摘要：公共政策是公眾的政策，它既是多數(shù)人的政策，也是少數(shù)人的政策，但并非少數(shù)個人或特殊階層謀取私利的工具。公共政策應(yīng)該是公正的政策，公平的政策，公開的政策。公正性、公平性、公開性是公共政策的基準(zhǔn)性價值，是體現(xiàn)政策公共特性的基本維度。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實(shí)現(xiàn)自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。本文從三個方面的設(shè)問揭示：公共政策的本質(zhì)就是個人偏好與集體選擇的制度安排。

　　關(guān)鍵詞：公共政策 誰之政策 何種政策 政策何為

　　誰的政策？

　　公共政策是誰的政策？這是公共政策制定與執(zhí)行首先必須明確的基本問題，也是公共政策研究與分析首先必須回答的基本問題。

　　公共政策（public policy）中的public一詞，既有“公共”之意，又有“公眾”之意。從字面意思出發(fā)，公共政策即公眾政策。作為公眾概念，其內(nèi)涵相當(dāng)龐雜。根據(jù)不同角度與層次，公眾有男人／女人、老年人／年青人、富人／窮人、官員／百姓、知識分子／文盲、個體／群體、前人／后人、本地人／外地人如此眾多諸如此類的劃分。然而，就公共政策研究來說，作為社會全體成員的公眾概念常常被分隔為多數(shù)人（majority）與少數(shù)人(minority)、強(qiáng)勢群體與弱勢群體的實(shí)體類別。這是因?yàn)楣�共政策現(xiàn)實(shí)中經(jīng)常存在著多數(shù)人與少數(shù)人之間或強(qiáng)勢群體與弱勢群體之間的兩極張力，公眾的數(shù)量狀況和勢力大小不可避免地影響公共政策的性質(zhì)，進(jìn)而影響公共政策的制定與執(zhí)行。

　　公共政策是根據(jù)多數(shù)人的意愿和利益制定的。多數(shù)人的意愿所達(dá)成的共識謂之為“公意”，它是多數(shù)人意志偏好的整合，而不是個人意志偏好的簡單相加。公共政策便是根據(jù)公眾意志表達(dá)機(jī)制――投票規(guī)則來實(shí)現(xiàn)的，這種投票規(guī)則并非總是帕累托最優(yōu)的一致同意規(guī)則(unanimity rule)，而經(jīng)常表現(xiàn)為多數(shù)人決策的多數(shù)票規(guī)則(majority rule)。也就是說，幾乎任何一項(xiàng)公共政策基本上都是在“少數(shù)服從多數(shù)”的狀況下制定的。“少數(shù)服從多數(shù)”的原則所遵循的規(guī)則便是簡單多數(shù)規(guī)則與比例多數(shù)規(guī)則。于是，“多數(shù)人”在簡單多數(shù)規(guī)則下具體細(xì)化為超過1／2的人員數(shù)量，比例多數(shù)規(guī)則下則具體量化為大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人員數(shù)量。大多數(shù)國家的立法和公共政策制定均是根據(jù)多數(shù)制規(guī)則而達(dá)成的。由此觀之，一個好的公共政策是多數(shù)人意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人意志和利益的合成。因此，“當(dāng)政治分析家談?wù)摽v向民主時,他感興趣的不是任何可以想象的實(shí)質(zhì)性少數(shù)，而僅僅是那些構(gòu)成某種控制集團(tuán)的少數(shù)”[1]。如果由那些“可以想象的實(shí)質(zhì)性少數(shù)”操縱和決定了某項(xiàng)公共政策，那么該項(xiàng)公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變?yōu)樯贁?shù)人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。

