最近兩年，中央一再強調(diào)，“加快行政管理體制改革，是全面深化改革和提高對外開放水平的關鍵”。在我國改革進入新的攻堅階段，如何判斷政府行政管理體制改革對于經(jīng)濟社會發(fā)展全局的重大影響，如何把握政府行政管理體制改革的特定背景和基本目標，應當是我們著力研究和討論的重大課題。

　　一、政府行政管理體制改革的現(xiàn)實需求

　　最近一個時期，社會對市場化改革的爭論比較多。這場爭論，有市場化改革進程中利益關系調(diào)整的原因，也有意識形態(tài)等多方面的因素。但從社會層面分析，重要原因在于，伴隨市場化改革進程的加快，我國在就業(yè)、社會保障、教育、醫(yī)療、公共安全和環(huán)境保護等方面的矛盾和問題全面凸顯出來。有人認為，這些方面的矛盾和問題是市場化改革的產(chǎn)物，把責任歸之于市場化改革。我認為，這是我們今天討論政府行政管理體制改革需要關注的一個重要的現(xiàn)實背景。并且，更需要我們對這個問題做出比較符合實際的理性分析。

　　1. 當前出現(xiàn)的某些矛盾和問題不能歸因于市場化改革。伴隨市場化改革的進程，我國出現(xiàn)了基本公共產(chǎn)品供給嚴重缺失的突出矛盾和問題。有人把這些矛盾和問題的產(chǎn)生同市場化改革劃等號。我認為，這是不符合實際的。

　　第一，這些矛盾和問題不是市場化改革本身的問題，而且也不可能通過單純的市場化改革來解決。市場經(jīng)濟不是萬能的，它有自己的作用范圍，即在私人產(chǎn)品領域能夠發(fā)揮積極的作用。但是，寄希望通過市場化改革來解決基本公共產(chǎn)品供給短缺的問題是不可能的。

　　第二，這些矛盾和問題的產(chǎn)生又同市場化改革相聯(lián)系：一方面，市場化改革推動了我國經(jīng)濟持續(xù)快速增長，大多數(shù)人在基本解決溫飽以后，迫切需要滿足基本的公共需求；
另一方面，市場經(jīng)濟也有其缺陷，突出表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給方面的失靈。

　　第三，市場的作用與政府的作用相互補充。市場與政府分別在私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品領域發(fā)揮作用，兩者同等重要，不可相互替代。

　　2. 政府轉(zhuǎn)型嚴重滯后是主要原因�，F(xiàn)實生活中基本公共產(chǎn)品供給的缺失和公共服務的不到位，比較充分地反映了政府轉(zhuǎn)型的嚴重滯后。從總體上說，我國仍然具有政府主導型經(jīng)濟增長方式的某些特點，政府在推動經(jīng)濟增長中扮演了重要角色。但與此同時，由于長期忽視社會發(fā)展，使基本公共產(chǎn)品的供給嚴重短缺。尤其是我國人均GDP超過1000美元以后，全社會進入公共需求全面快速增長的關鍵時期，基本公共產(chǎn)品供給的矛盾和問題全面凸顯。正是在這個特定背景下，中央倡導科學發(fā)展觀，提出了以政府行政管理體制改革為重點的改革攻堅。實踐證明，在市場化改革進程中，如果政府不能有效地發(fā)揮作用，就不可避免地會產(chǎn)生某些比較突出的社會矛盾和問題。

　　3. 政府行政管理體制改革的基本目標是實現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。當前，我國公共需求全面快速增長與政府公共服務不到位是一個越來越突出的問題。在這個特定背景下，必須大大強化政府的公共服務職能。就是說，在我國初步建立了社會主義市場經(jīng)濟體制框架的情況下，企業(yè)已經(jīng)成為獨立的市場主體和經(jīng)濟建設的主要力量，政府不應當、也不需要再繼續(xù)扮演經(jīng)濟建設主體的角色，而是應當適應整個市場化改革進程的需要，從經(jīng)濟建設型政府轉(zhuǎn)向公共服務型政府，由此為經(jīng)濟的持續(xù)快速增長和構(gòu)建和諧社會提供重要的保障。

