一、研究的意義

　　本項研究的對象是一場現(xiàn)實的金融危機以及社會和政府對這一危機作出的反應(yīng)，即發(fā)生于廣西壯族自治區(qū)的農(nóng)村合作基金會的金融危機及其應(yīng)變行動。

　　農(nóng)村合作基金會的金融危機，并不僅僅局限于廣西，而是幾乎波及了中國所有的農(nóng)村地區(qū)，從高度開放的東南沿海的富裕農(nóng)村到極端閉塞的西北內(nèi)陸的貧困農(nóng)村，可以說是“無一幸免”。目前，這場金融危機還局限于農(nóng)村地區(qū)，尚未波及到城市。從這種意義上看，它仍屬于局部性的金融危機。但是，我們決不能因為它的局部性而對其掉以輕心，因為“局部的”與“全局的”往往是相通的。就眼下的這場金融危機來說，孕育危機的根源，危機的發(fā)展模式、表現(xiàn)形式、及其造成的后果，政府采取的反危機策略、這種策略的局限和面臨的阻力等等，都是具有全局性和長期性的。毫不夸張地說，同類的金融危機隨時隨地都有可能在全國的城市和鄉(xiāng)村暴發(fā)！我認為，這場金融危機很可能就是潛伏已久的、而且仍在日益深化的、全國性金融危機的一次局部性預(yù)演！

　　我深信，通過考察這場危機的形成背景和發(fā)展過程，考察社會和政府對這一危機所作出的種種反應(yīng)，我們不但可以洞悉改革、發(fā)展、腐敗、金融危機與政治不穩(wěn)定之間的復(fù)雜而又緊密的相互聯(lián)系，還可以從這一事件中總結(jié)出一系列的經(jīng)驗和教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上建立起一套切實可行的反應(yīng)機制和組織體系，為防止和有效地化解未來的、規(guī)模更大的金融危機奠定制度基礎(chǔ)，以確保中國社會的長治久安和改革大業(yè)的最終成功。也就是說，無論是為了防止危機的再度出現(xiàn)，還是為了有效地遏制和化解已經(jīng)出現(xiàn)的危機，考察這場危機與反危機的來龍去脈都將帶給我們深遠的啟示和警示！

　　二、簡要回顧

　　為了適應(yīng)農(nóng)村改革和發(fā)展的現(xiàn)實需要，1984年前后，在中央有關(guān)部門的指導(dǎo)下，開始在四川、湖北、江蘇、河北、山東等地進行農(nóng)村合作基金會試點，而后逐步向全國各地推廣。就農(nóng)村合作基金會的發(fā)展而言，廣西屬于“后起之秀”，直到1988年，廣西才成立了第一家農(nóng)村合作基金會。

　　1988年至1994年底，是廣西農(nóng)村合作基金會發(fā)展歷史上的試點、示范、推廣階段。在這一時期，絕大部分干部和群眾對農(nóng)村合作基金會還缺乏認識，工作很難推動。各地建立合作基金會，一般都要經(jīng)過“外出學(xué)習(xí)取經(jīng)”、“黨政領(lǐng)導(dǎo)動員”、“鄉(xiāng)村干部帶頭入會”的過程，同時還要配合強大的宣傳攻勢。經(jīng)過如此反復(fù)的宣傳發(fā)動，到1994年底，全區(qū)共建立了588個基金會，籌集資金5.6億元。這一時期，推動農(nóng)村合作基金會擴張的力量主要來自中央政府，各級地方政府和普通居民還沒有發(fā)展合作基金會的強烈需求。

　　從1995年開始情況發(fā)生了急劇變化。1995年至1996年底是廣西農(nóng)村合作基金會的急劇擴張時期。1993年下半年開始，為了控制過熱的經(jīng)濟，中央著手實施“軟著陸”政策�！败浿�陸”政策的核心組成部分就是“緊縮銀根”。銀根緊縮導(dǎo)致經(jīng)濟過熱時期上馬的大量投資項目陷入資金短缺、難以為繼的困境。而此時國內(nèi)經(jīng)濟仍保持著強勁的增長勢頭。這些因素的綜合作用使資金供給與資金需求之間的缺口急劇拉大。為了維護地方利益，緩解中央緊縮銀根給地方經(jīng)濟帶來的不利影響，各地的地方政府紛紛自己動手解決資金短缺問題，發(fā)展并利用農(nóng)村合作基金會就是首選對策之一。地方政府的積極介入，有力地推動了農(nóng)村合作基金會的發(fā)展，1995年底，全區(qū)農(nóng)村合作基金會達到849個，籌集資金14.5億元，1996年底，達到1011個，籌集資金26.2億元。實際上，在這一時期，醞釀已久的危機已經(jīng)開始表面化，其標志就是玉林的一些基金會在1996年出現(xiàn)了兌付危機。

　　從1997年開始，廣西農(nóng)村合作基金會的發(fā)展進入了一個全新的時期。在這一階段，農(nóng)村合作基金會不但對外吸收存款、發(fā)放貸款，而且實行高息攬存。高息使大量資金涌入合作基金會，不僅老百姓手中的資金蜂擁而入，許多黨政機關(guān)、企事業(yè)單位的資金也滾滾而來。1998年，全區(qū)農(nóng)村合作基金會籌集資金已達到43.49億元。肆無忌憚的違規(guī)運營使基金會的經(jīng)營效益急劇下滑，隨著支付困難的出現(xiàn)，擠兌風(fēng)波也隨之而來。于是，這場命中注定的金融危機終于暴發(fā)了！1998年底，中共中央和國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)取締農(nóng)村合作基金會。（國辦發(fā)[1999]3號）

　　背景資料：農(nóng)村合作基金會產(chǎn)生與發(fā)展的背景

　　農(nóng)村合作基金會的出現(xiàn)和發(fā)展，決不是“無源之水”、“無本之木”，而是有著深刻的現(xiàn)實背景�！吧鐣�需要”和“政府支持”是它得以迅速發(fā)展壯大的兩個根本原因。[2]

　　農(nóng)村人民公社解體之后，集體資產(chǎn)管理混亂、流失嚴重，集體資金更是如此。由于集體資產(chǎn)的狀況直接關(guān)系到基層政權(quán)的興衰存亡，因此這種“管理真空”無疑是中央的一塊“心病”。此外，實行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)戶的家庭經(jīng)營也面臨著融資問題。更為重要的是，改革帶來了農(nóng)村經(jīng)濟的飛速發(fā)展，經(jīng)濟的飛速發(fā)展導(dǎo)致了資金需求的急劇膨脹，而原有的金融體制和管理方式又無法滿足這種迅速膨脹的需求。需求與供給之間的巨大缺口，在客觀上為合作基金會的產(chǎn)生和發(fā)展提供了廣闊的空間。正是為了滿足政府、農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的共同需要，農(nóng)村合作基金會才在80年代中期“應(yīng)運而生”。

　　中共中央和國務(wù)院順天應(yīng)時對這一“社會需要”作出了積極響應(yīng)，先后出臺了一系列文件，指導(dǎo)、推動、規(guī)范農(nóng)村合作基金會的發(fā)展。早在1984年，中央有關(guān)部門就開始在四川、湖北、山東等地開展合作基金會試點工作。1986年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在批轉(zhuǎn)《關(guān)于清理農(nóng)村集體財產(chǎn)的意見》時指出，“近年來，一些農(nóng)村合作經(jīng)濟組織自愿把集體閑置的資金集中起來，采取有償使用的辦法，用于支持本鄉(xiāng)、本村合作經(jīng)濟組織和農(nóng)戶發(fā)展商品生產(chǎn)。這種辦法只要不另外辦理吸收存款，不對外發(fā)放貸款，只在內(nèi)部相互融資，應(yīng)當(dāng)允許試行”。同年，中國農(nóng)業(yè)銀行也表態(tài)支持這種融資活動。中央和主管金融部門的認可，有力地促進了合作基金會的試點及推廣工作。1987年，中發(fā)[1987]5號文件指出，“一部分鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟組織或企業(yè)群體建立了合作基金會；
？？這些信用活動適應(yīng)發(fā)展商品生產(chǎn)的不同要求，有利于集中社會閑散資金，緩和農(nóng)業(yè)銀行、信用社資金供應(yīng)不足的矛盾，原則上應(yīng)當(dāng)予以肯定和支持”。這是中央第一次確認合作基金會這種融資組織的合法地位。1990年，中央19號文件指出，要“辦好不以營利為目的的合作基金會，管好、用好集體資金”。1991年11月，十三屆八中全會通過的《關(guān)于進一步加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》中，再次提出“繼續(xù)辦好農(nóng)村合作基金會”。緊接著，1992年，中發(fā)[1992]1號文件要求“繼續(xù)辦好農(nóng)村合作基金會”。1994年，農(nóng)業(yè)部和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強農(nóng)村合作基金會管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[1994]21號）。盡管這是一要求“降溫”的《通知》，但仍然肯定地指出，“農(nóng)村合作基金會的建立和發(fā)展，在改善和加強集體資金管理，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金投入，緩解農(nóng)民生產(chǎn)、生活資金短缺的困難等方面都發(fā)揮了積極的作用”。

　　由此可見，這場金融危機的“直接肇事者”——農(nóng)村合作基金會，并不是什么“非法組織”，而是響當(dāng)當(dāng)?shù)摹昂戏ńM織”，而且是在各級黨委和政府的直接倡議、指導(dǎo)、支持和干預(yù)下，從無到有地發(fā)展起來，又最終被政府明令取締的合法組織。在這一過程中，政府始料不及地扮演了“成也蕭何，敗也蕭何”的尷尬角色。

