「內(nèi)容提要」本文主要從中國事業(yè)部門（即非政府非營利部門）體制轉(zhuǎn)型與能力重建，從中國政府職能轉(zhuǎn)變的角度，研究中國國有事業(yè)單位體制改革問題。本文從政府辦企業(yè)、辦事業(yè)，實行“政企合一”與“政事合一”生產(chǎn)私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品的資源配置體制出發(fā)，分析了以企業(yè)單位與事業(yè)單位改革為核心的政府職能二次轉(zhuǎn)變。本文對中國國有事業(yè)單位與民辦“事業(yè)單位”的設(shè)立及制度安排、對中國事業(yè)單位與國外非政府非營利機構(gòu)管理體制進(jìn)行了比較研究，闡述了事業(yè)單位制度缺陷與改革方向，提出了中國事業(yè)部門重建——多元結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)發(fā)展的改革任務(wù)，探討了國有事業(yè)單位存量改革與民辦“事業(yè)單位”增量發(fā)展并舉、改變事業(yè)單位財政撥款與資產(chǎn)占用方式、實行國民待遇等一系列改革策略。

　　「關(guān)鍵詞」公共產(chǎn)品理論/政府職能轉(zhuǎn)變/事業(yè)單位改革/NGO/NPO

　　20世紀(jì)50年代中期，中國建立了中央政府集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，由中央政府制訂包羅萬象的計劃，集中社會幾乎一切的資源，統(tǒng)一組織社會生產(chǎn)，統(tǒng)一提供社會3個大類的產(chǎn)品，即私人產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品與“準(zhǔn)”公共產(chǎn)品（注：公共選擇理論按產(chǎn)品“排他性”與“競爭性”特性差異，把公共產(chǎn)品區(qū)分為“純”與“準(zhǔn)”兩類公共產(chǎn)品。基于對NGO 與中國事業(yè)單位的比較研究，本文賦予它們新的釋義：前者是滿足全體公民共同需要、聯(lián)合消費、人戶均享、政府以“一刀切”方式提供的公共產(chǎn)品，后者是滿足群類公民個性化需要、選擇性獲取、競爭性消費、差異化供給的公共產(chǎn)品。有關(guān)論述詳見下文。），統(tǒng)一進(jìn)行要素、產(chǎn)品配置與國民收入分配。

　　在這一集權(quán)的計劃體制下，政府同時擔(dān)當(dāng)了社會分工中私人部門（即營利部門）、（公辦）公共部門與第三部門（即非政府非營利部門）3個角色與功能，集三者于一身。除了向社會提供純公共產(chǎn)品外，政府還一方面投資辦企業(yè)，實行“政企合一”，組織生產(chǎn)私人產(chǎn)品；
另一方面，設(shè)辦政府附屬的事業(yè)單位，組織生產(chǎn)、提供“準(zhǔn)”公共產(chǎn)品，管理體制“政事合一。在集權(quán)計劃的社會結(jié)構(gòu)中，中國政府很像一個挑夫，肩擔(dān)一根扁擔(dān)，兩頭各挑著一個大籮筐，前一個籮筐裝著一個營利部門，后一個籮筐裝著一個非營利性質(zhì)的事業(yè)部門。

　　直至上個世紀(jì)70年代末，中國打開閉鎖已久的大門看世界，驚訝地發(fā)現(xiàn)：教義上“腐朽的”歐美資本主義國家大眾并沒有生活在水深火熱之中，60年代與中國差不多處于同一起點的東南亞鄰國，經(jīng)濟飛速發(fā)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)走到了中國的前面。與此同時，中國政府肩挑兩個巨大的籮筐，步履蹣跚，艱難前行。嚴(yán)重的資源、產(chǎn)品與生產(chǎn)能力短缺，困擾著中國經(jīng)濟。中國政府感覺到了疲憊、困乏、饑餓、聽到了籮筐里嗷嗷待哺的叫聲，體驗到了不改革開放，中國沒有出路，就要被開除球籍的巨大壓力，因此踏上了中國經(jīng)濟體制改革的漫長征程。

　　一、政府職能的第一次轉(zhuǎn)變

　　在1979年末迄今的20多年時間里，中國經(jīng)濟體制改革基本上圍繞了一件事展開，即“政企分離”。所謂“政企分離”，就是以“搞活企業(yè)”為中心進(jìn)行經(jīng)濟體制改革，把企業(yè)從政府管理企業(yè)的體制束縛下解放出來，授權(quán)企業(yè)獨立核算、自負(fù)盈虧、自由交易，同時引進(jìn)市場競爭獎懲機制，從供給與需求兩個方面，解決中國社會當(dāng)時面臨的嚴(yán)重短缺問題。換一個角度看，從早期的企業(yè)“承包”到“破產(chǎn)”，撤局建行政性公司、切斷企業(yè)與政府的上下級關(guān)系，到今天的“公司法”問世及現(xiàn)代企業(yè)制度等等，所有這些改革措施基本圍繞一個題目，即讓政府從管理企業(yè)的事務(wù)堆中解放出來，把企業(yè)交還給以公平自愿交易為基礎(chǔ)的市場，使企業(yè)在利潤與競爭的雙重驅(qū)使下自謀生存發(fā)展，承擔(dān)起社會分工賦予企業(yè)的社會責(zé)任。

