「關(guān)鍵詞」政府/社會(huì)政策/社會(huì)發(fā)展/社會(huì)福利

　　政府在社會(huì)福利中應(yīng)該扮演什么角色以及如何扮演，是社會(huì)政策領(lǐng)域的一個(gè)根本問(wèn)題。無(wú)論如何處理，都會(huì)產(chǎn)生全局性的影響。過(guò)去20多年來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)取得了高速增長(zhǎng)。但是，在“高福利的負(fù)面效應(yīng)”和“市場(chǎng)機(jī)制的高效率”這兩個(gè)西方經(jīng)驗(yàn)的影響下，中國(guó)政府卻在社會(huì)福利領(lǐng)域逐步退出，這是導(dǎo)致當(dāng)前有目共睹的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失調(diào)和社會(huì)不公平的重要因素。為此，中國(guó)政府必須重視社會(huì)政策對(duì)可持續(xù)發(fā)展的積極作用，在社會(huì)福利中扮演更為積極的角色。

　　當(dāng)前，應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡是我們面臨的挑戰(zhàn)。本文擬從反思政府社會(huì)福利角色的角度，從理論上回應(yīng)這一挑戰(zhàn)。

　　在我們解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡問(wèn)題、構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中，以社會(huì)公正為核心價(jià)值的社會(huì)政策的重要性凸顯。而且，社會(huì)政策的意義還不止于此：它還是形成社會(huì)凝聚力的一塊基石，所以，任何有遠(yuǎn)見(jiàn)的政治家都不會(huì)忽視它的作用。

　　在社會(huì)政策中，政府是主角，它的舉措得當(dāng)或失當(dāng)，其影響從來(lái)都是全局性的。那么，在中國(guó)過(guò)去20多年的發(fā)展中，政府對(duì)自己的福利角色是如何定位的？這一定位與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡有什么聯(lián)系？哪些地方需要反思？

　　為此，首先需要考察當(dāng)代西方福利國(guó)家政府角色的變化，以及相關(guān)理論的進(jìn)展。

　　一、福利國(guó)家政府角色的新變化

　　現(xiàn)代社會(huì)福利制度是20世紀(jì)以來(lái)伴隨工業(yè)化和自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而首先在西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家逐步建立起來(lái)的，其核心特征是政府通過(guò)再分配成為社會(huì)福利的主體，從而取代了傳統(tǒng)社會(huì)中以個(gè)人、家庭和慈善組織等為主要渠道的社會(huì)保護(hù)機(jī)制。幾十年來(lái)，政府的這一定位在發(fā)達(dá)國(guó)家已成大勢(shì)所趨，同時(shí)發(fā)展中國(guó)家政府也為之孜孜以求�？梢哉f(shuō)，現(xiàn)代政府的主要職能或活動(dòng)都是圍繞為社會(huì)成員提供福利和服務(wù)或滿足人民的生活需要這一目標(biāo)展開(kāi)的。

　　1990年代以來(lái)，新古典主義以及新右派對(duì)福利國(guó)家的批判已基本退出主流的社會(huì)政策討論。面對(duì)全球化形勢(shì)下新的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)政策更多需要考慮預(yù)防和管理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。因此，社會(huì)政策的社會(huì)投資作用被重新認(rèn)識(shí)，具體來(lái)說(shuō)，這些新趨勢(shì)表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

　　1.以促進(jìn)就業(yè)為導(dǎo)向

　　近年來(lái)，大多數(shù)歐美國(guó)家對(duì)失業(yè)者從提供“被動(dòng)的”收入保障轉(zhuǎn)向幫助他們盡快獲得“像樣的工作”（注：International Labor Office，World Labor Report 2000：IncomeSecurity and Social Protection in a Changing World，Geneva，2000；
Neil Gilbert ，The Transformation of the Welfare State ：The Silent Surrender of Public Responsibility，New York：Oxford University Press，2002.在英國(guó)，國(guó)家不僅幫助失業(yè)者找到工作，而且，失業(yè)者在重新找到工作后，還會(huì)繼續(xù)得到政府的幫助，直到他們?cè)谛碌墓ぷ鲘徫簧先〉梅�(wěn)固的進(jìn)步，從而徹底避免他們頻繁地被排斥在勞動(dòng)力市場(chǎng)之外或在低工資邊緣徘徊的現(xiàn)象。）。此外，為有工作者提供支持是近年來(lái)發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)政策的最顯著變化。在很多歐洲國(guó)家，政府和企業(yè)積極合作，實(shí)施“家庭友好政策”，幫助職工實(shí)現(xiàn)工作和家庭責(zé)任的平衡（注：Esping-Andersenet al.，A New Welfare Architecture for Europe ？Report submitted to the BelgianPresidency of the European Union，2001.），如家庭休假制度、親職假期和彈性工作時(shí)間等（注：Home Office ，U.K.Government，www.homeoffice.gov.uk.）。這種社會(huì)政策被稱之為“積極的社會(huì)政策”。

　　“積極的社會(huì)政策”集中體現(xiàn)了西方福利國(guó)家社會(huì)政策兩個(gè)明顯的變化。第一，就社會(huì)政策的目標(biāo)而言，從提供收入保障轉(zhuǎn)向了社會(huì)包容。這一轉(zhuǎn)變首先與人們對(duì)貧困現(xiàn)象的重新認(rèn)識(shí)有關(guān)。過(guò)去對(duì)貧困的界定主要是從收入角度出發(fā)，如相對(duì)或絕對(duì)貧困等概念都是以“貧困線”為標(biāo)準(zhǔn)劃分的，采取的相應(yīng)對(duì)策也是以解決收入問(wèn)題為主。1990年代以后，“社會(huì)排斥”的概念開(kāi)始進(jìn)入對(duì)貧困的定義中，人們開(kāi)始認(rèn)識(shí)到，貧困對(duì)于貧困者來(lái)說(shuō)不只是物質(zhì)的匱乏，更是一種“能力的剝奪”，由此而將貧困視為貧困者的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能受到限制的一種生活或生存狀態(tài)，而不僅僅是沒(méi)有收入或收入不足的問(wèn)題（注：A.Sen ，Inequality Reexamined，Cambridge ，MA：Harvard University Press ，1992；
A.Sen，Development as Freedom，New York：Knopt，1999；
A.Sen，Social Exclusion：Concept，Application ，and Scrutiny，Social Development Papers No.1，Asian Development Bank，2000；
World Bank ，WorldDevelopment Report，2000/2001：Attacking Poverty，Washington DC ：World Bank ，2001.）。其次，過(guò)去人們習(xí)慣將貧困視為偶然或短暫的現(xiàn)象，現(xiàn)在則認(rèn)識(shí)到，貧困是每個(gè)人都會(huì)在一生中的某些階段經(jīng)歷的普遍現(xiàn)象，如未成年時(shí)期、單親家庭以及失業(yè)期間等。在短暫的貧困中，如果得不到及時(shí)有效的幫助，完全有可能陷入長(zhǎng)期的貧困。而青少年時(shí)期的貧困經(jīng)歷更會(huì)對(duì)其未來(lái)產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)的和多方面的影響。此外，隨著經(jīng)濟(jì)全球化和技術(shù)革新速度的加快，失業(yè)現(xiàn)象不僅會(huì)長(zhǎng)期存在，對(duì)很多人來(lái)說(shuō)，階段性失業(yè)將在生活中不可避免。所以，社會(huì)政策的調(diào)整范圍如果只限于提供收入保障，顯然不能從根本上解決這些問(wèn)題。社會(huì)政策必須以增強(qiáng)貧困者的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能為原則，使他們?nèi)谌氲缴鐣?huì)的主流生活中來(lái)。而實(shí)現(xiàn)社會(huì)包容的先決條件則是勞動(dòng)者必須進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)并且有一定的競(jìng)爭(zhēng)能力，所以，社會(huì)政策的重點(diǎn)要從創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)的需方為主導(dǎo)轉(zhuǎn)為以提升社會(huì)成員就業(yè)能力的供方為主導(dǎo)。在全球化的背景下，這一點(diǎn)對(duì)于增強(qiáng)國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的深遠(yuǎn)作用是顯而易見(jiàn)的。