　　三、危機的成因

　　本報告不準備詳細記述危機的表現(xiàn)形式和演化過程，而是集中精力探討危機的成因。在探討危機的成因時，也不準備糾纏于具體的技術(shù)性原因，而是著眼于那些帶有普遍性的原因�？傊�，理解這場危機本身，并不是本項研究的唯一目的，從這場危機中吸取經(jīng)驗和教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性方案，才是我們的根本目的。

　　1、造成危機的表層原因

　　造成這場金融危機的直接原因可以歸結(jié)為：管理不善、違規(guī)操作、行政干預(yù)和政治腐敗。

　　管理不善

　　對于在人民公社體制中生活了30多年的中國農(nóng)民來說，“合作基金會”無疑是一種“新生事物”。因此，合作基金會的“會員”們往往既缺乏“合作”的經(jīng)驗，更缺乏“金融管理”的知識，當(dāng)然也沒有現(xiàn)成的、成熟的規(guī)章制度可資借鑒。一切都要從頭開始，從培養(yǎng)人才，積累經(jīng)驗，到建立制度？？在這種情況下，即使沒有違規(guī)操作和政府的不合理干預(yù)，僅僅由于經(jīng)驗、知識、制度的短缺，合作基金會也有可能陷入危機之中。

　　如果合作基金會的發(fā)展過程是自然的、漸進的，那么這些欠缺和不足都會在實踐中被逐漸克服。時間能夠幫助農(nóng)民解決問題。但是政府的干預(yù)打破了基金會的自然節(jié)奏，人為地加速擴張使得合作基金會的先天不足暴露無遺，而且也使這些先天不足的危害發(fā)揮到了極限。

　　在央行關(guān)于農(nóng)村合作基金會的大量調(diào)查報告中，各種各樣的“抨擊”或“指責(zé)”俯拾皆是：工作人員素質(zhì)低下，專業(yè)知識不足，絕大多數(shù)達不到從事金融工作的最起碼的要求；
不認真執(zhí)行財務(wù)制度，會計基礎(chǔ)工作混亂；
資產(chǎn)質(zhì)量差，隨意放貸，既無可靠的擔(dān)保，又無有效的抵押；
風(fēng)險保障機制不健全，超比例放貸，備付金、風(fēng)險保證金、呆帳準備金不足；
合作原則被徹底拋棄，會員代表大會、理事會、監(jiān)事會形同虛設(shè)？？盡管這些報告的字里行間充滿了央行官員的傲慢與偏見，但卻不能說這些“抨擊”或“指責(zé)”是“誹謗”，因為它們確確實實都是準確的“陳述”，它們說的都是“事實”。

　　違規(guī)操作

　　從一開始，中央就對農(nóng)村合作基金會的職能和經(jīng)營范圍作出了明確規(guī)定。中央的文件三令五申地強調(diào)，農(nóng)村合作基金會只能從事“自愿”的“內(nèi)部融資”，而且必須保證“不對外吸收存款”、“不對外辦理貸款”，還明確規(guī)定“不以營利為目的”。但是，在實際運營中，基金會卻突破了“合作經(jīng)濟組織”的界限，不但對外辦理存貸業(yè)務(wù)，而且還高息攬存。綜合幾個省區(qū)的調(diào)查資料來看，農(nóng)村合作基金會的存款年利率大致介于18%—24%之間。這種情形無疑加大了基金會面對的金融風(fēng)險。這是因為，當(dāng)合作基金會越過了“內(nèi)部融資”的界限，從事對外存貸業(yè)務(wù)的時候，其固有的管理經(jīng)驗不足、金融知識匱乏、監(jiān)管機制不健全的問題就變得更加突出了。更何況，對于任何一種金融機構(gòu)來說，以20%以上的年息吸收存款都是一種自殺性的行為。

　　“違規(guī)操作”的另一面就是“監(jiān)管不力”。高息攬存并不是農(nóng)村合作基金會的專利，實際上，這幾年幾乎所有的國有商業(yè)銀行都在搞花樣繁多的高息攬存。央行監(jiān)管不力是主要原因之一。[3]

　　行政干預(yù)

　　也許即便沒有政府的干預(yù)，農(nóng)村合作基金會也會違規(guī)操作。當(dāng)然誰也不能否定這種可能性的存在。但是我們卻可以完全肯定地說，政府的干預(yù)推動了基金會的違規(guī)操作，甚至可以說正是政府迫使基金會從事違規(guī)操作，并使這種違規(guī)操作發(fā)展到了肆無忌憚、無法無天的程度。相反，面對基金會長達數(shù)年的違規(guī)行為，中央銀行根本就沒有發(fā)揮它理應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)管職能。

　　按照控制主體的屬性，廣西的農(nóng)村合作基金會可以分為3類�！耙皇钦�府主導(dǎo)型。這種類型是黨政領(lǐng)導(dǎo)成員直接擔(dān)任基金會的董事長和經(jīng)理，或由政府直接選派和任命董事長和經(jīng)理。全區(qū)縣、鄉(xiāng)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員兼任董事長或經(jīng)理的648個，占77.6%；
由縣、鄉(xiāng)黨委、政府任命董事長或經(jīng)理的53個，占6.3%.二是半政府主導(dǎo)型。這種類型是由黨委政府推薦干部、政府主管部門根據(jù)黨委政府的推薦任命基金會的董事長和經(jīng)理。全區(qū)通過這種辦法由農(nóng)業(yè)行政部門任命董事長或經(jīng)理的105個，占12.6%.三是群眾選舉型。全區(qū)有群眾（會員）選舉董事長的29個，占3.5%.”[4]可見，僅僅有3.5%的基金會在實行自治管理，而96.5%的基金會都處于黨政機關(guān)的直接的、絕對的控制之下。

　　大量證據(jù)顯示，合作基金會的絕大部分呆滯貸款都是政府不合理干預(yù)的產(chǎn)物。廣西清理整頓農(nóng)村合作基金會實施方案起草小組指出：“據(jù)我們調(diào)查，農(nóng)村合作基金會投放的資金，大部分都是經(jīng)當(dāng)?shù)攸h委、政府研究同意，或黨政主要領(lǐng)導(dǎo)批示、指示之后投放的。如容縣容廂鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，指令該鎮(zhèn)農(nóng)村合作基金會投放資金1963萬元，用于興建該鎮(zhèn)辦公樓、修村公路、搞開發(fā)區(qū)、辦市場等，所用資金占投放資金總額71%，長期逾期難還，逾期率達74%.又如，陸川縣全縣逾期款7795萬元，其中80%是由于不合理行政干預(yù)造成的”。[5]

　　政治腐敗

　　盡管“瞎指揮”之類的行政干預(yù)也會帶來金融危機，但僅僅是這種不合理干預(yù)決不會造成如此嚴重的后果。正是由于在行政干預(yù)之中摻雜了嚴重的腐敗因素，(點擊此處閱讀下一頁)

　　才使得農(nóng)村合作基金會迅速陷入不可挽救的危機之中。與管理不善、違規(guī)操作和行政干預(yù)相比，政治腐敗是造成金融危機的最重要的原因。這是因為，腐敗不能容忍完善的管理，腐敗必然要求違規(guī)操作，腐敗必須依托或借助行政干預(yù)才能得以實現(xiàn)，所以腐敗也就自然而然地成為管理不善、違規(guī)操作和行政干預(yù)得以存在并愈演愈烈的根本條件和動力。

　　在農(nóng)村合作基金會的呆滯貸款中，絕大部分是錢權(quán)交易的結(jié)果。有錢的貸款人與有權(quán)的審批人之間的勾當(dāng)已是路人皆知的“秘密”。基金會的董事長和經(jīng)理幾乎全都是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，貸款的審批權(quán)就掌握在他們手里，而真正的主人——農(nóng)村合作基金會的會員——則沒有任何權(quán)力。某些貸款的回扣高達30%以上，而且這類貸款的年利率往往超過30%.很顯然，在正常情況下，這樣的貸款是無法償還的。當(dāng)然，貸款人根本就沒準備還錢，而審批人也沒準備收回他親手批準發(fā)放出去的貸款。

　　另外一類“溫和”一點的腐敗則是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用自己掌握的貸款審批權(quán)為自己撈取政治資本。例如，用基金會的錢給干部發(fā)工資；
用基金會的資金支持本地區(qū)工商企業(yè)的發(fā)展；
明知無法償還，卻動用基金會的大筆資金興建辦公樓、學(xué)校、公路、參加各種升級達標活動？？即使在這類活動中審批人自己沒有直接貪污一分錢，這種行為也屬于典型的腐敗行為。因為這類行為的實質(zhì)都是國家公職人員利用自己掌握的公共權(quán)力為自己謀取私利，直截了當(dāng)?shù)卣f，就是黨政官員用基金會會員和儲戶的錢為自己買官。

　　這種現(xiàn)象并非廣西獨有，而是全國性的普遍現(xiàn)象。例如，四川省南充市的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)，不尊重基金會的自主權(quán)，隨意平調(diào)基金會的資金，或以各種形式強行向基金會借款。他們用基金會的資金修建公路和街道、蓋鄉(xiāng)政府辦公樓和職工宿舍、搞“普九”達標、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)？？有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府買車、開會、保安、綠化、接待上級檢查、小車維修都要基金會掏錢�；�金會簡直成了基層領(lǐng)導(dǎo)的“小金庫”。[6]

　　背景資料：腐敗的“尋租理論”

