傳統(tǒng)的理念，把國家財政行為界定為"取之于民、用之于民"。但是，我們不難發(fā)現(xiàn)，"取之于民"固然不容易，"用之于民"卻往往更難。

　　以中國情況為例吧。稅收增長持續(xù)多年比經(jīng)濟(jì)增長快很多，應(yīng)該是"取之于民易"的證據(jù)了。這里，"易"還有另外一層意思：各種加稅的專家主張，提出來容易，被采納更容易。這是我在本專欄以前文章里講過的，此處不贅述。

　　"用之于民難"，又從何說起呢？當(dāng)看到報道，某年國家財政開支等于財政收入時，那難道不是說，取之于民的全部用到老百姓頭上去了？但常識說，財政開支不等于"用之于民"——因?yàn)檎�府花錢不可能處處遵守"用之于民"的原則。問題是，要指證哪一些財政開支違背了原則并不容易。比方我見到國家財政機(jī)關(guān)的辦公樓比許多其他國家的豪華，不免心里嘀咕�？芍豁敹嘀皇莻�人之見，構(gòu)不成"用之于民難"的證據(jù)。

　　所幸的是，最近幾年國家審計長的報告，提供了權(quán)威證據(jù)。順便提一句，每年審計報告發(fā)表后，媒體少不了以"風(fēng)暴"做大標(biāo)題。我以為不合適。"風(fēng)暴"再猛，總來得疾、去得快。政府和國有機(jī)構(gòu)的大把銀子是否用之于民，監(jiān)督要持之以恒，不可以一陣風(fēng)暴就過去的。

　　讀最近兩年審計長的報告，知道多少資源取之于民，卻用之于官！不提那些明目張膽的挪用、擠占、揮霍和"吃"（2003年審計報告用過這個相當(dāng)傳神的詞），單舉一個不那么易引起公眾震驚的例證："2003年，財政部在批復(fù)和追加交通部預(yù)算時，同意交通部將車輛購置稅435.2億元直接撥付地方交通部門，用于公路建設(shè)"。這好像只不過把款項(xiàng)換了一個地方。但審計長緊接著補(bǔ)充了一句，"…使這部分資金的使用脫離了地方政府、人大的管理和監(jiān)督。"這里面有什么玄機(jī)嗎？原來中央部門的款項(xiàng)撥到下面后，就成了地方交通部門從條條"爭取"來的錢，地方政府和人大除了高興，還怎么監(jiān)督？

　　幾百億遁入監(jiān)管真空的人民幣，能不能保證用之于民呢？審計長的報告沒有說。但是我卻從中看到近年全國14個交通廳長貪污腐敗案的一個體制性根源。腐敗廳長們手中有權(quán)，這當(dāng)然是一個條件，但如果沒有數(shù)額驚人的不受監(jiān)督的公共款項(xiàng)，他們就是立志要翻身落馬，也不容易。"權(quán)貴"者，"權(quán)"加大把可支配的資源（"貴"）是也。

　　很清楚，取之于民的，不可能全部用之于民。天下也沒有哪一個國家，完全達(dá)到了至善境地�？蔂幦〉模�是用之于民的部分盡可能多，失之于民的盡可能少。但是審計報告告訴我們，要實(shí)現(xiàn)上述"次優(yōu)"目標(biāo)，困難也還不少。

　　基本的困難有兩。其一，目前審計遠(yuǎn)不是法定審計范圍內(nèi)的普查。別的不論，僅就"中央預(yù)算的執(zhí)行"看，2003年審計報告說"審計55個中央部門和單位"，而2004年僅"審計38個部門"。究竟是中央部門減少了，還是審計范圍沒有全覆蓋？報告語焉不詳。但是我國法定審計范圍驚人龐大——包括中央預(yù)算、中央銀行財務(wù)收支、國有金融機(jī)構(gòu)和國有企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債和損益、國家事業(yè)單位財務(wù)、國家建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算的執(zhí)行和決算、政府管理的專項(xiàng)基金、以及國際組織和外國政府的援助和貸款——現(xiàn)在年度審計完成的應(yīng)該只是非常小的一部分。

　　其二，就是抽查的審計也很"隨機(jī)"。比如2003年報告涉及了對稅收征管、專項(xiàng)基金（土地出讓、扶貧、基礎(chǔ)教育、基本養(yǎng)老保險、救災(zāi)）、財政資金投資效益、國有商業(yè)銀行以及國家電力公司的審計；
到2004年，題目就轉(zhuǎn)為18所高校、10家醫(yī)院、科研基金、水利部和長江水利委員會財務(wù)、違規(guī)征地、農(nóng)村公路改造工程、糧食風(fēng)險基金、四大國有金融資產(chǎn)管理公司和10戶中央國企。兩年的題目都很重大，且都分別發(fā)現(xiàn)了問題。但上年碰過的，下年都不碰了。我很想問：在審計署沒有抽查的年份，那些出問題部門的公共資源就會自動"用之于民"嗎？

　　是不是批評審計署沒有依法行政呢？不是�，F(xiàn)存《審計法》只規(guī)定了法定審計范圍，并沒有明確規(guī)定要在多長時間內(nèi)完成一輪審計。如果我們以上市公司作為比照——每家公司每個年度、甚至季度都要進(jìn)行財務(wù)審計。即使如此，上市公司出問題還有不少。數(shù)目遠(yuǎn)為龐大的國家財政收支和國有資產(chǎn)的存量和流量，僅僅靠"解決緊迫問題"的脈沖式抽查，行嗎？

　　困難的根源是清楚的,這就是審計力量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。由此改進(jìn)的方向也明確，無非大幅度增加審計的編制和預(yù)算，以及全部整改和執(zhí)法的費(fèi)用。經(jīng)濟(jì)學(xué)的計算反正很可靠：只要增加的監(jiān)督、審計、整改和執(zhí)法代價，在邊際上少于由此增加的可用之于民的收益，擴(kuò)大審計開支就是合算的。今天若有人下注，把李金華的8萬部屬增加十倍、國家的凈收益還將增加，我認(rèn)為并不太離譜。

　　悖論來了：用于審計、整改、執(zhí)法等的國家開支，本身算"用之于民"嗎？從一個角度看，應(yīng)該算。因?yàn)闆]有監(jiān)督方面的投入，取之于民的錢財就根本不可能用之于民。但是從另一個角度看，審計、辦案等等的開銷，再不能成為人民可享受的資源。財政多一塊錢用于審計和執(zhí)法，就要少一塊錢用于公共設(shè)施、教育、醫(yī)院或公園。當(dāng)經(jīng)濟(jì)學(xué)家推斷說，最優(yōu)監(jiān)管水平就是增加的監(jiān)管成本在邊際上等于被監(jiān)管資源浪費(fèi)的增加時，他究竟在說什么？用常識來回答吧：你出價500把偷盜500財產(chǎn)的賊人捉拿歸案，你的凈損失正好就是500。取之于民難，難上還有難呀。

　　結(jié)論是，除非增加其他限制條件，我們不能逼近盡可能增加取之于民部分的目標(biāo)。這限制條件是什么，請讀者想想吧。

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