一、研究的意義

　　本項(xiàng)研究的對(duì)象是一場現(xiàn)實(shí)的金融危機(jī)以及社會(huì)和政府對(duì)這一危機(jī)作出的反應(yīng)，即發(fā)生于廣西壯族自治區(qū)的農(nóng)村合作基金會(huì)的金融危機(jī)及其應(yīng)變行動(dòng)。

　　農(nóng)村合作基金會(huì)的金融危機(jī)，并不僅僅局限于廣西，而是幾乎波及了中國所有的農(nóng)村地區(qū)，從高度開放的東南沿海的富裕農(nóng)村到極端閉塞的西北內(nèi)陸的貧困農(nóng)村，可以說是“無一幸免”。目前，這場金融危機(jī)還局限于農(nóng)村地區(qū)，尚未波及到城市。從這種意義上看，它仍屬于局部性的金融危機(jī)。但是，我們決不能因?yàn)樗木植啃远鴮?duì)其掉以輕心，因?yàn)椤熬植康摹迸c“全局的”往往是相通的。就眼下的這場金融危機(jī)來說，孕育危機(jī)的根源，危機(jī)的發(fā)展模式、表現(xiàn)形式、及其造成的后果，政府采取的反危機(jī)策略、這種策略的局限和面臨的阻力等等，都是具有全局性和長期性的。毫不夸張地說，同類的金融危機(jī)隨時(shí)隨地都有可能在全國的城市和鄉(xiāng)村暴發(fā)！我認(rèn)為，這場金融危機(jī)很可能就是潛伏已久的、而且仍在日益深化的、全國性金融危機(jī)的一次局部性預(yù)演！

　　我深信，通過考察這場危機(jī)的形成背景和發(fā)展過程，考察社會(huì)和政府對(duì)這一危機(jī)所作出的種種反應(yīng)，我們不但可以洞悉改革、發(fā)展、腐敗、金融危機(jī)與政治不穩(wěn)定之間的復(fù)雜而又緊密的相互聯(lián)系，還可以從這一事件中總結(jié)出一系列的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上建立起一套切實(shí)可行的反應(yīng)機(jī)制和組織體系，為防止和有效地化解未來的、規(guī)模更大的金融危機(jī)奠定制度基礎(chǔ)，以確保中國社會(huì)的長治久安和改革大業(yè)的最終成功。也就是說，無論是為了防止危機(jī)的再度出現(xiàn)，還是為了有效地遏制和化解已經(jīng)出現(xiàn)的危機(jī)，考察這場危機(jī)與反危機(jī)的來龍去脈都將帶給我們深遠(yuǎn)的啟示和警示！

　　二、簡要回顧

　　為了適應(yīng)農(nóng)村改革和發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，1984年前后，在中央有關(guān)部門的指導(dǎo)下，開始在四川、湖北、江蘇、河北、山東等地進(jìn)行農(nóng)村合作基金會(huì)試點(diǎn)，而后逐步向全國各地推廣。就農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展而言，廣西屬于“后起之秀”，直到1988年，廣西才成立了第一家農(nóng)村合作基金會(huì)。

　　1988年至1994年底，是廣西農(nóng)村合作基金會(huì)發(fā)展歷史上的試點(diǎn)、示范、推廣階段。在這一時(shí)期，絕大部分干部和群眾對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)還缺乏認(rèn)識(shí)，工作很難推動(dòng)。各地建立合作基金會(huì)，一般都要經(jīng)過“外出學(xué)習(xí)取經(jīng)”、“黨政領(lǐng)導(dǎo)動(dòng)員”、“鄉(xiāng)村干部帶頭入會(huì)”的過程，同時(shí)還要配合強(qiáng)大的宣傳攻勢。經(jīng)過如此反復(fù)的宣傳發(fā)動(dòng)，到1994年底，全區(qū)共建立了588個(gè)基金會(huì)，籌集資金5.6億元。這一時(shí)期，推動(dòng)農(nóng)村合作基金會(huì)擴(kuò)張的力量主要來自中央政府，各級(jí)地方政府和普通居民還沒有發(fā)展合作基金會(huì)的強(qiáng)烈需求。

　　從1995年開始情況發(fā)生了急劇變化。1995年至1996年底是廣西農(nóng)村合作基金會(huì)的急劇擴(kuò)張時(shí)期。1993年下半年開始，為了控制過熱的經(jīng)濟(jì)，中央著手實(shí)施“軟著陸”政策�！败浿憽闭叩暮诵慕M成部分就是“緊縮銀根”。銀根緊縮導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)過熱時(shí)期上馬的大量投資項(xiàng)目陷入資金短缺、難以為繼的困境。而此時(shí)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)仍保持著強(qiáng)勁的增長勢頭。這些因素的綜合作用使資金供給與資金需求之間的缺口急劇拉大。為了維護(hù)地方利益，緩解中央緊縮銀根給地方經(jīng)濟(jì)帶來的不利影響，各地的地方政府紛紛自己動(dòng)手解決資金短缺問題，發(fā)展并利用農(nóng)村合作基金會(huì)就是首選對(duì)策之一。地方政府的積極介入，有力地推動(dòng)了農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展，1995年底，全區(qū)農(nóng)村合作基金會(huì)達(dá)到849個(gè)，籌集資金14.5億元，1996年底，達(dá)到1011個(gè)，籌集資金26.2億元。實(shí)際上，在這一時(shí)期，醞釀已久的危機(jī)已經(jīng)開始表面化，其標(biāo)志就是玉林的一些基金會(huì)在1996年出現(xiàn)了兌付危機(jī)。

　　從1997年開始，廣西農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)期。在這一階段，農(nóng)村合作基金會(huì)不但對(duì)外吸收存款、發(fā)放貸款，而且實(shí)行高息攬存。高息使大量資金涌入合作基金會(huì)，不僅老百姓手中的資金蜂擁而入，許多黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位的資金也滾滾而來。1998年，全區(qū)農(nóng)村合作基金會(huì)籌集資金已達(dá)到43.49億元。肆無忌憚的違規(guī)運(yùn)營使基金會(huì)的經(jīng)營效益急劇下滑，隨著支付困難的出現(xiàn)，擠兌風(fēng)波也隨之而來。于是，這場命中注定的金融危機(jī)終于暴發(fā)了！1998年底，中共中央和國務(wù)院決定在全國范圍內(nèi)取締農(nóng)村合作基金會(huì)。（國辦發(fā)[1999]3號(hào)）

　　背景資料：農(nóng)村合作基金會(huì)產(chǎn)生與發(fā)展的背景

　　農(nóng)村合作基金會(huì)的出現(xiàn)和發(fā)展，決不是“無源之水”、“無本之木”，而是有著深刻的現(xiàn)實(shí)背景�！吧鐣�(huì)需要”和“政府支持”是它得以迅速發(fā)展壯大的兩個(gè)根本原因。[2]

　　農(nóng)村人民公社解體之后，集體資產(chǎn)管理混亂、流失嚴(yán)重，集體資金更是如此。由于集體資產(chǎn)的狀況直接關(guān)系到基層政權(quán)的興衰存亡，因此這種“管理真空”無疑是中央的一塊“心病”。此外，實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)戶的家庭經(jīng)營也面臨著融資問題。更為重要的是，改革帶來了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展導(dǎo)致了資金需求的急劇膨脹，而原有的金融體制和管理方式又無法滿足這種迅速膨脹的需求。需求與供給之間的巨大缺口，在客觀上為合作基金會(huì)的產(chǎn)生和發(fā)展提供了廣闊的空間。正是為了滿足政府、農(nóng)戶和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同需要，農(nóng)村合作基金會(huì)才在80年代中期“應(yīng)運(yùn)而生”。

　　中共中央和國務(wù)院順天應(yīng)時(shí)對(duì)這一“社會(huì)需要”作出了積極響應(yīng)，先后出臺(tái)了一系列文件，指導(dǎo)、推動(dòng)、規(guī)范農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展。早在1984年，中央有關(guān)部門就開始在四川、湖北、山東等地開展合作基金會(huì)試點(diǎn)工作。1986年，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在批轉(zhuǎn)《關(guān)于清理農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)的意見》時(shí)指出，“近年來，一些農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織自愿把集體閑置的資金集中起來，采取有償使用的辦法，用于支持本鄉(xiāng)、本村合作經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶發(fā)展商品生產(chǎn)。這種辦法只要不另外辦理吸收存款，不對(duì)外發(fā)放貸款，只在內(nèi)部相互融資，應(yīng)當(dāng)允許試行”。同年，中國農(nóng)業(yè)銀行也表態(tài)支持這種融資活動(dòng)。中央和主管金融部門的認(rèn)可，有力地促進(jìn)了合作基金會(huì)的試點(diǎn)及推廣工作。1987年，中發(fā)[1987]5號(hào)文件指出，“一部分鄉(xiāng)、村合作經(jīng)濟(jì)組織或企業(yè)群體建立了合作基金會(huì)；
？？這些信用活動(dòng)適應(yīng)發(fā)展商品生產(chǎn)的不同要求，有利于集中社會(huì)閑散資金，緩和農(nóng)業(yè)銀行、信用社資金供應(yīng)不足的矛盾，原則上應(yīng)當(dāng)予以肯定和支持”。這是中央第一次確認(rèn)合作基金會(huì)這種融資組織的合法地位。1990年，中央19號(hào)文件指出，要“辦好不以營利為目的的合作基金會(huì)，管好、用好集體資金”。1991年11月，十三屆八中全會(huì)通過的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的決定》中，再次提出“繼續(xù)辦好農(nóng)村合作基金會(huì)”。緊接著，1992年，中發(fā)[1992]1號(hào)文件要求“繼續(xù)辦好農(nóng)村合作基金會(huì)”。1994年，農(nóng)業(yè)部和中國人民銀行聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村合作基金會(huì)管理的通知》（農(nóng)經(jīng)發(fā)[1994]21號(hào)）。盡管這是一要求“降溫”的《通知》，但仍然肯定地指出，“農(nóng)村合作基金會(huì)的建立和發(fā)展，在改善和加強(qiáng)集體資金管理，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金投入，緩解農(nóng)民生產(chǎn)、生活資金短缺的困難等方面都發(fā)揮了積極的作用”。

　　由此可見，這場金融危機(jī)的“直接肇事者”——農(nóng)村合作基金會(huì)，并不是什么“非法組織”，而是響當(dāng)當(dāng)?shù)摹昂戏ńM織”，而且是在各級(jí)黨委和政府的直接倡議、指導(dǎo)、支持和干預(yù)下，從無到有地發(fā)展起來，又最終被政府明令取締的合法組織。在這一過程中，政府始料不及地扮演了“成也蕭何，敗也蕭何”的尷尬角色。

　　三、危機(jī)的成因

　　本報(bào)告不準(zhǔn)備詳細(xì)記述危機(jī)的表現(xiàn)形式和演化過程，而是集中精力探討危機(jī)的成因。在探討危機(jī)的成因時(shí)，也不準(zhǔn)備糾纏于具體的技術(shù)性原因，而是著眼于那些帶有普遍性的原因�？傊�，理解這場危機(jī)本身，并不是本項(xiàng)研究的唯一目的，從這場危機(jī)中吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上提出建設(shè)性方案，才是我們的根本目的。