　　第二，就對(duì)受助者的要求而言，以就業(yè)為核心的社會(huì)政策同時(shí)也是“第三條道路”所主張的權(quán)利與責(zé)任掛鉤的實(shí)踐（注：“第三條道路”在社會(huì)福利方面的主要觀點(diǎn)之一是認(rèn)為福利國(guó)家造成權(quán)利和責(zé)任的脫鉤，因此主張社會(huì)政策要體現(xiàn)責(zé)任和權(quán)利的共存。A.Giddens ，The Third Way.Cambridge ：Polity Press ，1998.）。這種主張認(rèn)為，公民有獲得政府幫助的權(quán)利，但必須承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，即參加工作。每個(gè)公民在享受福利的同時(shí)，要盡到社會(huì)責(zé)任，通過(guò)參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和就業(yè)、納稅、貢獻(xiàn)等多種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的責(zé)任。1990年代以后，社會(huì)福利逐漸變成了“工作福利”（workfare ），即提供福利的目的是為了讓受助者工作。很多歐美國(guó)家都對(duì)社會(huì)政策進(jìn)行了調(diào)整，其中一個(gè)主要內(nèi)容就是激勵(lì)受助者參加工作（注：Tony Eardley，F(xiàn)rom Safety Nets to Springboards？Social Assistance and WorkIncentives in the OECD Countries.Social Policy Review ，no.8，1996，pp.265—285.）。

　　2.以社會(huì)治理為手段

　　社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)在公共管理中要有整體觀照，強(qiáng)調(diào)多元、參與、平等、協(xié)商、互動(dòng)，這一新型行政概念的提出和實(shí)踐，是福利國(guó)家對(duì)其私有化改革反思的結(jié)果。首先，從社會(huì)政策的目標(biāo)來(lái)看，社會(huì)福利不只是針對(duì)有需要群體的收入保障和社會(huì)服務(wù)，而是包括了使人們有效參與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的所有環(huán)境因素，如家庭、社區(qū)、收入和工作等；
其次，從社會(huì)政策的思維來(lái)看，社會(huì)政策必須從改善社會(huì)成員生活質(zhì)量這樣一個(gè)整體視角出發(fā)，才能發(fā)揮有效作用，而不是將人們的需要分割給不同的部門分別解決；
最后，從提供服務(wù)的主體來(lái)看，人們的需要是通過(guò)多種渠道來(lái)滿足的，包括政府、市場(chǎng)、家庭、社區(qū)和公民社會(huì)組織等（注：OECD，F(xiàn)amily，Market and Community：Equity and Efficiency in Social Policy ，1997.），而不是單純依靠政府或市場(chǎng)或其他某一系統(tǒng)或部門，政府的作用即是要形成一個(gè)使這些不同系統(tǒng)共同發(fā)揮作用的制度框架�？傊�，人們認(rèn)識(shí)到，社會(huì)政策歸根到底是一個(gè)治理的問(wèn)題，是與新公共管理（New Public Management）及其理念帶動(dòng)下的政府改革融為一體的（注：T.Butcher ，Delivering Welfare：The Governance of the Social Services in the 1990s，Buckingham：Open University Press，1995；
D.Farnham and S.Horton ，Managing theNew Public Services ，Basingstoke ：Macmillan，1996.）。于是，市場(chǎng)組織和公民社會(huì)組織等都可以和政府形成各種形式的“伙伴關(guān)系”而成為政府為社會(huì)成員提供福利的工具（注：L.Salamon （ed.），The Tools of Government ：A Guide to the New Governance，NY：Oxford University Press，2002；
E.S.Savas，Privatization and Public-PrivatePartnerships，NY：Seven Bridges Press，2000.）。

　　在這個(gè)新的框架下，政府的社會(huì)福利角色從過(guò)去的直接提供者變成了支持者，但政府是社會(huì)福利制度中最重要的成分這一點(diǎn)并沒(méi)有改變。政府仍然是社會(huì)福利支出中最大的資金渠道，并對(duì)服務(wù)提供者的服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)控和評(píng)估。

　　3.強(qiáng)調(diào)社會(huì)政策的成本效益分析

　　成本效益分析是資本主義社會(huì)的基本思維方式，但過(guò)去主要用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織。這一概念及其技術(shù)進(jìn)入社會(huì)政策領(lǐng)域是私有化改革的另一個(gè)結(jié)果（注：例如，在傳統(tǒng)的社會(huì)福利以及非營(yíng)利組織領(lǐng)域中，“行政”比“管理”使用得更為廣泛，這是因?yàn)椤肮芾怼钡母拍钌婕翱刂婆c利潤(rùn)，在當(dāng)時(shí)被認(rèn)為與社會(huì)福利的性質(zhì)不協(xié)調(diào)。因此，在1980年代之前，大多數(shù)有關(guān)社會(huì)福利和社會(huì)工作的書(shū)籍和詞典都用“行政”這一術(shù)語(yǔ)來(lái)描述公共的或其他非營(yíng)利社會(huì)服務(wù)組織中的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，如“社會(huì)福利行政”或“社會(huì)行政”等。）。由于政府更多的時(shí)候是作為投資主體來(lái)提供社會(huì)福利的，因此成本效益分析備受政策制定者的重視。