　　一般說來，壟斷行業(yè)的利潤率要高于競爭行業(yè)，由于壟斷而獲得的額外利潤被稱為“壟斷租金”。當(dāng)政府管制導(dǎo)致壟斷存在時，許多人就會千方百計、不擇手段地追求這種壟斷地位，并憑借這種壟斷地位獲取“壟斷租金”。這種行為被稱為“尋租”。在法治不健全的情況下，給有關(guān)的政府官員行賄是獲取壟斷地位的最佳策略，也是一種回報率最高的投資活動。當(dāng)然，行賄者決不會做賠本的買賣，行賄資金來自“壟斷租金”，在政府官員和壟斷經(jīng)營者之間結(jié)成了一種瓜分壟斷租金的同盟。政府官員和與之勾結(jié)的壟斷經(jīng)營者都是政府經(jīng)濟管制的受益者，而受害者則是全體消費者。

　　需要指出的是，“尋租理論”并不能解釋與農(nóng)村合作基金會危機相關(guān)的腐敗行為。這是因為，盡管中國的金融行業(yè)是政府管制最嚴格的行業(yè)之一，也是壟斷最嚴重的行業(yè)之一，但是農(nóng)村合作基金會的出現(xiàn)，并不是賄賂主管部門的結(jié)果，而是地方政府突破中央金融管制的結(jié)果。第二，農(nóng)村合作基金會既不是會員自治組織，也不是獨立企業(yè)，而是地方政府直接經(jīng)營的金融機構(gòu)，實質(zhì)上就是地方國有商業(yè)銀行。造成它破產(chǎn)的原因與造成其他國有企業(yè)破產(chǎn)的原因沒有什么本質(zhì)差別，都是由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不良導(dǎo)致的腐敗。第三，缺乏對政府權(quán)力的有效制衡是造成農(nóng)村合作基金會危機的又一重要原因。

　　有鑒于此，圍繞農(nóng)村合作基金會發(fā)生的腐敗，與其說是由于管制導(dǎo)致的“尋租”行為，不如說是一種純粹的政治腐敗。

　　2、造成危機的深層原因

　　如果說管理不善、違規(guī)操作、行政干預(yù)、政治腐敗是造成農(nóng)村合作基金會金融危機的表層原因，那么造成這些表層原因的深層原因又是什么呢？簡單地說，深層原因就是“轉(zhuǎn)型時期”或者說“新舊體制交替時期”所特有的“集權(quán)失靈”、“民主失靈”、“計劃失靈”和“市場失靈”。

　　集權(quán)失靈

　　很顯然，在毛澤東時代，此類金融危機是絕對不會出現(xiàn)的。它是“集權(quán)失靈”的結(jié)果。所謂“集權(quán)失靈”是指，在轉(zhuǎn)型時期，盡管集權(quán)體制還沒有完全退出歷史舞臺，但集權(quán)體制已經(jīng)受到了嚴重腐蝕，被改革逐漸瓦解，從而失去了原有的控制能力。就轉(zhuǎn)型時期的中國而言，“集權(quán)失靈”的主要表現(xiàn)，一是中央政府喪失了對地方政府的有效控制，“上有政策，下有對策”已經(jīng)成了司空見慣的現(xiàn)象；
二是各級政府失去了控制自身的能力，腐敗泛濫，在一些地區(qū)幾乎到了無官不貪的地步。

　　為了強化中央對金融的控制，90年代以來，中央逐步強化國有商業(yè)銀行的條條管理，包括黨的管理權(quán)收歸條條所有、撤銷省級機構(gòu)、建立大區(qū)機構(gòu)。為了對抗中央的集權(quán)化措施，地方政府必須另辟渠道，創(chuàng)辦和發(fā)展自己的融資渠道和組織體系。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府來說，最便捷的對策就是發(fā)展農(nóng)村合作基金會。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展基金會是為了發(fā)展地方經(jīng)濟，而官員則是為了出政績，為了升官發(fā)財。因此，政府和官員都有發(fā)展基金會的強烈動力。“地方?jīng)_動”加上“中央失控”，是造成這場金融危機的重要條件。

　　民主失靈

　　同樣，如果中國已經(jīng)建立了完善的社會主義民主法治，也不會發(fā)生此類金融危機。這是因為，在一個完善的法治社會中，如此囂張的政治腐敗是不可能長期存在的，而如果沒有政治腐敗也就不會有農(nóng)村合作基金會的金融危機。所謂“民主失靈”是指，在轉(zhuǎn)型時期，由于社會主義民主法治還沒有完整地建立起來，所以也就不能借助民主機制有效地遏制政治腐敗。

　　“民主失靈”或“法治不健全”的另一種表現(xiàn)是社會自治程度低下。例如，合作基金會本來是公民的互助合作組織，應(yīng)當(dāng)由會員實行自治管理，但在實際運營中卻受到政府的嚴重干預(yù)，幾乎被剝奪了全部的決策權(quán)。可以合理地預(yù)測，如果基金會由會員進行民主自治管理的話，決不會出現(xiàn)如此嚴重的后果。

　　“民主失靈”的根源在于缺乏社會對政府的權(quán)力制衡。在廣大的中國農(nóng)村，在政府與社會的權(quán)力分配格局中，政府處于絕對主導(dǎo)地位，社會則處于軟弱渙散的境地，而缺少發(fā)達的公民組織是社會軟弱渙散的根本原因。實際上，如果沒有來自選民和輿論的有效監(jiān)督，政府內(nèi)部的分權(quán)制衡機制是無法發(fā)揮作用的，而且必將由分權(quán)制衡機制演變成為合作分臟機制。近年來，司法腐敗愈演愈烈就是一個最好的例證。

　　計劃失靈

　　所謂“計劃失靈”是指，由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型的過程中，殘存的計劃體制，既不能滿足各類經(jīng)濟主體的需要，又無力約束各類經(jīng)濟主體的行為。

　　顯然，如果計劃體制是有效的，此類危機是不會發(fā)生的。計劃體制不會允許合作基金會這類經(jīng)濟組織存在，而且即使允許它們存在，也有足夠的能力規(guī)范它的行為。正是“計劃失靈”才使這場危機成為可能。

　　“計劃失靈”還有另一種涵義。市場化改革導(dǎo)致了非公有制經(jīng)濟的迅速發(fā)展，形成了多種經(jīng)濟成分并存的格局。但是，計劃體制確立的管理方式，不能對大量涌現(xiàn)的新的需求作出及時的反應(yīng)，不能滿足各種經(jīng)濟主體提出的多元化要求。非公有制企業(yè)、中小型企業(yè)、農(nóng)戶面臨的問題尤為突出，它們?nèi)鄙俑咝�率的融資渠道，難以獲得所需的資金。需求與供給之間的巨大缺口，為社會融資提供了廣闊的發(fā)展空間。農(nóng)村合作基金會之類的非國有金融組織就是在這種背景下“應(yīng)運而生”的。它們是對“計劃失靈”的“正常反應(yīng)”。

　　市場失靈

　　一般情況下，“市場失靈”指的是“市場經(jīng)濟的先天不足”——即使是最完善的市場經(jīng)濟制度也無法消除的缺陷，如不能有效率地提供公共物品。此處的“市場失靈”有著不同的含義，它是指“市場發(fā)育不良所帶來的缺陷”。眼下這場危機的成因之一就是后一種“市場失靈”。實際上，在一個成熟的市場經(jīng)濟國家里，這類金融危機是不會發(fā)生的。

　　“市場發(fā)育不良”表現(xiàn)為：國家壟斷金融行業(yè)；
國有金融系統(tǒng)市場化程度低，行政干預(yù)嚴重，不能滿足經(jīng)濟活動的需要；
央行監(jiān)管不力，行業(yè)管理失控；
非國有金融機構(gòu)數(shù)量少、規(guī)模小，作用有限；
整個社會缺少市場經(jīng)驗，老百姓缺少起碼的金融知識和風(fēng)險意識�！笆袌霭l(fā)育不良”的直接結(jié)果就是為非法金融活動提供了可乘之機。實際上，如果存在發(fā)達的金融市場，農(nóng)村合作基金會所搞的那種自殺式的高息攬儲根本就沒有立足之地；
而且如果整個社會有長期的市場經(jīng)驗，老百姓有足夠的金融知識，這類簡單的騙術(shù)也就不會如此輕易地大獲成功。

　　3、金融危機持續(xù)深化的機制

　　危機深化具有兩層含義，一是個別基金會的危機不斷發(fā)展；
二是由個別的局部性危機發(fā)展為全局性危機。

　　農(nóng)村合作基金會并不是一個全國性的金融機構(gòu)，各個基金會之間是彼此獨立的機構(gòu)，而且盡管一些地方建立了縣級聯(lián)社，但基金會的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級基金會，它們覆蓋的區(qū)域僅限于一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)或一個行政村。因此，從理論上說，農(nóng)村合作基金會同時暴發(fā)全國范圍的金融危機的可能性是微乎其微的。但是由于缺乏地方性的解決危機的機制，個別基金會的問題得不到及時處理，日積月累，積少成多，危機波及的地區(qū)越來越多，最終由少數(shù)地區(qū)的局部性金融危機演化成為遍及全國的整體性危機。

　　背景資料：遏制腐敗的基本機制

　　腐敗是濫用公共權(quán)力謀取私利的行為，而權(quán)力之所以會被濫用是因為缺乏對權(quán)力的有效制約，因此為了遏制腐敗必需對權(quán)力進行制衡。公共權(quán)力的制衡機制無非兩大類，一類是社會對政府的制衡，另一類是政府內(nèi)部不同機構(gòu)之間的制衡。政府內(nèi)部制衡又包括兩種情況，一是政府內(nèi)部不同職能部門之間的制衡，如立法、司法、行政的“三權(quán)分立”，二是上級政府與下級政府之間的制衡，如中央政府與地方政府之間的制衡。

　　由于造成這場危機的最主要的直接原因是腐敗，因此如果腐敗沒有得到應(yīng)有的控制，那么危機必將持續(xù)深化。所以研究危機持續(xù)深化的機制，也就是研究腐敗失控的機制或根源。

