盡管財(cái)政收入大幅增長，但地方財(cái)政收入在總收入中的比重不高。在中西部地區(qū)，由于地方稅收生成能力有限，地方政府的行政運(yùn)轉(zhuǎn)和工資支出主要靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)�；�于陜西全省整體的財(cái)政狀況，在2000年前發(fā)放工資都很困難。

　　相比之下，由城市擴(kuò)張和土地占用帶來的稅收，主要是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅、所得稅及耕地占用稅等，則全部由地方享有。為此，在地方政府選擇開掘和擴(kuò)大能快速增長財(cái)政收入的稅種征收渠道中，發(fā)展城市建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)和土地征用成為首選。城市擴(kuò)張帶來的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)發(fā)展，近年來已成為地方財(cái)政預(yù)算內(nèi)的支柱性收入。

　　在東部一些發(fā)達(dá)縣、市，由建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收，是地方稅收中增幅最大的兩大產(chǎn)業(yè)，增幅高達(dá)50％至100％。這兩項(xiàng)稅收占到地方稅收的37%以上。

　　西部地區(qū)政府也選擇了城市擴(kuò)張，從建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中開辟稅源，增加政府收入。2003年，西安市某區(qū)地方稅收貢獻(xiàn)最大的分別為：建筑業(yè)61％、房地產(chǎn)業(yè)11％、交通運(yùn)輸業(yè)7％。2003年建筑業(yè)創(chuàng)造的稅收將近1999年基數(shù)的6倍，房地產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的稅收更是1999年的20倍。

　　更令人關(guān)注的是，土地出讓金已成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。

　　政府征收土地出讓金始于1989年。當(dāng)時(shí)規(guī)定，在進(jìn)行必要扣除后，土地出讓金實(shí)行中央與地方四六分成。但是，由于無法核實(shí)土地開發(fā)的成本，中央所得實(shí)際很少。從1994年至今，土地出讓金不再上繳中央財(cái)政，全部留歸地方。從此，土地出讓金收入成為地方政府預(yù)算外收入的主要來源。

　　在發(fā)達(dá)地區(qū)，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源。在土地嚴(yán)管之前的兩三年，東部一些縣市土地出讓金收入少則十多億元，多則近20億元，土地出讓金收入占預(yù)算外收入的比重高達(dá)60％以上。在2003年，東部某縣土地出讓收益19.2億元，占預(yù)算外收入的69.3%；
另一個(gè)地級(jí)市的土地出讓金收入為20億元，占預(yù)算外收入的58%；
一個(gè)以小商品集散地聞名的縣級(jí)市的土地出讓收入15億元，占預(yù)算外收入的60%.

　　在中西部地區(qū)，預(yù)算外收入的增長也主要來自于土地出讓收入和與土地相關(guān)收費(fèi)的增長。

　　如西部某省，省、市、縣政府從土地收益的增長中獲益。1998年至2004年11月，全省土地出讓金收入總額為32.58755億元。

　　土地收入除了增加政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入，各個(gè)部門可以借此征收土地規(guī)費(fèi)，也提高了部門的積極性。

　　土地稅費(fèi)中政府各部門的收費(fèi)大體分三類：一是土地部門的收費(fèi)，主要是耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)，還有管理費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)、登報(bào)費(fèi)、房屋拆遷費(fèi)、折抵指標(biāo)費(fèi)等。二是財(cái)政部門的收費(fèi)，如土地使用費(fèi)、土地租金。三是其他部門的收費(fèi)，如農(nóng)業(yè)、房產(chǎn)、水利、交通、郵電、文物、人防、林業(yè)等部門，它們將收取土地從征用到出讓過程中與之搭得上邊的相關(guān)費(fèi)用。這些收費(fèi)十分龐雜、透明度低，難以查清，但數(shù)額不菲。

　　從調(diào)查各地財(cái)政狀況看，在一些縣市，除了難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)的土地收費(fèi)，土地直接稅收及由城市擴(kuò)張帶來的間接稅收就占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而出讓金凈收入又占政府預(yù)算外收入的60%以上。幾項(xiàng)加總，從土地上產(chǎn)生的收入占到地方財(cái)政收入的一半以上，發(fā)達(dá)地區(qū)的地方財(cái)政成為名副其實(shí)的“土地財(cái)政”。

　　土地財(cái)政的形成，既反映了現(xiàn)行征地制度所引發(fā)的政府牟利動(dòng)機(jī)，也彰顯了現(xiàn)行財(cái)稅體制弊端，它對地方政府行為造成的影響更不可小視。