　　二、“十一五”時期政府行政管理體制改革的主要任務

　　當前，我國面臨著日益突出的兩大矛盾：一是經(jīng)濟快速增長同發(fā)展不平衡、資源環(huán)境約束的突出矛盾；
二是廣大社會成員公共需求的全面快速增長與公共服務不到位、基本公共產(chǎn)品短缺的突出矛盾。面對第一個突出矛盾，應當以可持續(xù)發(fā)展為中心，進一步完善市場經(jīng)濟體制；
面對第二個突出矛盾，應當按照以人為本的要求，加快建立公共服務體制。由于我國正處于經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的關鍵時期，要有效地解決基本公共產(chǎn)品供給的矛盾和問題，需要從財政體制、中央與地方關系、公共服務體系等多方面推進改革。從這樣一個基本現(xiàn)實出發(fā)，“十一五”時期的改革，要在完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程中，加快建立社會主義公共服務體制，以確立政府在公共服務中的主體地位，發(fā)揮主導作用，為全體社會成員提供基本而有保障的公共產(chǎn)品。

　　1. 建立中央與地方的公共服務分工體制。目前，我們面臨的最直接、最現(xiàn)實的問題，是切實解決老百姓日益強烈的公共服務的基本需求。比如說，前幾日發(fā)生的齊齊哈爾第二制藥廠的假藥事件，引起了海內(nèi)外的廣泛關注。這一事件的發(fā)生可能有許多原因，有經(jīng)濟社會方面的因素，有醫(yī)藥市場秩序混亂的因素等。但不能不說，與各級政府在市場監(jiān)管方面的嚴重缺失相關，而市場監(jiān)管屬于各級政府的重要公共服務職能。目前，應當加快解決中央與地方在公共服務方面的責任劃分問題，并由此建立中央對地方嚴格的公共服務問責制。今天，我們在討論中央與地方行政層級的時候，不僅應當從一般的行政效率的角度來考慮問題，還應當從眼前最急需的公共服務方面出發(fā)來研究問題。

　　2. 公共服務體系建設與事業(yè)機構(gòu)改革。在現(xiàn)實情況下，我認為應不急于全面推開事業(yè)機構(gòu)改革。事業(yè)機構(gòu)改革，需要適應我國的基本國情和市場化改革進程的需求。在我國公共服務體系方案設計沒有出臺前，事業(yè)機構(gòu)改革在實踐中難免以“減少開支、縮減人員”為目標。若是這樣，這個改革難以達到建立完善公共服務體系的新目標。相反，如果能夠把事業(yè)機構(gòu)改革置于整個公共服務體制建設框架下統(tǒng)籌設計安排，這項改革就有可能取得歷史性成效。

　　3. 逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務體系。從我國的情況看，城鄉(xiāng)公共服務供給的嚴重失衡，使農(nóng)村居民、尤其是農(nóng)村貧困群體難以獲得基本的公共服務，并由此導致他們最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)得不到保障。目前，城鄉(xiāng)之間的差距不僅表現(xiàn)在經(jīng)濟發(fā)展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共醫(yī)療、義務教育、最低保障等基本公共產(chǎn)品上。就是說，城鄉(xiāng)二元的公共服務體制，是城鄉(xiāng)差距不斷拉大的重要原因。因此，“十一五”時期，應當逐步從體制機制上解決城鄉(xiāng)公共服務均等化的問題。

　　4. 積極穩(wěn)妥地發(fā)揮社會組織在公共服務中的作用。從總體上說，我國社會組織的發(fā)展同經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求不相適應，尤其是提供公共服務的作用十分有限，遠未能發(fā)揮應有的作用。經(jīng)驗證明，社會組織在提供公共服務中有自己的特殊作用，能夠在很大程度上克服尋租行為、效率低下的弊端。面對我國全面增長和深刻變化的公共需求，政府不可能、也沒有必要對社會性公共服務和社會事務實行全方位的直接管理，相當部分社會性和公益性的社會公共服務職能，應該也可以從政府的職能中分離出來，以形成多元社會主體參與提供公共服務的格局。