　　不過(guò)，在實(shí)踐中社會(huì)政策的成本效益分析要復(fù)雜一些。社會(huì)政策的實(shí)施是一個(gè)使用資源解決社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程，成本顯而易見(jiàn)，但投資效益不僅在短期內(nèi)看不到，即使有，也往往難以說(shuō)明其中的因果關(guān)系。因此，在社會(huì)政策領(lǐng)域中，成本效益分析往往并不等于投入—產(chǎn)出分析，而要從預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看：如果對(duì)某一問(wèn)題不采取相應(yīng)的政策，它將會(huì)帶來(lái)什么代價(jià)？

　　在簡(jiǎn)述了西方政府角色的變化以及社會(huì)政策理論的最新發(fā)展之后，再來(lái)考察我們的有關(guān)現(xiàn)實(shí)，一些問(wèn)題就顯得清晰起來(lái)。

　　二、政府的退出是導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展失調(diào)的重要因素

　　1970年代末，中國(guó)開(kāi)始了經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放，同時(shí)，西方福利國(guó)家也開(kāi)始了私有化改革，其社會(huì)改革理論和實(shí)踐對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)政策的影響非常明顯。然而問(wèn)題是，對(duì)西方福利國(guó)家的私有化改革，我們未能從其歷史及經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境的角度綜合考慮；
其經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)“國(guó)情”也不相適應(yīng)。因此，在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，我們存在認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，更由于政府職能未能與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革同步轉(zhuǎn)型，最終造成導(dǎo)致中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的關(guān)鍵因素。

　　（一）誤區(qū)之一：政府職能轉(zhuǎn)變＝政府退出

　　1.將政府職能轉(zhuǎn)變簡(jiǎn)單地等同于政府退出

　　關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本職能，概言之有兩點(diǎn)：一是提供市場(chǎng)規(guī)則，二是保證社會(huì)公平，特別是實(shí)施有效的再分配政策。但我們?cè)隗w制改革時(shí)忽略了這兩點(diǎn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　將政府職能轉(zhuǎn)變簡(jiǎn)單地等同于政府退出，導(dǎo)致政府在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的很多領(lǐng)域嚴(yán)重缺位，造成大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

　　產(chǎn)生這種情況的認(rèn)識(shí)上的原因，是由于我們不適當(dāng)?shù)貙W(xué)習(xí)了西方福利國(guó)家私有化改革的經(jīng)驗(yàn)。我們開(kāi)始進(jìn)行體制改革的時(shí)候恰巧是西方福利國(guó)家開(kāi)始其私有化改革的年代。在他們的改革中，原來(lái)很多由政府承擔(dān)的責(zé)任下放給市場(chǎng)組織和社會(huì)組織來(lái)承擔(dān)。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革也基本上是一個(gè)政府逐步放權(quán)于市場(chǎng)的過(guò)程，但在這一過(guò)程中，我們將政府職能的轉(zhuǎn)變誤認(rèn)為是政府的退出，以為在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中取消了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的因素便可以自動(dòng)形成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)機(jī)制，結(jié)果造成政府轉(zhuǎn)型的失效。在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理中大量存在的“一抓就緊，一放就亂”的情況就是一個(gè)表現(xiàn)。

　　事實(shí)上，以市場(chǎng)為取向的經(jīng)濟(jì)改革，并不是要求政府退出，而是要求它轉(zhuǎn)變職能�！罢�府職能轉(zhuǎn)變”包括了為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供市場(chǎng)規(guī)則和保證社會(huì)公平的豐富內(nèi)容，機(jī)制上是“回應(yīng)—支持”型政府，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是“政府退出”所能涵蓋的。正是在這個(gè)意義上，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的任務(wù)，而促進(jìn)這兩個(gè)轉(zhuǎn)型則是中國(guó)現(xiàn)階段政府職能轉(zhuǎn)變的根本目標(biāo)�？梢哉f(shuō)，政府職能的轉(zhuǎn)變與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型互為條件。

　　2.忽略對(duì)社會(huì)體系的培育

　　社會(huì)轉(zhuǎn)型和政府轉(zhuǎn)型是不可分割的。因?yàn)椋�由�?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，一個(gè)重要表現(xiàn)就是從政府全能型社會(huì)向公民社會(huì)的轉(zhuǎn)變。因此，社會(huì)的轉(zhuǎn)型和政府的轉(zhuǎn)型是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，或者說(shuō)，政府的轉(zhuǎn)型和社會(huì)的培育是互相依存的，二者應(yīng)當(dāng)同時(shí)進(jìn)行。而在實(shí)踐中，由于我們把社會(huì)的培育遺漏了，結(jié)果，政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程就成了跛足的過(guò)程。我們的確將政府的一些職能放權(quán)于各種中介或公民社會(huì)組織了，可結(jié)果怎么樣呢？因?yàn)檎�府缺乏相�?yīng)的支持和培育過(guò)程，這些組織的運(yùn)行邏輯常常演變?yōu)闇?zhǔn)市場(chǎng)組織的邏輯。具體來(lái)說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，我們更多地把注意力放在對(duì)政府的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和政府部門的利益調(diào)整上，而對(duì)公民社會(huì)組織支持不足，管理也不到位，結(jié)果導(dǎo)致這些組織發(fā)育緩慢、能力薄弱、運(yùn)行不規(guī)范；
這些問(wèn)題反過(guò)來(lái)又制約了政府的轉(zhuǎn)型。這方面的問(wèn)題主要有兩個(gè)：第一，公民社會(huì)組織演變?yōu)閭�(gè)人利益團(tuán)體。我們知道，非營(yíng)利和營(yíng)利組織的一個(gè)根本區(qū)別是，前者以“使命”而非“利潤(rùn)”為運(yùn)行動(dòng)力，其使命就是為服務(wù)對(duì)象謀利益。如果失去了這樣一個(gè)基本特征，也就失去了與營(yíng)利性組織的根本區(qū)別。中國(guó)的非營(yíng)利組織雖然承擔(dān)了很多社會(huì)功能，但由于缺乏相應(yīng)的制度框架和制約機(jī)制，在實(shí)踐中有很多組織背離了應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的核心價(jià)值，在運(yùn)行過(guò)程中以“營(yíng)利不分紅”為組織的運(yùn)行原則，結(jié)果演變?yōu)閭�(gè)人利益團(tuán)體。第二，公民社會(huì)組織缺乏良好的發(fā)育環(huán)境。政府對(duì)公民社會(huì)組織支持不足，致使這些組織缺乏發(fā)育和生存的土壤。在中國(guó)，公民社會(huì)組織在很大程度上是從政府中分離出來(lái)的，完全從社會(huì)中自發(fā)形成的、針對(duì)社會(huì)某一特殊群體需要的組織非常少。如果讓這些組織完全通過(guò)自己的能力“自負(fù)盈虧”，它們必然會(huì)演變?yōu)槭袌?chǎng)組織。

　　正像市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不能自動(dòng)生成一樣，公民社會(huì)也不是自發(fā)形成的。在中國(guó)，培育公民社會(huì)組織的核心是政府要承擔(dān)起支持者和規(guī)范者的角色。這是政府轉(zhuǎn)型的首要任務(wù)和前提條件。