　　但是，我們在強(qiáng)調(diào)“多數(shù)人至上”理念的同時，并不是一味地排斥少數(shù)人。因?yàn)椤吧贁?shù)人”不管它是“善”還是“惡”，都是社會整體內(nèi)的一部分。排斥了“少數(shù)人”，公共政策可能無法完美，也就無法真正地顯現(xiàn)它的公共性。在公共政策決定中，“少數(shù)人”雖然被置于邊緣化狀態(tài)，但不能忽視他們的存在，特別是那些“構(gòu)成某種控制集團(tuán)的少數(shù)”，他們的良知、理性、智慧、經(jīng)驗(yàn)更能起作用，因?yàn)楣�共決策過程難免不出現(xiàn)“多數(shù)人暴政(tyranny of the majority)”和“投票悖論”(voting paradox)的惡果。在公共政策施行進(jìn)程中，“少數(shù)人”既是公共政策作用的對象，也是公共政策的受益者，何況少數(shù)人之中也有強(qiáng)弱之分。對于少數(shù)強(qiáng)者，公共政策的傾向不是扶持，而是合理地加以限制與引導(dǎo)，如所得稅政策；
對于少數(shù)弱者，公共政策的傾向不是歧視，而是積極地加以幫助和扶持，如社會福利政策。因此，公共政策之于公眾便是“滿足多數(shù)、保護(hù)少數(shù)”。公共政策既是多數(shù)人的政策，也是少數(shù)人的政策，一方面它應(yīng)該最大度地滿足多數(shù)，另一方面也應(yīng)該盡可能地保護(hù)少數(shù)；
在對于強(qiáng)勢群體特別是由少數(shù)人組成的強(qiáng)勢群體加以限制的同時，也應(yīng)該對于具有正當(dāng)利益要求的弱勢群體加以保護(hù)�！罢�府存在一個主要理由就是確保所有個人都能得到保護(hù)，以免受有權(quán)勢的個人或集團(tuán)的強(qiáng)制”。[2]

　　然而，不可隱諱的是，在公共政策運(yùn)行現(xiàn)實(shí)中，公共政策的制定是由政府體制內(nèi)外的“少數(shù)人”完成的。而這部分少數(shù)人顯然代表政府行使政策制定的職能，他們也被學(xué)者們稱之為“政策精英(policy elite)”，有的也稱之為“政策企業(yè)家(policy enterpriser)”[3]。他們受政府的委托，代理行使決策權(quán)，政府在理念上被定義為公眾委托管理國家公共事務(wù)的機(jī)構(gòu)。于是，政府對全體國民負(fù)責(zé)構(gòu)成了現(xiàn)代民主國家憲法的基本通則之一，為國民服務(wù)相應(yīng)成為政府的基本職能，進(jìn)而成為政府一切公共政策的出發(fā)點(diǎn)。[4]由此可知，公共政策是根據(jù)多數(shù)人的意愿和利益而由“少數(shù)人”代表決定的，這就是公共政策所謂的“公共悖論(public paradox)”。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？首先，民主政治的最徹底形式是公眾直接管理國家事務(wù)，但這需要經(jīng)歷一個從代議制民主向直接民主過渡的漫長過程。人人參與的全員決策耗時耗費(fèi)，委托代理制顯然是節(jié)約成本、提高效率的唯一辦法；
其次，相當(dāng)多的公眾尚未具備參與決策所需的知識技能，科學(xué)而又合理的政策規(guī)則只能由具有一定知識基礎(chǔ)和科學(xué)方法的“少數(shù)人”（精英）完成；
再次，對于民主政治發(fā)展不成熟甚至不太習(xí)慣的國家中，公眾還不太可能完全自覺地參與公共政策的制定，有時甚至表現(xiàn)為冷漠和消極。因此，政策精英代表公眾規(guī)劃和制定公共政策，決定下來的政策交由行政機(jī)關(guān)和執(zhí)政人員去執(zhí)行。但我們不可忽視的是，一些政策精英往往內(nèi)含著自利的動機(jī)，容易從自身的立場、觀點(diǎn)出發(fā)，在決策中反映自己的價值觀，很難保持客觀、中立的立場，從而導(dǎo)致公共政策公共性的缺失�？朔�這種現(xiàn)象的辦法就是建立和完善意見表達(dá)機(jī)制、決策參與機(jī)制和輿論監(jiān)督機(jī)制。在決策過程中吸納部分公眾代表參加，重視智囊團(tuán)或思想庫的作用，暢通信息流通渠道，開展公眾、媒介、政黨、團(tuán)體等方面的監(jiān)督，從而使“少數(shù)人”能真正地代表多數(shù)人。