　　1、造成危機(jī)的表層原因

　　造成這場金融危機(jī)的直接原因可以歸結(jié)為：管理不善、違規(guī)操作、行政干預(yù)和政治腐敗。

　　管理不善

　　對(duì)于在人民公社體制中生活了30多年的中國農(nóng)民來說，“合作基金會(huì)”無疑是一種“新生事物”。因此，合作基金會(huì)的“會(huì)員”們往往既缺乏“合作”的經(jīng)驗(yàn)，更缺乏“金融管理”的知識(shí)，當(dāng)然也沒有現(xiàn)成的、成熟的規(guī)章制度可資借鑒。一切都要從頭開始，從培養(yǎng)人才，積累經(jīng)驗(yàn)，到建立制度？？在這種情況下，即使沒有違規(guī)操作和政府的不合理干預(yù)，僅僅由于經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)、制度的短缺，合作基金會(huì)也有可能陷入危機(jī)之中。

　　如果合作基金會(huì)的發(fā)展過程是自然的、漸進(jìn)的，那么這些欠缺和不足都會(huì)在實(shí)踐中被逐漸克服。時(shí)間能夠幫助農(nóng)民解決問題。但是政府的干預(yù)打破了基金會(huì)的自然節(jié)奏，人為地加速擴(kuò)張使得合作基金會(huì)的先天不足暴露無遺，而且也使這些先天不足的危害發(fā)揮到了極限。

　　在央行關(guān)于農(nóng)村合作基金會(huì)的大量調(diào)查報(bào)告中，各種各樣的“抨擊”或“指責(zé)”俯拾皆是：工作人員素質(zhì)低下，專業(yè)知識(shí)不足，絕大多數(shù)達(dá)不到從事金融工作的最起碼的要求；
不認(rèn)真執(zhí)行財(cái)務(wù)制度，會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作混亂；
資產(chǎn)質(zhì)量差，隨意放貸，既無可靠的擔(dān)保，又無有效的抵押；
風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制不健全，超比例放貸，備付金、風(fēng)險(xiǎn)保證金、呆帳準(zhǔn)備金不足；
合作原則被徹底拋棄，會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)形同虛設(shè)？？盡管這些報(bào)告的字里行間充滿了央行官員的傲慢與偏見，但卻不能說這些“抨擊”或“指責(zé)”是“誹謗”，因?yàn)樗鼈兇_確實(shí)實(shí)都是準(zhǔn)確的“陳述”，它們說的都是“事實(shí)”。

　　違規(guī)操作

　　從一開始，中央就對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)的職能和經(jīng)營范圍作出了明確規(guī)定。中央的文件三令五申地強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村合作基金會(huì)只能從事“自愿”的“內(nèi)部融資”，而且必須保證“不對(duì)外吸收存款”、“不對(duì)外辦理貸款”，還明確規(guī)定“不以營利為目的”。但是，在實(shí)際運(yùn)營中，基金會(huì)卻突破了“合作經(jīng)濟(jì)組織”的界限，不但對(duì)外辦理存貸業(yè)務(wù)，而且還高息攬存。綜合幾個(gè)省區(qū)的調(diào)查資料來看，農(nóng)村合作基金會(huì)的存款年利率大致介于18%—24%之間。這種情形無疑加大了基金會(huì)面對(duì)的金融風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)�，�?dāng)合作基金會(huì)越過了“內(nèi)部融資”的界限，從事對(duì)外存貸業(yè)務(wù)的時(shí)候，其固有的管理經(jīng)驗(yàn)不足、金融知識(shí)匱乏、監(jiān)管機(jī)制不健全的問題就變得更加突出了。更何況，對(duì)于任何一種金融機(jī)構(gòu)來說，以20%以上的年息吸收存款都是一種自殺性的行為。

　　“違規(guī)操作”的另一面就是“監(jiān)管不力”。高息攬存并不是農(nóng)村合作基金會(huì)的專利，實(shí)際上，這幾年幾乎所有的國有商業(yè)銀行都在搞花樣繁多的高息攬存。央行監(jiān)管不力是主要原因之一。[3]

　　行政干預(yù)

　　也許即便沒有政府的干預(yù)，農(nóng)村合作基金會(huì)也會(huì)違規(guī)操作。當(dāng)然誰也不能否定這種可能性的存在。但是我們卻可以完全肯定地說，政府的干預(yù)推動(dòng)了基金會(huì)的違規(guī)操作，甚至可以說正是政府迫使基金會(huì)從事違規(guī)操作，并使這種違規(guī)操作發(fā)展到了肆無忌憚、無法無天的程度。相反，面對(duì)基金會(huì)長達(dá)數(shù)年的違規(guī)行為，中央銀行根本就沒有發(fā)揮它理應(yīng)承擔(dān)的監(jiān)管職能。

　　按照控制主體的屬性，廣西的農(nóng)村合作基金會(huì)可以分為3類。“一是政府主導(dǎo)型。這種類型是黨政領(lǐng)導(dǎo)成員直接擔(dān)任基金會(huì)的董事長和經(jīng)理，或由政府直接選派和任命董事長和經(jīng)理。全區(qū)縣、鄉(xiāng)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)成員兼任董事長或經(jīng)理的648個(gè)，占77.6%；
由縣、鄉(xiāng)黨委、政府任命董事長或經(jīng)理的53個(gè)，占6.3%.二是半政府主導(dǎo)型。這種類型是由黨委政府推薦干部、政府主管部門根據(jù)黨委政府的推薦任命基金會(huì)的董事長和經(jīng)理。全區(qū)通過這種辦法由農(nóng)業(yè)行政部門任命董事長或經(jīng)理的105個(gè)，占12.6%.三是群眾選舉型。全區(qū)有群眾（會(huì)員）選舉董事長的29個(gè)，占3.5%.”[4]可見，僅僅有3.5%的基金會(huì)在實(shí)行自治管理，而96.5%的基金會(huì)都處于黨政機(jī)關(guān)的直接的、絕對(duì)的控制之下。

　　大量證據(jù)顯示，合作基金會(huì)的絕大部分呆滯貸款都是政府不合理干預(yù)的產(chǎn)物。廣西清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組指出：“據(jù)我們調(diào)查，農(nóng)村合作基金會(huì)投放的資金，大部分都是經(jīng)當(dāng)?shù)攸h委、政府研究同意，或黨政主要領(lǐng)導(dǎo)批示、指示之后投放的。如容縣容廂鎮(zhèn)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，指令該鎮(zhèn)農(nóng)村合作基金會(huì)投放資金1963萬元，用于興建該鎮(zhèn)辦公樓、修村公路、搞開發(fā)區(qū)、辦市場等，所用資金占投放資金總額71%，長期逾期難還，逾期率達(dá)74%.又如，陸川縣全縣逾期款7795萬元，其中80%是由于不合理行政干預(yù)造成的”。[5]

　　政治腐敗

　　盡管“瞎指揮”之類的行政干預(yù)也會(huì)帶來金融危機(jī)，但僅僅是這種不合理干預(yù)決不會(huì)造成如此嚴(yán)重的后果。正是由于在行政干預(yù)之中摻雜了嚴(yán)重的腐敗因素，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　才使得農(nóng)村合作基金會(huì)迅速陷入不可挽救的危機(jī)之中。與管理不善、違規(guī)操作和行政干預(yù)相比，政治腐敗是造成金融危機(jī)的最重要的原因。這是因?yàn)�，腐敗不能容忍完善的管理，腐敗必然要求違規(guī)操作，腐敗必須依托或借助行政干預(yù)才能得以實(shí)現(xiàn)，所以腐敗也就自然而然地成為管理不善、違規(guī)操作和行政干預(yù)得以存在并愈演愈烈的根本條件和動(dòng)力。

　　在農(nóng)村合作基金會(huì)的呆滯貸款中，絕大部分是錢權(quán)交易的結(jié)果。有錢的貸款人與有權(quán)的審批人之間的勾當(dāng)已是路人皆知的“秘密”。基金會(huì)的董事長和經(jīng)理幾乎全都是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，貸款的審批權(quán)就掌握在他們手里，而真正的主人——農(nóng)村合作基金會(huì)的會(huì)員——?jiǎng)t沒有任何權(quán)力。某些貸款的回扣高達(dá)30%以上，而且這類貸款的年利率往往超過30%.很顯然，在正常情況下，這樣的貸款是無法償還的。當(dāng)然，貸款人根本就沒準(zhǔn)備還錢，而審批人也沒準(zhǔn)備收回他親手批準(zhǔn)發(fā)放出去的貸款。

　　另外一類“溫和”一點(diǎn)的腐敗則是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部利用自己掌握的貸款審批權(quán)為自己撈取政治資本。例如，用基金會(huì)的錢給干部發(fā)工資；
用基金會(huì)的資金支持本地區(qū)工商企業(yè)的發(fā)展；
明知無法償還，卻動(dòng)用基金會(huì)的大筆資金興建辦公樓、學(xué)校、公路、參加各種升級(jí)達(dá)標(biāo)活動(dòng)？？即使在這類活動(dòng)中審批人自己沒有直接貪污一分錢，這種行為也屬于典型的腐敗行為。因?yàn)檫@類行為的實(shí)質(zhì)都是國家公職人員利用自己掌握的公共權(quán)力為自己謀取私利，直截了當(dāng)?shù)卣f，就是黨政官員用基金會(huì)會(huì)員和儲(chǔ)戶的錢為自己買官。

　　這種現(xiàn)象并非廣西獨(dú)有，而是全國性的普遍現(xiàn)象。例如，四川省南充市的許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)，不尊重基金會(huì)的自主權(quán)，隨意平調(diào)基金會(huì)的資金，或以各種形式強(qiáng)行向基金會(huì)借款。他們用基金會(huì)的資金修建公路和街道、蓋鄉(xiāng)政府辦公樓和職工宿舍、搞“普九”達(dá)標(biāo)、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)？？有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府買車、開會(huì)、保安、綠化、接待上級(jí)檢查、小車維修都要基金會(huì)掏錢�；饡�(huì)簡直成了基層領(lǐng)導(dǎo)的“小金庫”。[6]

　　背景資料：腐敗的“尋租理論”

　　一般說來，壟斷行業(yè)的利潤率要高于競爭行業(yè)，由于壟斷而獲得的額外利潤被稱為“壟斷租金”。當(dāng)政府管制導(dǎo)致壟斷存在時(shí)，許多人就會(huì)千方百計(jì)、不擇手段地追求這種壟斷地位，并憑借這種壟斷地位獲取“壟斷租金”。這種行為被稱為“尋租”。在法治不健全的情況下，給有關(guān)的政府官員行賄是獲取壟斷地位的最佳策略，也是一種回報(bào)率最高的投資活動(dòng)。當(dāng)然，行賄者決不會(huì)做賠本的買賣，行賄資金來自“壟斷租金”，在政府官員和壟斷經(jīng)營者之間結(jié)成了一種瓜分壟斷租金的同盟。政府官員和與之勾結(jié)的壟斷經(jīng)營者都是政府經(jīng)濟(jì)管制的受益者，而受害者則是全體消費(fèi)者。

