張曙光：咱們今年要隆重地紀(jì)念一下，所以給每個人一本證書。300期能夠堅持下來，確實也不簡單了。這12年來，基本的宗旨沒變，就是要給大家搭建一個自由交流的平臺，通過這個平臺大家互相切磋，提升我們社會科學(xué)研究的水平。今天我們有幸請到賈康教授來作講演，講的是財政問題，他報告的題目是“把握大思路，配套推進分稅制”。分稅制是我們今年面臨的一個大事情，下面咱們先請賈康來作講演，之后咱們各位專家再來評議。

　　賈康：這是我前一段時間有感而發(fā)寫的放在我們所內(nèi)報上的文字材料。大的背景應(yīng)該這么講，在94年財政稅收的配套改革走向分稅制為制度，對總體的中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)軌變形的意義是非常重大的，因為財政的體制是要跟整個經(jīng)濟體制相互匹配呼應(yīng)地走向市場經(jīng)濟，但是在94年以后，分稅制運行十幾年，出現(xiàn)了非常突出的問題，關(guān)于分稅制方面的懷疑始終沒有中斷過，前一段時間我們所里討論的時候，有的同志結(jié)合調(diào)查就提出了這樣一種代表性的看法，說分稅制只適用于中央和省級，省以下不宜搞分稅制，另外，在省以下具體的區(qū)別對待方面，應(yīng)該區(qū)分先進地區(qū)和落后地區(qū)，農(nóng)業(yè)依賴型地區(qū)和非農(nóng)業(yè)依賴型地區(qū)，分別走不通的路，最富的地方可以搞分稅制，窮得地方就別搞分稅制了。這樣的觀點我在過去的調(diào)研當(dāng)中就已經(jīng)聽到過，地方的同志說的可能沒有這么有條理，現(xiàn)在研究人員提出來可能條理更強一點，我覺得有必要按照個人意見把它勾畫一下，談?wù)剛�人的看法，所以就寫這樣一篇文字的東西。后來《中國財經(jīng)報》的記者把它登到報紙上，之后地方同志有強烈的反應(yīng)，很多人打電話到報社去，也有很多人給我打電話，當(dāng)然給我打電話的人都是支持我的觀點的�；镜膬�(nèi)容我想再跟各位匯報一下。

　　我覺得現(xiàn)在看起來有道理的“區(qū)別對待，因地制宜”的說法，按照我的歸納可以稱為“縱向分兩段，橫向分兩塊”這樣一種主張，真的要把它在今后的深化改革中去貫徹的話，就有一種危險性，因為這種想法忽略了市場經(jīng)濟新體制要求的總體配套的思路，把財政體制回到了多種格局的包干就能解決中國問題的思路上去了，如果這個思路真的影響到實際部門，我想它的危害性是十分明顯的，我從正面分析，首先是強調(diào)把分稅制這樣一個分級分稅財政看作是市場經(jīng)濟新體制，這是小平同志南巡后確定的目標(biāo)模式要求的財政體制方面的一種配套，這個配套是需要在中國統(tǒng)一市場構(gòu)建當(dāng)中能逐步地讓它上下左右能貫通運行的，在這里面，各種各樣的過渡措施不可避免，但是過渡措施不應(yīng)該成為實現(xiàn)新目標(biāo)的障礙。如果對財政體制作一個回顧，其實應(yīng)該看到這個探索過程是從50年代初期一直到我們現(xiàn)在，前面二十幾年的經(jīng)驗是走到了明確意識到財政必須分級，當(dāng)時覺得相對可行的是“總額分成、一年一定”。因為中央和各個省為代表的地方之間的談判當(dāng)中中央比較強勢，他們的意圖比較容易得到貫徹，所以這個體制就有高度集中的特征。改革開放以后轉(zhuǎn)成了分權(quán)，最有代表性的是80年代初開始的“分灶吃飯”，以后有各種各樣的演變，80年代末到90年代初相對穩(wěn)定的6種大包干或者其他的包干也是“分灶吃飯”下的一種包干制、分成制，直到南巡之后，94年下定決心把原來的行政性分權(quán)該成經(jīng)濟性分權(quán)，走上分稅制的道路。所謂經(jīng)濟性的分權(quán)，按我的理解就是跳出了過去按照行政隸屬關(guān)系組織財政收入的一種分權(quán)模式，無論是集中還是分散，但還是沒有改變過去按照行政隸屬關(guān)系組織財政收入這樣一個核心的內(nèi)容，而分稅制恰恰是要沖破這樣一個舊體制癥結(jié)的制度安排，它完全把組織財政收入放到一個依法分別由中央和地方政府征收國稅和地方稅的框架里去，所有的企業(yè)在法律面前是一視同仁的，無論企業(yè)大小，不分行政級別，所有的稅后利潤按照產(chǎn)權(quán)規(guī)范和法制政策環(huán)境制約之下的各種因素由企業(yè)自主分配。這個改變的意義是非常重大的，雖然在宣傳上財政部門從來沒有高調(diào)地來說它，作為研究者，我始終強調(diào)，這使我們前面改革10多年苦苦尋求的“刷出讓不同類型企業(yè)公平競爭的一條起跑線”開始變?yōu)楝F(xiàn)實，因為按照隸屬關(guān)系組織財政收入這樣一個基本的制度安排始終不可能使某一個具體形態(tài)上的企業(yè)都是在某個政府轄區(qū)之內(nèi)的，面對各個層次上的不同的政府受歧視或者過多干預(yù)，一旦走上分稅制道路，這個環(huán)境就開始得到實質(zhì)性的改變，這就是在整個中國經(jīng)濟改革里邊政府和企業(yè)之間最基本的關(guān)系的一個突破，有了這樣一個突破，同時又伴隨著穩(wěn)定中央和地方的關(guān)系，搞分稅制沒有體制周期了，不存在體制周期上的很明顯的更迭了，地方政府更長期的行為又開始出現(xiàn)了，很快在整個政府性財力的整合上，預(yù)算外資金慢慢地喪失它的范疇存在的必要性，整個政府財力運作的規(guī)范性和地方理財?shù)姆�(wěn)定性也都大大提升了，這種分稅分級的財政體制是跟市場經(jīng)濟的總體要求相配套的，如果換一個角度，不走這條路行不行？我們認(rèn)為別無他途，如果你回顧一下，現(xiàn)在在某些區(qū)域里我們還是搞包干制、分成制，原來所有的弊病都會一起回來，已經(jīng)反復(fù)證明過那些東西是不能跟市場經(jīng)濟配套的，這里邊有意見的分歧，它實際上是通過事權(quán)到財權(quán)到財力的配置這樣一個邏輯鏈條，在制度安排上理清楚分稅制、分級財政是怎么樣的一個運行機理，而有些同志認(rèn)為財權(quán)似乎可以放到一個比較次要的位置上，你只要把事權(quán)明確了，通過轉(zhuǎn)移支付把財力配好了，財權(quán)怎么配置無所謂，但是實際上這套制度安排放在一起，各級政府對市場經(jīng)濟要求應(yīng)該明確的職責(zé)后邊必然是要先把財權(quán)，也就是廣義稅基的事情說清楚，不說清楚廣義稅基怎么配置，在我們的現(xiàn)實生活中就出現(xiàn)了體制的紊亂，在這樣的情況下，中央再費盡九牛二虎之力加強自上而下的轉(zhuǎn)移支付，整個局面還是不能扭轉(zhuǎn)。

　　我的文字里邊非常強調(diào)財權(quán)，中央拿什么稅，地方拿什么稅，要跟整個體制打通，放在一起以后，“以政控財、以財行政”這樣的制度安排才能有效地運轉(zhuǎn)，然后，在實際的財權(quán)配置基本成形以后，欠發(fā)達地區(qū)因為稅基的收益程度低而造成的基本公共服務(wù)要滿足所需要的資金的缺口由轉(zhuǎn)移支付自上而下地補足，在財力的環(huán)節(jié)上達成各個地方能夠脫離的局面，我是這么理解這樣一個邏輯鏈條的，從這個角度來看，顯然各個方面它都必須放在一個統(tǒng)一市場里打通了來考慮的，不可能把這個事情分成一小塊一小塊的，從中央到地方的縱的角度來看，它必須是上下連通的，從各個區(qū)域之間，也必須是按照一套規(guī)則來安排的，所以在第一個大的方面，我強調(diào)的是94年分稅體制改革后的大方向和基本制度成果必須肯定和維護，現(xiàn)在碰到的問題是在過渡中間，省以下體制實際上沒有得到什么實質(zhì)性的進展，可以說到目前省以下的財政體制并沒有真正進入分稅制的軌道，現(xiàn)在省以下也都是“一地一設(shè)、各不相同、五花八門、討價還價、復(fù)雜應(yīng)變”這樣一套“分成制”、“包干制”的辦法，不僅是欠發(fā)達地區(qū)，發(fā)達地區(qū)省以下市里邊有哪個地方能夠看到一個分稅制的相對清晰的框架？欠發(fā)達地區(qū)就更明顯了，很多地方越靠近基層，反正日子過不下去，他們就傾向于搞一個“包干制”、“分成制”就得了，那么現(xiàn)在就不能動搖分稅制這個方向，不能夠從根基上改變這個決心，而是應(yīng)該往前看，怎么樣解決逐步過渡的問題，第一個方面我強調(diào)這樣一個大的方向上的分析認(rèn)識。