　　三、應當客觀地估計建立公共服務體制的重要作用

　　1. 客觀地估計強化公共服務職能對政府自身建設和改革的重要作用。從當前的情況看，政府建設和改革需要解決好三個方面的問題：一是我國經(jīng)濟增長方式要實現(xiàn)由政府主導向市場主導的轉(zhuǎn)變；
二是建設公共服務型政府，政府不應當繼續(xù)扮演經(jīng)濟建設主體的角色；
三是有效地解決消極腐敗的問題。這三個方面的問題都是大問題，都需要采取措施逐一解決。我認為，以強化政府公共服務為切入點，努力建設公共服務型政府，對其他兩方面問題的解決都會有明顯的帶動和促進作用。

　　2. 客觀地估計建立公共服務體制對緩解貧富差距的重要作用。當前，導致貧富差距擴大的因素比較多，也比較復雜，其中的重要因素是公共服務的不到位和分配的不合理。例如，這些年教育與醫(yī)療費用上漲過快，大大高于中低收入家庭可支配收入的增長速度，并成為拉大貧富差距的因素之一。有學者估計，在導致收入分配差距的各種因素中，教育因素約為20%。2004年，我國名義城鄉(xiāng)收入差距為3.2:1，若把義務教育、基本醫(yī)療等社會保障因素考慮在內(nèi)，有學者估計我國城鄉(xiāng)的實際收入之比已達5～6倍。按照這個分析，公共服務因素在城鄉(xiāng)實際收入差距中的比例大概在30%～40%左右。因此，未來幾年在進一步解決腐敗問題的同時，要以提供有效的公共服務為重點解決再分配問題，緩解貧富差距，為建設和諧社會提供體制保障。

　　3. 客觀地估計建立公共服務體制對經(jīng)濟增長的促進作用。目前我國的實際情況是，投資率居高不下，大概高于世界平均水平的20個百分點；
消費率持續(xù)下降，大概低于世界平均水平的20個百分點。其中原因很多，但公共服務體制的缺失，是難以拉動國內(nèi)消費的一個重要原因。由于公共醫(yī)療、社會保障等方面供給的缺失，使居民在增大儲蓄的同時，對儲蓄的滿意度下降。從這一點來看，加快建立公共服務體制，強化公共服務，有利于擴大國內(nèi)需求，明顯提高消費的比例，促進經(jīng)濟的持續(xù)增長。

　　四、“十一五”時期推進政府行政管理體制改革的相關條件

　　1. 改革的共識。到目前為止，我國市場化改革的任務遠未完成。并且，改革正處于“啃硬骨頭”的攻堅階段。我理解，這一次的政府行政管理體制改革，不是以調(diào)整機構(gòu)、提高行政效率為目標的一般意義上的行政體制改革。它的實質(zhì)是政府轉(zhuǎn)型，重點是強化公共服務，加快建立公共服務體制。如果把改革攻堅階段的政府行政管理體制改革等同于前些年的行政管理體制改革，就很難說它是“全面深化改革、提高對外開放水平的關鍵”。

　　2. 改革的目標設置。從我國社會矛盾變化的需求和經(jīng)濟社會發(fā)展的大趨勢出發(fā)，“十一五”時期，要對以強化公共服務為基本目標的政府行政管理體制改革作出總體設計。在這樣一個前提下，我們才能夠按照特定的目標來分步推進改革并取得成功。

　　3. 改革要有強有力的政治支持和有權(quán)威的協(xié)調(diào)機構(gòu)。以強化公共服務為基本目標的政府行政管理體制改革是一項復雜的系統(tǒng)工程，不僅涉及中央與地方關系的調(diào)整、政府職能的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，還涉及政府部門利益和龐大的事業(yè)機構(gòu)改革。因此，需要建立中央層面高層次、有權(quán)威的改革協(xié)調(diào)機構(gòu)，統(tǒng)籌規(guī)劃和統(tǒng)一指導改革。

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