　　中國過去20多年的改革主攻方向是經(jīng)濟領(lǐng)域，對象是企業(yè)，切入點是政府對企業(yè)的管理體制及其相關(guān)的資源配置體系。雖然改革初衷并無指向政治體制之意，但實際上，中國經(jīng)濟體制改革從一開始就是經(jīng)濟體制改革與政治體制改革并舉的改革，因為企業(yè)管理體制改革的切口手術(shù)是“政企分離”，即讓企業(yè)成為企業(yè)、讓政府成為政府。今天看來，“政企分離”改革是一把雙刃劍，一面是企業(yè)制度與機制轉(zhuǎn)型，另一面是政府職能轉(zhuǎn)變，邏輯上兩者互為前提。如果沒有政府職能的同步轉(zhuǎn)變，難以想像以搞活企業(yè)為中心的經(jīng)濟體制改革會取得今天的成功；
如果沒有企業(yè)自由交易、自負(fù)盈虧的放權(quán)改革，難以想像我國市場經(jīng)濟（框架）體系今天會初步建成。

　　這里“政企分離”的“企”，不單指城市工業(yè)、建筑、運輸、商業(yè)等企業(yè)，而且包括鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)各種生產(chǎn)單位。農(nóng)村人民公社體制，本質(zhì)上是“政社合一”、“政企合一”的體制，即政府部門與生產(chǎn)組織“合而為一”的體系，人民公社的改革是我國農(nóng)村基層組織“政企分離”的一個最好案例。

　　經(jīng)過20多年“政企分離”的改革，中國得到了經(jīng)濟高速增長、綜合國力增強的巨額回饋。從績效看，中國“政企分離”取得了基本的成效；
從法制建設(shè)看，中國“政企分離”已形成了一個基本的法律保護(hù)框架；
從政府職能轉(zhuǎn)換角度看，中國政府肩挑的營利部門籮筐重量減輕了許多，但不少國有企業(yè)迎合政府“運作”市場的駕駛欲、倚靠政府的“政策訂單”、仗勢或借力實施企業(yè)購并與重組、在行業(yè)準(zhǔn)入及配額上近水樓臺、乞求政府財政核銷呆壞帳等現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，中國“政企分離”的改革遠(yuǎn)還沒有完結(jié)。

　　中國的經(jīng)濟體制改革，基本上走的是“問題導(dǎo)向”的改革路子，即“問題引發(fā)改革——改革帶來新問題——新問題引發(fā)新一輪的改革”，循環(huán)推動，形成改革的螺旋遞進(jìn)。在提出針對某個問題的改革方案時，我們常常并不充分預(yù)知，新的問題是什么，新的改革方案是什么，只是到了改革方案付諸實施，新的問題出現(xiàn)才被逐漸認(rèn)知。

　　由此我們看到，在中國實行“政企分離”改革后的今天，政府肩上的扁擔(dān)出現(xiàn)了一頭翹的失衡問題，即政府身后的事業(yè)單位籮筐，因“政企分離”改革而變得相對沉重，影響著政府推進(jìn)中國整體發(fā)展的速度。

　　二、政府職能的第二次轉(zhuǎn)變

　　迄今為止，中國的經(jīng)濟體制改革的過程，可以認(rèn)為是我國市場經(jīng)濟體制建立的過程，但同時又是“政企分離”的改革過程，即企業(yè)從政府集權(quán)體制下剝離的過程。從更廣闊的視角看，傳統(tǒng)的政府集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，不僅涵蓋營利部門（企業(yè)單位），而且涵蓋非營利部門（即事業(yè)單位）。完整的經(jīng)濟體制改革，不僅應(yīng)當(dāng)包括營利部門，而且也應(yīng)當(dāng)包括非營利部門的能力重建，這需要政府職能二次轉(zhuǎn)變，即“政企分離”與“政事分離”的改革才能完成。

　　“政事分離”，簡言之，是指政府部門與非營利部門體制分離，在中國現(xiàn)有的情況下，即把事業(yè)單位從政府行政體制內(nèi)剝離出來，讓事業(yè)單位從政府的行政附屬機構(gòu)成為自負(fù)盈虧、善于經(jīng)營、具有社會責(zé)任并有服務(wù)競爭力的非營利組織，從而大大提升中國非營利組織提供公共產(chǎn)品的品質(zhì)與效率。

　　（一）政府辦“事業(yè)單位”