　　需要指出的是，“尋租理論”并不能解釋與農(nóng)村合作基金會(huì)危機(jī)相關(guān)的腐敗行為。這是因?yàn)�，盡管中國的金融行業(yè)是政府管制最嚴(yán)格的行業(yè)之一，也是壟斷最嚴(yán)重的行業(yè)之一，但是農(nóng)村合作基金會(huì)的出現(xiàn)，并不是賄賂主管部門的結(jié)果，而是地方政府突破中央金融管制的結(jié)果。第二，農(nóng)村合作基金會(huì)既不是會(huì)員自治組織，也不是獨(dú)立企業(yè)，而是地方政府直接經(jīng)營的金融機(jī)構(gòu)，實(shí)質(zhì)上就是地方國有商業(yè)銀行。造成它破產(chǎn)的原因與造成其他國有企業(yè)破產(chǎn)的原因沒有什么本質(zhì)差別，都是由于產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不良導(dǎo)致的腐敗。第三，缺乏對(duì)政府權(quán)力的有效制衡是造成農(nóng)村合作基金會(huì)危機(jī)的又一重要原因。

　　有鑒于此，圍繞農(nóng)村合作基金會(huì)發(fā)生的腐敗，與其說是由于管制導(dǎo)致的“尋租”行為，不如說是一種純粹的政治腐敗。

　　2、造成危機(jī)的深層原因

　　如果說管理不善、違規(guī)操作、行政干預(yù)、政治腐敗是造成農(nóng)村合作基金會(huì)金融危機(jī)的表層原因，那么造成這些表層原因的深層原因又是什么呢？簡單地說，深層原因就是“轉(zhuǎn)型時(shí)期”或者說“新舊體制交替時(shí)期”所特有的“集權(quán)失靈”、“民主失靈”、“計(jì)劃失靈”和“市場失靈”。

　　集權(quán)失靈

　　很顯然，在毛澤東時(shí)代，此類金融危機(jī)是絕對(duì)不會(huì)出現(xiàn)的。它是“集權(quán)失靈”的結(jié)果。所謂“集權(quán)失靈”是指，在轉(zhuǎn)型時(shí)期，盡管集權(quán)體制還沒有完全退出歷史舞臺(tái)，但集權(quán)體制已經(jīng)受到了嚴(yán)重腐蝕，被改革逐漸瓦解，從而失去了原有的控制能力。就轉(zhuǎn)型時(shí)期的中國而言，“集權(quán)失靈”的主要表現(xiàn)，一是中央政府喪失了對(duì)地方政府的有效控制，“上有政策，下有對(duì)策”已經(jīng)成了司空見慣的現(xiàn)象；
二是各級(jí)政府失去了控制自身的能力，腐敗泛濫，在一些地區(qū)幾乎到了無官不貪的地步。

　　為了強(qiáng)化中央對(duì)金融的控制，90年代以來，中央逐步強(qiáng)化國有商業(yè)銀行的條條管理，包括黨的管理權(quán)收歸條條所有、撤銷省級(jí)機(jī)構(gòu)、建立大區(qū)機(jī)構(gòu)。為了對(duì)抗中央的集權(quán)化措施，地方政府必須另辟渠道，創(chuàng)辦和發(fā)展自己的融資渠道和組織體系。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府來說，最便捷的對(duì)策就是發(fā)展農(nóng)村合作基金會(huì)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展基金會(huì)是為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，而官員則是為了出政績，為了升官發(fā)財(cái)。因此，政府和官員都有發(fā)展基金會(huì)的強(qiáng)烈動(dòng)力�！暗胤�?jīng)_動(dòng)”加上“中央失控”，是造成這場金融危機(jī)的重要條件。

　　民主失靈

　　同樣，如果中國已經(jīng)建立了完善的社會(huì)主義民主法治，也不會(huì)發(fā)生此類金融危機(jī)。這是因?yàn)�，在一個(gè)完善的法治社會(huì)中，如此囂張的政治腐敗是不可能長期存在的，而如果沒有政治腐敗也就不會(huì)有農(nóng)村合作基金會(huì)的金融危機(jī)。所謂“民主失靈”是指，在轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于社會(huì)主義民主法治還沒有完整地建立起來，所以也就不能借助民主機(jī)制有效地遏制政治腐敗。

　　“民主失靈”或“法治不健全”的另一種表現(xiàn)是社會(huì)自治程度低下。例如，合作基金會(huì)本來是公民的互助合作組織，應(yīng)當(dāng)由會(huì)員實(shí)行自治管理，但在實(shí)際運(yùn)營中卻受到政府的嚴(yán)重干預(yù)，幾乎被剝奪了全部的決策權(quán)�？梢院侠淼仡A(yù)測，如果基金會(huì)由會(huì)員進(jìn)行民主自治管理的話，決不會(huì)出現(xiàn)如此嚴(yán)重的后果。

　　“民主失靈”的根源在于缺乏社會(huì)對(duì)政府的權(quán)力制衡。在廣大的中國農(nóng)村，在政府與社會(huì)的權(quán)力分配格局中，政府處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，社會(huì)則處于軟弱渙散的境地，而缺少發(fā)達(dá)的公民組織是社會(huì)軟弱渙散的根本原因。實(shí)際上，如果沒有來自選民和輿論的有效監(jiān)督，政府內(nèi)部的分權(quán)制衡機(jī)制是無法發(fā)揮作用的，而且必將由分權(quán)制衡機(jī)制演變成為合作分臟機(jī)制。近年來，司法腐敗愈演愈烈就是一個(gè)最好的例證。

　　計(jì)劃失靈

　　所謂“計(jì)劃失靈”是指，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的過程中，殘存的計(jì)劃體制，既不能滿足各類經(jīng)濟(jì)主體的需要，又無力約束各類經(jīng)濟(jì)主體的行為。

　　顯然，如果計(jì)劃體制是有效的，此類危機(jī)是不會(huì)發(fā)生的。計(jì)劃體制不會(huì)允許合作基金會(huì)這類經(jīng)濟(jì)組織存在，而且即使允許它們存在，也有足夠的能力規(guī)范它的行為。正是“計(jì)劃失靈”才使這場危機(jī)成為可能。

　　“計(jì)劃失靈”還有另一種涵義。市場化改革導(dǎo)致了非公有制經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，形成了多種經(jīng)濟(jì)成分并存的格局。但是，計(jì)劃體制確立的管理方式，不能對(duì)大量涌現(xiàn)的新的需求作出及時(shí)的反應(yīng)，不能滿足各種經(jīng)濟(jì)主體提出的多元化要求。非公有制企業(yè)、中小型企業(yè)、農(nóng)戶面臨的問題尤為突出，它們?nèi)鄙俑咝实娜谫Y渠道，難以獲得所需的資金。需求與供給之間的巨大缺口，為社會(huì)融資提供了廣闊的發(fā)展空間。農(nóng)村合作基金會(huì)之類的非國有金融組織就是在這種背景下“應(yīng)運(yùn)而生”的。它們是對(duì)“計(jì)劃失靈”的“正常反應(yīng)”。

　　市場失靈

　　一般情況下，“市場失靈”指的是“市場經(jīng)濟(jì)的先天不足”——即使是最完善的市場經(jīng)濟(jì)制度也無法消除的缺陷，如不能有效率地提供公共物品。此處的“市場失靈”有著不同的含義，它是指“市場發(fā)育不良所帶來的缺陷”。眼下這場危機(jī)的成因之一就是后一種“市場失靈”。實(shí)際上，在一個(gè)成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家里，這類金融危機(jī)是不會(huì)發(fā)生的。

　　“市場發(fā)育不良”表現(xiàn)為：國家壟斷金融行業(yè)；
國有金融系統(tǒng)市場化程度低，行政干預(yù)嚴(yán)重，不能滿足經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的需要；
央行監(jiān)管不力，行業(yè)管理失控；
非國有金融機(jī)構(gòu)數(shù)量少、規(guī)模小，作用有限；
整個(gè)社會(huì)缺少市場經(jīng)驗(yàn)，老百姓缺少起碼的金融知識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)�！笆袌霭l(fā)育不良”的直接結(jié)果就是為非法金融活動(dòng)提供了可乘之機(jī)。實(shí)際上，如果存在發(fā)達(dá)的金融市場，農(nóng)村合作基金會(huì)所搞的那種自殺式的高息攬儲(chǔ)根本就沒有立足之地；
而且如果整個(gè)社會(huì)有長期的市場經(jīng)驗(yàn)，老百姓有足夠的金融知識(shí)，這類簡單的騙術(shù)也就不會(huì)如此輕易地大獲成功。

　　3、金融危機(jī)持續(xù)深化的機(jī)制

　　危機(jī)深化具有兩層含義，一是個(gè)別基金會(huì)的危機(jī)不斷發(fā)展；
二是由個(gè)別的局部性危機(jī)發(fā)展為全局性危機(jī)。

　　農(nóng)村合作基金會(huì)并不是一個(gè)全國性的金融機(jī)構(gòu)，各個(gè)基金會(huì)之間是彼此獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，而且盡管一些地方建立了縣級(jí)聯(lián)社，但基金會(huì)的主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級(jí)基金會(huì)，它們覆蓋的區(qū)域僅限于一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)或一個(gè)行政村。因此，從理論上說，農(nóng)村合作基金會(huì)同時(shí)暴發(fā)全國范圍的金融危機(jī)的可能性是微乎其微的。但是由于缺乏地方性的解決危機(jī)的機(jī)制，個(gè)別基金會(huì)的問題得不到及時(shí)處理，日積月累，積少成多，危機(jī)波及的地區(qū)越來越多，最終由少數(shù)地區(qū)的局部性金融危機(jī)演化成為遍及全國的整體性危機(jī)。

　　背景資料：遏制腐敗的基本機(jī)制

　　腐敗是濫用公共權(quán)力謀取私利的行為，而權(quán)力之所以會(huì)被濫用是因?yàn)槿狈?duì)權(quán)力的有效制約，因此為了遏制腐敗必需對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡。公共權(quán)力的制衡機(jī)制無非兩大類，一類是社會(huì)對(duì)政府的制衡，另一類是政府內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)之間的制衡。政府內(nèi)部制衡又包括兩種情況，一是政府內(nèi)部不同職能部門之間的制衡，如立法、司法、行政的“三權(quán)分立”，二是上級(jí)政府與下級(jí)政府之間的制衡，如中央政府與地方政府之間的制衡。

　　由于造成這場危機(jī)的最主要的直接原因是腐敗，因此如果腐敗沒有得到應(yīng)有的控制，那么危機(jī)必將持續(xù)深化。所以研究危機(jī)持續(xù)深化的機(jī)制，也就是研究腐敗失控的機(jī)制或根源。

　　社會(huì)對(duì)政府的制衡喪失

　　現(xiàn)代社會(huì)發(fā)明了許多公眾監(jiān)督、制約政府官員的手段。從理論上說，我們的報(bào)紙、電視、廣播、法院、檢察院、人大、政協(xié)、紀(jì)委、審計(jì)等等都是公眾監(jiān)督、制約政府官員的工具，而且公眾還可以通過上訪、熱線電話、游行示威、結(jié)社等方式制約貪官污吏。遺憾的是，在現(xiàn)實(shí)之中，這些制衡工具幾乎全都牢牢地控制在政府手中。既然社會(huì)制衡政府的所有可能手段全都控制在政府手中，政府官員的過度干預(yù)和腐敗行為得不到應(yīng)有的控制，也就是理所當(dāng)然的了。

　　危機(jī)的肇事者壟斷了化解危機(jī)的手段！這是危機(jī)得以持續(xù)深化的最根本的原因。

　　政府職能部門之間的制衡喪失

　　為了最大限度地降低風(fēng)險(xiǎn)，腐敗官員往往要和具有制約能力的人結(jié)成同伙，久而久之在官員階層中就會(huì)形成一個(gè)無形的“腐敗共同體”。建立同盟的關(guān)鍵是在各個(gè)制衡機(jī)構(gòu)之間建立一種合情合理的分贓機(jī)制，使得各個(gè)部門的官員各得其所。這一共同體的功能是“官官相護(hù)”，并使政府內(nèi)部不同部門之間的制衡徹底失效。