　　社會對政府的制衡喪失

　　現(xiàn)代社會發(fā)明了許多公眾監(jiān)督、制約政府官員的手段。從理論上說，我們的報紙、電視、廣播、法院、檢察院、人大、政協(xié)、紀委、審計等等都是公眾監(jiān)督、制約政府官員的工具，而且公眾還可以通過上訪、熱線電話、游行示威、結(jié)社等方式制約貪官污吏。遺憾的是，在現(xiàn)實之中，這些制衡工具幾乎全都牢牢地控制在政府手中。既然社會制衡政府的所有可能手段全都控制在政府手中，政府官員的過度干預(yù)和腐敗行為得不到應(yīng)有的控制，也就是理所當(dāng)然的了。

　　危機的肇事者壟斷了化解危機的手段！這是危機得以持續(xù)深化的最根本的原因。

　　政府職能部門之間的制衡喪失

　　為了最大限度地降低風(fēng)險，腐敗官員往往要和具有制約能力的人結(jié)成同伙，久而久之在官員階層中就會形成一個無形的“腐敗共同體”。建立同盟的關(guān)鍵是在各個制衡機構(gòu)之間建立一種合情合理的分贓機制，使得各個部門的官員各得其所。這一共同體的功能是“官官相護”，并使政府內(nèi)部不同部門之間的制衡徹底失效。

　　在與農(nóng)村合作基金會危機相關(guān)的腐敗案件中，政府、銀行、法院、檢察院、紀檢、人大、政協(xié)、媒體等各個機構(gòu)的官員幾乎都在不同程度上參與了分贓。由于他們都是危機的受益者，當(dāng)然不會主動及時地化解危機，他們也都是被清算對象，自然要千方百計地阻撓清算工作。

　　正是由于公眾沒有制約腐敗的手段，地方政府的內(nèi)部制衡機制又徹底失效，致使危機不能在地方得到及時化解，星星之火終成燎原之勢，地方性危機最終發(fā)展成為全國性危機。

　　值得注意的是，受害者也非常清楚，問題在當(dāng)?shù)責(zé)o法解決，只能求助于中央的干預(yù)。聚眾臥軌事件已經(jīng)清楚地說明了這一點。因此，受害者也有把地方性問題轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖�性問題的動機。

　　中央對地方的制衡喪失

　　腐敗的后果具有整體性，它將導(dǎo)致亡黨亡國，但不會導(dǎo)致亡省、亡市、亡縣、亡鄉(xiāng)或亡村。這一特性決定了，腐敗的收益全歸腐敗者所有，而腐敗的代價卻要由全體統(tǒng)治者承擔(dān)。那么誰應(yīng)該對全體統(tǒng)治者負責(zé)呢？當(dāng)然是中央了。地方政府既沒有這個義務(wù)，也沒有這個資格，更沒有這個能力。因此，在反腐敗方面，中央政府應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。[7]在這種情況下，即使中央自己不腐敗，僅僅是中央對地方失控，也將導(dǎo)致腐敗泛濫。不幸的是，改革不可避免地帶來了“集權(quán)失靈”，而“集權(quán)失靈”的最嚴重的后果之一就是中央控制地方的能力急劇下降。

　　在農(nóng)村合作基金會的發(fā)展過程中，中央三令五申基金會是合作經(jīng)濟組織，政府不能過多干預(yù)，基金會只能在會員之間融資，不得對外吸收存款、發(fā)放貸款，更不允許高息攬存�？梢哉f，如果中央對地方具有足夠的控制能力，如果中央的這些規(guī)定都得到遵守，那么這場金融危機絕對不會發(fā)生。實際上，這場金融危機就是缺乏自制能力的地方政府對抗軟弱無力的中央政府的“勝利果實”。

　　背景資料：腐敗分子的“成本—收益”分析

　　(點擊此處閱讀下一頁)

　　1、我腐敗，收益歸我個人所有，而后果卻要由全體干部承擔(dān)，自己僅僅分攤其中的一小份；

　　2、別人腐敗，我自己什么也得不到，但卻要與腐敗分子一樣承擔(dān)后果；

　　3、我不腐敗也不能保證或帶動別人不腐敗；

　　4、自己腐敗，萬一亡黨亡國了，自己還有一筆活命錢，總比兩手空空強；

　　綜合考慮1、2、3、4，腐敗還是比不腐敗有利，于是決定腐敗。

　　四、反危機行動

　　為了分析的方便，我把金融危機簡單地理解為金融機構(gòu)的支付危機，而把由金融機構(gòu)的支付危機引發(fā)的一切事件和行動都歸入反危機行動的范圍。

　　這場金融危機是在政府強大而社會相對軟弱的環(huán)境中，由于不合理的行政干預(yù)和嚴重的政治腐敗造成的。各個職能部門組成分贓共同體，中央對地方失控，導(dǎo)致政府內(nèi)部的制衡喪失，致使局部性危機發(fā)展成為全局性危機。危機直接地、嚴重地損害了會員和儲戶的個人利益。官商勾結(jié)的結(jié)果是，有權(quán)有錢的強勢集團掠奪社會大眾的財富。受害者理所當(dāng)然地歸咎于政府，激起動亂。于是金融危機迅速演變成為社會危機和政治危機，并直接威脅到全國的政治穩(wěn)定和金融秩序。為了保護自己的切身利益，政府開始“自上而下”的反危機，把反危機變成了“政府主導(dǎo)型”清算。

　　政府發(fā)起、推動合作基金會，政府又進行行政干預(yù)，結(jié)果導(dǎo)致金融危機，迫使政府反危機，取締合作基金會，自食其果。可謂“成也蕭何，敗也蕭何”。

　　1、社會的反危機行動

　　針對這場危機的反危機行動首先起于社會。當(dāng)個別基金會出現(xiàn)兌付困難時，“噩耗”通過老百姓口口相傳迅速擴散。于是，不僅這些出現(xiàn)兌付困難的基金會的儲戶爭相擠兌，其他基金會的儲戶為了安全起見也爭先恐后地加入到擠兌大軍之中。當(dāng)一些基金會無法兌付的時候，股東和儲戶并沒有自認倒霉，也不訴諸法院，而是雇傭黑社會“討還公道”，對基金會工作人員進行電話恐嚇，圍攻基金會，向地方政府請愿，集體串聯(lián)上訪，毆打政府官員，直至沖擊地方政府？？當(dāng)他們意識到自己提出的最低限度的合理要求在當(dāng)?shù)馗�本無法得到滿足之后，他們沒有善罷甘休，而是訴諸上級政府的直接干預(yù)。他們通過制造更加驚人的惡性事件，擴大事態(tài)，以期來引起上層決策機構(gòu)的注意。有趣的是，他們的這種希望沒有落空。

　　顯然，經(jīng)濟損失是促使會員和儲戶鬧事的主要原因。因為其他人并沒有參與鬧事。值得深思的是，人們做生意時難免會虧本，但他們不會找政府鬧事，而是自認倒霉，按理說入股屬于投資行為，股東要對自己的投資承擔(dān)風(fēng)險，賠了本只能自認倒霉，絕沒有找政府算帳的道理。那么為什么基金會的股東和儲戶不自認倒霉呢？另外，中央三令五申合作基金會不得對外辦理存貸業(yè)務(wù)，而且政府并沒有保護非法行為的責(zé)任，因此政府完全可以不對合作儲戶的損失負責(zé)。但是，問題的關(guān)鍵就在于，政府干預(yù)和政治腐敗的存在。老百姓找政府鬧事的理由就是，這一切都是你們一手造成的�？梢�，政府干預(yù)是促使會員和儲戶鬧事的另一個主要原因。

　　玉林市北流縣的幾位大股東去找主管副市長要求退還股本，副市長說，你們是入股，入股就要承擔(dān)風(fēng)險，如果做生意賠了錢都來找政府要，那不是亂套了嗎？這幾位股東說，你說我們是股東要承擔(dān)風(fēng)險，可以，我們認了。但是我們既然是股東就要享受股東的權(quán)利，包括決策權(quán)、知情權(quán)等等。但是所有的決策我們都沒有參與，任何情況我們都不知道�，F(xiàn)在別的權(quán)利我們都不要了，只要知情權(quán)，請你把基金會的詳情給我們說一說吧！副市長無言以對！

　　2、政府的反危機行動

　　當(dāng)危機的信息，突破各級地方政府的層層封鎖終于傳到中央領(lǐng)導(dǎo)的耳朵中時，農(nóng)村合作基金會造成的金融危機已經(jīng)發(fā)展成為危及全局穩(wěn)定的重大事件了！為了防止擠兌事件擴大到其他地區(qū)和其他金融機構(gòu)，引起災(zāi)難性的連鎖反應(yīng)，引發(fā)全局性的金融危機，危及政權(quán)的穩(wěn)定，中央政府決定在全國范圍內(nèi)取締農(nóng)村合作基金會。在中央的督促下，省級地方政府按照中央文件的要求，指定專門機構(gòu)負責(zé)調(diào)查研究，摸清情況，并在此基礎(chǔ)上制定本省（區(qū)）的反危機方案。[8]省級方案出臺之后，就進入了層層落實階段。各級地方政府紛紛成立對應(yīng)的專門機構(gòu)，抽調(diào)人員，負責(zé)貫徹上級下達的文件，制定和實施本地區(qū)的反危機方案。政府的反危機行動進入了“硬碰硬”的“處理”階段。

　　如果說老百姓反危機是為了挽回自己的經(jīng)濟損失，保住自己手中的那點錢，那么政府的反危機則是為了維護政治穩(wěn)定，更確切地說，是為了保住自己手中的政權(quán)。兩者都是為了自己的最最重要的切身利益，都屬于標準的理性經(jīng)濟人。在這一點上政府和老百姓毫無二致。