　　中國的“事業(yè)單位”，即提供社會事業(yè)服務(wù)的非營利部門（或組織或機構(gòu)），主要由政府人事部門核準(zhǔn)設(shè)立并進(jìn)行政策管理的事業(yè)機構(gòu)，及在政府民政部門登記管理的大部分“社團(tuán)”組織構(gòu)成（注：“相當(dāng)一部分自上而下的社會團(tuán)體由于本身是從政府的職能部門轉(zhuǎn)變過來的，或者是由政府機構(gòu)直接建立的，他們無論在觀念上、組織上、職能上、活動方式上、管理體制上等各個方面，都過分依賴政府，其實依舊是作為政府的附屬機構(gòu)在發(fā)揮作用”（王名，2002，第52～53頁），）。它們的生成與發(fā)展，與傳統(tǒng)的政府集權(quán)計劃經(jīng)濟體制下營利部門（或組織或機構(gòu)）的情況相似。

　　回顧一下，中國在形成一個無所不包的政府集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制之前，社會上存在一個不小的非政府非營利部門。例如，當(dāng)時在北京天橋、上海大世界包場演出（如說唱、雜耍、相聲等）的民間藝人團(tuán)隊、戲班，像許多老字號民間私人企業(yè)、學(xué)校與醫(yī)院一樣，具有很深的公眾基礎(chǔ)與創(chuàng)新源泉，有很強的生存力。今天人們也許不解，為什么要將他們收編納入政府辦的事業(yè)單位，成為國家職工，抱養(yǎng)起來呢？再如，當(dāng)時在我國鄉(xiāng)村乃至城市，各種民間互助互益性質(zhì)的合作社組織十分普遍。提供社會事業(yè)服務(wù)的許多這樣的民間組織，后來因種種原因逐漸消失了（注：消失的原因很復(fù)雜。王名提到1949年后中國政府“對民間結(jié)社進(jìn)行了徹底的清理整頓”，他列舉了其中兩個原因。一是一些民間團(tuán)體被“政治化”，二是一些民間組織被政府“取締”。（王名，2002，第42頁）。），取而代之的是政府設(shè)立的事業(yè)單位，并由這些事業(yè)單位統(tǒng)一向公眾提供社會事業(yè)服務(wù)。

　　今天被列入中國“事業(yè)單位”概念范疇的機構(gòu)不包括“民辦”性質(zhì)的機構(gòu)。在實際生活中，人們說的事業(yè)單位是指，從中央到地方（包括省、地市、縣市、鎮(zhèn)）各級政府及政府各個部門設(shè)立（并主管），提供社會事業(yè)服務(wù)產(chǎn)品的政府附屬機構(gòu)。這些機構(gòu)從上到下對應(yīng)設(shè)置，數(shù)量分布呈層層疊加的寶塔狀體系，有些甚至連名稱也一樣。部屬事業(yè)單位叫“人民”（如出版社、廣播電臺、醫(yī)院等），部屬事業(yè)單位如文藝團(tuán)、科研院、發(fā)展研究中心等，省地縣屬的事業(yè)單位有些也以同名相冠。在這一塔狀的中國事業(yè)單位體系中，上下事業(yè)單位有業(yè)務(wù)指導(dǎo)與合作關(guān)系，但沒有行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，1997年在龐大的國家事業(yè)部門中，各級事業(yè)單位的職工人數(shù)比例為：國家級占9.5%，省級占9.5%，地級占23.1%，縣鄉(xiāng)級占57.7%（宋大涵，2003）。

　　在中國，“社會事業(yè)”的行業(yè)范圍涉及教育、衛(wèi)生、科技、文化、藝術(shù)、體育、民政、勞動、法律等與人的身心健康、環(huán)境、安全與社會發(fā)展等惠及社會發(fā)展與進(jìn)步的非營利性服務(wù)行業(yè)，其服務(wù)成果的外部經(jīng)濟價值超過其服務(wù)價值本身。中國目前所稱的“事業(yè)單位”基本上是在上述領(lǐng)域向社會提供各種非營利服務(wù)的機構(gòu)，這一部門規(guī)模究竟有多大？據(jù)估計，截至2003年底，中國各級政府辦的各類事業(yè)單位總數(shù)達(dá)130萬個，從業(yè)人數(shù)近3000萬人，政府撥款占全國財政收入30%以上（注：我們未見有關(guān)中國事業(yè)部門的專門統(tǒng)計報告。雖然這方面的數(shù)據(jù)隱含在《中國統(tǒng)計年鑒》關(guān)于教科文衛(wèi)體等統(tǒng)計數(shù)據(jù)中，但這些數(shù)據(jù)是否剔除了該行業(yè)中營利性成分，是否包含了民間非營利性成分，尚不清楚。有關(guān)估計數(shù)據(jù)見范恒山，2004；
趙磊文，2004；
楊曉平文，2003.），占被調(diào)查的西部縣（市、區(qū)）財政收入60%，相當(dāng)于這些縣（市、區(qū)）GDP 的4%左右（注：據(jù)展望學(xué)院張孟對中國西部15個省42個縣（市）、區(qū)做的問卷調(diào)查，地方政府對事業(yè)單位的財政撥款，占地方財政收入的比重平均為59.09%.從對兩個縣、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)訪談得知，他們所在縣、區(qū)事業(yè)單位財政撥款占GDP 的比例約達(dá)4%（參見《展望講壇》第01～02號）。）。