　　第二個方面我想來看看基層財政的困難到底是怎么造成的，這是很多地方同志強烈反應(yīng)多年、很多學(xué)者關(guān)注多年的問題。我強調(diào)的還是在過渡不順的過程中矛盾的積累引出縣鄉(xiāng)財政困難突顯起來，這個困難應(yīng)該講是我們國家總體轉(zhuǎn)軌的過程中創(chuàng)新的支撐力不足在縣鄉(xiāng)困難的具體的某一個窗口上的集中體現(xiàn)，看起來這個環(huán)節(jié)上的問題最嚴(yán)重，但絕不能就事論事地來理解它，我們的困難的具體表現(xiàn)是事權(quán)重心下移，財權(quán)重心上移造成的，從中央到地方的五級里邊，從財力分配的比重來看，94年以后中央財政拿的比重從原來的不到40%上升到現(xiàn)在的55%左右，省一級從94年的16.8%迅速上升到28.8%，每年要上升兩個百分點，市一級沒有詳細(xì)的數(shù)據(jù)，但據(jù)一般的觀察，他們是高端，可以通過各種手段把財力往自己的手上集中，特別是實行市管縣的地方，這個權(quán)力更大，上面三級的財力比重都上升，那么下面兩級的財力比重自然而然地就下降。在財權(quán)重心上移的同時，事權(quán)重心卻在下移，94年體制沒有明確規(guī)定的事權(quán)，實際上最后都基本上壓倒了基層，哪個事權(quán)除了紕漏都是對地方官員政績的一票否決，比如社會保障，你只要有一個五保戶上訪去鬧事了，就是地方政府你自己去擺平的問題，如果人家鬧得過不下去了，喝了農(nóng)藥，那么你的官就沒了。這種事權(quán)的實際的壓力，當(dāng)然還有其它的很多分歧，比如各個部門互相攀比著要求底下達標(biāo)，幾年大變樣，每個部門都有它的實際支出的標(biāo)準(zhǔn)的貫徹，這種潛規(guī)則又是十分紊亂的，但是實際上地方哪個都不能得罪的，你要得罪了一個部門，以后你的運轉(zhuǎn)上就困難重重，這種事權(quán)重心下移，財權(quán)中心上移的困難，我認(rèn)為不是由于分稅制，恰恰是因為沒有實際進入分稅制軌道時的包干制、分成制累積放大的結(jié)果，到底是改革惹出的麻煩還是改革不到位表現(xiàn)出的麻煩？在分稅制方面，我的看法是很明確的，我認(rèn)為是改革不到位，因為現(xiàn)在省以下還沒有進分稅制軌道，現(xiàn)在除了問題你要把板子打在分稅制身上，那是打錯地方了。如果說大的方向上沒有別的選擇，搞市場經(jīng)濟必須搞分稅制，那么就剩下一個大的方向了，通過什么辦法能克服現(xiàn)在的矛盾，往下繼續(xù)深化改革，我認(rèn)為現(xiàn)在很明顯的一個障礙是中國省以下的市級財政框架和分稅制的貫徹落實之間存在著不相容的性質(zhì)，94年希望動態(tài)地解決省以下上分稅制軌道的問題，現(xiàn)在已經(jīng)反復(fù)證明此路不通，因為按照市一級的框架就是無解，如果無解退回去，就是前面說到的那個問題了，原來的體制弊病都會回來，要想把這個事走通，有沒有什么柳暗花明的途徑，往后我想先作好一個鋪墊，正面提出問題實際上就等于扁平化，在這里面當(dāng)然也要說清楚，在現(xiàn)實生活里面，中央提高財力有它的必要性，因為中央的職責(zé)要求調(diào)解地區(qū)之間的差異，這一方面的責(zé)任更重了，省一級提高財力你說它完全不對嗎？也不是完全沒有道理，咱們一個省相當(dāng)于國際上的一個國家，問題是它把它的財力提高后，它的轉(zhuǎn)移支付是不是加強了？市一級加強你也不能說它完全不對，它也有它的苦衷，也有它的合理的因素，關(guān)鍵是所有看似合理的或者看似并不合理的因素合在一起就出現(xiàn)了基層財政困難而且成為越來越過不去的障礙，必須把問題非常鮮明地提到整個制度安排上，還是要強調(diào)體制的問題，它不是一個能夠通過加強管理、通過提高覺悟、通過一些小的緩解措施或者局部的一些不聰明的辦法把整個局面轉(zhuǎn)換過來的事情，必須是強調(diào)整個稅費體制改革的事情。這里面也說到了農(nóng)村稅費改革后牽一發(fā)而動全身的例子，實際上也非常明顯，農(nóng)村稅費改革對農(nóng)民減負(fù)以后，那個時候是從不反彈的角度出發(fā)，到現(xiàn)在為止誰也不敢打保票說這個負(fù)擔(dān)可以不反彈，一直走到讓農(nóng)業(yè)稅停征，現(xiàn)在仍然沒有把握這個困難能不能克服，農(nóng)民也困難，基層政府的環(huán)節(jié)上也困難，往前走到底靠什么東西？所以這方面是從怎么跟制度轉(zhuǎn)軌變型配套來提供出制度創(chuàng)新的因素的角度來說的。

　　篇幅有限，在這里邊我也沒有展開講五級跟三級的對比，比較簡要地說，最典型的是香港只有一級財政，它是不分級的。新加坡的具體情況我沒有去調(diào)查，但是可想而知，它是絕對搞不到三級的。大國一般情況下只有三級，美國這個世界頭號強國是分這么三級的：聯(lián)邦、州、地方，它的地方大到人口1000多萬的紐約市，小到幾千人口的小鎮(zhèn)，三級來實現(xiàn)政府實體的配置，日本這個東方大國是單一制，也是三級，它最基層的村，大概1000多人，很類似于美國的情況，無論是聯(lián)邦制還是單一制，財政的層級沒有高過三級的，有的行政上可能有四級，但看看它如何配置稅基，也能發(fā)現(xiàn)它實體的財政層級也就只有三級的樣子。我們現(xiàn)在的五級和分稅制在省以下落實之間存在的不相容性如果想要改變的話，那么就得另辟蹊徑，所以在后面的第三個部分，我強調(diào)要對癥下藥，來積極推行扁平化的改革試驗，進而為分稅制在省以下的貫徹創(chuàng)造條件，這幾年我們在調(diào)研和地方同志的交流里邊，感覺已經(jīng)形成了一些帶有鼓舞因素的實際改革的動作了。安徽最早搞稅費改革，在改革后它實際感受到了“牽一發(fā)而動全身、一環(huán)扣一環(huán)”的矛盾，那么它最后走到哪呢？鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級全省通通實行鄉(xiāng)財縣管，換句話說，就是完全放棄了鄉(xiāng)財政的努力，80年代前期，我們明確改變了人民公社政企合一的體制以后，把它作為一級政權(quán)來提出的，建設(shè)鄉(xiāng)財政，到現(xiàn)在為止，哪怕是最發(fā)達的區(qū)域，比方說上海郊區(qū)，一般情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也做不到嚴(yán)格到位的狀態(tài)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政要配金庫的金庫已經(jīng)沒有配套條件了，在這種發(fā)達區(qū)域，銀行、稅務(wù)、工商等都不是按照行政建制，而是按照經(jīng)濟去配，那么你按照行政建制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政配金庫這個事情已經(jīng)沒有操作前景了，農(nóng)業(yè)稅停收以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的收入基本為零，在稅費改革后，明確提出支出提升到縣一級來管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出現(xiàn)在也變成了鄉(xiāng)一級的這幫人自我維持的支出了，從各個角度觀察，實際上都不能成為一級財政了，那么我們就必須正視這個現(xiàn)實，把鄉(xiāng)理財看成縣級預(yù)算下面的一個執(zhí)行單位來看待，不再把它作為財政體制里的一個層級，言下之意，鄉(xiāng)財縣管了就根本不用討論怎么給鄉(xiāng)鎮(zhèn)配稅基的問題，把這個層級扁平化了，這條路通過鄉(xiāng)財縣管或者類似的改革來走。另外一個可打主意的是省管縣，在這方面做得最有經(jīng)驗的是浙江，因為建國以后幾十年風(fēng)風(fēng)雨雨，這將始終堅持這省管縣，它的意思是省下邊的市和縣是行政不同級的，但是財政同級，市和縣是放在一個平臺上和省政府說話，搭建財政體制，這樣一來，按照分稅制的要求，如果配稅基的話，就不考慮市和縣分別配稅基，它都是一樣的，是一個平臺上的一個稅基，省和市、縣之間原來多出來的一個層次就可以把它簡化掉，這樣如果這兩個層面的東西同時能夠修成正果，地方、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四個層級就變成了省、市、縣兩個層級，這里面我們聽到的很多信息還是有很多鼓舞人之處，比如湖北把鄉(xiāng)財縣管和省管縣一起推，現(xiàn)在湖北的框架已經(jīng)是一個扁平化以后的框架了，省下面就是市、縣，但是它把武漢郊區(qū)和恩施自治州單獨處理，因為有特殊情況，這也是因地制宜的一個實事求是的表現(xiàn)，另外它還試驗把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的黨政兩個職務(wù)一肩一挑，按照這樣的邏輯，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的五大班子最后要變成鄉(xiāng)公所或者鎮(zhèn)公所、派出機構(gòu)，而且把這些改革進一步延伸到中央現(xiàn)在非常強調(diào)的農(nóng)村綜合改革的通盤考慮里面去了。