　　背景資料：第三世界的“掠奪—清算循環(huán)”

　　幾乎所有的第三世界國家都標榜自己是民主國家。其實在這類國家中，不管它們實行的是社會主義制度，還是資本主義制度，其政治制度都屬于典型的寡頭政治，即公共權(quán)力[9]被少數(shù)權(quán)貴把持，而絕大多數(shù)民眾被排除在國家政治生活之外。其結(jié)果就是少數(shù)人利用把持的公共權(quán)力對無權(quán)無勢的大眾進行巧取豪奪。瘋狂的掠奪最終將引發(fā)清算，被掠奪者要求討還公道，他們要求對掠奪者進行掠奪，而這就是清算。我把這種過程稱之為“掠奪—清算循環(huán)”。

　　第三世界國家的“掠奪—清算循環(huán)”可以分為兩大類，“社會主導(dǎo)型清算”和“政府主導(dǎo)型清算”。

　　社會主導(dǎo)型清算

　　在“社會主導(dǎo)型清算”中，主持清算的主體是被統(tǒng)治階級或被掠奪者。在清算過程中，政府或是已經(jīng)被推翻，或是名存實亡，整個社會處于無政府狀態(tài)，天下大亂，暴民專政。原來的貪官污吏和不法奸商的財產(chǎn)被劫掠一空，公共設(shè)施也難逃厄運，動亂還會殃及一些無辜群體，許多人的身家性命難以保全。[10]這種清算過程血腥而又殘酷，可以用“無法無天”來形容。

　　“暴亂”是一種不可持續(xù)的社會狀態(tài)，它或是導(dǎo)致革命政府的建立，實行大眾統(tǒng)治�；蚴菍�(dǎo)致軍事政變，組建軍政府。當(dāng)然，無論是革命政府，還是軍政府，都不會對腐敗分子心慈手軟，它們都將用腐敗分子的鮮血來換取自己的統(tǒng)治合法性。如果幸運的話，暴亂將引發(fā)一場真正意義上的革命，創(chuàng)建出一套全新的制度，從而使國家徹底走出“掠奪—清算”的惡性循環(huán)。但是，一般說來，暴亂能夠帶來的最有可能的結(jié)局是復(fù)辟舊體制，歷史進入新一輪的“掠奪—清算循環(huán)”。社會在付出了無數(shù)的生命和財富之后，換來的僅僅是為不久的將來注定降臨的下一場流血清算開辟了道路。

　　政府主導(dǎo)型清算

　　在“政府主導(dǎo)型清算”中，主持清算的主體是原來的統(tǒng)治階級或掠奪者。在清算過程中，政府仍在有效地運轉(zhuǎn)，而且仍然把持在原來的統(tǒng)治階級手中，原來的社會秩序盡管受到挑戰(zhàn)，但仍處于穩(wěn)定狀態(tài)。由于是“自己人”主持清算，清算的對象是自己家里的“敗家子”，因此從整體上看，清算是比較溫和的。當(dāng)然，整體上的“溫和”并不排除對個別人的處理也會極端殘酷，這或是為了欺騙輿論而丟卒保車；
或是出于政治傾軋的需要，利用反腐敗，打擊權(quán)力斗爭的對手。

　　最普遍的政府主導(dǎo)型清算是“走過場”，“清算”被簡化為“宣傳”。在這種情況下，政府開動輿論機器，大張旗鼓地反腐敗。一般情況下，要抓出一批“小蝦米”，用來欺騙輿論，當(dāng)然偶爾也會揪出一兩個“大人物”，緩和一下社會壓力，而絕大多數(shù)真正的“大老虎”卻仍然逍遙法外，繼續(xù)為非作歹。有時，迫于強大的社會壓力，政府也會“動真格的”，處理一批臭名昭著、罪大惡極的“大人物”及其黨羽，甚至對所有的腐敗分子進行毫不留情的打擊。當(dāng)然，政府這樣做并不是出于“正義感”，而是為了保護統(tǒng)治階級的整體利益和長遠利益，對自己內(nèi)部的“不肖子孫”或“害群之馬”進行“教訓(xùn)”，以求得長治久安。此所謂“壯士斷腕”。對于政府主導(dǎo)型清算來說，最好的結(jié)局，當(dāng)然也是可能性最小的結(jié)局，是以此為契機，發(fā)動脫胎換骨的改革，進行廣泛、深刻的制度創(chuàng)新，從根本上消除腐敗泛濫的基礎(chǔ)，徹底打破“掠奪—清算”的惡性循環(huán)。

　　第三世界國家“掠奪—清算循環(huán)”分類

　　清算類型清算主體秩序狀況清算方式或結(jié)果

　　社會主導(dǎo)型社會

　　暴民

　　被掠奪者

　　被統(tǒng)治階級政府垮臺

　　無政府狀態(tài)—暴亂

　　—革命政府

　　—軍政府

　　—復(fù)辟舊體制

　　—制度創(chuàng)新

　　政府主導(dǎo)型政府

　　官員

　　掠奪者

　　統(tǒng)治階級政府穩(wěn)定

　　社會穩(wěn)定有序—做表面文章

　　—真刀真槍的清洗

　　—改革與制度創(chuàng)新

　　3、補償被掠奪者

　　政府實施反危機行動的根本目的是“確保穩(wěn)定”。[11]而確保穩(wěn)定的關(guān)鍵是讓那些鬧事的股東和儲戶安靜下來。股東和儲戶鬧事的根本原因就是由于政府的不合理干預(yù)使他們賠了錢。因此，為了平息事端，政府必須負責(zé)補償他們蒙受的經(jīng)濟損失。但是，問題不在于政府是否應(yīng)該補償，而是如何以最小的代價進行補償，即怎樣才能花盡可能少的錢買來必要的穩(wěn)定。

　　背景資料：清償債務(wù)的主要辦法

　　經(jīng)過清產(chǎn)核資，除擬申請并入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社的農(nóng)村合作基金會外，其余農(nóng)村合作基金會一律實行“掛息還本”，限期關(guān)閉。各地人民政府可以結(jié)合本地各農(nóng)村合作基金會的具體情況，按照如下辦法實現(xiàn)債務(wù)清償。

　　1、掛息。將股金、代管資金利息（資金占用費）掛起暫停支付，待本金付完后再根據(jù)當(dāng)時資金的實際情況酌情處理。

　　2、還本。實行先個人后單位、先小額后大額、先群眾后干部的順序退還本金。

　　3、還本承諾。還本時由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合農(nóng)村合作基金會清產(chǎn)核資后資產(chǎn)的實際狀況和借款的回收計劃，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向個人的入股會員作出分期歸還本金的承諾。承諾的主要內(nèi)容包括：本金分幾年兌付，每年兌付多少，什么時間兌付。還本時限原則上為3年，最長不超過5年，并且每年至少兌付一次。

　　4、還本方式。農(nóng)村合作基金會債務(wù)清退應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況和支付能力，分別采取“到期還本、分期還本、沖抵還本、按比例還本”等四種方式退還會員本金。

　　到期還本。即農(nóng)村合作基金會資產(chǎn)狀況良好，具有較強的支付能力，到期即按“三先三后”的順序，保證兌付到期本金。

　　分期還本。即農(nóng)村合作基金會具有部分支付能力，但由于借出的資金不能保證全部按期收回，短期內(nèi)難以退還全部到期本金，可根據(jù)政府承諾分年度按順序保證償還個人本金。

　　沖抵還本。即入會者在同一農(nóng)村合作基金會入有股金、代管資金，同時也在同一農(nóng)村合作基金會借款或者入會者雖未在農(nóng)村合作基金會借款但用其股金、代管資金為他人或單位在農(nóng)村合作基金會借款提供擔(dān)保的，可用其股金、代管資金抵還借款。

　　按比例還本。即農(nóng)村合作基金會資不抵債，不可能全額退還各種入會資金本金，可在保證退還個人本金的前提下，對單位入會資金按比例清退本金。

　　引自：廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會實施方案起草小組，《廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會實施方案》，1999年5月19日。

　　《實施方案》制定的債務(wù)清償辦法，充分體現(xiàn)了“以最小的代價確保穩(wěn)定”的指導(dǎo)思想，顯示了策劃者的良苦用心和高超的政治智慧。這套辦法蘊涵了幾個極其高明的策略：

　　其一，“能不還的就不還”。比如，“掛息”。公開的說法是“先還本，后付息”，其實就是“只還本，不付息”。

　　其二，“不能不還的就大張旗鼓地承諾歸還”�！秾嵤┓桨浮访鞔_規(guī)定，政府必須公開承諾負責(zé)歸還個人會員的股本金和個人儲戶的存款。因為政府明白，如果得不到合乎情理的最起碼的補償，受害者決不會善罷甘休�！秾嵤┓桨浮菲鸩菪〗M還專門對“有粉要涂在臉上”作了說明�！霸谥飨�辦公會議上，財政部門就政府作還本承諾提出了他們的看法，認為：可以這樣做，但最好不這樣提，這樣提就把政府推到了一線。主席辦公會議經(jīng)過權(quán)衡認為，既然這么做，就應(yīng)該明明白白地告訴農(nóng)民。這樣，有利于大局穩(wěn)定，有利于增強各級政府的責(zé)任，有利于這項工作的開展。鑒于上述理由，《方案》中作出了地方政府要作還本承諾的規(guī)定。”[12]

　　其三，“誰難于控制就先還誰”。比如，《實施方案》提出“還本”要“先個人后單位”、“先群眾后干部”。這是因為，個人維護自身利益的積極性要遠遠超過單位成員維護本單位集體利益的積極性[13]，因而與單位會員相比，蒙受損失的個人會員是最危險的不穩(wěn)定因素。而與群眾相比，干部更加依賴于政府，因此他們也就更容易聽命于政府，更容易受到政府的控制。