　　中國目前的絕大多數(shù)“事業(yè)單位”（注：因統(tǒng)計的需要與爭取上級政府轉(zhuǎn)移支付的需要，在有些貧困地區(qū)，政府將一些民辦的學(xué)校、醫(yī)院等列入“事業(yè)單位”的統(tǒng)計范圍。這一現(xiàn)象，雖然是一種“尋租”行為，但它無意之間以它的創(chuàng)舉向中國狹隘的事業(yè)單位的概念與范圍提出了挑戰(zhàn)。的確，中國事業(yè)單位的概念、范圍應(yīng)當(dāng)拓寬，應(yīng)當(dāng)包括民辦事業(yè)單位，這正如在中國傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，企業(yè)部門曾經(jīng)不包括民營企業(yè)一樣，現(xiàn)有的事業(yè)單位概念與范圍將成為歷史。但是，本文并不涉及“該不該”的問題，而討論的“是什么”的實證問題。），本質(zhì)上，是政府部門設(shè)立并管理的行政附屬機構(gòu)。雖然按政府財政撥款的差異，“事業(yè)單位”有全額撥款、差額撥款、零撥款（稱“自收自支”）之分，但無論從哪個角度看，都沒有在根本上改變中國“事業(yè)單位”的本質(zhì)。從設(shè)立程序來看。首先各級政府或政府職能部門，根據(jù)某種需要（注：這種需要可以來自基層的需要，甚至也可能來自上級領(lǐng)導(dǎo)的某種旨意。），提出設(shè)立事業(yè)單位的請示報告，黨組決定，經(jīng)上級領(lǐng)導(dǎo)批示，報送政府人事管理部門（稱“編制委辦公室”，簡稱“編辦”）核定擬設(shè)事業(yè)單位的財政撥款人員定額編制。政府人事管理部門核準(zhǔn)后。申辦事業(yè)單位的政府主管部門，才能攜批準(zhǔn)材料去政府工商管理、民政、技術(shù)監(jiān)督等部門，辦理獨立法人及服務(wù)特許登記手續(xù)。政府財政局根據(jù)事業(yè)單位設(shè)立批準(zhǔn)文件，每年按人員編制劃撥財政經(jīng)費。事業(yè)單位設(shè)立后，在政府主管部門的批準(zhǔn)下，它們可以不定期直接向政府財政局打報告申請一次性財政專項撥款購置設(shè)備、汽車、辦公用房裝修費用等，設(shè)備無須折舊。

　　從資產(chǎn)關(guān)系看，事業(yè)單位的資產(chǎn)被認(rèn)定為國有資產(chǎn)。從職工的雇傭關(guān)系看，按上述程序設(shè)立的事業(yè)單位招聘的員工，只要列入政府“編辦”核準(zhǔn)的計劃編制，就是國家雇傭的職工，享有無過失條件下終身雇傭（注：目前，中國不少事業(yè)單位引進(jìn)了合同聘用制的改革。(點擊此處閱讀下一頁)

　　由于“國家編制職工”的性質(zhì)與事業(yè)單位實際聘用之間的差別，出現(xiàn)了與早期國有企業(yè)的相同“有職無崗”的現(xiàn)象。）的財政待遇與福利。長期以來，無論是在觀念上還是在實踐中，事業(yè)單位被廣泛地認(rèn)為只是一個用人單位，它可以不“用”某個計劃編制的員工，但無法單方面改變他（她）的“國家職工”的身份，除非他（她）主動辭職或嚴(yán)重違規(guī)違法。