　　從地稅的情況來看，其實大家都承認(rèn)原來這些事情的副作用很大，地市這一級一般的行政公府就是派出機構(gòu)，不是五大班子的，財政也不用單獨設(shè)一個層級，它的財政不叫財政局，而叫財政處，就是80年代以后搞市管縣，然后各個地方都紛紛實行地市合并、撤地設(shè)市，派出機構(gòu)變成了五大班子齊全的這么一個架構(gòu)，這樣一來已經(jīng)增加了很多問題，但是現(xiàn)在基本的事情做得差不多了，全國333個地市級的單位里面現(xiàn)在又有50多個是地區(qū)行政公署，其他的都是地市合并了，這樣一來，地市這一級上原來比較精簡的人員安排現(xiàn)在變成一開會，黑壓壓的一大片五大班子幾十號人，每一個人都是一個地級干部或者市級干部，都得配專車、配司機或者配秘書，司機和秘書又得配住房和公費醫(yī)療條件，他又要拉著他的親友一起享受公費醫(yī)療條件，行政成本的放大其實個地都觀察得到的，但是大家心照不宣，這個事是增加位置，是皆大歡喜的事，所以就做了。現(xiàn)在已經(jīng)面對這樣一個絕大部分都成了五大班子齊全的層級，我們可做的就是借鑒浙江的經(jīng)驗，現(xiàn)在財政層級上把它虛化掉，承認(rèn)你行政不同級，但是財政體制上不給你這個層級安排，這樣一來，兩個層級的改革似乎使省以下分稅制不能貫徹的困局豁然開朗，好像變成了柳暗花明又一村的狀態(tài)，你如果按照這兩個層級的改革往前走，比如湖北現(xiàn)在的框架，進一步討論怎么分稅，似乎一下子就變的相對清晰了。增值稅可以先實行中央地方的分享，不動它，這樣40%多的收入是一個很穩(wěn)定的支撐，其他的比如營業(yè)稅可以往省級靠，房地產(chǎn)稅可以一起來實現(xiàn)，跟市場經(jīng)濟配套的稅收安排的輪廓就可以勾出來，那么原來的困局就變成了我們怎么一步一步實現(xiàn)它的問題，你5年實行不了，那么10年行不行？10年見不了眉目，15年總能見到眉目吧？當(dāng)然這里面我們過去的研究者提出了一套所謂的原則，這個在十六屆五中全會里有很好的表述，就是建立和事權(quán)相匹配的財稅體制，中央、省、市、縣應(yīng)該結(jié)合預(yù)算法的修改，結(jié)合其他一些可改進的事情，明確地說，各自應(yīng)該承擔(dān)什么樣的職責(zé)，首先應(yīng)該把投資權(quán)說清楚，94年的文件是在這方面知難而退，財政預(yù)算司的同志跟我們說不好規(guī)定怎么做，根本通不過，所以當(dāng)時的文件等于說各級政府都可以做各類投資，那么以后應(yīng)該規(guī)定地方兩個層級，至少先從市縣這個層級明確退出一般競爭性投資領(lǐng)域，投資權(quán)的糾葛如果能夠理清，其他事情都好辦。稅基配完以后，就使現(xiàn)在預(yù)算制度的問題，現(xiàn)在已經(jīng)作了很多鋪墊，在這些鋪墊的基礎(chǔ)上，繼續(xù)把它往下推就是了，后面我們還提出了兩個，一個叫“一級產(chǎn)權(quán)”，這是十六大的突破，我們覺得無可回避，籠統(tǒng)的全民所有財產(chǎn)實際上必須在具體的產(chǎn)權(quán)管理上明確到底是哪一級的，這樣才可能有國有資產(chǎn)管理方面有意義的操作，還有就是“一級舉債權(quán)”，現(xiàn)在地方的舉債是前規(guī)則浮出水面壓倒一切的問題，哪個地方你去看，地方債務(wù)都有一大堆，所以必須在規(guī)范的方面給它找出正路，我們覺得這樣才是使基層財政解困的治本之路，當(dāng)然還要有中央和省兩級自上而下客觀合理地轉(zhuǎn)移支付，這個轉(zhuǎn)移支付能把最欠發(fā)達地區(qū)必須由政府提供的基本的公共設(shè)施脫離出來，轉(zhuǎn)移支付按照客觀因素算清楚是相對容易的，這是文字資料里邊在這個層面強調(diào)的一些看法。