　　何種政策？

　　日本學(xué)者藥師寺泰藏曾經(jīng)簡明扼要地指出：“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策[5]。公共性是公共政策運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，是評判一切公共政策的基準(zhǔn)性價值。筆者認(rèn)為，公正性、公平性、公開性是公共政策公共性的三個基本維度。據(jù)此，公共政策應(yīng)該是公正的政策、公平的政策和公開的政策。

　　公共政策應(yīng)該是公正的。公共政策的公正性表現(xiàn)為公共政策內(nèi)容的公正即實(shí)質(zhì)公正和公共政策形式的公正即程序公正。實(shí)質(zhì)公正在公共政策中主要表現(xiàn)為科學(xué)性、合理性。在公共政策問題的建構(gòu)中，要求科學(xué)地察覺問題和診斷問題，必須明確四個方面的內(nèi)容：問題到底是什么？問題的緊迫性如何？問題的重要性怎樣？誰應(yīng)對問題負(fù)責(zé)？[6]對可能存在的組織機(jī)構(gòu)、意識形態(tài)、信息通道、環(huán)境條件、制度文化等影響問題因素進(jìn)行診斷和分析。公共政策制定中最為致命的錯誤就是為解決一個錯誤的問題進(jìn)行決策，這必然會浪費(fèi)許多寶貴的精力、智力、時間和其它政策資源，而且這種浪費(fèi)又是以將真正的政策問題擱置起來不加解決為代價的。在公共政策規(guī)劃和決策中，要求政策規(guī)劃者和決策者知識廣博、經(jīng)驗(yàn)豐富、聰穎睿智、多謀善斷，資料信息力求充分、全面、準(zhǔn)確、客觀，重視數(shù)字和數(shù)據(jù)，建立數(shù)學(xué)分析模型，邏輯推理嚴(yán)密，未來預(yù)測盡量減少不確定性。在公共政策執(zhí)行中，能夠做到原則性與靈活性的統(tǒng)一，講究科學(xué)管理，層級清楚、職責(zé)明確、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督有效、命令統(tǒng)一，執(zhí)行者的責(zé)任是中立的、客觀的、理性的和科學(xué)的。公共政策貴在執(zhí)行，執(zhí)行不力或執(zhí)行失范，只能使政策紙上談兵、束之高閣，徒損政府威信和政策信譽(yù)。在政策評估中，必須堅持效能、效率、充分和理性的標(biāo)準(zhǔn)，能夠站在客觀、中立的立場上，運(yùn)有熟絡(luò)的專業(yè)知識和專門的方法與技術(shù)，準(zhǔn)確地測定公共政策的效果與效益，能夠科學(xué)地對“政策病理”(policy pathodlogy)作出診斷，就公共政策失效的原因進(jìn)行分析。政治哲學(xué)家約翰•羅爾斯（John Rawls）認(rèn)為：“公正防止了偏見和自私的歪曲，知識和自居力保證了別人的志愿將得到準(zhǔn)確的評價”[7]。而公共政策程序的公正則要求公共政策的議程建構(gòu)、規(guī)劃設(shè)計、執(zhí)行評估等環(huán)節(jié)必須按照科學(xué)客觀的原則和法定的程序開展，任何超越既定“游戲規(guī)則”和法定程序的政策，將是喪失合法性和公正性的政策。