　　3.目前，中國(guó)政府需要進(jìn)入很多新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域

　　在理論界，主流的政府改革觀點(diǎn)是主張從經(jīng)濟(jì)型政府向公共服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變、劃分政府與社會(huì)的界限、放權(quán)于市場(chǎng)組織、授權(quán)公民社會(huì)組織以及用市場(chǎng)機(jī)制取代政府官僚機(jī)制�？偟目磥�(lái)，這些觀點(diǎn)的一個(gè)明顯取向是主張政府從某些領(lǐng)域或過(guò)程中退出，而由市場(chǎng)機(jī)制取而代之。

　　筆者認(rèn)為，目前，中國(guó)政府不僅不能退出，反而需要進(jìn)入很多新的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域，并在其中發(fā)揮更加積極主動(dòng)的作用。直白地說(shuō)，就現(xiàn)階段的中國(guó)來(lái)說(shuō)，特別在社會(huì)福利領(lǐng)域，政府沒(méi)有不該管的事情；
或者說(shuō)，在任何領(lǐng)域或過(guò)程中，如果缺少了政府，其結(jié)果都會(huì)不堪設(shè)想。

　　為什么這樣說(shuō)？應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，政府退出有兩個(gè)必要的前提，一是社會(huì)上有相應(yīng)的載體，足以承載政府所退出的功能；
二是政府對(duì)這些載體的表現(xiàn)，包括其運(yùn)行的過(guò)程和結(jié)果，具有有效的監(jiān)控、評(píng)估能力和手段。第一個(gè)前提我們還不具備，這構(gòu)成我們政府目前不能退出的理由；
第二個(gè)前提則表明，政府永遠(yuǎn)都不能退出。因?yàn)�，信息不�?duì)稱不只是市場(chǎng)中才存在的問(wèn)題，在政府與各種市場(chǎng)和社會(huì)組織的關(guān)系中也是一個(gè)普遍的現(xiàn)象；
政府的責(zé)任就是保證各種組織的運(yùn)行過(guò)程透明化、規(guī)范化，否則便是政府缺位。西方發(fā)達(dá)國(guó)家強(qiáng)調(diào)放權(quán)和多元化，一方面是因?yàn)楦鞣N經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的運(yùn)行具備了一定的基于法制基礎(chǔ)的規(guī)范，同時(shí)也因?yàn)樵谡�府之外存在著制衡組織行為和保護(hù)個(gè)人利益的機(jī)制。很明顯，中國(guó)目前尚不具備這些條件。

　　中國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變首先需要解決的是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中應(yīng)該發(fā)揮什么作用的問(wèn)題（注：胡鞍鋼：《序言：探討政府與市場(chǎng)關(guān)系》，胡鞍鋼、王紹光編《政府與市場(chǎng)》，中國(guó)計(jì)劃出版社，2000年，第1—8頁(yè)。）。目前，政府不僅面臨規(guī)范市場(chǎng)和培育社會(huì)組織的作用，還需要在組織與組織、組織與公民個(gè)人之間的各種交互行為中承擔(dān)起維護(hù)公平和公正的角色。換言之，在中國(guó)，政府只有先進(jìn)入才有退出的條件。特別是從政府仍然是維護(hù)公眾利益主要的甚至是惟一的主體這一現(xiàn)實(shí)來(lái)說(shuō)，在大多數(shù)人的基本社會(huì)保障尚未得到滿足的情況下，任何形式的放權(quán)或授權(quán)行為都會(huì)對(duì)弱勢(shì)群體更加不利。

　�。ǘ�）誤區(qū)之二：高福利的負(fù)面效應(yīng)

　　1.政府在社會(huì)福利領(lǐng)域的退出和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡

　　經(jīng)過(guò)20多年持續(xù)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，中國(guó)政府近年來(lái)將消除經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展失衡的“陣痛”——居高不下的基尼系數(shù)、持續(xù)的失業(yè)和貧困問(wèn)題、瀕于解體的城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體系、滯后的教育事業(yè)以及嚴(yán)重的環(huán)境污染等——重新置于政府優(yōu)先解決的議事日程上（注：2003年中國(guó)共產(chǎn)黨十六屆三中全會(huì)提出了實(shí)施全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，要求落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，實(shí)現(xiàn)五個(gè)統(tǒng)籌——統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放——就是針對(duì)發(fā)展失衡提出來(lái)的。）。導(dǎo)致上述問(wèn)題產(chǎn)生的原因很多，其中，政府未能建立起一個(gè)有效的、能夠使全體社會(huì)成員分享經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的社會(huì)保障制度，顯然是一個(gè)重要因素。進(jìn)而言之，伴隨著改革開(kāi)放所激發(fā)的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，政府在社會(huì)福利領(lǐng)域經(jīng)歷了一個(gè)退出或縮小的過(guò)程。這方面的一個(gè)突出表現(xiàn)是，家庭和個(gè)人被重新界定為社會(huì)保障責(zé)任的主要承擔(dān)者（注：自1970年代末以來(lái)，中國(guó)在很多法律中都有對(duì)家庭養(yǎng)老、育幼以及配偶之間相互支持等責(zé)任的明確界定，包括《刑法》、《婚姻法》、《繼承法》以及《收養(yǎng)法》等。），而政府則只限于補(bǔ)償或解決從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過(guò)程中部分社會(huì)成員的傳統(tǒng)權(quán)益受損的問(wèn)題。因此，新的社會(huì)保障制度的建立主要針對(duì)的是國(guó)有企業(yè)改革引發(fā)的下崗、失業(yè)、退休養(yǎng)老金發(fā)放困難以及由此而產(chǎn)生的城市貧困等直接影響社會(huì)穩(wěn)定的一系列社會(huì)問(wèn)題。其他凡是有家庭或勞動(dòng)能力的社會(huì)成員，則幾乎享受不到任何社會(huì)保障，而完全需要依靠自己的能力或依賴家庭的支持來(lái)抵御經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變革的風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.不恰當(dāng)?shù)亟梃b外國(guó)“高福利負(fù)面效應(yīng)”的理論是導(dǎo)致政府退出的重要原因

　　導(dǎo)致政府從社會(huì)福利責(zé)任中退出的原因很多，但是，不恰當(dāng)?shù)貙W(xué)習(xí)和借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，是其中的一個(gè)重要原因。

　　在過(guò)去20多年的社會(huì)保障制度改革過(guò)程中，大多數(shù)有關(guān)社會(huì)政策的概念和理論主要來(lái)自西方。貫穿中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)過(guò)程的幾個(gè)主導(dǎo)思想，如保障水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一，公平與效率相結(jié)合等，基本上都來(lái)自西方經(jīng)典著作或這一時(shí)期他們的改革理論和經(jīng)驗(yàn)。由此，我們得出了高福利會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)這樣一個(gè)結(jié)論。對(duì)社會(huì)福利的這一否定態(tài)度，導(dǎo)致政府在社會(huì)福利領(lǐng)域中的責(zé)任經(jīng)歷了一個(gè)逐步縮小和退出的過(guò)程。