　　最后一個部分講到怎么理解分類指導(dǎo)和因地制宜，還是想強調(diào)要漸進地走向總體規(guī)范化的制度安排，因為我們國家現(xiàn)在的情況千差萬別，不論你有多好的改革試驗，都不可能一刀切地往下貫徹的，不能簡單地推行，十六屆五中全會的建議里面非常明確地提出了省直管縣，但限制在又條件的地方，這樣就體現(xiàn)了不一刀切。強調(diào)因地制宜、分類管理呢，具體的我注意到管理干勁比較大的省份，現(xiàn)在要實現(xiàn)省管縣的難度是比較大的，浙江是70多個縣，安徽現(xiàn)在也說它已經(jīng)是省管縣了，安徽的縣的數(shù)量也不太多，不超過100個，有些地方像寧夏、海南就更容易了，它們天生就是一個省管縣的體制，但一些大省比如河南、山東等等到底怎么辦？只能是結(jié)合以后行政區(qū)劃的變革的配套因素來做，由于敏感的事情是不宜放在公開場合過多討論的，有些學(xué)者很敏感地意識到這個問題，說扁平化以后，中國要搞到60個省左右，然后他設(shè)計了具體的方案掛到網(wǎng)上，引起了軒然大波，民政部就趕快出來表態(tài)說沒有任何這方面的考慮，純粹是學(xué)者的一些設(shè)想，所以很多事情都是偷偷摸摸做的。實話實說，中國這個事情做起來難度要比過去大，現(xiàn)在中國也只能在動態(tài)的過程中慢慢地解決行政方面配套的問題。但是肯定是有這個因素的，有些發(fā)達地區(qū)很明顯，是不宜套用鄉(xiāng)財縣管的，像東莞這么發(fā)達的地方，它一個虎門鎮(zhèn)，我前幾年到那的時候，它的財政所的所長說他們所是天下第一所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政收入它是5個多億，排全國第一，現(xiàn)在據(jù)說已經(jīng)到20多個億了，它一個鎮(zhèn)的財政收入抵兩個西藏自治區(qū)的財政收入，這種地方有它特殊的因素，東莞原來作為一個縣，后來技術(shù)發(fā)展了以后，早早地提升為地級市，但它下面沒有設(shè)區(qū)，它下邊的十幾個設(shè)區(qū)實際上沒有以后如何將它們鄉(xiāng)財縣管的問題，而是如何合理地將它們合并成區(qū)的問題，下邊再設(shè)鎮(zhèn)公所、街道辦事處，是這樣一個路徑，所以鄉(xiāng)財縣管這樣一個路徑到東莞這樣發(fā)達的地區(qū)就沒什么用處了。另外極端的欠發(fā)達地區(qū)，特別是地廣人稀的邊疆，也不能套用這些辦法，比如西藏、新疆，那個地方的基層政權(quán)怎么設(shè)置得專門討論，新疆有一個鄉(xiāng)，在塔里木河流域，是跟著水流走的，200多里的狹長地帶，幾千人口，這種地方的基層政權(quán)到底應(yīng)該如何搭建，不是我們現(xiàn)在一般的討論能夠說清楚的問題。而新疆的行政架構(gòu)就很特別，它是兵團和自治區(qū)兩套系統(tǒng)共同控制這個區(qū)域，非常復(fù)雜，所以那個地方一定要單獨討論。但是我覺得更多的地方按照這樣兩個層級、一般的改革是可以進一步去探索的，在這里邊，分類指導(dǎo)、區(qū)別對待是為了最終形成一種上下左右貫通的分級的財政體制的過渡型的安排，這種過渡性的安排我認(rèn)為不是歸之以“縱向分兩段，橫向分兩塊”這種思路的，從縱向來說，省以下體制不宜提倡都搞分稅制，應(yīng)該是創(chuàng)造條件，力求逐步脫離這10多年來滯留于非分稅制的困局來實質(zhì)性地貫徹分稅制，那么這種對于地方來說意義特別重大的產(chǎn)業(yè)支柱的培養(yǎng)現(xiàn)在應(yīng)該特別關(guān)注房地產(chǎn)稅，在十六屆三中全會的決定里已經(jīng)非常明確地說了“條件具備時對不動產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅”，這個物業(yè)稅的說法借用的是香港的表述，實際上就是不動產(chǎn)稅，現(xiàn)在財政部已明確安排了在六個地方搞物業(yè)稅的試點，先空轉(zhuǎn)，摸到一定經(jīng)驗后再擴大試點進入實轉(zhuǎn)，這樣的一種改革我認(rèn)為預(yù)示著以后給市縣這個層級構(gòu)建支柱性財源的制度創(chuàng)新空間已經(jīng)被打開，有些都市化程度高的地方，這些事情做起來其實很簡便，咱們拿青島作例子，因為青島過去算中心城市，前些年，它只是在房地產(chǎn)稅收的收入方面做了點加強管理的工作，不涉及怎么樣去改進稅收本身，不涉及拉開地段檔次，不涉及把非經(jīng)營性的不動產(chǎn)考慮在內(nèi)，這些都不涉及，只是做排查，加強管理，就使得青島來自不動產(chǎn)的收入以每年80%的速度往上走。我跟北京市的稅務(wù)局領(lǐng)導(dǎo)提過這件事，他說北京市現(xiàn)在不著急拿這些錢，北京市工商業(yè)活動強力發(fā)展，它已經(jīng)能完成稅收任務(wù)，干嘛著急地去拿這塊福財呢？但從稅制的公正來說，這塊福財是應(yīng)該拿的，遠(yuǎn)的不說，就說我了解的財政部的住房的情況，住房改革的時候說摸了一下底，財政部的房源是好幾千套，當(dāng)時財政部要分房子的人有1000多人，一個人可以分兩三套房子，但實際上不可能，老干部手里拿到四套房子，在過去的發(fā)展歷史當(dāng)中，他自己拿一套，給兒女一套，有的甚至要第三套、第四套，實際上這些房子什么狀態(tài)？兒女長大了、出國了，另外自己賺大錢了，不住這房子，這種情況普遍發(fā)生，那么這房子空的時候，偷偷摸摸有人在搞出租，房改以后更是名正言順地出租，而出租按照現(xiàn)在的規(guī)定是應(yīng)該上稅的，所以這別福財在都市區(qū)域是為數(shù)可觀的，就借著這個事，以后房地產(chǎn)稅還要考慮地段因素，因為要按照房地產(chǎn)的影子價格，同樣面積，同樣造價的不動產(chǎn)一塊在市中心，一塊在沒有什么商業(yè)活動的門頭溝，它的稅基的差別至少是幾十倍的，很可能是幾百倍的差別，這個東西要能如實地翻出來以后，水源就漲出一大塊了。另外每隔幾年重定一次稅基，那么就鼓勵地方政府專心致志地優(yōu)化投資環(huán)境，這等于不斷提升自己資源的豐裕程度，每一次重定稅基都是地方政府套現(xiàn)自己財源建設(shè)成果的機會，這樣批地方政府的職能的定位和財源建設(shè)就天然地合在一塊了，市場經(jīng)濟要求的東西跟它原先要求的就配套了，這件事情是應(yīng)該在現(xiàn)在做的。所以我覺得在縱向的角度來看，分類指導(dǎo)、區(qū)別對待不是不搞分稅制，只是在分稅制的推行方面要區(qū)別，橫向說，如果區(qū)分發(fā)達地區(qū)、落后地區(qū)或者農(nóng)業(yè)依賴以及非農(nóng)業(yè)地區(qū)，能不能走出這樣一條路來？我個人是持強烈否定態(tài)度的，乍一聽有道理，但是如果你按照某一個指標(biāo)把這個區(qū)分弄到體制框架的層面上，馬上整個顛覆性的影響就會出來了，我始終認(rèn)為這種指標(biāo)的區(qū)分只能體現(xiàn)在轉(zhuǎn)移支付的因素法上面，這些指標(biāo)帶入轉(zhuǎn)移支付的計算因素以后，形成各個地方可分配財力的不同，在體制框架上，是應(yīng)該強調(diào)上下左右的貫通，我們可以試想不將整個體制框架區(qū)別對待，只講現(xiàn)在里邊其穩(wěn)定砝碼作用的增值稅，增值稅沒有別的選擇，只能搞中央和地方共享，94年以后，這種共享是非常明確的，中央拿75%，地方拿25%，很多地方提出能不能區(qū)別對待，這個事情只要一開這個口子的話，那么分稅制的基本框架很可能就形成一個突破口，很快就分崩離析了，那么所有地方都會理直氣壯地要求區(qū)別對待，沒有這樣一個規(guī)范以后，我們實際上是要回到中央和地方五花八門的分成和包干的談判機制，而在這種情況下，必然會出現(xiàn)原來的“會哭的孩子有奶吃”這種弊病。這些年，不能說這種弊病沒有了，但是這個框架擺在這，比過去淡化了。有些東西過去沒有放在很堂而皇之的位置考慮，實際上也有中國特色，比如對西藏這樣的地方的對口支援完全可以討論怎么樣來使它合理化，通過這種轉(zhuǎn)移支付來援助欠發(fā)達地區(qū)，總的體制框架應(yīng)該是堅持把它上下都貫通的，按照分稅制的框架去貫徹，所以因地制宜、分稅指導(dǎo)我個人的理解是一種策略和操作層面的要領(lǐng)，基本框架和戰(zhàn)略大方向?qū)用鎭碚f，還是要把握好市場經(jīng)濟新體制要求的總體的目標(biāo)模式，逐漸來大造一種合理、規(guī)范、穩(wěn)定、長效、內(nèi)部貫通的制度安排來解縉與我們市場經(jīng)濟配套的長遠(yuǎn)目標(biāo)。大概就是這些要點，向各位匯報匯報，借此機會，請各位專家批評指正。

　　張曙光：剛才賈康教授就財稅體制的問題作了一個很好的報告，你的想法是要堅持分稅制的方向，現(xiàn)在中央和省一級已經(jīng)明確了，但是省以下似乎還是亂七八糟的，那么現(xiàn)在就是一方面要把中央和省這方面堅持下去，(點擊此處閱讀下一頁)

　　另一方面，關(guān)鍵是在下邊如何推進，下邊的推進要保證分稅制的方向，圍繞這個，你的很重要的想法就是扁平化，把現(xiàn)在的五級變成三級，把地一級的變成派出機構(gòu)，把鄉(xiāng)一級的也變成派出機構(gòu)，這樣就變成三級了：中央一級，省一級，市縣一級。扁平化可能是行政改革很重要的一個環(huán)節(jié)，因為委托的鏈太長，很難管。從財政上是這樣，那么底下怎么管？有兩個方向，一個是鄉(xiāng)財縣管，再一個是地級的財政由省來管，就是省管市縣，基本思路是這樣的，我覺得思想很清楚，咱們今天來討論的專家也很多，我想從安老師開始。

　　安體富：咱們當(dāng)初實行分稅制的時候，只考慮到它的條件，一個是政府職能轉(zhuǎn)換，還有就是稅系應(yīng)當(dāng)完善，并且比較穩(wěn)定，如果既不穩(wěn)定又不完善，那么你怎么分稅�。慨�(dāng)初也提到在困難地區(qū)沒法分稅，咱們的分稅體制為什么推了好幾年呢？與這個也有關(guān)系，但是總體來說，我還是同意與市場經(jīng)濟相適應(yīng)，還是應(yīng)該采取分稅制的，這個問題怎么解決？可以進一步研究。再一點是賈康講到扁平化問題，實際上就是推行三級財政，這個我總體也是同意的，因為咱們現(xiàn)在的五級又是五大班子，人浮于事，不僅沒法分稅，另外也臃腫，效率也不高，所以我看這個還是可以考慮的，但是有一點，就像賈康講的，不要一刀切，現(xiàn)在普遍存在著“市挖縣”，但也有市比較好的，可能對縣也會有支援，所以這樣有的人認(rèn)為還不錯，不要再回去，但我還是同意賈康德觀點。