　　公共政策應(yīng)該是公平的。公平管理學(xué)派認(rèn)為，公平是每個人擁有的基本權(quán)利，這種權(quán)利不受制于政治的交易和社會利益的權(quán)衡。同時公平不僅是一種倫理價值，而且也是法律、社會制度和社會結(jié)構(gòu)的體系。羅爾斯認(rèn)為，作為一種公平的正義觀包含兩個最基本的原則：第一個原則要求平等地分配基本的權(quán)利和義務(wù)；
第二個原則認(rèn)為，如果社會和經(jīng)濟(jì)平等只要其結(jié)果能給每一個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補(bǔ)償利益，它們就是正義的。[8]公平即平等是公共政策調(diào)節(jié)權(quán)利與義務(wù)、貢獻(xiàn)與報酬的基本準(zhǔn)則。在公共政策規(guī)劃中，就需要建構(gòu)公平的理念與原則。美國學(xué)者亞拉伯•卡普蘭(Arabam Kaplan)曾經(jīng)提出了政策規(guī)劃的公平原則：（1）公正無偏原則，即持無私無偏的態(tài)度，對當(dāng)事人、利害關(guān)系人、社會大眾等，均應(yīng)予通盤謹(jǐn)慎的考慮；
（2）個人受益原則，即無論采取何種行動方案解決問題，最終的受益者必須落到一般人民身上；
（3）劣勢者利益最大化原則，即應(yīng)考慮使社會上居于劣勢的弱勢群體及個人，能夠得到最大的照顧，享受最大的利益；
（4）分配普遍原則，即應(yīng)盡可能使受益者擴(kuò)大，盡量使利益普及于一般人，而非僅僅局限于少數(shù)人�！�…[9]如前所述，公共政策要兼顧社會絕大多數(shù)人的需要，不能對一部分或團(tuán)體持有政策歧見，有意忽視其利益，或者通過犧牲一部分人及其團(tuán)體的利益以成全另一部分人及其團(tuán)體的利益。同時，公共政策要優(yōu)先考慮處于社會底層的最劣勢的一部分人，盡可能使受益擴(kuò)大，而不僅僅局限于特殊個人或特殊階層。另外，“公平問題不僅存在于公共政策消費(fèi)方面（誰受益），而且存在于其產(chǎn)出方面（誰支出）……，與平等和不歧視相連的基本原則是應(yīng)該近乎一致地對待人們，除非存在區(qū)別對待的充分理由�！盵10]這就是說，公共政策一方面要考慮受益公平，即“得到的怎么樣？”；
另一方面也要考慮支出公平，即“付出的怎么樣？”。再者，公共政策既要考慮橫向公平，即“平等地對待平等的代內(nèi)人”；
又要考慮縱向公平，即“著眼于可持續(xù)發(fā)展的代際問題”。

　　公共政策應(yīng)該是公開的。公共政策是在具有非排他性(non–excludability)的共同空間——公共領(lǐng)域之上達(dá)成的�！霸诠�共領(lǐng)域中，整個社會透過公共媒體交換意見，從而對問題產(chǎn)生質(zhì)疑或形成共識”。[11]公眾具有對公共政策及一切重大公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。公眾能就政策問題與制定者達(dá)成磋商意見，能夠通過民主的程序表達(dá)和整合自身利益，通過意見表達(dá)機(jī)制和特定的規(guī)則（如投票規(guī)則）決定公共政策的選擇，決定公共物品的供給或公共服務(wù)的提供。公共政策的形成不是“密室謀劃、暗箱操作”，而是光明正大、講究透明的產(chǎn)物。公共政策決定最終作出之后，通過一定的法定或約定俗成的方式，如新聞發(fā)布會、文件、白皮書等，進(jìn)行政策宣示，政府正式向公眾曉以政策決定。政府通過大眾傳播媒介開展政策動員有助于政府意志自由得以落實(shí)，有助于激發(fā)公眾的勞動熱情和政策落實(shí)的積極性。公眾具有對公共政策的話語權(quán)，圍繞公共政策的善與惡、利與弊、對與錯等問題進(jìn)行討論，整合并表達(dá)公眾意見，形成強(qiáng)大的公眾輿論，能夠?qū)�公共政策的制定者和�?zhí)行者施加強(qiáng)大壓力，可能迫使政府采取修改與調(diào)整、終止與退出的政策行為。此時，公眾輿論的壓力成為了公共政策的一種評判和治療的手段。因此，除法律特別規(guī)定保密外（如國防政策、外交政策等），現(xiàn)代公共政策講究內(nèi)容的公開和程序的公開，講求公眾發(fā)表意見的公開而又合法途徑，強(qiáng)調(diào)公眾輿論監(jiān)督。只有具備了一定的公開性，公民及公民團(tuán)體才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公眾利益。公共政策是公眾的愿望和利益在公共領(lǐng)域基礎(chǔ)之上的公開表達(dá)。