　　其四，“用盡可能少的錢安撫盡可能多的人”。比如，《實施方案》提出“還本”要“先小額后大額”。這是因為，可以還清一個大儲戶本金的錢，也許能夠還清幾個甚至是幾十個小儲戶的本金。但是，不論是大戶的成員，還是小戶的成員，在鬧事的隊伍中他們都是一個人，他們的破壞性是相等的。因此，“先小額后大額”的還本原則，(點擊此處閱讀下一頁)

　　為什么單單處理農(nóng)村合作基金會的金融腐敗問題？難道就因為這一案件中牽扯到的人和單位都是“小蝦米”？

　　面對這一系列現(xiàn)實問題，那些被處罰的人難免憤憤不平。他們認為自己誠然罪有應(yīng)得，但是還有許多更加罪大惡極的人卻仍然逍遙法外，甚至還在繼續(xù)升官發(fā)財。在這種情況下，他們能心甘情愿地接受懲罰嗎？這種處罰能收到“懲前毖后，治病救人”的效果嗎？

　　同樣，老百姓也不會買帳。處理一個腐敗分子，只能刺激他們的思維，使他們想起還有十個、上百個、乃至成千上萬個腐敗分子還沒有受到應(yīng)有的處罰。蹲在牢里的腐敗分子，只能使逍遙法外的腐敗分子更加令人痛恨，并因為政府除惡未盡，而對政府生出更大的憤慨。因此，“零敲碎打式”的處理，只能增加對肇事者的威懾，促其還款，卻并不能平息民憤。

　　五、短期對策：創(chuàng)建危機控制系統(tǒng)

　　在此次金融危機及反危機過程中，暴露出一系列帶有普遍性的問題。解決這些問題，不僅有利于防范和化解未來可能出現(xiàn)的金融危機，也有助于防范和化解其他類型的重大危機。系統(tǒng)地總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上建立一整套控制危機的機制和組織體系，無疑是一項意義重大的工作。實際上，也只有如此，我們才能對得起已經(jīng)付出的這筆巨額學(xué)費。

　　1、必須全面重建政府的反危機能力

　　回顧這場危機的發(fā)展歷程，檢視政府的反危機行動，我們可以發(fā)現(xiàn)，在危機的各個發(fā)展階段上，政府的應(yīng)變行動都不同程度地存在著這樣那樣的問題，而且各階段的反危機表現(xiàn)極不平衡。

　　在危機的醞釀階段和迅速惡化的時期，各級政府未能及時、全面、準確地了解危機的發(fā)展狀況，對危機的性質(zhì)、規(guī)模、程度、危害也未能及時地作出準確的判斷。而且各級政府事先都沒有做好應(yīng)付危機的充分準備，既沒有現(xiàn)成的反危機預(yù)案，也沒有一套成熟的反危機決策支持系統(tǒng)。臨時抱佛腳，手忙腳亂。而當(dāng)潛在的危機成為現(xiàn)實并迅速發(fā)展之際，政府和社會又缺乏化解危機的有效手段，致使危機不斷深化、擴張。這場危機本來是地方性危機，但在地方卻不能解決，積少成多，持續(xù)擴散，直至演變成全國性危機，最終只能由中央政府主持清算。缺乏對危機的分級控制，是導(dǎo)致危機由局部發(fā)展到全國的根本原因。當(dāng)危機進入劇烈爆發(fā)階段時，面對農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模的群眾騷亂，政府缺乏足夠的強制手段，尤其是缺少迅速集結(jié)鎮(zhèn)壓力量的能力。最令人擔(dān)憂的問題是，直至今日，政府的反危機行動仍然停留在“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的層次，明顯地缺乏一種系統(tǒng)性的、建設(shè)性的應(yīng)變能力，提不出帶有根本性的制度創(chuàng)新對策。實際上，這恰恰是一個處于巨變時代的大國政府必須具備的最最重要的素質(zhì)。

　　上述分析表明，政府反危機的整體能力比較低下，突出表現(xiàn)在反危機的系統(tǒng)性非常薄弱，沒有一套覆蓋危機各個階段的、前后呼應(yīng)的、首尾貫通的反危機策略和措施，也沒有一個專司其職的、高效率的組織體系。有鑒于此，我認為，當(dāng)前的首要工作就是全面建設(shè)政府的反危機能力，盡快創(chuàng)建具有快速反應(yīng)能力的“危機控制系統(tǒng)”。

　　2、關(guān)于“危機控制系統(tǒng)”的初步構(gòu)想

　　反危機是對危機的反應(yīng)。反危機行動貫穿危機發(fā)展過程的始終。危機在時間上表現(xiàn)為一個過程，這一過程又可以劃分為不同的階段，每一階段都有其獨特的表現(xiàn)形式和運動規(guī)律。相應(yīng)地，反危機也是一個過程，由前后相繼的一系列階段組成，不同的階段需要不同的反危機策略、措施、機制和組織結(jié)構(gòu)，它們構(gòu)成了一個大系統(tǒng)——危機控制系統(tǒng)。

　　現(xiàn)在，我們還拿不出創(chuàng)建危機控制系統(tǒng)的“實施方案”，只能提出關(guān)于這一系統(tǒng)的“初步構(gòu)想”，主要是該系統(tǒng)必須具備的基本機制及其功能。危機控制系統(tǒng)的“特性”決定了，該系統(tǒng)應(yīng)包括預(yù)警子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、防范子系統(tǒng)、化解子系統(tǒng)、鎮(zhèn)壓子系統(tǒng)、善后子系統(tǒng)，以及多級控制機制和適應(yīng)機制。

　　預(yù)警子系統(tǒng)

　　由于有效的反危機行動離不開及時、準確的情報，所以危機控制系統(tǒng)必須擁有“預(yù)警子系統(tǒng)”。該子系統(tǒng)負責(zé)收集、儲存、分析情報，并定期向有關(guān)決策機構(gòu)通報。這一子系統(tǒng)要自成體系，獨立于各級地方政府，實行“條條化”管理，確保信息渠道通暢，堅決杜絕“報喜不報憂”、“欺上瞞下”之類的事件發(fā)生。為了保證工作效率，該子系統(tǒng)應(yīng)配備專門的人員和設(shè)備，并開發(fā)專門技術(shù)知識。

　　決策子系統(tǒng)

　　同樣，由于有效的反危機行動離不開及時、正確的決策，所以危機控制系統(tǒng)必須擁有“決策子系統(tǒng)”。為了提高效率，決策子系統(tǒng)應(yīng)該提前作出應(yīng)付各種危機的預(yù)案，建立“反危機預(yù)案庫”，并根據(jù)形勢的變化隨時更新“預(yù)案庫”的內(nèi)容。該子系統(tǒng)還要擁有一套科學(xué)的危機處理決策程序，并及時吸收決策科學(xué)的最新進展，不斷改進這一程序，以確保并不斷提升政府的反危機決策能力和決策水平。

　　防范子系統(tǒng)

　　危機不是“無源之水”，不會沒有任何預(yù)兆地從天而降。危機的孕育和發(fā)展需要一系列條件，這些條件都是可觀測的，而且這些條件的形成也需要時間。設(shè)計合理、運轉(zhuǎn)良好的預(yù)警系統(tǒng)，可以預(yù)測潛在的危機，使控制系統(tǒng)在危機尚未形成之前就采取防范措施�！胺婪蹲酉到y(tǒng)”的功能就是確保危機控制系統(tǒng)未雨綢繆，防患于未然。

　　化解子系統(tǒng)

　　危機一旦突破了防范子系統(tǒng)，就從潛在的危機變成了現(xiàn)實的危機。此時，危機控制系統(tǒng)必須立即采取措施，化解危機，控制事態(tài)，防止危機持續(xù)惡化。現(xiàn)實世界中，并不是所有的危機都能走完生命的全程，有許多危機被消滅在萌芽狀態(tài)，還有許多危機在發(fā)展過程中就被及時化解了。這就是“化解子系統(tǒng)”的功勞。

　　需要強調(diào)指出的是，化解危機的努力同時來自政府和社會。要知道，并不是所有的危機都要由政府來處理，政府也沒有能力處理所有的危機。任何社會都會發(fā)展出一些化解危機的機制，社會越是成熟，這類機制也就越是發(fā)達。實際上，許多危機都是由社會自行處理或解決的，根本無須政府插手。

　　市場、自治性組織、企業(yè)制度、大眾傳媒、法院、人大、政協(xié)、游行示威、集體上訪等等，都是人類創(chuàng)造出來用于解決分歧、沖突、危機的手段和機制。它們在政府和被統(tǒng)治者之間建立了一條廣闊的“緩沖帶”，化解沖突，緩和危機，從而有效地減輕了政府承受的壓力。在政治學(xué)中，它們被形象地稱之為“安全閥”。我們應(yīng)該充分開發(fā)利用這些現(xiàn)成的社會基礎(chǔ)設(shè)施來維護社會和政治穩(wěn)定。[18]

　　鎮(zhèn)壓子系統(tǒng)

　　當(dāng)危機突破了“化解子系統(tǒng)”的防線之后，危機控制系統(tǒng)就要啟動“鎮(zhèn)壓子系統(tǒng)”了。維護政權(quán)的最后一道警戒線是暴力！馬克思主義者都深知這一真理。

　　為了對付大規(guī)模的群眾性暴亂，必須建立和維持一個足夠規(guī)模的暴力機器。這臺機器應(yīng)具有強大的機動能力，可以隨時隨地出擊，并能有效地對付各種群眾性暴亂。[19]

　　善后子系統(tǒng)