　　當(dāng)前我們分稅制最突出的矛盾就是基層的矛盾，鄉(xiāng)財縣管的話就是把縣鄉(xiāng)放到一塊，就是普遍困難，甚至?xí)绊懳覀儗淼恼畏�(wěn)定，按照賈康這樣來進行，應(yīng)該會緩解一些，有好處，但我認(rèn)為根本的癥結(jié)不在這。咱們政府職能轉(zhuǎn)變沒解決，再一個就是事權(quán)劃分不清，事權(quán)里面當(dāng)然最根本的是投資權(quán)，這個方面營利性的應(yīng)該退出去，這個原則大家都是同意的，但是現(xiàn)在它還困難，另外我也不同意用國債投資減少，我認(rèn)為這值得研究，凡是你用于投資的，都應(yīng)該靠發(fā)國債來解決，不要用一般的。然后尤其到基層，根本不應(yīng)該搞投資，所以把問題放在這很重要，但我認(rèn)為現(xiàn)在事情不光是這個，就是這個不要的話，行政、文化、科學(xué)教育也在吞食它，所以我覺得現(xiàn)在下邊之所以這么困難，是因為下邊總的事權(quán)不清，在事權(quán)不清的情況下，事權(quán)是層層下放，到縣鄉(xiāng)市最重的，但是財權(quán)、財力是層層上收，最后它不匹配越來越嚴(yán)重，根本在這，你實行了扁平化后可能能緩解這個問題，但不能從根本解決，主要是市鄉(xiāng)之間，中央、省承擔(dān)的責(zé)任太小了，比如教育，現(xiàn)在城鄉(xiāng)教育投入的比例嚴(yán)重失衡，而且義務(wù)教育財政投入的主體很不合理，整個義務(wù)教育當(dāng)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)了78%，縣負(fù)擔(dān)了9%，省負(fù)擔(dān)惡了11%，中央負(fù)擔(dān)的義務(wù)教育不到2%，就是這么個情況，而西方國家中央和州一級要負(fù)擔(dān)到80%到90%，就是中央和省一級要占絕大部分，而我們都弄到縣鄉(xiāng)一級去了，這一塊根本承擔(dān)補了的。再講一個公共衛(wèi)生，公共衛(wèi)生的財政投入的主體更不合理，縣鄉(xiāng)一級承擔(dān)了55%到60%，中央也是承擔(dān)了2%，城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生投入的比例也是嚴(yán)重失衡的，農(nóng)村公共衛(wèi)生投入只占15.8%，而公共衛(wèi)生投入城市是占48.2%，衛(wèi)生部有個統(tǒng)計，政府衛(wèi)生投入一共投了587.2億，大部分用在城市，用在農(nóng)村的只有92.5億，所以這個差距太大了，比如義務(wù)教育在經(jīng)費在地區(qū)間是極不平衡的，2004年上海小學(xué)生的人均教育事業(yè)費是6680元，河南是654元，上海是河南的10.2倍，公用經(jīng)費上海小學(xué)生的人均是1665元，河南是42.6元，上海市河南的38.7倍，現(xiàn)在我們講公共財政的陽光要照到農(nóng)村，但是問題在制度上，我原來提過，像義務(wù)教育，義務(wù)教育的經(jīng)費應(yīng)該按人算，然后分一下，縣鄉(xiāng)一級的應(yīng)該承擔(dān)多少，省一級的應(yīng)該承擔(dān)多少，中央應(yīng)該承擔(dān)多少，不能像現(xiàn)在這樣底下承擔(dān)不了啊！所以我就主張要“動大手術(shù)”，就是政府的職能要轉(zhuǎn)變，然后明確政府職能到底要干什么，還有文化、教育、科學(xué)、就業(yè)、衛(wèi)生、社會保障這些到底應(yīng)該怎么辦？也就是說現(xiàn)在就應(yīng)該改稱因素法，這里面有一些困難，但是不管有多么困難，應(yīng)該明確他應(yīng)該指出他應(yīng)該支付的是多少，他應(yīng)該組織的收入是多少，然后你再轉(zhuǎn)移支付等等，在分稅制的基礎(chǔ)上，最后你必須是這樣的，所以剛才的情況怎么解決呢？國外有兩種解決辦法，一種是多給他收入，這是通過分稅制來解決，再一個就是通過轉(zhuǎn)移支付，要么你不給他收入，你把事權(quán)往上收，如果這么搞了，就不會出現(xiàn)困難了，而這個問題應(yīng)該說難度非常大，現(xiàn)在是用得不規(guī)范，各級政府都給自己多用，比如貴州在省里面是比較困難的，但是你到貴陽市去看一看，都是過得非常好，高樓大廈，吃喝什么的，廣東夠富裕了吧，你到它的一些縣去看看，困難得不得了，什么問題呢？上一級自己有錢了，把事都往下放，解決這個問題必須要靠制度改革，這個問題不解決，基層的困難沒法解決，所以實行扁平化以后可能改善一點，但不能從根上解決，要從根上解決，一個是政府的職能轉(zhuǎn)變，你要先解決公平問題，為市場經(jīng)濟創(chuàng)造條件，再一個是層層的事權(quán)要明確，中央承擔(dān)多少，地方承擔(dān)多少，然后各級要劃清楚，然后再看看它應(yīng)該支出多少，是該轉(zhuǎn)移呢，還是該怎么弄？公共財政就應(yīng)該讓全體人民共享改革發(fā)展的成果，公共財政應(yīng)該均等化，這個難度非常大，但是要逐漸地往這個目標(biāo)努力。所以我基本同意賈康的觀點，但是要動大手術(shù)，主要還是解決這個問題：事權(quán)和財權(quán)、財力要匹配，并且要用科學(xué)的方法，用制度來解決這個問題。我就講那么多。

　　劉玲玲：張老師已經(jīng)非常精練地把主要思想都概括出來了，我非常同意賈康教授的觀點，我覺得從邏輯上看是這樣的：中國從94年來10多年的分稅制改革的意義是重大的，我們必須充分估計改革意義的重要性，過去我們一直在原來的體制框架下作文章，無論你做哪個方面的改革，都沒有能夠離開原來的體制，1994年在中國的財政歷史上，我們邁出了非常重要的一步，就是我們搞了分稅制，盡管這個分稅制是初步的，還有這個分稅制是兩個制度，一個是多級政府對稅基的分享問題，另外一個就是多級政府之間財力的動態(tài)平衡，有的政府強有得政府弱，弱的政府怎么辦？我得有一套轉(zhuǎn)移支付制度，另外兩個制度并舉，這個制度建立起來才比較完善，但是基于當(dāng)時的歷史條件，不大可能，應(yīng)為地方政府不愿意支持你的改革，所以中央財政實際上是作了妥協(xié)，但至少在全國財政界，我們給大家的腦子里塞進去了一個東西，就是說我要通過一套完整的、規(guī)范的、制度化的東西來長期地解決多級政府之間的財政關(guān)系，我覺得這個意義是非常重大的。今天我們體制上出現(xiàn)了問題，不是我們的體制錯了，而是我們的體制改革沒有配套，我們是整個發(fā)展過程中出現(xiàn)了問題，所以解決這個問題也只能通過堅定不移地完善制度，應(yīng)該是這樣，這是第一個觀點。

　　第二個觀點，我覺得賈康教授已經(jīng)講得非常明確了，比如多級政府在分稅的問題上，中央和省當(dāng)年的分稅也有很多不完善的地方，但至少我們有一個中央稅，有一個共享稅，有一個地方稅�，F(xiàn)在比較重要的是省以下的地方政府的分水，也就是建立一個完善的地方稅的體系的問題，如果按照我們的扁平化的三級政府的設(shè)置，中央稅、所得稅是隸屬于中央的部分，現(xiàn)在問題不是很大，因為個人所得稅目前還是地方稅，企業(yè)所得稅我們還是把它變成了一個共享稅，另外就是我們原來的共享稅可能隨著增值稅的改革而變得輕一點，但是作為共享稅的地位在相當(dāng)長的時間里都不會改變，在相當(dāng)長的時間里，地方政府的最穩(wěn)定的稅源是什么？剛才賈康教授講過了，是關(guān)于不動產(chǎn)的稅，而這個稅應(yīng)該如何來開征，實際上我們已經(jīng)具備了開征的條件，關(guān)鍵是你要搞實名制，沒有實名制的話，無論是個人所得稅還是企業(yè)稅，都是漏掉的，不容易征上來，但是我們相信這些制度在這個平臺上會建起來，所以我想關(guān)于完善一個地方稅體系的思路，現(xiàn)在看來已經(jīng)很明晰了，賈康教授已經(jīng)講得非常清楚了。接下來就是省以下的地方政府面臨地方政府財力的動態(tài)平衡的問題，就是轉(zhuǎn)移支付的問題，前一段時間，就是10月份的下旬，金部長在山東搞了一個國際會，這次實際是金部長也點頭同意了，就是我們想搞一個轉(zhuǎn)移支付的立法，當(dāng)然很多國際組織、包括外國組織的專家就問：你已經(jīng)有一個預(yù)算法了，干嗎再搞這樣一個法律呢？中國的轉(zhuǎn)移支付從94年開始就沒有能夠真正地搞起來，你的稅收返還依然是多級政府對于同一稅源的分享問題，所以我的建議是關(guān)于稅收返還這一大塊就不要動它了，它實際上是未來我們來考慮多級政府如何來分享稅源的問題，真正意義上的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該有兩塊，一塊是老體制補助，那個游戲規(guī)則是不公平的，實際上帶有政府之間橫向轉(zhuǎn)移支付的味道，不過那個時候是我們的總理或者我們的財長講了很多故事，各個省的領(lǐng)導(dǎo)聽了以后發(fā)現(xiàn)那么窮的地方大家都流了眼淚，流下的眼淚是金子，就上交個中央一點錢，實際上我們化掉了一些錢，大體到現(xiàn)在還有100多個億，目前從分稅制到現(xiàn)在已經(jīng)歷任了三個財長，這100多個億繼續(xù)化緣上來，繼續(xù)分下去，這是一塊，還有一塊是2000多個億的專項轉(zhuǎn)移支付，這個分配得不透明，剛才賈康教授講到了說按因素法來分，我想思路有兩個，一個是中央增量的部分有沒有可能加大一般轉(zhuǎn)移支付的力度，按因素法來分，那么增量的部分到底有多大，去年全國稅收增加了5000個億，我想大體是這樣一筆帳：全國用于交易的經(jīng)費由于我們加大投入，現(xiàn)在化掉了3000個億，全國用于公共衛(wèi)生和醫(yī)療花了840個億，全國用于政府機構(gòu)的招待費我們實際上花了3000個億。我們政府機構(gòu)養(yǎng)車、養(yǎng)司機就花了2000個億，我們的政府機構(gòu)出國學(xué)習(xí)大體上花了2000個億，我在想比如說出國學(xué)些的事，咱們能不能只花1000個億？省一半，咱們吃的可不可以再少一點，不吃肯定不行的，養(yǎng)司機的部分比較難了，不養(yǎng)司機的話，咱們財政部的部長或者司長到了某個省得自己掏車費，好像有的時候不大現(xiàn)實，我想至少從中央現(xiàn)有的財力上擠出一點錢來，再從增加的財力上擠出一點錢來，增加一半的轉(zhuǎn)移支付，我覺得還是應(yīng)該能擠出錢來的，而且不至于導(dǎo)致中央和各個省之間利益的大的沖突，2000多億的專項轉(zhuǎn)移支付我是建議我們搞專項的陽光法案，比如用于教育，用于公共衛(wèi)生，特別是農(nóng)村的義務(wù)教育和公共衛(wèi)生，包括我們說的最基層的政府提供最基本的服務(wù)，包括養(yǎng)人，最基本的公務(wù)員的工資都沒有，包括自然災(zāi)害，我想有沒有可能通過一個陽光法案來讓地方政府有一個知情權(quán)，讓老百姓有知情權(quán)，我們把我們的分配方案拿出讓分一分，讓大家能參與一下，我覺得這里減少制度內(nèi)部不規(guī)則造成的損失應(yīng)該能解決一些問題，所以轉(zhuǎn)移支付，剛才安體富老師已經(jīng)講了，長期看，我們確確實實要實現(xiàn)地方的公共服務(wù)能力均等化，但多少年呢？這個確實是一個長期的目標(biāo)，50年代美國總統(tǒng)搞了一個消滅貧困的計劃，主要是兩件事，一件事是建立一個低保制度，另一件事是解決窮的州的問題，美國人從50年代一直到里根上臺花了30年的時間，大規(guī)模的一般性的轉(zhuǎn)移支付我看它是花了30年的時間，它徹底地解決了州與州之間地方政府行政能力的均等化的問題，我們用多少年的時間？我們用30年的時間也許老百姓不同意，但是我想肯定要經(jīng)過一段較長的時間，但是眼下應(yīng)付困難，我感覺要先解決中西部特別貧困的地區(qū)地方政府最低服務(wù)能力的問題，那么這里就像我剛才說的，能不能擠一點錢，包括現(xiàn)有的財力出來，搞一搞陽光法案，加大投入力度，所以聽了這個會以后，我感覺我們財政界的同仁們在未來中國的財政改革的大的方向上，包括堅持完善制度方面，我們已經(jīng)有了非常明晰的思路，這是我受到啟發(fā)最大的地方。