　　在與農(nóng)村合作基金會(huì)危機(jī)相關(guān)的腐敗案件中，政府、銀行、法院、檢察院、紀(jì)檢、人大、政協(xié)、媒體等各個(gè)機(jī)構(gòu)的官員幾乎都在不同程度上參與了分贓。由于他們都是危機(jī)的受益者，當(dāng)然不會(huì)主動(dòng)及時(shí)地化解危機(jī)，他們也都是被清算對(duì)象，自然要千方百計(jì)地阻撓清算工作。

　　正是由于公眾沒有制約腐敗的手段，地方政府的內(nèi)部制衡機(jī)制又徹底失效，致使危機(jī)不能在地方得到及時(shí)化解，星星之火終成燎原之勢，地方性危機(jī)最終發(fā)展成為全國性危機(jī)。

　　值得注意的是，受害者也非常清楚，問題在當(dāng)?shù)責(zé)o法解決，只能求助于中央的干預(yù)。聚眾臥軌事件已經(jīng)清楚地說明了這一點(diǎn)。因此，受害者也有把地方性問題轉(zhuǎn)變?yōu)槿珖詥栴}的動(dòng)機(jī)。

　　中央對(duì)地方的制衡喪失

　　腐敗的后果具有整體性，它將導(dǎo)致亡黨亡國，但不會(huì)導(dǎo)致亡省、亡市、亡縣、亡鄉(xiāng)或亡村。這一特性決定了，腐敗的收益全歸腐敗者所有，而腐敗的代價(jià)卻要由全體統(tǒng)治者承擔(dān)。那么誰應(yīng)該對(duì)全體統(tǒng)治者負(fù)責(zé)呢？當(dāng)然是中央了。地方政府既沒有這個(gè)義務(wù)，也沒有這個(gè)資格，更沒有這個(gè)能力。因此，在反腐敗方面，中央政府應(yīng)該承擔(dān)主要責(zé)任。[7]在這種情況下，即使中央自己不腐敗，僅僅是中央對(duì)地方失控，也將導(dǎo)致腐敗泛濫。不幸的是，改革不可避免地帶來了“集權(quán)失靈”，而“集權(quán)失靈”的最嚴(yán)重的后果之一就是中央控制地方的能力急劇下降。

　　在農(nóng)村合作基金會(huì)的發(fā)展過程中，中央三令五申基金會(huì)是合作經(jīng)濟(jì)組織，政府不能過多干預(yù)，基金會(huì)只能在會(huì)員之間融資，不得對(duì)外吸收存款、發(fā)放貸款，更不允許高息攬存�？梢哉f，如果中央對(duì)地方具有足夠的控制能力，如果中央的這些規(guī)定都得到遵守，那么這場金融危機(jī)絕對(duì)不會(huì)發(fā)生。實(shí)際上，這場金融危機(jī)就是缺乏自制能力的地方政府對(duì)抗軟弱無力的中央政府的“勝利果實(shí)”。

　　背景資料：腐敗分子的“成本—收益”分析

　　(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　1、我腐敗，收益歸我個(gè)人所有，而后果卻要由全體干部承擔(dān)，自己僅僅分?jǐn)偲渲械囊恍》荩?br>

　　2、別人腐敗，我自己什么也得不到，但卻要與腐敗分子一樣承擔(dān)后果；

　　3、我不腐敗也不能保證或帶動(dòng)別人不腐敗；

　　4、自己腐敗，萬一亡黨亡國了，自己還有一筆活命錢，總比兩手空空強(qiáng)；

　　綜合考慮1、2、3、4，腐敗還是比不腐敗有利，于是決定腐敗。

　　四、反危機(jī)行動(dòng)

　　為了分析的方便，我把金融危機(jī)簡單地理解為金融機(jī)構(gòu)的支付危機(jī)，而把由金融機(jī)構(gòu)的支付危機(jī)引發(fā)的一切事件和行動(dòng)都?xì)w入反危機(jī)行動(dòng)的范圍。

　　這場金融危機(jī)是在政府強(qiáng)大而社會(huì)相對(duì)軟弱的環(huán)境中，由于不合理的行政干預(yù)和嚴(yán)重的政治腐敗造成的。各個(gè)職能部門組成分贓共同體，中央對(duì)地方失控，導(dǎo)致政府內(nèi)部的制衡喪失，致使局部性危機(jī)發(fā)展成為全局性危機(jī)。危機(jī)直接地、嚴(yán)重地?fù)p害了會(huì)員和儲(chǔ)戶的個(gè)人利益。官商勾結(jié)的結(jié)果是，有權(quán)有錢的強(qiáng)勢集團(tuán)掠奪社會(huì)大眾的財(cái)富。受害者理所當(dāng)然地歸咎于政府，激起動(dòng)亂。于是金融危機(jī)迅速演變成為社會(huì)危機(jī)和政治危機(jī)，并直接威脅到全國的政治穩(wěn)定和金融秩序。為了保護(hù)自己的切身利益，政府開始“自上而下”的反危機(jī)，把反危機(jī)變成了“政府主導(dǎo)型”清算。

　　政府發(fā)起、推動(dòng)合作基金會(huì)，政府又進(jìn)行行政干預(yù)，結(jié)果導(dǎo)致金融危機(jī)，迫使政府反危機(jī)，取締合作基金會(huì)，自食其果�？芍^“成也蕭何，敗也蕭何”。

　　1、社會(huì)的反危機(jī)行動(dòng)

　　針對(duì)這場危機(jī)的反危機(jī)行動(dòng)首先起于社會(huì)。當(dāng)個(gè)別基金會(huì)出現(xiàn)兌付困難時(shí)，“噩耗”通過老百姓口口相傳迅速擴(kuò)散。于是，不僅這些出現(xiàn)兌付困難的基金會(huì)的儲(chǔ)戶爭相擠兌，其他基金會(huì)的儲(chǔ)戶為了安全起見也爭先恐后地加入到擠兌大軍之中。當(dāng)一些基金會(huì)無法兌付的時(shí)候，股東和儲(chǔ)戶并沒有自認(rèn)倒霉，也不訴諸法院，而是雇傭黑社會(huì)“討還公道”，對(duì)基金會(huì)工作人員進(jìn)行電話恐嚇，圍攻基金會(huì)，向地方政府請(qǐng)?jiān)�，集體串聯(lián)上訪，毆打政府官員，直至沖擊地方政府？？當(dāng)他們意識(shí)到自己提出的最低限度的合理要求在當(dāng)?shù)馗緹o法得到滿足之后，他們沒有善罷甘休，而是訴諸上級(jí)政府的直接干預(yù)。他們通過制造更加驚人的惡性事件，擴(kuò)大事態(tài)，以期來引起上層決策機(jī)構(gòu)的注意。有趣的是，他們的這種希望沒有落空。

　　顯然，經(jīng)濟(jì)損失是促使會(huì)員和儲(chǔ)戶鬧事的主要原因。因?yàn)槠渌瞬]有參與鬧事。值得深思的是，人們做生意時(shí)難免會(huì)虧本，但他們不會(huì)找政府鬧事，而是自認(rèn)倒霉，按理說入股屬于投資行為，股東要對(duì)自己的投資承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，賠了本只能自認(rèn)倒霉，絕沒有找政府算帳的道理。那么為什么基金會(huì)的股東和儲(chǔ)戶不自認(rèn)倒霉呢？另外，中央三令五申合作基金會(huì)不得對(duì)外辦理存貸業(yè)務(wù)，而且政府并沒有保護(hù)非法行為的責(zé)任，因此政府完全可以不對(duì)合作儲(chǔ)戶的損失負(fù)責(zé)。但是，問題的關(guān)鍵就在于，政府干預(yù)和政治腐敗的存在。老百姓找政府鬧事的理由就是，這一切都是你們一手造成的�？梢姡深A(yù)是促使會(huì)員和儲(chǔ)戶鬧事的另一個(gè)主要原因。

　　玉林市北流縣的幾位大股東去找主管副市長要求退還股本，副市長說，你們是入股，入股就要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，如果做生意賠了錢都來找政府要，那不是亂套了嗎？這幾位股東說，你說我們是股東要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，可以，我們認(rèn)了。但是我們既然是股東就要享受股東的權(quán)利，包括決策權(quán)、知情權(quán)等等。但是所有的決策我們都沒有參與，任何情況我們都不知道�，F(xiàn)在別的權(quán)利我們都不要了，只要知情權(quán)，請(qǐng)你把基金會(huì)的詳情給我們說一說吧！副市長無言以對(duì)！

　　2、政府的反危機(jī)行動(dòng)

　　當(dāng)危機(jī)的信息，突破各級(jí)地方政府的層層封鎖終于傳到中央領(lǐng)導(dǎo)的耳朵中時(shí)，農(nóng)村合作基金會(huì)造成的金融危機(jī)已經(jīng)發(fā)展成為危及全局穩(wěn)定的重大事件了！為了防止擠兌事件擴(kuò)大到其他地區(qū)和其他金融機(jī)構(gòu)，引起災(zāi)難性的連鎖反應(yīng)，引發(fā)全局性的金融危機(jī)，危及政權(quán)的穩(wěn)定，中央政府決定在全國范圍內(nèi)取締農(nóng)村合作基金會(huì)。在中央的督促下，省級(jí)地方政府按照中央文件的要求，指定專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)調(diào)查研究，摸清情況，并在此基礎(chǔ)上制定本�。▍^(qū)）的反危機(jī)方案。[8]省級(jí)方案出臺(tái)之后，就進(jìn)入了層層落實(shí)階段。各級(jí)地方政府紛紛成立對(duì)應(yīng)的專門機(jī)構(gòu)，抽調(diào)人員，負(fù)責(zé)貫徹上級(jí)下達(dá)的文件，制定和實(shí)施本地區(qū)的反危機(jī)方案。政府的反危機(jī)行動(dòng)進(jìn)入了“硬碰硬”的“處理”階段。

　　如果說老百姓反危機(jī)是為了挽回自己的經(jīng)濟(jì)損失，保住自己手中的那點(diǎn)錢，那么政府的反危機(jī)則是為了維護(hù)政治穩(wěn)定，更確切地說，是為了保住自己手中的政權(quán)。兩者都是為了自己的最最重要的切身利益，都屬于標(biāo)準(zhǔn)的理性經(jīng)濟(jì)人。在這一點(diǎn)上政府和老百姓毫無二致。

　　背景資料：第三世界的“掠奪—清算循環(huán)”

　　幾乎所有的第三世界國家都標(biāo)榜自己是民主國家。其實(shí)在這類國家中，不管它們實(shí)行的是社會(huì)主義制度，還是資本主義制度，其政治制度都屬于典型的寡頭政治，即公共權(quán)力[9]被少數(shù)權(quán)貴把持，而絕大多數(shù)民眾被排除在國家政治生活之外。其結(jié)果就是少數(shù)人利用把持的公共權(quán)力對(duì)無權(quán)無勢的大眾進(jìn)行巧取豪奪。瘋狂的掠奪最終將引發(fā)清算，被掠奪者要求討還公道，他們要求對(duì)掠奪者進(jìn)行掠奪，而這就是清算。我把這種過程稱之為“掠奪—清算循環(huán)”。