　　具體來(lái)說(shuō)，在考慮社會(huì)保障制度的改革時(shí)，我們被和西方國(guó)家起始狀況表面上的共同性蒙蔽了眼睛。我們的城市改革是從一個(gè)社會(huì)主義大鍋飯的全民福利的基礎(chǔ)出發(fā)——有人稱其為“小福利國(guó)家”，西方很多發(fā)達(dá)國(guó)家則是在福利國(guó)家“全民福利”的基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，所以很多問(wèn)題具有表面上的共同性，這使我們把他們要改革的問(wèn)題當(dāng)成了我們必須避免的問(wèn)題。

　　這種認(rèn)識(shí)是怎樣誤導(dǎo)著我們的政策思想的呢？20多年來(lái)，中國(guó)的社會(huì)保障政策文獻(xiàn)有一個(gè)明顯的傾向，即似乎更多借鑒了當(dāng)時(shí)新右派或新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派對(duì)西方福利國(guó)家社會(huì)制度的批判，而很少有文獻(xiàn)對(duì)其福利制度在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的貢獻(xiàn)進(jìn)行系統(tǒng)的研究。由此，我們從西方福利國(guó)家私有化改革的信息中得出的一個(gè)假設(shè)是：高福利會(huì)導(dǎo)致勞動(dòng)生產(chǎn)率下降。基于這樣一種基本否定西方福利國(guó)家的社會(huì)福利制度的態(tài)度，當(dāng)時(shí)在理論界和政策制定者中普遍形成的一個(gè)共識(shí)是，中國(guó)的社會(huì)保障制度要避免福利化（注：徐滇慶、尹尊聲、鄭玉歆主編《中國(guó)社會(huì)保障體制改革——‘98中國(guó)社會(huì)保障國(guó)際研討會(huì)論文選》，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1999年。）。

　　對(duì)政府提供福利的擔(dān)憂或否定態(tài)度進(jìn)而演變?yōu)椤靶�率�?yōu)先、兼顧公平”的中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)保障制度改革的基本原則。另外，在經(jīng)濟(jì)體制改革之初“先富帶動(dòng)后富”的假設(shè)，以及只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展便可使社會(huì)問(wèn)題迎刃而解的觀點(diǎn)，使得政府從社會(huì)福利中的退出不僅有西方經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，更有本土理論提供支持。結(jié)果是家庭和個(gè)人被重新界定為社會(huì)保障責(zé)任的主要承擔(dān)者。

　　3.政府角色缺位將使我們付出巨大的社會(huì)代價(jià)

　　國(guó)家、政府是人類文明發(fā)展的寶貴成果。只要不愿讓人類陷入霍布斯?fàn)顟B(tài)，就應(yīng)當(dāng)對(duì)政府角色的定義慎之又慎。特別是對(duì)我們這樣幅員遼闊、人口規(guī)模巨大，又處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型階段的大國(guó)，要考慮的不是政府退出的問(wèn)題，而是如何提高政府能力的問(wèn)題。

　　無(wú)論是“先富帶動(dòng)后富”，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動(dòng)社會(huì)問(wèn)題的解決，都不可能是一個(gè)自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的過(guò)程。這里尤其需要政府有效發(fā)揮其汲取資源、進(jìn)行再分配、培育社會(huì)體系、實(shí)行監(jiān)管的一系列重要職能。過(guò)去，由于政府角色的缺位，我們不僅未能實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)，反而陷入了所謂“有增長(zhǎng)而無(wú)發(fā)展”的陷阱（注：汝信、陸學(xué)藝、李培林主編《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)——2004年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003年。）。結(jié)果，短短的20多年過(guò)后，中國(guó)社會(huì)的貧富差距幾乎接近警戒線，相當(dāng)一部分社會(huì)成員未能分享到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。再加上貧富差距在中國(guó)形成的特殊背景（注：由于富豪經(jīng)常落馬或遭遇各種不測(cè)，因而有媒體將“中國(guó)富豪榜”稱為“屠龍榜”（見(jiàn)《北京青年報(bào)》2004年10月17日）。人們對(duì)富豪的仇視，與財(cái)富積累過(guò)程的不透明和不公平有很大關(guān)系。），這種社會(huì)分化的局面對(duì)社會(huì)凝聚力以及社會(huì)穩(wěn)定的沖擊非常之大，若不認(rèn)真解決，我們將會(huì)付出巨大的社會(huì)代價(jià)。其實(shí)，早在19世紀(jì)，德國(guó)政治家俾斯麥就指出，國(guó)家實(shí)施社會(huì)保障制度，具有形成社會(huì)凝聚力和公民國(guó)家認(rèn)同的重要作用�？上�我們忘記了這一點(diǎn)�，F(xiàn)在倡言和諧社會(huì)，某種意義上是對(duì)前一階段政府角色缺位、忽視利益共享機(jī)制構(gòu)建狀況進(jìn)行反思的結(jié)果。

　�。ㄈ�）誤區(qū)之三：市場(chǎng)機(jī)制的高效率

　　1.“市場(chǎng)”曾經(jīng)是最具魅力的詞匯之一

　　我們從西方福利國(guó)家私有化改革中獲取的另一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是市場(chǎng)機(jī)制的高效率。毫無(wú)疑問(wèn)，相對(duì)于政府組織來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)在生產(chǎn)產(chǎn)品和提供服務(wù)方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)。這既是福利國(guó)家私有化改革的原因，也是其改革措施之一。但市場(chǎng)并不具備再分配的功能，因而并非在任何領(lǐng)域或任何環(huán)境下都是高效的。事實(shí)上，正因?yàn)槭袌?chǎng)的高效率是有條件、有局限的，才有了政府存在和干預(yù)的前提。然而，我們對(duì)市場(chǎng)高效率的認(rèn)識(shí)幾近于迷信，不僅用市場(chǎng)機(jī)制來(lái)改革國(guó)有企業(yè)，還在政府和社會(huì)領(lǐng)域中廣泛應(yīng)用這一概念�；仡�20多年的改革實(shí)踐，GDP 和市場(chǎng)曾經(jīng)是兩個(gè)最具魅力的詞匯。GDP 是各級(jí)政府衡量和考核干部業(yè)績(jī)的主要內(nèi)容，市場(chǎng)則因?yàn)槭恰白钣行У馁Y源配置形式”而被當(dāng)成解決很多社會(huì)問(wèn)題的最有效的辦法。政府不僅鼓勵(lì)老百姓找市場(chǎng)解決問(wèn)題，其自身也從市場(chǎng)中尋找解決社會(huì)問(wèn)題的出路。例如，1990年代在溫州流傳的說(shuō)法——老百姓有困難“找市場(chǎng)而不找市長(zhǎng)”，一時(shí)傳為佳話；
而在“市場(chǎng)化”、“社會(huì)化”或“產(chǎn)業(yè)化”等概念被引到幾乎所有的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中后，“買服務(wù)”幾乎成了所有人日常生活的一部分。