　　李紹龍：我主要是搞經(jīng)濟學(xué)研究的，今天聽賈康教授講財政改革，我覺得分稅制是在制度這方面做的最根本性的改革，后來我看一些歷史方面的書，發(fā)現(xiàn)我們有好些財稅體制跟幾千年前都很相似，我們現(xiàn)在是共產(chǎn)黨在執(zhí)政，實際上執(zhí)政的方式、理念等方面跟封建的時候是一模一樣的，所以你看市場體制進行之后的話，就產(chǎn)生很多矛盾，包括剛才賈康說的那些幾級財政的事，都是地方利益或者中央利益之間的利益之爭，但如果這個體制不是跟這個市場相符合的話，剛才劉教授說的什么陽光法案，在我們的體制里面，這個實際上是不可行的，因為我們中國人幾千年來在這種體制下，人是非常有創(chuàng)新能力的，后來我研究發(fā)現(xiàn)中國人實際上就是制度創(chuàng)新的動物，只要你制度出來了，他在制度可執(zhí)行的角度上就馬上給你轉(zhuǎn)換掉了，變換出新規(guī)則來了，這些規(guī)則都是潛規(guī)則，所以剛才說到整個體制的改革什么的，我覺得分稅制是要堅持的，但是還會遇到很多難點，(點擊此處閱讀下一頁)

　　所以我們搞財稅的應(yīng)該往這方面多努力。

　　說到制度的建設(shè)上，制度不是一個細(xì)節(jié)問題，是要根據(jù)幾撥人不同的對立面，還有你當(dāng)權(quán)者做了很多熟悉民心的事后，慢慢形成的一個穩(wěn)定的制度，所以說這種制度到底怎么樣，可能是一個長時間的東西，剛才賈康說的扁平化的制度，其實這個是很振奮人心的，我覺得像我們這代人能看到是最好的，但這個確實很難，老百姓的觀念是很難改變的。上一次我在成都見到我老師，他說現(xiàn)在都是官本位，我說大家都想著去做官，是因為這里面有利益，而不是市場上有利，但是這個官本位，你不要怪做官的，不是那個人想做官是壞事，而是我們這套制度，支持這套制度的老百姓都是想著要做官，對做官的任何事情，都是接受的。這就使得做官的做什么事情都公共的意識，我就舉一個特別簡單的例子，幾個同學(xué)里面，你一介紹，先說這個做官的，好像這個做官的就使最厲害的了，我覺得這種觀念本身就是官本位的基礎(chǔ)，我覺得老百姓要把這些觀念全部都改變、淡化這種觀念的時候，那不是我們這一代人能看得到的。所以說到這個制度，像分稅制的政治基礎(chǔ)就是民意，但是像剛才安老師說的事權(quán)和財權(quán)要匹配，這個不是哪個領(lǐng)導(dǎo)說要匹配就一定能夠做到的，如果他要能夠有效地實行的話，第一是要有監(jiān)督的，所以跟老百姓是密切聯(lián)系在一起的。我現(xiàn)在學(xué)經(jīng)濟，學(xué)著學(xué)著，我覺得很難敢對現(xiàn)實問題說什么，任何一個經(jīng)濟問題最終就是一個政治問題，跟體制是密切聯(lián)系在一起的，最后就跟我們每個人的想法和觀念都密切聯(lián)系在一起。所以我覺得賈康在他的位置上，要搞研究，提出分稅制是一定要堅持的，這個是一定的，如果有的可以搞分稅制，有的可以不搞，那么有很多地方制度就會不搞，但是我覺得近期的重點是怎么呼吁政府對那些可能會導(dǎo)致社會公平的稅種提一些建議，使得政府能夠采納，比如如果我們的物業(yè)稅開征，那么房地產(chǎn)就不會那么貴的，我們現(xiàn)在相當(dāng)于是把所有的稅都?xì)w到買房子的價格里面去了，如果我們按分期的價格來支付，就是說你買了房子之后，每年都要付稅，這樣的話你有很多財產(chǎn)、有很多房屋，實際上對你來講是有很多成本的，就是這些問題。

　　馬蔡�。航裉旆浅８吲d能有這么一個機會來參加第300期天則雙周學(xué)術(shù)論壇，應(yīng)該說剛才聽了幾位老師前輩的發(fā)言很受啟發(fā)，應(yīng)該說今天賈老師的觀點，尤其是后半段，我在很早就拜讀過了，應(yīng)該說這幾年也一直在思考這個問題，可能也許是思考多了，有時候就胡思亂想，再加上我這個人在思維習(xí)慣上比較習(xí)慣于劍走偏鋒式的，可能有些地方考慮不周。我想首先說一個和縣鄉(xiāng)財政有關(guān)，但是和五級財政不相關(guān)的一個問題，就是我們現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難大體是00年以后的，我看了很多文獻，在這有一個特點，發(fā)現(xiàn)我們的數(shù)據(jù)主要來自于典型調(diào)查，沒有一套非常嚴(yán)格的全國性的數(shù)據(jù)，我記得99年財政不機構(gòu)改革的時候，是把地方司并到預(yù)算司去了，在地方司下原來有一個鄉(xiāng)財部，這個鄉(xiāng)財政部過去是搞全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的統(tǒng)計報表體系，在鄉(xiāng)財部撤掉以后，我問過省一級的財政預(yù)算部，他們說鄉(xiāng)財部都沒了，我們都不知道報給誰了，都不報了，我感覺這兩個事，一個是99年發(fā)生，一個是00年以后凸顯，我們從來沒把這兩件事放在一起，從時間上也許是個巧合，但是我從后來學(xué)著的分析中發(fā)現(xiàn)，我們在分析的時候有一個很大的困難就是沒有數(shù)據(jù)，那么回到五級上來，看來當(dāng)時一個不經(jīng)意的改革會導(dǎo)致我們后來的很多變化，我記得關(guān)于“五改三”（把五級改稱三級），大體上有兩個思路，一個思路是一些市場經(jīng)濟國家，比如美國是20多種稅，三級政府，我們是20多種稅，在五級政府里分，每一級政府的稅種都不多，再有一個思路是省、縣在中國幾千年來都是很穩(wěn)定的制度構(gòu)成。