　　第三世界國家的“掠奪—清算循環(huán)”可以分為兩大類，“社會(huì)主導(dǎo)型清算”和“政府主導(dǎo)型清算”。

　　社會(huì)主導(dǎo)型清算

　　在“社會(huì)主導(dǎo)型清算”中，主持清算的主體是被統(tǒng)治階級(jí)或被掠奪者。在清算過程中，政府或是已經(jīng)被推翻，或是名存實(shí)亡，整個(gè)社會(huì)處于無政府狀態(tài)，天下大亂，暴民專政。原來的貪官污吏和不法奸商的財(cái)產(chǎn)被劫掠一空，公共設(shè)施也難逃厄運(yùn)，動(dòng)亂還會(huì)殃及一些無辜群體，許多人的身家性命難以保全。[10]這種清算過程血腥而又殘酷，可以用“無法無天”來形容。

　　“暴亂”是一種不可持續(xù)的社會(huì)狀態(tài)，它或是導(dǎo)致革命政府的建立，實(shí)行大眾統(tǒng)治�；蚴菍�(dǎo)致軍事政變，組建軍政府。當(dāng)然，無論是革命政府，還是軍政府，都不會(huì)對(duì)腐敗分子心慈手軟，它們都將用腐敗分子的鮮血來換取自己的統(tǒng)治合法性。如果幸運(yùn)的話，暴亂將引發(fā)一場真正意義上的革命，創(chuàng)建出一套全新的制度，從而使國家徹底走出“掠奪—清算”的惡性循環(huán)。但是，一般說來，暴亂能夠帶來的最有可能的結(jié)局是復(fù)辟舊體制，歷史進(jìn)入新一輪的“掠奪—清算循環(huán)”。社會(huì)在付出了無數(shù)的生命和財(cái)富之后，換來的僅僅是為不久的將來注定降臨的下一場流血清算開辟了道路。

　　政府主導(dǎo)型清算

　　在“政府主導(dǎo)型清算”中，主持清算的主體是原來的統(tǒng)治階級(jí)或掠奪者。在清算過程中，政府仍在有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，而且仍然把持在原來的統(tǒng)治階級(jí)手中，原來的社會(huì)秩序盡管受到挑戰(zhàn)，但仍處于穩(wěn)定狀態(tài)。由于是“自己人”主持清算，清算的對(duì)象是自己家里的“敗家子”，因此從整體上看，清算是比較溫和的。當(dāng)然，整體上的“溫和”并不排除對(duì)個(gè)別人的處理也會(huì)極端殘酷，這或是為了欺騙輿論而丟卒保車；
或是出于政治傾軋的需要，利用反腐敗，打擊權(quán)力斗爭的對(duì)手。

　　最普遍的政府主導(dǎo)型清算是“走過場”，“清算”被簡化為“宣傳”。在這種情況下，政府開動(dòng)輿論機(jī)器，大張旗鼓地反腐敗。一般情況下，要抓出一批“小蝦米”，用來欺騙輿論，當(dāng)然偶爾也會(huì)揪出一兩個(gè)“大人物”，緩和一下社會(huì)壓力，而絕大多數(shù)真正的“大老虎”卻仍然逍遙法外，繼續(xù)為非作歹。有時(shí)，迫于強(qiáng)大的社會(huì)壓力，政府也會(huì)“動(dòng)真格的”，處理一批臭名昭著、罪大惡極的“大人物”及其黨羽，甚至對(duì)所有的腐敗分子進(jìn)行毫不留情的打擊。當(dāng)然，政府這樣做并不是出于“正義感”，而是為了保護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的整體利益和長遠(yuǎn)利益，對(duì)自己內(nèi)部的“不肖子孫”或“害群之馬”進(jìn)行“教訓(xùn)”，以求得長治久安。此所謂“壯士斷腕”。對(duì)于政府主導(dǎo)型清算來說，最好的結(jié)局，當(dāng)然也是可能性最小的結(jié)局，是以此為契機(jī)，發(fā)動(dòng)脫胎換骨的改革，進(jìn)行廣泛、深刻的制度創(chuàng)新，從根本上消除腐敗泛濫的基礎(chǔ)，徹底打破“掠奪—清算”的惡性循環(huán)。

　　第三世界國家“掠奪—清算循環(huán)”分類

　　清算類型清算主體秩序狀況清算方式或結(jié)果

　　社會(huì)主導(dǎo)型社會(huì)

　　暴民

　　被掠奪者

　　被統(tǒng)治階級(jí)政府垮臺(tái)

　　無政府狀態(tài)—暴亂

　　—革命政府

　　—軍政府

　　—復(fù)辟舊體制

　　—制度創(chuàng)新

　　政府主導(dǎo)型政府

　　官員

　　掠奪者

　　統(tǒng)治階級(jí)政府穩(wěn)定

　　社會(huì)穩(wěn)定有序—做表面文章

　　—真刀真槍的清洗

　　—改革與制度創(chuàng)新

　　3、補(bǔ)償被掠奪者

　　政府實(shí)施反危機(jī)行動(dòng)的根本目的是“確保穩(wěn)定”。[11]而確保穩(wěn)定的關(guān)鍵是讓那些鬧事的股東和儲(chǔ)戶安靜下來。股東和儲(chǔ)戶鬧事的根本原因就是由于政府的不合理干預(yù)使他們賠了錢。因此，為了平息事端，政府必須負(fù)責(zé)補(bǔ)償他們蒙受的經(jīng)濟(jì)損失。但是，問題不在于政府是否應(yīng)該補(bǔ)償，而是如何以最小的代價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償，即怎樣才能花盡可能少的錢買來必要的穩(wěn)定。

　　背景資料：清償債務(wù)的主要辦法

　　經(jīng)過清產(chǎn)核資，除擬申請(qǐng)并入當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社的農(nóng)村合作基金會(huì)外，其余農(nóng)村合作基金會(huì)一律實(shí)行“掛息還本”，限期關(guān)閉。各地人民政府可以結(jié)合本地各農(nóng)村合作基金會(huì)的具體情況，按照如下辦法實(shí)現(xiàn)債務(wù)清償。

　　1、掛息。將股金、代管資金利息（資金占用費(fèi)）掛起暫停支付，待本金付完后再根據(jù)當(dāng)時(shí)資金的實(shí)際情況酌情處理。

　　2、還本。實(shí)行先個(gè)人后單位、先小額后大額、先群眾后干部的順序退還本金。

　　3、還本承諾。還本時(shí)由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)結(jié)合農(nóng)村合作基金會(huì)清產(chǎn)核資后資產(chǎn)的實(shí)際狀況和借款的回收計(jì)劃，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向個(gè)人的入股會(huì)員作出分期歸還本金的承諾。承諾的主要內(nèi)容包括：本金分幾年兌付，每年兌付多少，什么時(shí)間兌付。還本時(shí)限原則上為3年，最長不超過5年，并且每年至少兌付一次。

　　4、還本方式。農(nóng)村合作基金會(huì)債務(wù)清退應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w情況和支付能力，分別采取“到期還本、分期還本、沖抵還本、按比例還本”等四種方式退還會(huì)員本金。

　　到期還本。即農(nóng)村合作基金會(huì)資產(chǎn)狀況良好，具有較強(qiáng)的支付能力，到期即按“三先三后”的順序，保證兌付到期本金。

　　分期還本。即農(nóng)村合作基金會(huì)具有部分支付能力，但由于借出的資金不能保證全部按期收回，短期內(nèi)難以退還全部到期本金，可根據(jù)政府承諾分年度按順序保證償還個(gè)人本金。

　　沖抵還本。即入會(huì)者在同一農(nóng)村合作基金會(huì)入有股金、代管資金，同時(shí)也在同一農(nóng)村合作基金會(huì)借款或者入會(huì)者雖未在農(nóng)村合作基金會(huì)借款但用其股金、代管資金為他人或單位在農(nóng)村合作基金會(huì)借款提供擔(dān)保的，可用其股金、代管資金抵還借款。

　　按比例還本。即農(nóng)村合作基金會(huì)資不抵債，不可能全額退還各種入會(huì)資金本金，可在保證退還個(gè)人本金的前提下，對(duì)單位入會(huì)資金按比例清退本金。

　　引自：廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案》，1999年5月19日。

　　《實(shí)施方案》制定的債務(wù)清償辦法，充分體現(xiàn)了“以最小的代價(jià)確保穩(wěn)定”的指導(dǎo)思想，顯示了策劃者的良苦用心和高超的政治智慧。這套辦法蘊(yùn)涵了幾個(gè)極其高明的策略：

　　其一，“能不還的就不還”。比如，“掛息”。公開的說法是“先還本，后付息”，其實(shí)就是“只還本，不付息”。

　　其二，“不能不還的就大張旗鼓地承諾歸還”�！秾�(shí)施方案》明確規(guī)定，政府必須公開承諾負(fù)責(zé)歸還個(gè)人會(huì)員的股本金和個(gè)人儲(chǔ)戶的存款。因?yàn)檎靼�，如果得不到合乎情理的最起碼的補(bǔ)償，受害者決不會(huì)善罷甘休�！秾�(shí)施方案》起草小組還專門對(duì)“有粉要涂在臉上”作了說明�！霸谥飨k公會(huì)議上，財(cái)政部門就政府作還本承諾提出了他們的看法，認(rèn)為：可以這樣做，但最好不這樣提，這樣提就把政府推到了一線。主席辦公會(huì)議經(jīng)過權(quán)衡認(rèn)為，既然這么做，就應(yīng)該明明白白地告訴農(nóng)民。這樣，有利于大局穩(wěn)定，有利于增強(qiáng)各級(jí)政府的責(zé)任，有利于這項(xiàng)工作的開展。鑒于上述理由，《方案》中作出了地方政府要作還本承諾的規(guī)定。”[12]

　　其三，“誰難于控制就先還誰”。比如，《實(shí)施方案》提出“還本”要“先個(gè)人后單位”、“先群眾后干部”。這是因?yàn)�，個(gè)人維護(hù)自身利益的積極性要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過單位成員維護(hù)本單位集體利益的積極性[13]，因而與單位會(huì)員相比，蒙受損失的個(gè)人會(huì)員是最危險(xiǎn)的不穩(wěn)定因素。而與群眾相比，干部更加依賴于政府，因此他們也就更容易聽命于政府，更容易受到政府的控制。

　　其四，“用盡可能少的錢安撫盡可能多的人”。比如，《實(shí)施方案》提出“還本”要“先小額后大額”。這是因?yàn)椋梢赃�清一個(gè)大儲(chǔ)戶本金的錢，也許能夠還清幾個(gè)甚至是幾十個(gè)小儲(chǔ)戶的本金。但是，不論是大戶的成員，還是小戶的成員，在鬧事的隊(duì)伍中他們都是一個(gè)人，他們的破壞性是相等的。因此，“先小額后大額”的還本原則，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　為什么單單處理農(nóng)村合作基金會(huì)的金融腐敗問題？難道就因?yàn)檫@一案件中牽扯到的人和單位都是“小蝦米”？

　　面對(duì)這一系列現(xiàn)實(shí)問題，那些被處罰的人難免憤憤不平。他們認(rèn)為自己誠然罪有應(yīng)得，但是還有許多更加罪大惡極的人卻仍然逍遙法外，甚至還在繼續(xù)升官發(fā)財(cái)。在這種情況下，他們能心甘情愿地接受懲罰嗎？這種處罰能收到“懲前毖后，治病救人”的效果嗎？