　　再從事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人形成機制來看。由于“事業(yè)單位”是由政府或政府職能部門設(shè)立的，所以后者自然成為“事業(yè)單位”的上級主管領(lǐng)導(dǎo)部門。事業(yè)單位從設(shè)立的一開始，就被貼上了政府行政等級的標(biāo)簽，如省部級、廳局級、縣處級事業(yè)單位。“事業(yè)單位”領(lǐng)導(dǎo)人由政府主管部門會同同級的組織部門任命，有政府官員的行政級別并享有相應(yīng)的福利待遇。嚴(yán)格地說，中國事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人，不是一個職業(yè)事業(yè)家或職業(yè)經(jīng)理人，而是政府行政體系中的一名政府官員。由于中國事業(yè)單位出資人單一，沒有董事會或理事會，只有政府主管部門，“事業(yè)單位”領(lǐng)導(dǎo)人只對政府主管部門負(fù)責(zé)，政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)是否滿意是衡量事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人工作績效的重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　中國的事業(yè)單位作為政府部門設(shè)立的附屬機構(gòu)，還有其功能上的原因。政府設(shè)立的國有事業(yè)單位，可按服務(wù)對象不同進(jìn)行分類（注：在國外有許多不同的分類，爭議頗多。除了按行業(yè)分類外，活動范圍分類外，按受益對象分類是一種重要的分類。在美國，事業(yè)服務(wù)可區(qū)分為“會員制”（亦稱“互益或互助”）與“非會員制”（或稱“益他或助人”）兩大類組織，其中后者又可主要分為“服務(wù)組織”與“援助組織”二大類。）：一類是為社會大眾服務(wù)的非營利性事業(yè)單位，如普通學(xué)校、醫(yī)院等；
一類是專為或主要為政府部門或一定等級的政府官員服務(wù)的事業(yè)單位，如政府研究機構(gòu)、黨校、培訓(xùn)中心、調(diào)查檢查機構(gòu)等政府某些職能的延伸機構(gòu)；
還有如招待所、機關(guān)車隊、醫(yī)院、理發(fā)、食堂等生活與工作的服務(wù)機構(gòu)。后兩者常常被認(rèn)為，是履行政府延伸職能所必需的，如行政執(zhí)法檢查、調(diào)研筆耕等。值得討論的是，人們可以有千百條理由說，上述兩大類型的服務(wù)對政府是必需的，但卻沒有經(jīng)濟學(xué)的理由說，提供這兩種服務(wù)的機構(gòu)必須是為政府部門專設(shè)的，而且必須是以政府行政附屬機構(gòu)的形式設(shè)立。事實上，以政府行政附屬機構(gòu)的形式、為政府部門服務(wù)專設(shè)的事業(yè)單位，它們的貨幣成本開支、非貨幣成本開支與它們的機會成本，屬于一種隱性的政府部門行政成本。忽略這些成本，會大大低估政府部門的行政成本，高估其行政效率。幾年前，由上而下的各級政府機構(gòu)精簡改革，公務(wù)員減編，但政府部門內(nèi)帶薪離崗待退休或在某些事業(yè)單位進(jìn)行安置，掩蓋了政府行政的真實成本。

　�。ǘ�）民間辦“事業(yè)單位”在中國，無論在官方統(tǒng)計上，在常人的思想觀念上，還是在日常生活中，說到“事業(yè)單位”，幾乎無一例外指的是政府舉辦并管理的事業(yè)單位。其實，這是一種狹隘的界定。我們常�？吹剑�政府部門存在這樣的思維慣性，譬如，預(yù)期中國加入世界貿(mào)易組織（WTO ）會給政府、企業(yè)帶來挑戰(zhàn)，WTO 的游戲規(guī)則是什么？中國應(yīng)如何面對？政府與企業(yè)需要這些知識，誰來提供？這些最優(yōu)秀的知識提供人在哪里？用什么機制來整合這些知識與人才？看到這樣的需要，政府部門的一些領(lǐng)導(dǎo)馬上想到的是政府辦一個事業(yè)單位性質(zhì)的研究機構(gòu)，給這個機構(gòu)及領(lǐng)導(dǎo)定一個政府行政級別（伴隨著相應(yīng)的待遇）、給予國家公職人員的計劃名額及常規(guī)性財政撥款。再者，遇到舉辦國際國內(nèi)大型活動，政府部門也常常首先想到的是，政府出面新設(shè)企業(yè)或行政性事業(yè)單位，給這些機構(gòu)定一個政府行政級別，給予國家公職人員的計劃名額及常規(guī)財政撥款（注：為滿足某種特殊需要，在過去傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下，政府舉辦新的商業(yè)性企業(yè)，通過政府財政出資得以實現(xiàn)�，F(xiàn)在，政府學(xué)會了“商業(yè)運作”，即財政直接出資，改為政府間接出資，即授意國有企業(yè)出資組建新的項目公司。由于這些國有企業(yè)（集團(tuán)）領(lǐng)導(dǎo)人是政府任命的，“授意”多少帶有不可違逆的強制性。在這種情形下，計劃經(jīng)濟披上了某種“市場運作”的外觀。），并接受政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)。這樣的情形，在中國政府部門已經(jīng)習(xí)慣成自然，尤其在政府財力雄厚的地方，不勝枚舉。