　　當(dāng)防范和化解措施都無能為力的時候，危機的爆發(fā)就不可避免了。如果“鎮(zhèn)壓子系統(tǒng)”可以保證政府度過浩劫，那么政府或危機控制系統(tǒng)面臨的首要任務(wù)就是危機的善后處理。“善后子系統(tǒng)”的功能是最大限度地降低危機造成的損失，以盡可能小的代價維持社會秩序和政治穩(wěn)定，并動員一切可以動員的資源進行社會重建，使國家盡快恢復(fù)原貌。

　　多級控制機制

　　中國是一個大國，幅員遼闊，人口眾多，即使是一個省，也相當(dāng)于一個中等國家。在這樣的國家，必須建立多級的危機控制機制，各級政府分別負責(zé)自己轄區(qū)的危機控制，以便把隱患盡可能消滅在基層，把危機盡可能控制在局部地區(qū)，防止擴散，避免地方性危機演變成為全國性危機。

　　需要特別強調(diào)的是，決不能把反危機的責(zé)任全部推給中央，這不僅僅是因為中央無力擔(dān)此重任，還因為處理全局性危機的成本要遠遠大于處理各個局部性危機的成本之和。因此，對于一個大國來說，各級政府分級負責(zé)控制危機，不僅是必須的，也是效益最佳的危機控制策略。[20]

　　適應(yīng)機制

　　當(dāng)今時代是急劇變化的時代。一切都在變，危機也在變，因而反危機措施也要隨之變化。

　　沒有一成不變、始終有效的反危機機制。要想在發(fā)展過程中始終有效地控制危機，確保長治久安，就必須隨時改進危機控制系統(tǒng)，探索、創(chuàng)造、發(fā)展新的反危機手段。這就需要政府和社會具備適應(yīng)能力或創(chuàng)新能力，根據(jù)變化的環(huán)境，更新反危機策略，贏得政治穩(wěn)定。這是處于巨變時代的中國最最需要的能力和素質(zhì)。

　　如果用控制論的術(shù)語來表述，適應(yīng)機制就是危機控制系統(tǒng)的反饋機制。

　　六、長期考慮：值得注意的幾個重大問題

　　本項研究不是“學(xué)究式”的格物致知，而是“經(jīng)世致用”的學(xué)術(shù)實踐，其目的不僅僅在于理解一場已經(jīng)發(fā)生的事件，而是要探索防止同類危機再度出現(xiàn)的對策，尋找走出“掠奪—清算循環(huán)”的途徑。為此，在本報告即將結(jié)束之際，再次回過頭來，圍繞經(jīng)濟增長、政治腐敗、政治穩(wěn)定、體制改革、長期發(fā)展戰(zhàn)略之間的關(guān)系，對幾個重大問題進行一番檢討。

　　1、我們能打破“掠奪—清算循環(huán)”嗎？

　　我們能打破“掠奪—清算循環(huán)”嗎？這一問題的另一種等價的提法是：中國的腐敗還有治嗎？

　　有上百種關(guān)于“腐敗”的定義，但是對于普通的中國老百姓來說，有一個定義最容易接受，那就是“腐敗是利用公共權(quán)力謀取私利的行為”。[21]實際上，腐敗并不是什么新生事物，也不僅僅屬于我們中國，古今中外沒有一個國家曾經(jīng)根除過腐敗。它是公共權(quán)力的副產(chǎn)品，凡是存在公共權(quán)力的地方，就有腐敗。

　　但是，我們今天面對的“腐敗”卻與眾不同，它是在特定環(huán)境中產(chǎn)生的腐敗。所謂“特定環(huán)境”具有明確的內(nèi)涵，它是指一種國家政治生活狀態(tài)，其基本特征是：正處于由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟、由集權(quán)政治向民主政治過渡的轉(zhuǎn)型時期；
實行實質(zhì)上的一黨制，沒有真正意義上的反對黨；
實行嚴格的新聞、出版管制；
嚴格限制公民結(jié)社，基本上不存在獨立的社團組織，也不存在獨立的有組織的民間集體行動。在這種“特定環(huán)境”中產(chǎn)生的腐敗特別難以治理。

　　抽象地說，遏制腐敗就是要制止公共權(quán)力的濫用，也就是要對公共權(quán)力進行制衡。對政府權(quán)力的制衡，或者來自社會，或者來自政府內(nèi)部。人類的社會實踐表明，有效的社會制衡，是政府內(nèi)部制衡得以發(fā)揮作用的必要前提。因此，反腐敗的關(guān)鍵就是建立起一套有效的社會監(jiān)督機制。

　　那么如何才能建立起一套有效的社會監(jiān)督機制呢？老實說，誰也拿不出手到病除的靈丹妙藥。人們會說，采取以下措施肯定有助于遏制腐敗，甚至還有可能從根本上消除腐�。恨D(zhuǎn)變政府職能，減少政府對社會經(jīng)濟活動的不合理干預(yù)；
適度開放輿論，啟動輿論監(jiān)督機制；
適度放開結(jié)社限制，讓組織起來的公眾監(jiān)督政府，加強社會對政府的權(quán)力制衡；
提高政府官員薪金，杜絕逼良為娼；
公開審判，在審理腐敗案件時引進美國式的陪審團制度；
學(xué)習(xí)毛澤東，依靠人民群眾反腐敗，搞群眾運動，等等。但是問題又來了：怎么才能使這些措施付諸實施呢？看來只能依靠時間了！

　　背景資料：反腐敗與輿論監(jiān)督

　　政府對輿論監(jiān)督的態(tài)度是非常矛盾的。一方面，政府希望借助輿論監(jiān)督遏制腐敗，保持穩(wěn)定；
另一方面，政府又擔(dān)心大眾傳媒把腐敗揭露出來會引起社會動亂，破壞穩(wěn)定。于是，政府采取了自以為聰明的辦法，即有控制的利用媒體遏制腐敗。殊不知，一旦受到政府的有效控制，媒體也就喪失了監(jiān)督政府的預(yù)期功能。這就是矛盾之所在。

　　確信輿論監(jiān)督會破壞穩(wěn)定的人認為，目前的腐敗極為嚴重，老百姓之所以還能容忍，只是因為他們不明真相，一旦任由媒體暴光，公之于眾，必將激起動亂，導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。很顯然，他們是只知其一，不知其二。試想，如果早有輿論監(jiān)督，會有今天這種登峰造極的腐敗嗎？難道報紙、電視不報道的東西，老百姓就不知道嗎？繼續(xù)欺騙民眾，就能保持穩(wěn)定嗎？話又說回來，除了輿論監(jiān)督，還有什么更好的靈丹妙藥嗎？

　　無論是在政治清明的國家，還是在腐敗盛行的國家，大眾傳媒都是最有效的反腐敗工具。而且對于今日中國來說，利用大眾傳媒遏制腐敗，幾乎不用什么追加投資，機構(gòu)是現(xiàn)成的，設(shè)備是現(xiàn)成的，人員是現(xiàn)成的，只需下一個“開禁令”就行了。可以說，利用輿論監(jiān)督反腐敗，事半功倍，立竿見影。更為重要的是，大眾傳媒?jīng)]有“激勵疲軟”的問題，它的自身利益決定了，它有揭露腐敗的天然積極性。

　　2、經(jīng)濟增長是自足的嗎？

　　這場金融危機帶給我們的最直接的啟示就是：經(jīng)濟增長不是自足的。經(jīng)濟增長不能為自己創(chuàng)造出持續(xù)增長的充分條件。

　　腐敗可以而且必然會干擾、減緩、終止經(jīng)濟發(fā)展，甚至還有可能把過去積累起來的經(jīng)濟發(fā)展成果毀于一旦，并且危及社會秩序和政權(quán)穩(wěn)定。最近的案例就發(fā)生在印度尼西亞，再往前數(shù)就是菲律賓。這類例子舉不勝舉，在南美洲、在非洲、在亞洲比比皆是。(點擊此處閱讀下一頁)

　　但是經(jīng)濟卻不能左右腐敗的命運，經(jīng)濟本身對腐敗無能為力，經(jīng)濟的衰退或增長都不能自動地遏制或助長腐敗。由此可見，僅有一個“硬道理”是不夠的，“硬”不起來，還需要另一個“硬道理”，那就是“反腐敗”。我始終堅決主張——“發(fā)展是硬道理”，“反腐敗也是硬道理”，而且只有“反腐敗”這個“硬道理”“硬”起來了，“經(jīng)濟發(fā)展”那個“硬道理”才能繼續(xù)“硬”下去。因此，我們至少要把“反腐敗”和“經(jīng)濟發(fā)展”當(dāng)作同等重要的工作去抓。

　　反腐敗的治本之策是改革，是制度創(chuàng)新。反腐敗要求比經(jīng)濟體制改革更加廣泛的改革，包括社會改革和政治改革。已經(jīng)暴發(fā)和尚未暴發(fā)的金融危機證明了，單純的經(jīng)濟改革是不可持續(xù)的，沒有政治改革和社會改革的支持，經(jīng)濟改革無法進一步深入發(fā)展。經(jīng)濟改革孤軍深入不是長久之計。

　　3、僅有經(jīng)濟增長就夠了嗎？

　　社會秩序和政治權(quán)力的基礎(chǔ)是什么？這是統(tǒng)治者和政治學(xué)家共同關(guān)心的問題。

　　人們之所以接受或服從某種社會秩序（統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系也是一種社會秩序），或是出于自愿，或是出于被迫，或是兩者兼而有之。用現(xiàn)代政治學(xué)術(shù)語來說就是，使一種秩序得以確立的東西是合法性和強權(quán)。所謂“合法性”是指通過非暴力手段使人們接受或服從秩序的能力�！昂戏ㄐ浴睆娬{(diào)的是人們“自愿”接受秩序這一方面。所謂“強權(quán)”就是具有強制能力的東西�！皬姍�(quán)”強調(diào)的是人們“被迫”接受秩序這一方面。政治學(xué)揭示的一個重大真理就是，任何秩序都不可能僅僅依靠強權(quán)來長久地維持，合法性是不可或缺的權(quán)力基礎(chǔ)，而且隨著社會的發(fā)展合法性對秩序穩(wěn)定的貢獻也越來越大。