　　同樣，老百姓也不會(huì)買帳。處理一個(gè)腐敗分子，只能刺激他們的思維，使他們想起還有十個(gè)、上百個(gè)、乃至成千上萬個(gè)腐敗分子還沒有受到應(yīng)有的處罰。蹲在牢里的腐敗分子，只能使逍遙法外的腐敗分子更加令人痛恨，并因?yàn)檎龕何幢M，而對(duì)政府生出更大的憤慨。因此，“零敲碎打式”的處理，只能增加對(duì)肇事者的威懾，促其還款，卻并不能平息民憤。

　　五、短期對(duì)策：創(chuàng)建危機(jī)控制系統(tǒng)

　　在此次金融危機(jī)及反危機(jī)過程中，暴露出一系列帶有普遍性的問題。解決這些問題，不僅有利于防范和化解未來可能出現(xiàn)的金融危機(jī)，也有助于防范和化解其他類型的重大危機(jī)。系統(tǒng)地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上建立一整套控制危機(jī)的機(jī)制和組織體系，無疑是一項(xiàng)意義重大的工作。實(shí)際上，也只有如此，我們才能對(duì)得起已經(jīng)付出的這筆巨額學(xué)費(fèi)。

　　1、必須全面重建政府的反危機(jī)能力

　　回顧這場危機(jī)的發(fā)展歷程，檢視政府的反危機(jī)行動(dòng)，我們可以發(fā)現(xiàn)，在危機(jī)的各個(gè)發(fā)展階段上，政府的應(yīng)變行動(dòng)都不同程度地存在著這樣那樣的問題，而且各階段的反危機(jī)表現(xiàn)極不平衡。

　　在危機(jī)的醞釀階段和迅速惡化的時(shí)期，各級(jí)政府未能及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地了解危機(jī)的發(fā)展?fàn)顩r，對(duì)危機(jī)的性質(zhì)、規(guī)模、程度、危害也未能及時(shí)地作出準(zhǔn)確的判斷。而且各級(jí)政府事先都沒有做好應(yīng)付危機(jī)的充分準(zhǔn)備，既沒有現(xiàn)成的反危機(jī)預(yù)案，也沒有一套成熟的反危機(jī)決策支持系統(tǒng)。臨時(shí)抱佛腳，手忙腳亂。而當(dāng)潛在的危機(jī)成為現(xiàn)實(shí)并迅速發(fā)展之際，政府和社會(huì)又缺乏化解危機(jī)的有效手段，致使危機(jī)不斷深化、擴(kuò)張。這場危機(jī)本來是地方性危機(jī)，但在地方卻不能解決，積少成多，持續(xù)擴(kuò)散，直至演變成全國性危機(jī)，最終只能由中央政府主持清算。缺乏對(duì)危機(jī)的分級(jí)控制，是導(dǎo)致危機(jī)由局部發(fā)展到全國的根本原因。當(dāng)危機(jī)進(jìn)入劇烈爆發(fā)階段時(shí)，面對(duì)農(nóng)村地區(qū)大規(guī)模的群眾騷亂，政府缺乏足夠的強(qiáng)制手段，尤其是缺少迅速集結(jié)鎮(zhèn)壓力量的能力。最令人擔(dān)憂的問題是，直至今日，政府的反危機(jī)行動(dòng)仍然停留在“頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳”的層次，明顯地缺乏一種系統(tǒng)性的、建設(shè)性的應(yīng)變能力，提不出帶有根本性的制度創(chuàng)新對(duì)策。實(shí)際上，這恰恰是一個(gè)處于巨變時(shí)代的大國政府必須具備的最最重要的素質(zhì)。

　　上述分析表明，政府反危機(jī)的整體能力比較低下，突出表現(xiàn)在反危機(jī)的系統(tǒng)性非常薄弱，沒有一套覆蓋危機(jī)各個(gè)階段的、前后呼應(yīng)的、首尾貫通的反危機(jī)策略和措施，也沒有一個(gè)專司其職的、高效率的組織體系。有鑒于此，我認(rèn)為，當(dāng)前的首要工作就是全面建設(shè)政府的反危機(jī)能力，盡快創(chuàng)建具有快速反應(yīng)能力的“危機(jī)控制系統(tǒng)”。

　　2、關(guān)于“危機(jī)控制系統(tǒng)”的初步構(gòu)想

　　反危機(jī)是對(duì)危機(jī)的反應(yīng)。反危機(jī)行動(dòng)貫穿危機(jī)發(fā)展過程的始終。危機(jī)在時(shí)間上表現(xiàn)為一個(gè)過程，這一過程又可以劃分為不同的階段，每一階段都有其獨(dú)特的表現(xiàn)形式和運(yùn)動(dòng)規(guī)律。相應(yīng)地，反危機(jī)也是一個(gè)過程，由前后相繼的一系列階段組成，不同的階段需要不同的反危機(jī)策略、措施、機(jī)制和組織結(jié)構(gòu)，它們構(gòu)成了一個(gè)大系統(tǒng)——危機(jī)控制系統(tǒng)。

　　現(xiàn)在，我們還拿不出創(chuàng)建危機(jī)控制系統(tǒng)的“實(shí)施方案”，只能提出關(guān)于這一系統(tǒng)的“初步構(gòu)想”，主要是該系統(tǒng)必須具備的基本機(jī)制及其功能。危機(jī)控制系統(tǒng)的“特性”決定了，該系統(tǒng)應(yīng)包括預(yù)警子系統(tǒng)、決策子系統(tǒng)、防范子系統(tǒng)、化解子系統(tǒng)、鎮(zhèn)壓子系統(tǒng)、善后子系統(tǒng)，以及多級(jí)控制機(jī)制和適應(yīng)機(jī)制。

　　預(yù)警子系統(tǒng)

　　由于有效的反危機(jī)行動(dòng)離不開及時(shí)、準(zhǔn)確的情報(bào)，所以危機(jī)控制系統(tǒng)必須擁有“預(yù)警子系統(tǒng)”。該子系統(tǒng)負(fù)責(zé)收集、儲(chǔ)存、分析情報(bào)，并定期向有關(guān)決策機(jī)構(gòu)通報(bào)。這一子系統(tǒng)要自成體系，獨(dú)立于各級(jí)地方政府，實(shí)行“條條化”管理，確保信息渠道通暢，堅(jiān)決杜絕“報(bào)喜不報(bào)憂”、“欺上瞞下”之類的事件發(fā)生。為了保證工作效率，該子系統(tǒng)應(yīng)配備專門的人員和設(shè)備，并開發(fā)專門技術(shù)知識(shí)。

　　決策子系統(tǒng)

　　同樣，由于有效的反危機(jī)行動(dòng)離不開及時(shí)、正確的決策，所以危機(jī)控制系統(tǒng)必須擁有“決策子系統(tǒng)”。為了提高效率，決策子系統(tǒng)應(yīng)該提前作出應(yīng)付各種危機(jī)的預(yù)案，建立“反危機(jī)預(yù)案庫”，并根據(jù)形勢的變化隨時(shí)更新“預(yù)案庫”的內(nèi)容。該子系統(tǒng)還要擁有一套科學(xué)的危機(jī)處理決策程序，并及時(shí)吸收決策科學(xué)的最新進(jìn)展，不斷改進(jìn)這一程序，以確保并不斷提升政府的反危機(jī)決策能力和決策水平。

　　防范子系統(tǒng)

　　危機(jī)不是“無源之水”，不會(huì)沒有任何預(yù)兆地從天而降。危機(jī)的孕育和發(fā)展需要一系列條件，這些條件都是可觀測的，而且這些條件的形成也需要時(shí)間。設(shè)計(jì)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)良好的預(yù)警系統(tǒng)，可以預(yù)測潛在的危機(jī)，使控制系統(tǒng)在危機(jī)尚未形成之前就采取防范措施。“防范子系統(tǒng)”的功能就是確保危機(jī)控制系統(tǒng)未雨綢繆，防患于未然。

　　化解子系統(tǒng)

　　危機(jī)一旦突破了防范子系統(tǒng)，就從潛在的危機(jī)變成了現(xiàn)實(shí)的危機(jī)。此時(shí)，危機(jī)控制系統(tǒng)必須立即采取措施，化解危機(jī)，控制事態(tài)，防止危機(jī)持續(xù)惡化�，F(xiàn)實(shí)世界中，并不是所有的危機(jī)都能走完生命的全程，有許多危機(jī)被消滅在萌芽狀態(tài)，還有許多危機(jī)在發(fā)展過程中就被及時(shí)化解了。這就是“化解子系統(tǒng)”的功勞。

　　需要強(qiáng)調(diào)指出的是，化解危機(jī)的努力同時(shí)來自政府和社會(huì)。要知道，并不是所有的危機(jī)都要由政府來處理，政府也沒有能力處理所有的危機(jī)。任何社會(huì)都會(huì)發(fā)展出一些化解危機(jī)的機(jī)制，社會(huì)越是成熟，這類機(jī)制也就越是發(fā)達(dá)。實(shí)際上，許多危機(jī)都是由社會(huì)自行處理或解決的，根本無須政府插手。

　　市場、自治性組織、企業(yè)制度、大眾傳媒、法院、人大、政協(xié)、游行示威、集體上訪等等，都是人類創(chuàng)造出來用于解決分歧、沖突、危機(jī)的手段和機(jī)制。它們?cè)谡捅唤y(tǒng)治者之間建立了一條廣闊的“緩沖帶”，化解沖突，緩和危機(jī)，從而有效地減輕了政府承受的壓力。在政治學(xué)中，它們被形象地稱之為“安全閥”。我們應(yīng)該充分開發(fā)利用這些現(xiàn)成的社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施來維護(hù)社會(huì)和政治穩(wěn)定。[18]

　　鎮(zhèn)壓子系統(tǒng)

　　當(dāng)危機(jī)突破了“化解子系統(tǒng)”的防線之后，危機(jī)控制系統(tǒng)就要啟動(dòng)“鎮(zhèn)壓子系統(tǒng)”了。維護(hù)政權(quán)的最后一道警戒線是暴力！馬克思主義者都深知這一真理。

　　為了對(duì)付大規(guī)模的群眾性暴亂，必須建立和維持一個(gè)足夠規(guī)模的暴力機(jī)器。這臺(tái)機(jī)器應(yīng)具有強(qiáng)大的機(jī)動(dòng)能力，可以隨時(shí)隨地出擊，并能有效地對(duì)付各種群眾性暴亂。[19]

　　善后子系統(tǒng)

　　當(dāng)防范和化解措施都無能為力的時(shí)候，危機(jī)的爆發(fā)就不可避免了。如果“鎮(zhèn)壓子系統(tǒng)”可以保證政府度過浩劫，那么政府或危機(jī)控制系統(tǒng)面臨的首要任務(wù)就是危機(jī)的善后處理�！吧坪笞酉到y(tǒng)”的功能是最大限度地降低危機(jī)造成的損失，以盡可能小的代價(jià)維持社會(huì)秩序和政治穩(wěn)定，并動(dòng)員一切可以動(dòng)員的資源進(jìn)行社會(huì)重建，使國家盡快恢復(fù)原貌。