　　我現(xiàn)說第一個，像美國等國家是20多種稅，三級政府，從這不能推到出來我們20多種稅就不能是五級，這就好像說我每個月掙5000多塊，養(yǎng)活三個孩子，然后另外一個人家里也掙5000，他就不能養(yǎng)五個孩子一樣，我覺得在這兩者的推到上沒有一個邏輯因果關(guān)系。再一點就是我們自秦漢以來，郡縣制的構(gòu)架都很穩(wěn)定，但是應(yīng)該說幾千年來的演變，比方說天津，600多年前它是一個小漁村，到現(xiàn)在整個轄區(qū)人口1000萬，所以從這一點來說，我覺得得不出我們一定要回到三級上去。但是回過頭來，到底要確定幾級？我個人的感覺作為任何一個國家確定幾級政府，大體上有幾級是可以商量的，但是一頭一尾是能定的，都有一個中央政府，最基層的一級取決于什么因素呢？我個人的感覺是兩個因素，第一個因素是轄區(qū)，第二個因素是人口，我這里說的基層應(yīng)該是一個可以統(tǒng)籌安排收支的很完整的機構(gòu)，而不是派出機構(gòu)，我覺得是取決于這兩個因素，那么這就回到中國的問題上來了，中國有一個世界上任何國家都沒有的因素，就是它的人口，我們現(xiàn)在了解的情況是這幾年撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)以后，人口在1萬人以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不在少數(shù)，應(yīng)該說人口接近10萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)我們也不是沒有，而在一些效果，這可能頂它一個省的人口，或者是頂它一個市的人口，所以我覺得從根本意義上推到，在現(xiàn)實的中國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級就是最適合的基層治理，就應(yīng)該是什么條例都有，我覺得這時候要把這兩個因素分離開，就是我們在管理的時候合適不合適是一個問題，但它該不該有是另一個問題，把這一級拿掉了，我們一個縣作為最基層就管百八十萬人，世界上很難找到有基層管理上百萬人的。再回過頭來，市這一級我們也去浙江做過一些調(diào)研，確實也有很多先進的經(jīng)驗，但是這里邊涉及到中心城市的問題，作為一個中心城市，如果你把它的縣都?xì)w省直管，按道理來說，地區(qū)總要有一個中心城市，我們?nèi)ズ贾菡{(diào)研的時候，杭州對它的定位是要搞成工業(yè)新市和旅游休閑之都，工業(yè)新市呢，它把住了它的高科技產(chǎn)業(yè)，就是它的軟件業(yè)，它想建成天堂硅谷，然后它還想發(fā)展旅游業(yè)，那么我們后來說從二三產(chǎn)業(yè)來看，杭州都很匹配，它都是二三產(chǎn)業(yè)的高段產(chǎn)業(yè)，但是這有一個問題，把它放到二三產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈上，它都屬于抗風(fēng)險能力最低的，比如有一個類似于非典或者禽流感這樣的事，或者類似于00年納斯達克那樣的暴跌，可能這時候的天堂硅谷就跟美國的硅谷走低谷的時候那樣，這種中心城市發(fā)展高端產(chǎn)業(yè)一定要有周邊的城市支持，杭州現(xiàn)在最大的問題是把蕭山、余杭并進來了，這樣它又能緩幾年，它不斷地在攤大餅的時候把它們攤成它的區(qū)，這樣能解決這個問題，如何把這些縣都變成省直管了，未來我們各個省會城市的發(fā)展怎樣？我覺得這是省直管縣的體制在操作中首先要解決的問題，就是沒一個省都要有一個中心城市，浙江可能要多一點，比如說有溫州、寧波等等，這個問題我覺得需要思考。

　　再有一個問題還要回到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政上來看，最近我關(guān)注了一個案例，就是浙江溫嶺市新河鎮(zhèn)，今年人代會對它政府預(yù)算的民主審議給予了很高的評價，我覺得中國人大對政府行為的監(jiān)督，它的民主理財，它的基礎(chǔ)政權(quán)的建設(shè)，只能從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級做起，但是到了縣或者省一級再來操作，可能就很困難。一旦通過了鄉(xiāng)財縣管，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級拿掉，站在政府治理的角度上來說，可能會影響我們的民主化進程，而這是我們這些年來一直在推動的，所以我覺得這可能也是個需要思考的問題。

　　丁建臣：賈教授提出扁平化的思路有他的新意，但是我有幾個問題向何家教授探討，我們今天探討的問題實際上是為政府著急。我在國外生活過一段時間，知道我們的貧窮和落后，知道我們的公共財政這么弱，這是我的一個感受，我覺得分稅制應(yīng)該在各國的國力比較上來討論。對我們國家來講，完善分稅制應(yīng)該跟我們的政治民主決策程序聯(lián)系在一起，從你這個財政角度來看，政府應(yīng)該干什么，尤其是轉(zhuǎn)移支付，好像我們在新疆累計的轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)達到2000億人民幣了，西藏接近1000億人民幣，西藏和新疆的民族穩(wěn)定固然重要，可是東北就沒人管，貴州也沒人管，我覺得通過相應(yīng)的法律恐怕越來越重要了，但是我覺得應(yīng)該把這個范圍擴展一下。第三個問題是我覺得我們探討分級財政，應(yīng)該跟我們目前的機制結(jié)合起來探討，大家知道最近人民銀行主席已經(jīng)答記者問了，說國有銀行賤賣是一個事實，首先，我們不談國有銀行賤不賤賣，國有銀行是國有的，誰給你們權(quán)利去把它賣掉？我們?yōu)槭裁床荒軗碛兴�？所以說財政對國有資產(chǎn)的收入，能不能在現(xiàn)有體制下跳出稅收這個圈子，使得視野更寬了，可能更能充實賈康老師的課題，這是我想到的第三個問題。

　　第四，財政的宏觀調(diào)控是體現(xiàn)政府職能重要的一塊，日本從1950年到1973年的石油危機，當(dāng)時1美元兌換成360日元，后來日元大幅度地升值，變成一美元兌換80日元，現(xiàn)在1美元變到110日元左右，人民幣現(xiàn)在已經(jīng)升值3%，我判斷中國的經(jīng)濟恐怕要進入一個新的拐點，日本升值以后到現(xiàn)在經(jīng)濟長期低迷，日本經(jīng)濟表面上很弱，實際上很強大啊，國民很富，為什么？因為自從日本經(jīng)濟繼續(xù)走強而不衰的一個根本原因就是老百姓太富了，因為靠消費來支撐這個社會，日元升值了，進口的東西太便宜了，老百姓家里兩臺汽車、一棟小樓的比比皆是，我們現(xiàn)在也把消費做過國內(nèi)GDP 增長的動力，實際上我們現(xiàn)在GDP 增長靠的是投資，老百姓的收入很有限，消費能拉動經(jīng)濟增長嗎？我一直在考慮這個問題，我覺得分稅制要和這個問題結(jié)合起來去研究。

　　我還想再說一點，如果我們國家真正強大了，人、財、物三點一線結(jié)成最佳生產(chǎn)力的話，我個人認(rèn)為真正要還地權(quán)給農(nóng)民很重要，農(nóng)民窮就窮在沒有真正的土地所有權(quán)，農(nóng)村干群關(guān)系緊張最重要的一個問題就是土地的收益權(quán)問題，我認(rèn)為和諧政府的建設(shè)當(dāng)中如何推進這個問題也很重要。還有一個問題，最近公務(wù)員加薪，這個我是堅決反對的，我覺得公務(wù)員加薪是完全沒有道理的，公務(wù)員的收入已經(jīng)夠高了，沒有必要再給公務(wù)員加薪了，這已經(jīng)引起老百姓的憤怒了，包括農(nóng)民。還有分稅制能不能夠完善，現(xiàn)在要防范一個威脅，就是金融風(fēng)險向財政風(fēng)險的轉(zhuǎn)移，現(xiàn)在我們的調(diào)查當(dāng)中發(fā)現(xiàn)一個問題，原來這個人是行長，不良貸款就是他形成的，而他現(xiàn)在又成了資產(chǎn)管理公司某某辦事處的主任，對這筆不良資產(chǎn)的處理由他來辦，所以掩蓋著很多腐敗問題、國有資產(chǎn)流失的問題，實際上是金融風(fēng)險向財政風(fēng)險轉(zhuǎn)移的問題。這是我的幾個想法。