　　2.市場(chǎng)化的過(guò)程變成了政府推卸社會(huì)責(zé)任和逐步減弱公共投入的過(guò)程

　　于是，凡是政府沒(méi)有能力解決的問(wèn)題，都交給市場(chǎng)去自發(fā)調(diào)節(jié)，使得中國(guó)的市場(chǎng)化過(guò)程變成了政府推卸社會(huì)責(zé)任的過(guò)程，變成了隨著經(jīng)濟(jì)和財(cái)政增長(zhǎng)逐步減弱公共投入的過(guò)程。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　實(shí)踐證明，改革以來(lái)，在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制，不僅沒(méi)有使社會(huì)大眾獲益，反而削弱甚至直接剝奪了社會(huì)成員獲得基本社會(huì)服務(wù)的權(quán)利，增加了社會(huì)不公平。

　　（1）“社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化”助長(zhǎng)了強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的霸權(quán)地位

　　在市場(chǎng)化條件根本不存在的情況下，實(shí)行“社會(huì)服務(wù)市場(chǎng)化”的結(jié)果是進(jìn)一步加劇了社會(huì)不平等。在中國(guó)，市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中是極不完善的，在公共服務(wù)領(lǐng)域，競(jìng)爭(zhēng)這一市場(chǎng)的基本要素更是完全不存在。例如，由于政府投入嚴(yán)重不足，教育和醫(yī)療服務(wù)長(zhǎng)期供需失衡，再加上政府的壟斷，使得服務(wù)使用者處于劣勢(shì)，對(duì)服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量不能產(chǎn)生任何影響。顯然，這種背景下的市場(chǎng)化，只能是強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)的霸權(quán)化。

　�。�2）“服務(wù)收費(fèi)”進(jìn)一步削弱了社會(huì)公平的價(jià)值觀

　　在大多數(shù)社會(huì)成員的基本社會(huì)服務(wù)沒(méi)有保障的情況下，采取“服務(wù)收費(fèi)”必然會(huì)削弱低收入和貧困人群抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。我們?cè)谏鐣?huì)服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)機(jī)制的過(guò)程中，普遍采取的一個(gè)方式是服務(wù)收費(fèi)。服務(wù)收費(fèi)是西方福利國(guó)家私有化的一個(gè)重要形式。理論上，采取服務(wù)收費(fèi)的目的是增加融資渠道和限制過(guò)度使用公共資源。不過(guò)，在許多發(fā)達(dá)國(guó)家，服務(wù)收費(fèi)是在首先保證社會(huì)成員基本社會(huì)服務(wù)權(quán)利的同時(shí)，對(duì)那些有特殊需要的非貧困人們收取服務(wù)費(fèi)用。也就是說(shuō)，那些與人民日常生活保障密切相關(guān)的、必不可少的社會(huì)福利和服務(wù)，對(duì)一部分人、特別是貧困人群來(lái)說(shuō)，必須是“免費(fèi)的午餐”。這是政府保證社會(huì)公平責(zé)任的主要內(nèi)容。

　　然而在中國(guó)，市場(chǎng)的高效率被簡(jiǎn)單地等同于“沒(méi)有免費(fèi)的午餐”。于是，服務(wù)收費(fèi)被廣泛地運(yùn)用于幾乎所有領(lǐng)域和部門的服務(wù)中，包括社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老、托幼以及教育和醫(yī)療等基本社會(huì)服務(wù)。甚至政府也成了準(zhǔn)市場(chǎng)組織：在城市，各種服務(wù)收費(fèi)是很多政府部門獲得額外經(jīng)費(fèi)的重要渠道；
在農(nóng)村，費(fèi)稅改革之前，基層政府要靠收費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足。結(jié)果對(duì)絕大多數(shù)人來(lái)說(shuō)，繳費(fèi)是獲得任何一種服務(wù)的前提條件。這種做法使貧困人群更難抵御風(fēng)險(xiǎn)，是對(duì)“社會(huì)公平”這一社會(huì)發(fā)展的核心價(jià)值觀的顛覆。

　　在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中簡(jiǎn)單地用服務(wù)收費(fèi)來(lái)體現(xiàn)市場(chǎng)效率、進(jìn)而用市場(chǎng)取代政府，不但未能“兼顧公平”，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，也沒(méi)起到提高效率的作用。例如在醫(yī)療服務(wù)領(lǐng)域的收費(fèi)，對(duì)處于醫(yī)療保障制度覆蓋以外的中低收入家庭和個(gè)人來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是“劫貧濟(jì)富”。貧困人群患病的幾率更高是一個(gè)事實(shí)（注：OECD，Poverty and Health（DAC Guidelines and ReferenceSeries），2003.），個(gè)人付費(fèi)顯然不僅會(huì)加劇其經(jīng)濟(jì)困境，更會(huì)降低他們對(duì)醫(yī)療服務(wù)的可及性。因此，服務(wù)收費(fèi)不僅加劇了貧富懸殊，而且，從近年來(lái)因貧致病和因病返貧現(xiàn)象在城市和農(nóng)村已經(jīng)成為一個(gè)新的社會(huì)問(wèn)題來(lái)看（注：根據(jù)民政部低保司資料，在目前大約2500萬(wàn)的農(nóng)村貧困人口中，近50％為病殘所致。這是政府出臺(tái)農(nóng)村醫(yī)療救助政策的重要原因之一。），它還直接影響了經(jīng)濟(jì)效率——不公平導(dǎo)致效率下降。

　　三、重建中國(guó)政府在社會(huì)福利領(lǐng)域的積極角色

　　近年來(lái)，中國(guó)政府也認(rèn)識(shí)到政府從社會(huì)福利領(lǐng)域退出所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展失衡問(wèn)題，并重新開(kāi)始重視政府在促進(jìn)社會(huì)公平和平衡中的角色。由于我們?cè)诟母镏�初借鑒西方福利國(guó)家經(jīng)驗(yàn)時(shí)出現(xiàn)了誤區(qū)，如今，政府在重新進(jìn)入社會(huì)發(fā)展的角色時(shí)，必須高度重視以下幾個(gè)方面。