　　其實，當(dāng)存在一種增量社會需要，提供滿足這種需要的服務(wù)載體，可以是政府（直接或間接）辦的，也可以是民間辦的機構(gòu)。為什么政府部門常常想到的是自辦而不是民辦？為什么多半是新設(shè)機構(gòu)，而不是向現(xiàn)有的機構(gòu)（包括民間機構(gòu)）購買服務(wù)？缺少政府成本開支的硬性約束，是問題的關(guān)鍵。上個世紀(jì)80年代，經(jīng)濟學(xué)家在分析社會主義國家普遍存在的“短缺”現(xiàn)象生成的原因時發(fā)現(xiàn)，“短缺”形成與地方政府及國有企業(yè)“過度需求”有關(guān)，后者與企業(yè)“預(yù)算軟約束”有關(guān)�！邦A(yù)算軟約束”也被認(rèn)為是企業(yè)低效率的原因（科爾內(nèi)，1988）�？梢哉J(rèn)為，科爾內(nèi)的預(yù)算約束工具對政府公共管理及效率分析，具有重要的借鑒意義。

　　前面說過，在政府集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制建立起來前，中國社會存在不少民辦的“事業(yè)單位”，如民辦學(xué)校、宗教團(tuán)體、城鄉(xiāng)基層的各種互助合作社，等等。上個世紀(jì)80年代初，中國改革開放后，一些自愿自立自治的民辦事業(yè)單位自發(fā)興起，如各種民辦學(xué)校、醫(yī)院、養(yǎng)育院、戒毒中心等。這些現(xiàn)在隨處可見、但十分弱小的民辦事業(yè)單位，在20世紀(jì)90年代中期以前卻并不多見。它們與中國的民營企業(yè)同行，但卻沒有像民營企業(yè)那樣幸運，得到政府部門對民營企業(yè)那樣的同等待遇，甚至它們的合法性也成為問題（謝海定，2004）。

　　改革前，中國公民要在本土上投資辦企業(yè)，政治上是受歧視的；
甚至是危險的，私人申辦企業(yè)，政府部門不能受理。那時國有企業(yè)占統(tǒng)治地位，每個企業(yè)必須有某個政府部門做主管單位，接受政府主管部門領(lǐng)導(dǎo)。新設(shè)企業(yè)也必須得到政府主管部門批準(zhǔn)，否則工商管理部門不予受理并頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照。到上個世紀(jì)90年代中期，這一情形仍然存在，直到2001年《公司法》頒布，局面才有根本改變（注：1997年，民營股份制企業(yè)之上沒有主管的政府部門，申請上市時需要上級主管部門批準(zhǔn)文件，否則手續(xù)不全，證券管理部門無法受理申請。為此民營企業(yè)常常通過熟人關(guān)系，找一個主管的政府部門作上級單位。與此同時，上海存在著為數(shù)不少的“紅帽子企業(yè)”。所謂“紅帽子企業(yè)”，是指自然人創(chuàng)辦的企業(yè)，掛靠在一些政府部門（包括街道），交一點費用，認(rèn)一個政府部門做上級主管單位，獲得一種名義的政企關(guān)系，享受與集體企業(yè)一樣的政策保護(hù)與優(yōu)惠（課題組，1997）。）。1998年10月，中國政府頒發(fā)了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》。根據(jù)該條例，中國公民設(shè)立“民辦非企業(yè)單位”（本文稱“民辦事業(yè)單位”）（注：在解釋“民辦非企業(yè)單位”的由來時，謝海定提到了“民辦事業(yè)單位”的概念，他說，“20世紀(jì)90年代初，隨著體制改革，尤其是（事業(yè)）單位制度改革的深入，過去完全由國家興辦的事業(yè)單位開始部分地轉(zhuǎn)向由私人或社會資金興辦，在政府與市場組織之外開始出現(xiàn)一種有別于‘社會團(tuán)體’的，民辦非企業(yè)單位‘�！敝档米⒁獾氖�，概念上，中國“民辦非企業(yè)單位”與“非政府非營利組織”這一國際上通行的概念十分相似，但與中國現(xiàn)狀缺少聯(lián)系。這一概念把我們的眼光鎖定在增量問題，而不見存量問題，把增量與存量問題割裂開來。）迄今仍需要認(rèn)一個政府職能部門作為業(yè)務(wù)主管單位，沒有這個政府業(yè)務(wù)主管部門的同意函及批準(zhǔn)文件，政府民政部門不能受理并準(zhǔn)予注冊登記。這一登記手續(xù)，給普通公民獨立申辦民辦事業(yè)單位設(shè)置了障礙。其實，這里涉及的不只是一個履行登記手續(xù)問題，而是政府部門對民間組織“雙重管理”的監(jiān)控、規(guī)避責(zé)任，并且?guī)в小斑B坐”性質(zhì)的一種制度安排“。（注：王名注意到，”雙重管理加強了政府在登記管理方面對非營利組織的監(jiān)控、管理和限制，并通過分散責(zé)任回避了登記管理部門與非營利組織的直接沖突，使得非營利組織在通過登記注冊成為合法組織之前，必須首先成為政府所屬的一定職能機構(gòu)所需要和能夠控制的對象，并受其管理和控制“（王名，2002，第50頁）。）