　　安秀梅：非常高興今天能來參加這么一個很高端的座談，這個報告之后，我覺得堅持是一個大思路，對分稅制這么多年來取得的成就我覺得還是應(yīng)該充分肯定的，94年到現(xiàn)在應(yīng)該是10多年了，根據(jù)我們國家改革的慣性，10年差不多就有一個大的動作，現(xiàn)在方方面面的條件都發(fā)生了很大的變化，分稅制可能要改，但是怎么個改法？現(xiàn)在可能有方方面面的觀點，賈老師這個觀點是很多年了，從02年開始應(yīng)該說有很長時間，也作了大量的調(diào)研，的確是非常新穎的，我現(xiàn)在談這個問題的時候，也結(jié)合我最近做的一些課題，我也下去做了一些調(diào)研，最近中國發(fā)展研究基金會搞了一個大的項目叫公共預(yù)算與政府創(chuàng)新，投標(biāo)之后我中了一個題目叫“政府間責(zé)任劃分與指出分配”，為了作這個題目，我前段時間到甘肅作了8天的調(diào)研，從省到市到縣到鄉(xiāng)四個層級的政府全去做了，而且每一個層級都是20多個政府職能部門，座談，然后又討論，會議也有一些報告的形式，總體感覺是十多年來我們推行分稅制，中央和省兩級的分稅關(guān)系比以前是大大規(guī)范了，我們以前的包干體制真是討價還價，認(rèn)清關(guān)系搞得特別亂，10年之間，在中央和省著兩級之間，應(yīng)該說分稅關(guān)系是比較規(guī)范了，但是不能否認(rèn)的一個事實是省以下的體制是非�；靵y的，基本上是每一個市或者每一個縣沒有同樣的，或者說是多樣的，在下面的體制當(dāng)中就是一個相互的博弈，說實在的就是討價還價，這個期間，人情和關(guān)系占了好大的一個成分，所以我們在下面每到一處，縣長或者鄉(xiāng)長總能說出一套的體制，非常亂，這是一個感覺。第二個感覺是目前在政府職責(zé)的劃分上，應(yīng)該說有很多的法律法規(guī)都作了一些規(guī)定，但是這些規(guī)定都是原則性的，非常不具體，應(yīng)該說很不具有操作性的。但是安老師說了義務(wù)教育的事情，就是這樣，《憲法》里面規(guī)定了，我們國家的《義務(wù)教育法》也規(guī)定了，很多法律都規(guī)定了，但是義務(wù)教育的責(zé)任究竟是由誰來承擔(dān)？讓他來承擔(dān)多大的一塊責(zé)任？這些年來我們形成了一個什么樣的格局呢？就是在職責(zé)的劃分上是一個正三角的格局，大量的責(zé)任都下放了，我們?nèi)タh鄉(xiāng)問一下，他們能說出一堆事情來，但是財權(quán)財力是一個倒三角的格局，所以責(zé)權(quán)嚴(yán)重的不匹配使得下面的體制一方面很亂，另一方面普遍遇到了特別嚴(yán)重的困難，而且這個困難越到了西部是越加明顯，我們到了甘谷縣，那個縣所有的公務(wù)員一年只發(fā)10個月的工資，而補貼一點也沒有，那兩個月怎么用呢？先是靠銀行貸款，(點擊此處閱讀下一頁)

　　第二個是把明年的錢先給我，然后明年給我錢的時候先扣上，到明年還是10個月，這種情況都持續(xù)好幾年了，這也是一個困難。再有一個感覺是這種事權(quán)和財權(quán)的嚴(yán)重不匹配導(dǎo)致了省以下的財政的非常困難，而且這種困難具有普遍性。另外，我們感覺到省以下的地方財政對于中央的轉(zhuǎn)移支付具有高度的依賴性，到了縣里邊，應(yīng)該說超過60%甚至70%的財力完全是靠轉(zhuǎn)移支付的，下面其他的根本就沒什么錢，另外現(xiàn)在咱們一些轉(zhuǎn)移支付大部分有配套的，它一年才發(fā)10個月的工資，它哪來的錢配套�。窟@方面也加劇了他們的困難�，F(xiàn)在應(yīng)該說中央也下了很大的力氣，剛才劉老師也講到了轉(zhuǎn)移支付的問題，其實到了下邊，我們感覺到有些轉(zhuǎn)移支付中央集權(quán)的成份是非常高的，像現(xiàn)在搞技術(shù)工程，搞西部山區(qū)中小學(xué)危房改造的工程，在這里邊，修廁所修三個坑還是修兩個坑，你沒權(quán)力決定，因為這個錢是從國家發(fā)改委下來的，你必須要打報告到國家發(fā)改委去，就是細(xì)到這么一個程度，這個地方就沒有什么權(quán)力，面對這么一個困難，分稅制該怎么樣改？現(xiàn)在你要是否認(rèn)分稅制的作用顯然是不客觀的，關(guān)鍵是怎么改，在這里邊我有幾點疑問，剛才賈老師設(shè)想了這么一個扁平化的三級架構(gòu)的體制，我覺得對咱們中國來講，這個公共治理結(jié)構(gòu)是一個全局性的、戰(zhàn)略性的問題，這個方面的調(diào)整一定是非常謹(jǐn)慎的，關(guān)于這件事，我覺得這種三級架構(gòu)的體制對于東部的相對面積比較小，人口比較密集的地區(qū)還是合適的，它也有經(jīng)濟基礎(chǔ)，當(dāng)然對于那些人口大省，特別是地域特別遼闊的省區(qū)，是不是可行？我沒有做過特別具體的調(diào)研，但是我覺得這個應(yīng)該是很有難度的，在西藏那邊，他們觀念中的政府就是鄉(xiāng)長，因為再高一級別的領(lǐng)導(dǎo)，他這輩子也見不著，但是要是他們除了事，一定是鄉(xiāng)長給他們解決的，所以如果我們一下子把它取消了，那他們是不是有一種找不到政府的感覺？另外，關(guān)于三級架構(gòu)，我還是比較同意馬老師的觀點，美國和日本都是三級架構(gòu)的，美國是2億多人口，而日本不到2億，咱們中國是一個有12億人口的國家，這么大的一個國家應(yīng)該形成什么樣的治理架構(gòu)應(yīng)該是非常謹(jǐn)慎的，這是一個疑問。第二個疑問，我們現(xiàn)在要賦予地方立法權(quán)，要賦到哪一級？是給省級還是給縣級？我覺得這個財權(quán)的下放是需要十分謹(jǐn)慎的，因為你下放后再往上收就難了，所以稅權(quán)下放到哪一級需要研究，還有我們下放了稅權(quán)之后怎么樣防止地方之間產(chǎn)生惡性的稅收競爭，在現(xiàn)在沒有下放稅權(quán)的情況下，地方之間已經(jīng)出現(xiàn)了一些惡意競爭，這個問題如何來避免？第三個疑問，我們要給地方舉債的權(quán)利，現(xiàn)在《預(yù)算法》里雖然不承認(rèn)，人家實際上是有很多債務(wù)的，那么我們覺得地方取得了舉債的權(quán)利之后，對于各級政府來說，這種權(quán)限的約束又非常薄弱，有些層級責(zé)任的約束應(yīng)該是缺失的，在這樣的前提之下，我們應(yīng)該如何來防止政府的債務(wù)風(fēng)險層層往上堆積的問題？現(xiàn)在說起來，我覺得研究政府債務(wù)風(fēng)險，賬面上的東西是沒有多大問題的，但是那些或有負(fù)債特別是地方政府或有負(fù)債是特別大的風(fēng)險，在02年的時候我們作了相關(guān)方面的調(diào)研，我們調(diào)研了6個省區(qū)，問題特別多，有些地方我們?nèi)チ?次，他們就給我們3個數(shù)據(jù)，而這個東西是實實在在的。我們的感覺是項目特別多，然后量特別大，而這個東西沒有反應(yīng)到賬面上來，那么這一塊沒有解決，現(xiàn)在我們要賦予它舉債的權(quán)利，又沒有法律的約束，恐怕是不行的。那么在這種情況下，我們怎樣來防止這種債務(wù)風(fēng)險的堆積？還有一個疑問是中國的國情太復(fù)雜了，在國家治理的問題上，文化因素的影響特別大，有些可以說是根深蒂固的，很多時候是一些文化的因素在起作用，是一些潛規(guī)則在起作用，那么這樣的話，我們怎樣把一個很好的體制和中國的文化融合起來？

　　我覺得現(xiàn)在在咱們的體制上，有三個問題是要著手考慮的，第一個是進一步創(chuàng)新咱們的體制，創(chuàng)新體制分兩個層級：第一，在中央和省這一級里我們應(yīng)該怎么樣完善，因為現(xiàn)在架構(gòu)已經(jīng)有了，所以如何來完善是一個問題；
第二，盡快建立省以下的財稅體制，而在構(gòu)建這個體制的過程里，我覺得要解決的一個核心的問題是應(yīng)該細(xì)化，而且實實在在地界定各級政府的職責(zé)，可操作而且要有法律依據(jù)。我想這是要解決的第一個問題。第二個問題是民主建設(shè)的問題，財政體制改革說起來是一個經(jīng)濟問題，但是我覺得它又是個政治問題，我們的民主政治沒有到一定程度，光談經(jīng)濟方面的問題不大妥，其實現(xiàn)在的財政體制里之所以存在這么多問題，跟民主建設(shè)滯后是由一定關(guān)系的，所以他們兩應(yīng)該是不能分的，在這里面，完善人大制度，增加政府的透明度，強化政府的責(zé)任，特別是讓官員真正地對老百姓負(fù)責(zé)任。還有一個問題是對政府行為的法制化，現(xiàn)在除了那么多問題，有些不是體制本身的問題，而是政府行為很不規(guī)范，沒有法制，為所欲為，所以我們在大戰(zhàn)略上要把體制做好，另外體制實行過程中的細(xì)節(jié)同樣也是不能忽視的。我就說到這。

　　張曙光：我們今天就到這為止，今天是第300期，我們要紀(jì)念一下，謝謝大家的參加。

　　北京天則經(jīng)濟學(xué)所

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