　�。ㄒ唬┲匦抡J(rèn)識(shí)社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的積極作用

　　社會(huì)政策缺失在中國(guó)很明顯，其后果也非常嚴(yán)重。這一缺失主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是改革以來(lái)中國(guó)的社會(huì)保障制度只局限于為因舊體制解體而導(dǎo)致困難的人群以及其他社會(huì)邊緣群體提供“最后的安全網(wǎng)”，對(duì)于新體制形成過(guò)程中以及全球化形勢(shì)下如何滿足社會(huì)成員的發(fā)展需要和提高其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的能力，則缺乏必要的支持。二是社會(huì)政策一直以減輕企業(yè)（國(guó)家）的社會(huì)負(fù)擔(dān)、增加家庭和個(gè)人責(zé)任為主導(dǎo)思想，因此，由家庭承擔(dān)了經(jīng)濟(jì)改革的主要成本。

　　然而，我們應(yīng)該看到，在劇烈的社會(huì)變革中，中國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)及其穩(wěn)定性近年來(lái)正在發(fā)生明顯的變化，加上勞動(dòng)力流動(dòng)的趨勢(shì)，家庭承擔(dān)傳統(tǒng)責(zé)任的能力正受到多方面的挑戰(zhàn)（注：張秀蘭、徐月賓：《建構(gòu)中國(guó)的發(fā)展型家庭政策》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第6期。）。而一旦遇到的問(wèn)題超過(guò)了家庭的能力所及，還得由政府來(lái)出面解決。這種事后補(bǔ)救的做法不僅成本更高，也會(huì)為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)巨大的風(fēng)險(xiǎn)。歸根到底，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)轉(zhuǎn)型是無(wú)數(shù)家庭及其成員從過(guò)去相對(duì)封閉的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向愈來(lái)愈開(kāi)放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序過(guò)渡的過(guò)程。他們能否有效地適應(yīng)這一社會(huì)變革，不僅關(guān)系到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)解體所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題是否能夠得到根本和有效的解決，還決定著中國(guó)最終是否能夠順利地過(guò)渡到一個(gè)有競(jìng)爭(zhēng)能力的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。

　　因此，中國(guó)政府必須重新認(rèn)識(shí)社會(huì)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的積極作用，不僅要認(rèn)識(shí)到社會(huì)政策對(duì)社會(huì)公平的作用，更要認(rèn)識(shí)到它對(duì)經(jīng)濟(jì)效率的貢獻(xiàn)。大量事實(shí)證明，政府通過(guò)構(gòu)建和實(shí)施積極的社會(huì)政策，使社會(huì)成員在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也能普遍享受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，不僅是保證社會(huì)公正的核心，也是影響可持續(xù)發(fā)展的重要因素。從操作層面來(lái)說(shuō)，我們需要從預(yù)防社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，結(jié)合勞動(dòng)力市場(chǎng)的變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，采取積極的社會(huì)政策來(lái)幫助家庭及社會(huì)成員增強(qiáng)其適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化的能力。這也就是說(shuō)，既要注重當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也要關(guān)注長(zhǎng)遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)；
既要兼顧傳統(tǒng)的工業(yè)化和市場(chǎng)化中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，更要關(guān)注對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化和現(xiàn)代化進(jìn)程中新的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的抵御和防范。換言之，社會(huì)政策要轉(zhuǎn)向以預(yù)防和發(fā)展為目標(biāo)的主動(dòng)積極的政策，以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的順利轉(zhuǎn)型，迎接市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的挑戰(zhàn)。

　　（二）確立政府在社會(huì)福利中的主導(dǎo)作用

　　我們還需要形成這樣一種共識(shí)，即政府必須在社會(huì)福利領(lǐng)域中發(fā)揮主導(dǎo)作用。政府的主導(dǎo)作用必須基于這樣一種認(rèn)識(shí)，即只有政府承擔(dān)起為社會(huì)成員提供社會(huì)福利的責(zé)任，才能最終建立一種能夠使人民的生活隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而更有保障的利益共享機(jī)制。

　　政府主導(dǎo)作用的一個(gè)具體表現(xiàn)是承擔(dān)起社會(huì)福利的投資主體角色，即政府要確立其在社會(huì)保障中的前沿位置，從社會(huì)保障的后方走向前臺(tái)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府在中國(guó)的社會(huì)保障制度中一直扮演著輔助或最后防線的角色。特別是在農(nóng)村社會(huì)保障制度中，其融資渠道主要依靠集體和社會(huì)互助，而政府只是在上述渠道不足時(shí)給予最后的財(cái)政支持。這種融資安排不僅經(jīng)常導(dǎo)致很多救助對(duì)象得不到幫助，也是至今未能在農(nóng)村建立起一個(gè)有效的社會(huì)保障制度的主要根源。作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，資源缺乏是制約政府投入社會(huì)政策的一個(gè)基本原因，但我們必須認(rèn)識(shí)到，缺少社會(huì)政策可能會(huì)帶來(lái)更大的資源不足。

　�。ㄈ�）加強(qiáng)政府自身的社會(huì)政策能力建設(shè)

　　1.中國(guó)政府政策能力薄弱的原因

　　缺乏必要的制度資源和認(rèn)識(shí)資源，是導(dǎo)致中國(guó)政府政策能力薄弱的根本原因，而這一原因系由歷史因素造成的。

　　（1）實(shí)施科學(xué)管理的能力先天不足

　　中國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展跳過(guò)了與工業(yè)文明相適應(yīng)的一系列制度的充分發(fā)育階段，導(dǎo)致了社會(huì)發(fā)展的斷裂�？v觀人類社會(huì)的文明發(fā)展史，工業(yè)文明對(duì)管理科學(xué)的重大貢獻(xiàn)是無(wú)可否認(rèn)的事實(shí)。它不僅在管理科學(xué)領(lǐng)域產(chǎn)生了一大批特別卓越的理論家和實(shí)踐者，還培育了人們推崇科學(xué)、尊重權(quán)威和規(guī)則的行為。從20世紀(jì)初泰勒的科學(xué)管理到1960年代戴明的質(zhì)量控制，過(guò)程和細(xì)節(jié)一直是企業(yè)管理中最重要的內(nèi)容。這方面的經(jīng)驗(yàn)積累為1980年代以來(lái)西方國(guó)家在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域中引入質(zhì)量管理的概念和技術(shù)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。凡此，都構(gòu)成了西方政府政策能力發(fā)育發(fā)展的需求和資源。我們?nèi)鄙龠@個(gè)制度文明的積累，造成了政府政策能力的先天不足。

　�。�2）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理傳統(tǒng)導(dǎo)致對(duì)政策過(guò)程的忽略