　　上個世紀(jì)末“法輪功”事件后，民間組織被要求進(jìn)行重新登記，原來掛靠一些政府職能部門的民辦社會機構(gòu)，四處找掛靠、找“婆婆‘。因為難以找到愿意接受掛靠的”婆婆“（注：改革開放以后，中國出現(xiàn)了一些真正意義上的民辦社會機構(gòu)，這些機構(gòu)主要由一些退位的前政府高級官員申請設(shè)立的民辦社會機構(gòu)，希望借以發(fā)揮余熱。其中不少機構(gòu)，政府不給人事編制、不給財政撥款；
獨立校算、市場運作、自主管理。這些機構(gòu)的合法性，是這些老同志憑借他們的關(guān)系與個人信譽，為這些機構(gòu)找到了政府職能部門的掛靠關(guān)系�！狈ㄝ喒Α笆录�發(fā)生后，由于承擔(dān)政治風(fēng)險，也由于這些民辦社會機構(gòu)老同志因年事高而退出，新人接替，許多原提供掛靠關(guān)系的政府職能部門本身領(lǐng)導(dǎo)人也發(fā)生人事變更。政治風(fēng)險與信任問題，使這些政府職能部門不再愿意維系原有的掛靠關(guān)系。），許多民辦社會機構(gòu)雖然發(fā)展多年，但終未能依法登記。據(jù)統(tǒng)計，截至2002年年底，在中國各級政府民政管理部門注冊登記的民辦非企業(yè)單位僅11.1萬個，比1998年減少84%（注：1998年11月，中國民政部官員公布的初步摸底統(tǒng)計數(shù)據(jù)約為70萬個，見謝海定的論文（2004）。中國民政部最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2004年6月31日，全國在民政部門登記的社會團(tuán)體有134443個，民辦非企業(yè)單位有121343個（數(shù)據(jù)來源：中國民政部網(wǎng)，”2004年二季度民政事業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)“，www.mca.gov.cn）。）。由于民政注冊登記困難，一些民辦社會事業(yè)機構(gòu)迫不得已改為工商注冊登記，盡管作為企業(yè)法人要承擔(dān)更大的稅賦。

　　在許多市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家，也有同樣的“社會事業(yè)”或事業(yè)部門，就行業(yè)類別與服務(wù)內(nèi)容而言，兩者沒有本質(zhì)差異。有重大差異的是，從事這些社會事業(yè)活動并提供社會公共服務(wù)的非營利部門（或稱組織、機構(gòu)），主要是非政府性質(zhì)的（簡稱NGO ），即本文說的“民辦事業(yè)單位”。雖然在這些國家同時也存在一些“公立”性質(zhì)的社會事業(yè)服務(wù)機構(gòu)，提供一些基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品或服務(wù)。

　　三、中國事業(yè)部門與國際NGO

　　國際上，特別是在市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家里，類似中國“事業(yè)單位”的非營利服務(wù)機構(gòu)，數(shù)量多、規(guī)模大，是存在于政府部門與營利部門之外的一個龐大的社會部門，稱為“非政府、非營利”組織，簡稱NGO 或NPO.因此，一個發(fā)育成熟的社會，存在著三大部門（或稱組織，或稱機構(gòu)）：政府部門，營利部門，非政府非營利部門（注：這里，部門、組織與機構(gòu)3個詞表達(dá)同樣的意思。盡管來自不同國家的學(xué)者們有自己研究問題的不同角度及稱法，如志愿組織、慈善組織、免稅團(tuán)體、市民社會、第3部門等等。本文從經(jīng)濟學(xué)角度研究組織問題，政府、營利、非營利3個部門（或組織或機構(gòu)）是比其他概念更切合組織經(jīng)濟學(xué)的研究。）。