　　土地融資風(fēng)險(xiǎn)

　　在東、中、西部地區(qū)的城市擴(kuò)張中，儲(chǔ)備土地和政府信用抵押貸款成為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來源。這使政府財(cái)政和金融面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)與隱患

　　土地除了為地方政府創(chuàng)造“土地財(cái)政”，也成為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要來源。

　　調(diào)查組在東、中、西各省區(qū)的調(diào)查都發(fā)現(xiàn)：在這一輪由政府主導(dǎo)的城市擴(kuò)張中，土地出讓收入和土地抵押貸款成為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要來源。

　　據(jù)課題組對東部各省的調(diào)查，1998年以來，為了推進(jìn)城市化和進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府投入了巨額資金。政府的依托之一就是以土地出讓收入為主的預(yù)算外資金。在浙江某縣建新城投入的140億-150億元（每年的建設(shè)資金60億元左右）中，預(yù)算內(nèi)每年能提供的資金也就是1億-1.5億元，僅占2.65%；
預(yù)算外最大的一塊是土地出讓金收益，從1999年至今，一共約40億元，其中2003年的土地出讓金收益為19.2億元，占年度政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資資金的32%.其他縣市的比例與此相似。

　　但是，盡管有巨大的土地出讓收入為城市建設(shè)提供資金，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市建設(shè)資金的需求，其資金缺口就只能依靠土地融資。

　　為了從銀行融資，地方政府成立政府性公司作為融資的載體。這些政府性公司雖然名稱各異，但基本使命卻完全相同：通過土地抵押等途徑，給城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資進(jìn)行融資貸款。

　　根據(jù)對土地使用權(quán)抵押登記臺(tái)賬的統(tǒng)計(jì)，2003年和2004年1月至9月，浙江某縣各類政府控股的投資公司共抵押土地15.75公頃，抵押貸款金額6.5億元。

　　另一種融資途徑是政府賦予土地儲(chǔ)備中心抵押貸款的權(quán)力。在東部各縣，一般由土地管理部門根據(jù)規(guī)劃確定的儲(chǔ)備土地的供應(yīng)用途、年限等，向本地土地儲(chǔ)備中心發(fā)放土地使用權(quán)證，以此作為向銀行申請土地抵押貸款的憑證。儲(chǔ)備土地抵押貸款的還款期限一般為一至二年，個(gè)別貸款項(xiàng)目為三至五年，最長的達(dá)十年。

　　根據(jù)對東部某縣土地儲(chǔ)備中心的土地使用權(quán)抵押登記臺(tái)賬統(tǒng)計(jì)，2004年1至9月該縣抵押儲(chǔ)備土地95.68公頃，抵押貸款金額11.6958億元。

　　在中西部，地方財(cái)政仍然沒有走出“吃飯財(cái)政”境地，預(yù)算內(nèi)的可支配財(cái)力“沒有任何用于基本建設(shè)支出”。在東部地區(qū)舉足輕重的土地出讓金，對中西部地區(qū)的貢獻(xiàn)卻并不大，大部分被用于平衡預(yù)算。在預(yù)算內(nèi)財(cái)政無力用于城市投資和土地出讓金無法依托的情況下，貸款成為西部地區(qū)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主體。

　　西部一些地方政府為了搞城市基礎(chǔ)投資，銀行貸款比例高達(dá)70%－80%.如某市2000年以來已經(jīng)完工和正在施工的15個(gè)項(xiàng)目，實(shí)際投資95308萬元，其中，通過財(cái)政和部門撥款5471萬元，僅占5.7%，國債和國債轉(zhuǎn)貸資金6500萬元，兩項(xiàng)占6.8%，余下的部分有73098萬元資金通過銀行貸款，占76.7%.

　　和東部地區(qū)一樣，西部地區(qū)獲得銀行貸款也是通過土地抵押，而且主要?jiǎng)佑猛恋貎?chǔ)備中心儲(chǔ)備的土地作為抵押。根據(jù)課題組的調(diào)查，這主要發(fā)生在土地儲(chǔ)備中心成立以來的近兩三年中。

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2004年9月30日，西部某省土地儲(chǔ)備中心利用儲(chǔ)備土地進(jìn)行抵押貸款的合同金額達(dá)33.476億元，實(shí)際貸款余額達(dá)19.4478億元。全省土地儲(chǔ)備抵押貸款主要集中在省會(huì)城市，全市土地儲(chǔ)備抵押貸款合同金額28.8億元，占全省的86.03%；
土地儲(chǔ)備抵押貸款余額達(dá)15.71億元，占全省的80.78%.