　　那么秩序的合法性是如何獲得的？合法性的基礎(chǔ)是什么？或者說，人們?yōu)槭裁匆�自愿接受某種秩序呢？

　　在一些第三世界國家，秩序的合法性來自“傳統(tǒng)”；
在社會主義國家，合法性來自“歷史唯物主義”；
而在資本主義國家，合法性則來自“民主政治學(xué)說”。對于中國這類轉(zhuǎn)型國家來說，這三種東西都不能單獨為秩序提供合法性。許多領(lǐng)導(dǎo)人和政治學(xué)家斷定，在轉(zhuǎn)型國家，政府的合法性主要來自優(yōu)異的經(jīng)濟增長業(yè)績。只要吃飽喝足了，老百姓就不會鬧事了。發(fā)展經(jīng)濟、提高人民生活水平是保持政治穩(wěn)定的最最基本的策略。但是，近在咫尺的韓國和中國臺灣省的經(jīng)驗證明了，這種判斷是極其短視的。經(jīng)濟的高速增長并沒有給韓國和臺灣帶來持續(xù)的政治穩(wěn)定，而是導(dǎo)致了80年代和90年代的風(fēng)起云涌的民主化運動，游行示威、街頭對抗、流血沖突？？此起彼伏，愈演愈烈。可見，越是吃飽了的人，越是想當(dāng)家作主。那些認為只要伙食好人們就會自愿進監(jiān)獄的人，顯然不理解自由、平等、公正、民主對于人特別是對于那些已經(jīng)吃飽了的人的意義。

　　對于政治穩(wěn)定來說，僅有經(jīng)濟增長是不夠的，政治清明、社會公正也是不可缺少的，因為自由、平等、公正、民主本身就是人類追求的基本價值。更何況經(jīng)濟增長也不是自足的，持續(xù)的經(jīng)濟增長以反腐敗和不斷改善社會收入分配狀況為必要前提，因而離不開政治改革和社會改革的支持。我始終堅決認為，中國政府必須同時追求“經(jīng)濟發(fā)展”、“政治清明”、“社會公正”三大目標，并通過“改革開放”促進“經(jīng)濟發(fā)展”，通過“反腐敗”保證“政治清明”，通過“反貧困”維護“社會公正”。中國政府只有高舉“改革開放”、“反腐敗”、“反貧困”三面大旗，才能贏得長治久安。

　　4、我們想要一個什么樣的未來？我們又如何走向這一未來？

　　我們想要一個什么樣的未來？對于這個問題的答案，其實我們并不十分清楚。當(dāng)然，我們可以泛泛地說，我們想要一個自由、民主、繁榮、富強的未來。但僅有這些顯然是不夠的。

　　我們已經(jīng)知道了，與計劃經(jīng)濟相比，市場經(jīng)濟能使我們的生活更加富裕，使經(jīng)濟更加繁榮，所以我們選擇了市場化改革，并且取得了巨大的成功。但是，我們至今還沒有清醒地意識到市場經(jīng)濟與市民社會的內(nèi)在聯(lián)系。“市民社會”是經(jīng)濟領(lǐng)域和政治領(lǐng)域之外的社會空間，在那里，公民進行自由的、自愿的交往。發(fā)達的市民社會意味著高度自治的社會空間，結(jié)社自由、言論自由、出版自由等基本人權(quán)已經(jīng)成為制度化的公民權(quán)利。發(fā)達國家和發(fā)展中國家的市場實踐從正反兩方面證明了，發(fā)達的市民社會是市場有效運轉(zhuǎn)的必要條件，市場需要市民社會，而且市場也將創(chuàng)造出市民社會。

　　同樣，沒有市民社會的支持，也不可能有真正的民主政治。為什么許多第三世界國家的民主政治徒有虛名？為什么發(fā)達國家的民主政治就貨真價實？兩者之間的關(guān)鍵差別，不在于法律條文，也不在于經(jīng)濟發(fā)展水平，而是公民的結(jié)社能力或組織化程度。只有組織起來的公民，才有能力制約政府，也只有組織起來的民眾，才有能力爭取并捍衛(wèi)自己的權(quán)利。因此，擁有發(fā)達的民間組織是民主政治得以有效運行的根本保證。

　　我認為，中國當(dāng)前最緊迫的任務(wù)，并不是推進政治民主化改革，而是進行社會自治化改革。社會自治化改革，既可以為市場的進一步發(fā)育和經(jīng)濟的持續(xù)增長創(chuàng)造條件，又可以為民主化改革奠定基礎(chǔ)，開辟道路。從經(jīng)濟市場化，到社會自治化，再到政治的民主化，是改革的必由之路，也是走向理想未來的最佳途徑。

　　如果在未來的30年間，中國能夠順利完成自治化和民主化改革，那就是老天保佑我中華民族命不當(dāng)絕。到時候，我們可以驕傲地向世界宣告：中國用半個世紀的時間分三步跨越了傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的鴻溝。

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　　26.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會實施方案起草小組，《廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會宣傳提綱》，1999年5月19日。

　　27.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會實施方案起草小組，《廣西清理整頓農(nóng)村合作基金會工作具體安排》，1999年5月19日。

　　28.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會實施方案起草小組，《關(guān)于印發(fā)暫停辦理農(nóng)村合作基金會業(yè)務(wù)《公告》的通知》，1999年5月19日。

　　29.玉林市清理整頓農(nóng)村“兩會一部”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，《玉林市清理整頓農(nóng)村合作基金會實施方案》，1999年7月22日。

　　30.玉林市清理整頓農(nóng)村“兩會一部”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，《玉林市深入開展供銷合作社社員股金清理整頓工作的意見》，1999年7月22日。

　　31.貴港市人民政府辦公室，《貴港市農(nóng)村合作基金會情況匯報》，1999年4月13日。

　　32.（貴港）市防范化解基金、股金風(fēng)險領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，《我市防范化解基金、股金風(fēng)險工作目前存在的一些突出問題》，1999年5月4日。

　　1999年9月，定稿。

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　　[1]受廣西壯族自治區(qū)人民政府委托，在區(qū)政府辦公廳和區(qū)農(nóng)辦的協(xié)助下，針對農(nóng)村合作基金會問題，我在廣西進行了兩次實地考察。99年5月16日至24日，在欽洲、梧洲、玉林、貴港4地進行了為期9天的考察。99年7月18日至8月1日，又在百色、北海、玉林、貴港4地進行了為期15天的考察�？疾炱陂g，召開了16次座談會，對各地主管領(lǐng)導(dǎo)和部門負責(zé)同志進行了訪談，收集了有關(guān)文件和統(tǒng)計資料。

　　本報告還吸收了其他研究者的研究成果，直接參閱有關(guān)農(nóng)村合作基金會的文獻近百篇，運用了政治學(xué)和社會學(xué)的研究方法和理論工具。主要參考文獻附于報告之后。本文尚未公開發(fā)表。

　　[2]在“社會需要”和“政府支持”的共同推動下，農(nóng)村合作基金會在全國范圍內(nèi)獲得了長足發(fā)展。到1995年底，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級農(nóng)村合作基金會發(fā)展到1.97萬個，村級合作基金會13.4萬個，分別占當(dāng)年總鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）數(shù)的41.7%和總村數(shù)的18.3%.1995年，全國農(nóng)村合作基金會共籌集資金723億元，比1990年增長8.1倍，累計投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會化服務(wù)體系和鄉(xiāng)村企業(yè)的資金達828億元，比1990年增長10.2倍。參見：萬寶瑞，依法行政強化管理把“九五”農(nóng)經(jīng)工作進一步引向深入，《農(nóng)村合作經(jīng)濟經(jīng)營管理》，1996年第11期。

　　[3]一份調(diào)查報告指出：“好些地方高息攬儲的出現(xiàn)、蔓延和基層央行查處不力關(guān)系很大。有的基層央行對此認識不夠，監(jiān)督、檢查、制約、處罰措施不力；
有的地、市、縣央行機構(gòu)，對發(fā)現(xiàn)的問題，因拿不到準確的證據(jù)而束手無策，只好‘一問了之’；
有的縣央行因人際關(guān)系復(fù)雜，或怕得罪人，怕影響與商業(yè)銀行之間的關(guān)系，下不了真決心，動不了硬措施。？？雖然抓過一些‘小典型’，但查的不透，僅僅象征性罰些款了事，不追究責(zé)任人的責(zé)任，更談不上處分”。王耀峰、常建國，高息攬儲的弊病與對策，《經(jīng)濟師》，1998年第7期，第42頁。

　　[4]《廣西農(nóng)村合作基金會基本情況》，第4—5頁。

　　[5]《廣西農(nóng)村合作基金會基本情況》，第7頁。

　　[6]鄧安志，農(nóng)村合作基金會的問題與對策，《農(nóng)村經(jīng)濟》，1998年第9期，第24頁。

　　[7]用經(jīng)濟學(xué)術(shù)語來說，反腐敗和金融穩(wěn)定都屬于“比較純粹”的“公共物品”，具有較強的非競爭性、非排他性、外部性，所以應(yīng)該由中央政府提供。

　　[8]各�。▍^(qū)）都成立了專門的工作班子負責(zé)制定反危機方案。提出的方案要經(jīng)過黨委和政府的反復(fù)討論，經(jīng)過修改之后，(點擊此處閱讀下一頁)

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