　　多級(jí)控制機(jī)制

　　中國是一個(gè)大國，幅員遼闊，人口眾多，即使是一個(gè)省，也相當(dāng)于一個(gè)中等國家。在這樣的國家，必須建立多級(jí)的危機(jī)控制機(jī)制，各級(jí)政府分別負(fù)責(zé)自己轄區(qū)的危機(jī)控制，以便把隱患盡可能消滅在基層，把危機(jī)盡可能控制在局部地區(qū)，防止擴(kuò)散，避免地方性危機(jī)演變成為全國性危機(jī)。

　　需要特別強(qiáng)調(diào)的是，決不能把反危機(jī)的責(zé)任全部推給中央，這不僅僅是因?yàn)橹醒霟o力擔(dān)此重任，還因?yàn)樘幚砣中晕C(jī)的成本要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于處理各個(gè)局部性危機(jī)的成本之和。因此，對(duì)于一個(gè)大國來說，各級(jí)政府分級(jí)負(fù)責(zé)控制危機(jī)，不僅是必須的，也是效益最佳的危機(jī)控制策略。[20]

　　適應(yīng)機(jī)制

　　當(dāng)今時(shí)代是急劇變化的時(shí)代。一切都在變，危機(jī)也在變，因而反危機(jī)措施也要隨之變化。

　　沒有一成不變、始終有效的反危機(jī)機(jī)制。要想在發(fā)展過程中始終有效地控制危機(jī)，確保長治久安，就必須隨時(shí)改進(jìn)危機(jī)控制系統(tǒng)，探索、創(chuàng)造、發(fā)展新的反危機(jī)手段。這就需要政府和社會(huì)具備適應(yīng)能力或創(chuàng)新能力，根據(jù)變化的環(huán)境，更新反危機(jī)策略，贏得政治穩(wěn)定。這是處于巨變時(shí)代的中國最最需要的能力和素質(zhì)。

　　如果用控制論的術(shù)語來表述，適應(yīng)機(jī)制就是危機(jī)控制系統(tǒng)的反饋機(jī)制。

　　六、長期考慮：值得注意的幾個(gè)重大問題

　　本項(xiàng)研究不是“學(xué)究式”的格物致知，而是“經(jīng)世致用”的學(xué)術(shù)實(shí)踐，其目的不僅僅在于理解一場已經(jīng)發(fā)生的事件，而是要探索防止同類危機(jī)再度出現(xiàn)的對(duì)策，尋找走出“掠奪—清算循環(huán)”的途徑。為此，在本報(bào)告即將結(jié)束之際，再次回過頭來，圍繞經(jīng)濟(jì)增長、政治腐敗、政治穩(wěn)定、體制改革、長期發(fā)展戰(zhàn)略之間的關(guān)系，對(duì)幾個(gè)重大問題進(jìn)行一番檢討。

　　1、我們能打破“掠奪—清算循環(huán)”嗎？

　　我們能打破“掠奪—清算循環(huán)”嗎？這一問題的另一種等價(jià)的提法是：中國的腐敗還有治嗎？

　　有上百種關(guān)于“腐敗”的定義，但是對(duì)于普通的中國老百姓來說，有一個(gè)定義最容易接受，那就是“腐敗是利用公共權(quán)力謀取私利的行為”。[21]實(shí)際上，腐敗并不是什么新生事物，也不僅僅屬于我們中國，古今中外沒有一個(gè)國家曾經(jīng)根除過腐敗。它是公共權(quán)力的副產(chǎn)品，凡是存在公共權(quán)力的地方，就有腐敗。

　　但是，我們今天面對(duì)的“腐敗”卻與眾不同，它是在特定環(huán)境中產(chǎn)生的腐敗。所謂“特定環(huán)境”具有明確的內(nèi)涵，它是指一種國家政治生活狀態(tài)，其基本特征是：正處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)、由集權(quán)政治向民主政治過渡的轉(zhuǎn)型時(shí)期；
實(shí)行實(shí)質(zhì)上的一黨制，沒有真正意義上的反對(duì)黨；
實(shí)行嚴(yán)格的新聞、出版管制；
嚴(yán)格限制公民結(jié)社，基本上不存在獨(dú)立的社團(tuán)組織，也不存在獨(dú)立的有組織的民間集體行動(dòng)。在這種“特定環(huán)境”中產(chǎn)生的腐敗特別難以治理。

　　抽象地說，遏制腐敗就是要制止公共權(quán)力的濫用，也就是要對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行制衡。對(duì)政府權(quán)力的制衡，或者來自社會(huì)，或者來自政府內(nèi)部。人類的社會(huì)實(shí)踐表明，有效的社會(huì)制衡，是政府內(nèi)部制衡得以發(fā)揮作用的必要前提。因此，反腐敗的關(guān)鍵就是建立起一套有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

　　那么如何才能建立起一套有效的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制呢？老實(shí)說，誰也拿不出手到病除的靈丹妙藥。人們會(huì)說，采取以下措施肯定有助于遏制腐敗，甚至還有可能從根本上消除腐�。恨D(zhuǎn)變政府職能，減少政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的不合理干預(yù)；
適度開放輿論，啟動(dòng)輿論監(jiān)督機(jī)制；
適度放開結(jié)社限制，讓組織起來的公眾監(jiān)督政府，加強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府的權(quán)力制衡；
提高政府官員薪金，杜絕逼良為娼；
公開審判，在審理腐敗案件時(shí)引進(jìn)美國式的陪審團(tuán)制度；
學(xué)習(xí)毛澤東，依靠人民群眾反腐敗，搞群眾運(yùn)動(dòng)，等等。但是問題又來了：怎么才能使這些措施付諸實(shí)施呢？看來只能依靠時(shí)間了！

　　背景資料：反腐敗與輿論監(jiān)督

　　政府對(duì)輿論監(jiān)督的態(tài)度是非常矛盾的。一方面，政府希望借助輿論監(jiān)督遏制腐敗，保持穩(wěn)定；
另一方面，政府又擔(dān)心大眾傳媒把腐敗揭露出來會(huì)引起社會(huì)動(dòng)亂，破壞穩(wěn)定。于是，政府采取了自以為聰明的辦法，即有控制的利用媒體遏制腐敗。殊不知，一旦受到政府的有效控制，媒體也就喪失了監(jiān)督政府的預(yù)期功能。這就是矛盾之所在。

　　確信輿論監(jiān)督會(huì)破壞穩(wěn)定的人認(rèn)為，目前的腐敗極為嚴(yán)重，老百姓之所以還能容忍，只是因?yàn)樗麄儾幻髡嫦�，一旦任由媒體暴光，公之于眾，必將激起動(dòng)亂，導(dǎo)致政治不穩(wěn)定。很顯然，他們是只知其一，不知其二。試想，如果早有輿論監(jiān)督，會(huì)有今天這種登峰造極的腐敗嗎？難道報(bào)紙、電視不報(bào)道的東西，老百姓就不知道嗎？繼續(xù)欺騙民眾，就能保持穩(wěn)定嗎？話又說回來，除了輿論監(jiān)督，還有什么更好的靈丹妙藥嗎？

　　無論是在政治清明的國家，還是在腐敗盛行的國家，大眾傳媒都是最有效的反腐敗工具。而且對(duì)于今日中國來說，利用大眾傳媒遏制腐敗，幾乎不用什么追加投資，機(jī)構(gòu)是現(xiàn)成的，設(shè)備是現(xiàn)成的，人員是現(xiàn)成的，只需下一個(gè)“開禁令”就行了�？梢哉f，利用輿論監(jiān)督反腐敗，事半功倍，立竿見影。更為重要的是，大眾傳媒?jīng)]有“激勵(lì)疲軟”的問題，它的自身利益決定了，它有揭露腐敗的天然積極性。

　　2、經(jīng)濟(jì)增長是自足的嗎？

　　這場金融危機(jī)帶給我們的最直接的啟示就是：經(jīng)濟(jì)增長不是自足的。經(jīng)濟(jì)增長不能為自己創(chuàng)造出持續(xù)增長的充分條件。

　　腐敗可以而且必然會(huì)干擾、減緩、終止經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至還有可能把過去積累起來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果毀于一旦，并且危及社會(huì)秩序和政權(quán)穩(wěn)定。最近的案例就發(fā)生在印度尼西亞，再往前數(shù)就是菲律賓。這類例子舉不勝舉，在南美洲、在非洲、在亞洲比比皆是。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　但是經(jīng)濟(jì)卻不能左右腐敗的命運(yùn)，經(jīng)濟(jì)本身對(duì)腐敗無能為力，經(jīng)濟(jì)的衰退或增長都不能自動(dòng)地遏制或助長腐敗。由此可見，僅有一個(gè)“硬道理”是不夠的，“硬”不起來，還需要另一個(gè)“硬道理”，那就是“反腐敗”。我始終堅(jiān)決主張——“發(fā)展是硬道理”，“反腐敗也是硬道理”，而且只有“反腐敗”這個(gè)“硬道理”“硬”起來了，“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”那個(gè)“硬道理”才能繼續(xù)“硬”下去。因此，我們至少要把“反腐敗”和“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”當(dāng)作同等重要的工作去抓。

　　反腐敗的治本之策是改革，是制度創(chuàng)新。反腐敗要求比經(jīng)濟(jì)體制改革更加廣泛的改革，包括社會(huì)改革和政治改革。已經(jīng)暴發(fā)和尚未暴發(fā)的金融危機(jī)證明了，單純的經(jīng)濟(jì)改革是不可持續(xù)的，沒有政治改革和社會(huì)改革的支持，經(jīng)濟(jì)改革無法進(jìn)一步深入發(fā)展。經(jīng)濟(jì)改革孤軍深入不是長久之計(jì)。

　　3、僅有經(jīng)濟(jì)增長就夠了嗎？

　　社會(huì)秩序和政治權(quán)力的基礎(chǔ)是什么？這是統(tǒng)治者和政治學(xué)家共同關(guān)心的問題。

　　人們之所以接受或服從某種社會(huì)秩序（統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系也是一種社會(huì)秩序），或是出于自愿，或是出于被迫，或是兩者兼而有之。用現(xiàn)代政治學(xué)術(shù)語來說就是，使一種秩序得以確立的東西是合法性和強(qiáng)權(quán)。所謂“合法性”是指通過非暴力手段使人們接受或服從秩序的能力。“合法性”強(qiáng)調(diào)的是人們“自愿”接受秩序這一方面。所謂“強(qiáng)權(quán)”就是具有強(qiáng)制能力的東西。“強(qiáng)權(quán)”強(qiáng)調(diào)的是人們“被迫”接受秩序這一方面。政治學(xué)揭示的一個(gè)重大真理就是，任何秩序都不可能僅僅依靠強(qiáng)權(quán)來長久地維持，合法性是不可或缺的權(quán)力基礎(chǔ)，而且隨著社會(huì)的發(fā)展合法性對(duì)秩序穩(wěn)定的貢獻(xiàn)也越來越大。