　　但與東部地區(qū)土地使用權(quán)抵押不一樣的是，土地收益權(quán)置押貸款是西部地方政府城市擴(kuò)張的主要貸款方式。

　　所謂“土地收益權(quán)置押貸款”，是以儲(chǔ)備土地經(jīng)公共性投資開發(fā)后取得增值（收益而非不動(dòng)產(chǎn)）為置押物設(shè)立擔(dān)保債權(quán)。這些抵押貸款的大多數(shù)項(xiàng)目的期限是15年，個(gè)別項(xiàng)目是五到十年。

　　這種以土地收益權(quán)置押貸款的風(fēng)險(xiǎn)極大，主要來自兩個(gè)方面：一是對這種土地收益權(quán)的質(zhì)押，在《擔(dān)保法》里沒有特別明確的規(guī)定，在法律上也存在不確定性；
另一方面，它完全依賴于置押人的信用。在辦理收益權(quán)置押時(shí)，一般就是由貸款主體出具一份承諾書，這樣做法律漏洞太大。另外，土地收益權(quán)置押還沒有一個(gè)專門的登記部門，可能造成重復(fù)質(zhì)押，這種情況銀行的權(quán)利就沒有辦法得到保證。

　　總之，在東、中、西部地區(qū)的城市擴(kuò)張中，以土地抵押的融資成為政府城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來源。東部一些縣市數(shù)百億元的基礎(chǔ)投資資金中，有60％甚至70％來自于土地使用權(quán)抵押融資，中西部地區(qū)縣市由于財(cái)政資金更為困難，土地收入有限，土地融資的貸款更是成為絕對依托。

　　但是，以儲(chǔ)備土地和政府信用抵押貸款使政府財(cái)政和金融面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)與隱患，主要是政府背景貸款深受宏觀政策影響。土地儲(chǔ)備中心、開發(fā)區(qū)和政府性公司這些依托政府信用的貸款主體，其還款能力還是取決于政府對經(jīng)營性用地的運(yùn)營收入。這些貸款多以短期為主，一般為一至二年。當(dāng)土地出手順暢且行情看漲時(shí)，政府可以通過豐厚的土地出讓收入歸還銀行貸款。但伴隨這一輪土地調(diào)控，一些地市已出現(xiàn)經(jīng)營性用地招、拍、掛價(jià)格低于底價(jià)、政府土地出讓收入劇減的嚴(yán)峻局面，還貸風(fēng)險(xiǎn)增加。

　　西部地區(qū)以土地收益權(quán)質(zhì)押的貸款，由于依托于未來經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長，因而風(fēng)險(xiǎn)更大。

　　政策建言

　　打破土地制度二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，實(shí)行農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”，讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化

　　通過對九�。ㄊ校┑恼{(diào)查，調(diào)查組發(fā)現(xiàn)，土地問題已關(guān)聯(lián)國民經(jīng)濟(jì)成長的全過程，牽涉到方方面面的利益關(guān)系。土地問題的解決也決不能孤立推進(jìn)，而應(yīng)在保障權(quán)益、均衡利益和保持經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的前提下進(jìn)行。

　　為此，調(diào)查組提出了如下土地政策改革的建議。

　　第一，打破土地制度二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，實(shí)行農(nóng)村集體土地和城市建設(shè)用地的“同地、同價(jià)、同權(quán)”。在政策上盡快結(jié)束因土地所有制不同就被賦予不同權(quán)利的二元結(jié)構(gòu)，讓農(nóng)民以土地權(quán)利參與工業(yè)化和城市化，遏止地方利用行政區(qū)劃調(diào)整、村改居、新一輪的城市規(guī)劃修編等手段，變土地集體所有為土地國有，導(dǎo)致農(nóng)民的失地、失業(yè)、失權(quán)。

　　同時(shí)，在《物權(quán)法》（草案）“所有權(quán)”中，增加“國家保護(hù)農(nóng)民集體土地所有權(quán)”的條款，確保農(nóng)民集體建設(shè)用地享有同國有建設(shè)用地相同的抵押、出租、轉(zhuǎn)讓之權(quán)利。盡快結(jié)束現(xiàn)行法律限定農(nóng)民宅基地“一戶一宅”、轉(zhuǎn)讓限于本村的半商品化狀況，賦予農(nóng)民宅基地及其房屋所有人以完整的物權(quán)。