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一個(gè)突出特征是重輸入（投資）和輸出（績(jī)效），而輕過(guò)程、程序、細(xì)節(jié)以及人的動(dòng)機(jī)等等對(duì)政策效果和質(zhì)量有重要影響的因素。在西方國(guó)家，規(guī)則、程序以及對(duì)責(zé)任的明確界定等科層組織特征一直被認(rèn)為是保證政府管理效率和公平的理想模式；
在社會(huì)福利領(lǐng)域，如果某些過(guò)程或目標(biāo)不能完全由規(guī)則來(lái)進(jìn)行有效的控制，政府會(huì)給予專業(yè)人員“有限裁決權(quán)”（注：R.Hadley &K.Young，Creating a Responsive Public Service.Brighton：Harvester Wheatsheaf ，1990.）。雖然科層組織在其運(yùn)行過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的繁文縟節(jié)、低效和缺乏人情味等招致了公眾的不滿，并引發(fā)了新公共管理主張以結(jié)果或績(jī)效管理來(lái)改革政府管理的趨勢(shì)，但它為政府及公共管理領(lǐng)域中基于法律和規(guī)則的組織文化和組織能力的積累做出了重要貢獻(xiàn)。相反，在中國(guó)，政府文件和領(lǐng)導(dǎo)講話等往往是政策的主要形式，下級(jí)政府靠領(lǐng)會(huì)精神來(lái)實(shí)施政策，再加上重投入和產(chǎn)出而輕過(guò)程的傳統(tǒng)，就使有法難依或政策落實(shí)難等的低效現(xiàn)象經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)。如果說(shuō)，西方國(guó)家政府的低效是因?yàn)榉蔽目d節(jié)和專家主義的話，中國(guó)政府的低效或缺位現(xiàn)象則更多是因?yàn)槿鄙俦匾�的“繁文縟節(jié)”和專業(yè)輸入而造成的。這種重輸入—輸出而忽視細(xì)節(jié)和過(guò)程的傾向，在社會(huì)政策中則表現(xiàn)為政策不完整和缺乏操作性，從而構(gòu)成政策低效和失控的一個(gè)根本原因。

　　（3）計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期意識(shí)形態(tài)的影響

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，意識(shí)形態(tài)影響中國(guó)現(xiàn)行社會(huì)政策的一個(gè)突出表現(xiàn)是對(duì)人性的簡(jiǎn)單化假設(shè)。長(zhǎng)期以來(lái)，我們傾向于認(rèn)為：經(jīng)過(guò)教化，人可以做到“去私利化”。基于這樣的假設(shè)，我們?cè)谶M(jìn)行社會(huì)管理以及制定和實(shí)施社會(huì)政策的過(guò)程中，往往從一個(gè)較高的利益層面出發(fā)去要求具體的個(gè)人去做或不做什么，而對(duì)這些要求是否反映了人們的愿望或利益，或是否符合普通人的行為趨向，則缺乏足夠的考慮，因而經(jīng)常使政策的落實(shí)變成了強(qiáng)制和抵制的過(guò)程。事實(shí)上，社會(huì)政策之所以經(jīng)常難以執(zhí)行，一個(gè)原因就是，政策對(duì)象并不能完全按照政策制定者的意圖行事。

　　2.加強(qiáng)政府社會(huì)政策能力建設(shè)的思路

　�。�1）政府的行為邏輯從計(jì)劃型向回應(yīng)—支持型轉(zhuǎn)變

　　社會(huì)政策的制定和實(shí)施是一個(gè)政治過(guò)程，各相關(guān)主體的認(rèn)識(shí)和利益，都會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響。所以，政府單方面為百姓安排生活的邏輯，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變?yōu)榛貞?yīng)—支持型邏輯，避免替老百姓想他們有什么需要和應(yīng)該做什么�？v觀人類社會(huì)的發(fā)展歷史，任何一種社會(huì)需要，在產(chǎn)生的同時(shí)往往都伴隨著一些自發(fā)的滿足這些需要的手段。在這些自發(fā)的手段不能繼續(xù)發(fā)揮有效作用的時(shí)候，就需要新的力量介入。有效的社會(huì)政策不是要取代這些自發(fā)的手段，而是要增強(qiáng)其功能。所以，政府要轉(zhuǎn)變行為邏輯，將社會(huì)政策視為一個(gè)幫助社會(huì)成員解決問(wèn)題的過(guò)程，在政策目標(biāo)的確立和手段的選擇過(guò)程中要以事實(shí)為依據(jù)，通過(guò)漸進(jìn)的方式，不斷提高人們應(yīng)對(duì)社會(huì)問(wèn)題的能力。

　�。�2）在政策設(shè)計(jì)中，要對(duì)人性有合理的預(yù)設(shè)

　　經(jīng)濟(jì)學(xué)的“理性人”假設(shè)可資借鑒，同時(shí)，人又不純?nèi)皇墙?jīng)濟(jì)動(dòng)物。所以，在設(shè)計(jì)社會(huì)政策時(shí)，首先要對(duì)人性的復(fù)雜性有合理的預(yù)設(shè)。這包括兩個(gè)方面：首先，建立有效的激勵(lì)機(jī)制。如果政策與人們的意愿不相符合，不僅會(huì)付出高昂的行政代價(jià)，也很難取得理想的政策效果。因此，必須充分考慮個(gè)人的動(dòng)機(jī)因素，建立有效的激勵(lì)機(jī)制，避免過(guò)多使用強(qiáng)制性手段來(lái)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。其次，重視社會(huì)政策的技術(shù)手段，通過(guò)技術(shù)手段來(lái)最大限度地減少人為因素對(duì)政策效果的負(fù)面影響。例如，如果能夠在社會(huì)政策的制定和實(shí)施過(guò)程中加強(qiáng)常規(guī)監(jiān)管、民主監(jiān)督和政策透明度等機(jī)制，必然會(huì)減少腐敗行為的機(jī)會(huì)，增加其成本，從而對(duì)其進(jìn)行預(yù)防和控制。

　　（3）重視對(duì)社會(huì)政策過(guò)程的管理

　　具體來(lái)說(shuō)，就是要重視對(duì)社會(huì)政策的監(jiān)控和評(píng)估。監(jiān)控和評(píng)估不僅有助于增強(qiáng)社會(huì)政策的理性化和科學(xué)性，也是增強(qiáng)政府政策能力的手段。長(zhǎng)期以來(lái)，我們的社會(huì)政策對(duì)于一個(gè)具體的社會(huì)政策是要解決什么問(wèn)題、或?qū)φ�策�?duì)象將產(chǎn)生什么影響，不僅事前缺乏明確的界定，過(guò)程中缺乏規(guī)范的監(jiān)控程序，事后也鮮有及時(shí)的政策評(píng)估，結(jié)果經(jīng)常導(dǎo)致政策制定的盲目性和實(shí)施的隨意性，最終也影響了政策的可持續(xù)性�？傊�，社會(huì)政策是一種實(shí)踐科學(xué)，要在政策實(shí)施過(guò)程中不斷總結(jié)新經(jīng)驗(yàn)，探索新方法。

　　徐月賓，北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策研究所副教授，（北京100875）；

　　張秀蘭，北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策研究所教授。（北京100875）。

　　來(lái)源：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2005年第5期

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