　　那么秩序的合法性是如何獲得的？合法性的基礎(chǔ)是什么？或者說，人們?yōu)槭裁匆栽附邮苣撤N秩序呢？

　　在一些第三世界國家，秩序的合法性來自“傳統(tǒng)”；
在社會(huì)主義國家，合法性來自“歷史唯物主義”；
而在資本主義國家，合法性則來自“民主政治學(xué)說”。對(duì)于中國這類轉(zhuǎn)型國家來說，這三種東西都不能單獨(dú)為秩序提供合法性。許多領(lǐng)導(dǎo)人和政治學(xué)家斷定，在轉(zhuǎn)型國家，政府的合法性主要來自優(yōu)異的經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績。只要吃飽喝足了，老百姓就不會(huì)鬧事了。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高人民生活水平是保持政治穩(wěn)定的最最基本的策略。但是，近在咫尺的韓國和中國臺(tái)灣省的經(jīng)驗(yàn)證明了，這種判斷是極其短視的。經(jīng)濟(jì)的高速增長并沒有給韓國和臺(tái)灣帶來持續(xù)的政治穩(wěn)定，而是導(dǎo)致了80年代和90年代的風(fēng)起云涌的民主化運(yùn)動(dòng)，游行示威、街頭對(duì)抗、流血沖突？？此起彼伏，愈演愈烈�？梢�，越是吃飽了的人，越是想當(dāng)家作主。那些認(rèn)為只要伙食好人們就會(huì)自愿進(jìn)監(jiān)獄的人，顯然不理解自由、平等、公正、民主對(duì)于人特別是對(duì)于那些已經(jīng)吃飽了的人的意義。

　　對(duì)于政治穩(wěn)定來說，僅有經(jīng)濟(jì)增長是不夠的，政治清明、社會(huì)公正也是不可缺少的，因?yàn)樽杂�、平等、公正、民主本身就是人類追求的基本價(jià)值。更何況經(jīng)濟(jì)增長也不是自足的，持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長以反腐敗和不斷改善社會(huì)收入分配狀況為必要前提，因而離不開政治改革和社會(huì)改革的支持。我始終堅(jiān)決認(rèn)為，中國政府必須同時(shí)追求“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”、“政治清明”、“社會(huì)公正”三大目標(biāo)，并通過“改革開放”促進(jìn)“經(jīng)濟(jì)發(fā)展”，通過“反腐敗”保證“政治清明”，通過“反貧困”維護(hù)“社會(huì)公正”。中國政府只有高舉“改革開放”、“反腐敗”、“反貧困”三面大旗，才能贏得長治久安。

　　4、我們想要一個(gè)什么樣的未來？我們又如何走向這一未來？

　　我們想要一個(gè)什么樣的未來？對(duì)于這個(gè)問題的答案，其實(shí)我們并不十分清楚。當(dāng)然，我們可以泛泛地說，我們想要一個(gè)自由、民主、繁榮、富強(qiáng)的未來。但僅有這些顯然是不夠的。

　　我們已經(jīng)知道了，與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相比，市場經(jīng)濟(jì)能使我們的生活更加富裕，使經(jīng)濟(jì)更加繁榮，所以我們選擇了市場化改革，并且取得了巨大的成功。但是，我們至今還沒有清醒地意識(shí)到市場經(jīng)濟(jì)與市民社會(huì)的內(nèi)在聯(lián)系�！笆忻裆鐣�(huì)”是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和政治領(lǐng)域之外的社會(huì)空間，在那里，公民進(jìn)行自由的、自愿的交往。發(fā)達(dá)的市民社會(huì)意味著高度自治的社會(huì)空間，結(jié)社自由、言論自由、出版自由等基本人權(quán)已經(jīng)成為制度化的公民權(quán)利。發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的市場實(shí)踐從正反兩方面證明了，發(fā)達(dá)的市民社會(huì)是市場有效運(yùn)轉(zhuǎn)的必要條件，市場需要市民社會(huì)，而且市場也將創(chuàng)造出市民社會(huì)。

　　同樣，沒有市民社會(huì)的支持，也不可能有真正的民主政治。為什么許多第三世界國家的民主政治徒有虛名？為什么發(fā)達(dá)國家的民主政治就貨真價(jià)實(shí)？兩者之間的關(guān)鍵差別，不在于法律條文，也不在于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，而是公民的結(jié)社能力或組織化程度。只有組織起來的公民，才有能力制約政府，也只有組織起來的民眾，才有能力爭取并捍衛(wèi)自己的權(quán)利。因此，擁有發(fā)達(dá)的民間組織是民主政治得以有效運(yùn)行的根本保證。

　　我認(rèn)為，中國當(dāng)前最緊迫的任務(wù)，并不是推進(jìn)政治民主化改革，而是進(jìn)行社會(huì)自治化改革。社會(huì)自治化改革，既可以為市場的進(jìn)一步發(fā)育和經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長創(chuàng)造條件，又可以為民主化改革奠定基礎(chǔ)，開辟道路。從經(jīng)濟(jì)市場化，到社會(huì)自治化，再到政治的民主化，是改革的必由之路，也是走向理想未來的最佳途徑。

　　如果在未來的30年間，中國能夠順利完成自治化和民主化改革，那就是老天保佑我中華民族命不當(dāng)絕。到時(shí)候，我們可以驕傲地向世界宣告：中國用半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間分三步跨越了傳統(tǒng)與現(xiàn)代之間的鴻溝。

　　主要參考文獻(xiàn)：

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　　4.鄧偉志主編，《變革社會(huì)中的政治穩(wěn)定》，上海人民出版社，1997年。

　　5.王鐵編著，《近年來外國反腐敗理論觀點(diǎn)綜述》，中國方正出版社，1998年。

　　6.最高人民檢察院反貪污賄賂法研究起草小組編，《懲腐反貪：各國政府關(guān)注的焦點(diǎn)——中外反貪法分解比較》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1995年。

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　　10.[美]塞繆爾·P ·亨廷頓，《變動(dòng)社會(huì)的政治秩序》，上海譯文出版社，1989年。

　　11.[美]塞繆爾·亨廷頓，《第三波——20世紀(jì)后期民主化浪潮》，上海三聯(lián)書店，1998年。

　　12.[美]塞繆爾·亨廷頓等著，《現(xiàn)代化理論與歷史經(jīng)驗(yàn)的再討論》，上海譯文出版社，1993年。

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　　16.《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)整頓農(nóng)村合作基金會(huì)工作小組清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)工作方案的通知》，國辦發(fā)[1999]3號(hào)，1999年1月13日印發(fā)。

　　17.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案》，1999年5月19日。

　　18.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《關(guān)于〈廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案〉的說明及有關(guān)問題的建議》，1999年5月19日。

　　19.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《我區(qū)各類基金會(huì)（或基金）的基本情況》，1999年5月19日。

　　20.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《廣西農(nóng)村合作基金會(huì)基本情況》，1999年5月19日。

　　21.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)影響的預(yù)測及防范措施》，1999年5月19日。

　　22.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村合作基金會(huì)清產(chǎn)核資具體辦法》，1999年5月19日。

　　23.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《廣西農(nóng)村合作基金會(huì)清收借款籌措資金具體辦法》，1999年5月19日。

　　24.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《廣西農(nóng)村合作基金會(huì)債務(wù)清退具體辦法》，1999年5月19日。

　　25.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防范和化解預(yù)案》，1999年5月19日。

　　26.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)宣傳提綱》，1999年5月19日。

　　27.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《廣西清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)工作具體安排》，1999年5月19日。

　　28.廣西壯族自治區(qū)清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案起草小組，《關(guān)于印發(fā)暫停辦理農(nóng)村合作基金會(huì)業(yè)務(wù)《公告》的通知》，1999年5月19日。

　　29.玉林市清理整頓農(nóng)村“兩會(huì)一部”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，《玉林市清理整頓農(nóng)村合作基金會(huì)實(shí)施方案》，1999年7月22日。

　　30.玉林市清理整頓農(nóng)村“兩會(huì)一部”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，《玉林市深入開展供銷合作社社員股金清理整頓工作的意見》，1999年7月22日。

　　31.貴港市人民政府辦公室，《貴港市農(nóng)村合作基金會(huì)情況匯報(bào)》，1999年4月13日。

　　32.（貴港）市防范化解基金、股金風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，《我市防范化解基金、股金風(fēng)險(xiǎn)工作目前存在的一些突出問題》，1999年5月4日。

　　1999年9月，定稿。

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　　[1]受廣西壯族自治區(qū)人民政府委托，在區(qū)政府辦公廳和區(qū)農(nóng)辦的協(xié)助下，針對(duì)農(nóng)村合作基金會(huì)問題，我在廣西進(jìn)行了兩次實(shí)地考察。99年5月16日至24日，在欽洲、梧洲、玉林、貴港4地進(jìn)行了為期9天的考察。99年7月18日至8月1日，又在百色、北海、玉林、貴港4地進(jìn)行了為期15天的考察�？疾炱陂g，召開了16次座談會(huì)，對(duì)各地主管領(lǐng)導(dǎo)和部門負(fù)責(zé)同志進(jìn)行了訪談，收集了有關(guān)文件和統(tǒng)計(jì)資料。

　　本報(bào)告還吸收了其他研究者的研究成果，直接參閱有關(guān)農(nóng)村合作基金會(huì)的文獻(xiàn)近百篇，運(yùn)用了政治學(xué)和社會(huì)學(xué)的研究方法和理論工具。主要參考文獻(xiàn)附于報(bào)告之后。本文尚未公開發(fā)表。

　　[2]在“社會(huì)需要”和“政府支持”的共同推動(dòng)下，農(nóng)村合作基金會(huì)在全國范圍內(nèi)獲得了長足發(fā)展。到1995年底，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)農(nóng)村合作基金會(huì)發(fā)展到1.97萬個(gè)，村級(jí)合作基金會(huì)13.4萬個(gè)，分別占當(dāng)年總鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）數(shù)的41.7%和總村數(shù)的18.3%.1995年，全國農(nóng)村合作基金會(huì)共籌集資金723億元，比1990年增長8.1倍，累計(jì)投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、社會(huì)化服務(wù)體系和鄉(xiāng)村企業(yè)的資金達(dá)828億元，比1990年增長10.2倍。參見：萬寶瑞，依法行政強(qiáng)化管理把“九五”農(nóng)經(jīng)工作進(jìn)一步引向深入，《農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營管理》，1996年第11期。

　　[3]一份調(diào)查報(bào)告指出：“好些地方高息攬儲(chǔ)的出現(xiàn)、蔓延和基層央行查處不力關(guān)系很大。有的基層央行對(duì)此認(rèn)識(shí)不夠，監(jiān)督、檢查、制約、處罰措施不力；
有的地、市、縣央行機(jī)構(gòu)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，因拿不到準(zhǔn)確的證據(jù)而束手無策，只好‘一問了之’；
有的縣央行因人際關(guān)系復(fù)雜，或怕得罪人，怕影響與商業(yè)銀行之間的關(guān)系，下不了真決心，動(dòng)不了硬措施。？？雖然抓過一些‘小典型’，但查的不透，僅僅象征性罰些款了事，不追究責(zé)任人的責(zé)任，更談不上處分”。王耀峰、常建國，高息攬儲(chǔ)的弊病與對(duì)策，《經(jīng)濟(jì)師》，1998年第7期，第42頁。

　　[4]《廣西農(nóng)村合作基金會(huì)基本情況》，第4—5頁。

　　[5]《廣西農(nóng)村合作基金會(huì)基本情況》，第7頁。

　　[6]鄧安志，農(nóng)村合作基金會(huì)的問題與對(duì)策，《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，1998年第9期，第24頁。

　　[7]用經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語來說，反腐敗和金融穩(wěn)定都屬于“比較純粹”的“公共物品”，具有較強(qiáng)的非競爭性、非排他性、外部性，所以應(yīng)該由中央政府提供。

　　[8]各�。▍^(qū)）都成立了專門的工作班子負(fù)責(zé)制定反危機(jī)方案。提出的方案要經(jīng)過黨委和政府的反復(fù)討論，經(jīng)過修改之后，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

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