　　政策何為？

　　美國學(xué)者加布里埃爾•A.阿爾蒙德(Gabriel A.Almond)和小G.(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　賓厄姆•鮑威爾（G.Bingham Powell,Jr）在其所著的《比較政治學(xué)：體系、過程和政策》中指出，公共政策通過提取、分配、管制、象征四種實(shí)際作為的輸出類型而使公眾獲得福利、安全和自由等三種政策結(jié)果。由此可見，公共政策的功能就是提取性、分配性、管制性和象征性；
通過這些功能手段，公眾獲得了福利、安全、秩序和自由等方面的公共政策產(chǎn)品。

　　公共政策提取能力的大小反映著國家或政府汲取能力的大小。資源的提取包括金錢（如稅收）、產(chǎn)品（如征糧）、人員（如服兵役）或服務(wù)（如義務(wù)勞動）等，而在現(xiàn)代政體中，稅收是最普通的提取形式。稅收政策的主要目的是為國家公共設(shè)施、公共安全、公共福利、公共管理等活動及其目標(biāo)提供資源、籌措資金，是調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)活動的重要杠桿。同時，還是國家實(shí)施再分配或轉(zhuǎn)移性支付的主要手段。而且，政府還經(jīng)常設(shè)計出各種稅收政策來限制人們使用某些產(chǎn)品，如煙、酒等；
也可以能過用免稅的辦法來鼓勵慈善捐款或符合政府要求的投資之類的行為。公共政策的分配活動指的是把金錢、商品、服務(wù)、榮譽(yù)、地位和各種機(jī)會分配給社會中的個人和集團(tuán)，諸如工資收入、醫(yī)療保健、教育、住房、就業(yè)等。政府的絕大部分開支構(gòu)成了分配，分配的目的就是滿足公眾基本的生產(chǎn)和生活需要，實(shí)現(xiàn)社會福利和公共服務(wù)的公平供給，從而維系社會的公正和穩(wěn)定。公共政策管制所體現(xiàn)的是對社會中的個人和集團(tuán)的行為施加控制。政府制定能源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、計劃生育、交通安全、財產(chǎn)保護(hù)、護(hù)照管理、義務(wù)教育等方面的政策，強(qiáng)迫或誘導(dǎo)公眾的行為，強(qiáng)制人們履行責(zé)任和義務(wù)，懲處犯罪，準(zhǔn)許開展各種活動等等。公共政策管制的輸出應(yīng)該考慮三個方面的問題：（1）人類行為和交互作用的哪些方面受到了管制，受管制的程度有多大？（2）社會中哪些集團(tuán)受到這樣的管制，執(zhí)行管制時受到什么程序限制？（3）為強(qiáng)迫或誘導(dǎo)人們的作為，使用了哪些類型的獎懲法令？[12]公共政策管制的目的是確保公眾的人身安全和財產(chǎn)安全，排除對公共秩序的集體威脅，增強(qiáng)公眾的權(quán)利和義務(wù)意識以及對公共政策的順服程度。此外，公共政策還通過典禮、儀式、人物、演講等方式展現(xiàn)象征的功能，增強(qiáng)公眾信心和團(tuán)體意識以及公眾自由平等的價值理念。