　　第二，逐步打破政府對土地一級(jí)市場的壟斷，發(fā)揮市場在土地資源配置中的作用。

　　一方面，對行政劃撥的公共建設(shè)用地的用途和比重進(jìn)行嚴(yán)格限定，以減低稀缺土地的不經(jīng)濟(jì)利用；
建議對建設(shè)用地中用于公共建設(shè)的比重，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴(yán)格限定；
清理一些以公共利益目的為名實(shí)際上是進(jìn)行營利性目的的劃撥用地。對公共目的用地，進(jìn)行按市場價(jià)賠償?shù)母母镌圏c(diǎn)。

　　另一方面，嘗試政府放棄對工業(yè)用地的壟斷供應(yīng)，讓農(nóng)民集體土地直接進(jìn)入工業(yè)用地市場。這樣既可以減輕政府的財(cái)政壓力，又有利于農(nóng)民分享土地級(jí)差收益，使稀缺的建設(shè)用地按市場價(jià)格配置到更有價(jià)值的領(lǐng)域。廣東省政府積極推行以農(nóng)民集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場的做法，值得推廣。

　　第三，確保農(nóng)民對土地有更充分的、有法律保障的權(quán)利。包括明確農(nóng)民對土地有排他性使用權(quán)和自由轉(zhuǎn)讓權(quán)；
制定《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施細(xì)則，嚴(yán)格限定集體經(jīng)濟(jì)組織與各級(jí)政府以行政權(quán)侵犯農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)加強(qiáng)法制管理；
賦予農(nóng)民的承包地在30年承包期內(nèi)的抵押權(quán)；
建立有效、準(zhǔn)確、可行的針對農(nóng)民土地權(quán)利的登記體系，確保被征地的賠償足額到達(dá)失地農(nóng)民手中。

　　第四，創(chuàng)立土地財(cái)產(chǎn)稅，讓地方政府真正從土地的交易和級(jí)差收益的上漲中獲得長期而有保障的稅收。地方政府對建設(shè)用地的壟斷性賣地權(quán)，是土地財(cái)政形成的根源。必須改變地方政府作為建設(shè)用地的“地主”和土地經(jīng)營者的角色；
在此基礎(chǔ)上，探索征收以市場價(jià)值為基礎(chǔ)的財(cái)產(chǎn)稅，作為地方政府財(cái)政的一個(gè)可選來源。

　　建議將與土地財(cái)產(chǎn)相關(guān)的稅費(fèi)由多個(gè)部門征收，改為只由稅務(wù)部門征收；
并把現(xiàn)行的各種土地稅費(fèi)合并為三個(gè)稅種：土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。為保證地方政府可獲得有保障的稅源，建議土地財(cái)產(chǎn)稅全部留給地方享用。

　　第五，明確政府土地儲(chǔ)備功能，限定收儲(chǔ)范圍，規(guī)范土地抵押貸款，防范政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和銀行金融風(fēng)險(xiǎn)。建議將政府儲(chǔ)備土地限定為存量土地，嚴(yán)禁將征用農(nóng)民集體土地納入收儲(chǔ)范圍。銀行放款的依據(jù)應(yīng)主要是作為抵押品的土地的評(píng)估價(jià)值，而不是政府背后的信用；
同時(shí)要減少政府對城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資，建立多元化的城市公共投資和融資機(jī)制。

　　第六，謹(jǐn)慎對待“以社保換土地”的辦法，防止農(nóng)民失權(quán)，也避免政府被拖入巨額的財(cái)政泥沼。

　　“以社保換土地”有兩個(gè)前提：一個(gè)是政府提供的社保能夠讓農(nóng)民覺得交出土地權(quán)利是值得的；
二是政府財(cái)政有足夠的能力來做這種置換。

　　事實(shí)上，這兩個(gè)前提在現(xiàn)實(shí)中都難以達(dá)到。

　　城市政府對城市職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)保障都面臨嚴(yán)重的資金缺口，他們根本上無力介入失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)和社會(huì)保障，何況城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還處于等米下鍋的饑渴狀態(tài)。政府給失地農(nóng)民提供的養(yǎng)老和社會(huì)保障水平與失地農(nóng)民的預(yù)期相去甚遠(yuǎn)，因?yàn)樗麄儷@得的僅僅是一個(gè)月200來元不夠糊口的保障，而失去的是賴以生存的土地以及不斷升值的土地權(quán)益。

　　因此，要冷靜對待“以社保換土地”的辦法，尤其防止一些地區(qū)以此名義剝奪農(nóng)民土地，給將來的政府留下巨額社保債務(wù)的后遺癥。

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