　　公共政策提取、分配、管制、象征的功能并非截然分野，它們也常常圍繞一項(xiàng)政策采取幾種組合的手段。在實(shí)行一項(xiàng)稅收政策時，一般至少要使用或表現(xiàn)這四種功能。稅收政策的直接目的為了獲得執(zhí)行福利和國家安全計劃所需要的資源（提�。�，但它也實(shí)行轉(zhuǎn)移性支付而重新分配以支持貧窮地區(qū)和個人（分配），同時政府也通過稅收對其鼓勵的行為實(shí)行減免稅（象征），對不提倡或反對的行為給以重稅（管制）。比如1977年美國卡特政府提出了一項(xiàng)主要包括對財政鼓勵和抑制措施的能源政策：對“耗油”的汽車征收重稅、對省油的汽車減少征稅、對從燒天然氣和燒油轉(zhuǎn)成燒的工業(yè)部門和對屋內(nèi)備有熱絕緣裝置的戶主準(zhǔn)許緩繳稅款，以及提高對天然氣和石油所征的稅。這項(xiàng)政策的目的是管制性質(zhì)的，但其手段卻是提取性、分配性和象征性的。[13]公共政策的提取性、分配性、管制性、象征性特征和功能，使人類的自由、公正、平等的普適價值得以實(shí)現(xiàn)，并促使人類安全、和平、繁榮。公共政策使公眾在共同體內(nèi)通過一般的、可強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)則來容忍某些行為并禁止另一些行為。公眾能在一定范圍內(nèi)享受保護(hù)的自主權(quán)以追求其自選目標(biāo)，對他人自由表示尊重和保護(hù)，因?yàn)闊o規(guī)則約束的自由是放縱。公共政策使用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對待共同體內(nèi)的所有人，不論階級、身份、種族、貴賤，對同樣環(huán)境的人一視同仁，以規(guī)則充分給予公眾以權(quán)利，同時也充分規(guī)約每個人的共同義務(wù)。公共政策保障公眾的的人身安全和財產(chǎn)安全，使公眾在共同體內(nèi)免受暴力侵犯和非法干涉，并且也免受外界的侵襲和不測事件，給人一種充分的信心，公共政策為公眾安全和公共秩序建構(gòu)應(yīng)付不測的警覺和反應(yīng)能力。公共政策通過控制通貨膨脹和在一定程度上穩(wěn)定收入來保障共同體較長時期的繁榮。經(jīng)濟(jì)福利或繁榮與滿足人類物質(zhì)需要的產(chǎn)品和服務(wù)的可獲得性相關(guān)，公共政策恰恰充當(dāng)著社會繁榮的催化劑和破壞繁榮的“警察”�！胺睒s不僅確保著純物質(zhì)性滿足，而且也確保著文化和精神充實(shí)、保健、養(yǎng)老和其他保證舒適生活的事物”。[14]

　　說到底，公共政策的目的是追求、實(shí)現(xiàn)、維持和保障公共利益(public interest)�！罢�府的任務(wù)通常被聲明為服務(wù)或提升公共利益。法令有時明確規(guī)定公共利益的信守是公務(wù)人員行為的指南”。[15]因此，公共利益是公共政策的制定者、執(zhí)行者、評估者信守的諾言和行動的信條。不管是誰的政策，不論是何種政策，公共利益都是公共政策的最初出發(fā)點(diǎn)和最終目的。正是因?yàn)閷�公共利益的追求、�?shí)現(xiàn)、維系和保障，公共政策才能形成個人偏好和集體選擇的制度安排，成為公共的、好的政策。約翰•C.古德曼(John C.Goodman)和艾德溫•G.都蘭（Edwin G.Dolan）在《公共政策經(jīng)濟(jì)學(xué)：一個微觀的視角》中明確地指出：“一項(xiàng)政策如果是有益于社會整體的，該項(xiàng)政策是好的政策；
一項(xiàng)政策如果是符合多數(shù)人偏好的，該項(xiàng)政策是好政策；
一項(xiàng)政策如果是動員或強(qiáng)制人們做應(yīng)該做的，該項(xiàng)政策也是好的政策�！盵16]

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　　Public Policy：Whose Policy?Which Policy?

　　CHEN Tan

　　(School of Public Administration ,Hunan Normal University,Hunan Changsha 410081 China)

　　Abstract:Public policy,which belong to not only the majority,but also the minority,is not a tool for some persons or a specific class to seek selfish interest ,but the policy of the public.It should be just,fair and open.Justice,fairness and openess are its standard value and basic dimention that reflect publicity.According to some basic functions,such as drawing,distribution,control and symoblism,the public policy can realise freedom,safety,order and prosperity,and finally preserve public interests.From three questions,this article reveals that the essence of the public policy is a systematic arrangement of personal partiality and collective choice.

　　Key words:public policy whose policy which policy how policy

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