　�。ㄒ唬㎞GO 的產(chǎn)品與價值

　　比較研究發(fā)現(xiàn)，非政府非營利部門與政府部門都生產(chǎn)公共產(chǎn)品，向社會提供公共服務(wù)，但不同的是，政府部門提供的是滿足全體公民共同需要、聯(lián)合消費、人戶均享、以“一刀切”方式（注：用經(jīng)濟學(xué)專業(yè)術(shù)語說，政府部門提供“非排他性”與“非競爭性”的“純公共產(chǎn)品”。本文試用通俗的語言進(jìn)行詮釋，詮釋基于繆斯（1859）的政府運作“一刀切”論述與阿金森與斯蒂格里茨（1980）的“地方性”或“差別的”“公共產(chǎn)品”概念。早在1859年，約翰·斯圖亞特·繆斯（John Stuart Mills ）形象、恰當(dāng)?shù)孛枋隽苏�府部門提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的特點，他說，“政府運作起來傾向一刀切”（王紹光，2002，第55頁）。）供給的基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品。而非政府非營利部門是私人部門以非營利方式，主要提供滿足群類公民個性化需要、選擇性獲取、競爭性消費、差異化供給的公共產(chǎn)品（注：經(jīng)濟學(xué)家發(fā)現(xiàn)，與“純公共產(chǎn)品”不同，有些公共產(chǎn)品雖然是非排他性的，但因資源有限導(dǎo)致消費的競爭性。消費競爭性必然引起消費“擁擠”問題，消費者付費被認(rèn)為是解決某些公共產(chǎn)品消費“擁擠”問題的手段。對本文有啟發(fā)的是，阿金森與斯蒂格里茨（1980）關(guān)于地方性公共產(chǎn)品的論述，提出了公共產(chǎn)品地方差異性問題與消費者可選擇性問題。）。所謂“基礎(chǔ)性”、“一刀切”公共產(chǎn)品，是指那些消費者無法通過市場能直接購買獲得、消費者在享用時無法排除他人同時享用，無法自己選擇不消費，無法衡量消費者享用數(shù)量的差別，無法把自己享用的部分轉(zhuǎn)讓給他人并獲利的那些產(chǎn)品。這些產(chǎn)品主要包括維權(quán)（即維護(hù)公民人權(quán)與財產(chǎn)權(quán)等）、維秩（即維護(hù)誠信與公平交易等）、保障（公民人身、國土、金融、信息與生態(tài)環(huán)境安全等）、非排他性的公共基礎(chǔ)設(shè)施（圖書館、博物館、公園、公路橋梁、路燈、有線與無線電臺電視阿、信息網(wǎng)絡(luò)平臺等）和非排他性的公共基本服務(wù)（如九年制義務(wù)教育、基礎(chǔ)性職業(yè)教育、社會基本養(yǎng)老、醫(yī)療社會保障，(點擊此處閱讀下一頁)

　　等）。

　　由于相當(dāng)一部分公民對上述部分基礎(chǔ)性、一刀切公共產(chǎn)品有特殊需要，這些差異化的需要常常涉及一個規(guī)模較大的消費群類，它們產(chǎn)生了對公共產(chǎn)品有選擇的需求，而消費者本人或某些第三方愿意支付以享用這些公共產(chǎn)品。這些產(chǎn)品包括各種非人戶均享、非基礎(chǔ)性教育、醫(yī)療、養(yǎng)育、保健、扶貧救助、心理咨詢與法律援助等。差異化公共產(chǎn)品在內(nèi)容或類型上與基礎(chǔ)性、“一刀切”公共產(chǎn)品相同，但它在獲取方式上與私人產(chǎn)品有相似之處，即它的消費是競爭性的，得有人為此消費提供支付——不論支付是消費者本人還是第三方，是全額還是差額。由于差異化公共產(chǎn)品是滿足社會一部分人而不是全體公民共同需要的產(chǎn)品，受理申請與篩選，甄別這些需求的真實性與合理性，監(jiān)督、評估這些產(chǎn)品的有效生產(chǎn)與分配，組織成本極其高昂。政府部門與營利部門都不可能來從事這些差異化公共產(chǎn)品的供給，因為沒人愿意支付這一巨大的申請受理成本與監(jiān)督成本。因此，政府通過設(shè)立專門公共服務(wù)機構(gòu)，或通過資助民間非營利機構(gòu)（吸納社會捐助，包括志愿者），提供有差異、有選擇的公共產(chǎn)品，滿足居民的特殊需要（注：阿金森與斯蒂格里茨（1980）在論公共產(chǎn)品理論一書提到了“地方性公共產(chǎn)品”的概念，即“由地方政府而不是由中央政府提供的公共產(chǎn)品”。他們看到，“不同地理區(qū)位的地方性公共產(chǎn)品是有差別的，消費者能夠通過決定（居�。﹨^(qū)位，選擇公共產(chǎn)品的數(shù)量與類別”。）。

　　從經(jīng)濟學(xué)的角度看，NGO 是差異化公共產(chǎn)品的社會生產(chǎn)部門的一個重要組成部分，它的生存即它能再生產(chǎn)自己，主要不是因為它們利他，而是因為它們?yōu)樯鐣��?chuàng)造了價值。它們不僅創(chuàng)造貨幣可衡量的服務(wù)價值，被計入國民生產(chǎn)總值，而且能帶來遠(yuǎn)超過自身服務(wù)價值的“（正）外部經(jīng)濟”。由于“（正）外部經(jīng)濟”的價值難以計量，無法計入當(dāng)年國民生產(chǎn)總值，我們現(xiàn)在的國民經(jīng)濟統(tǒng)計體系低估了“事業(yè)”部門即非政府非營利部門的社會經(jīng)濟價值。

　�。ǘ�）NGO 的規(guī)模與貢獻(xiàn)

　　廣義地，“非營利部門”有“公立”機構(gòu)與“私立”機構(gòu)之分。從NGO 五大特性中“私人性”的界定看，國際上所稱的NGO 或NPO 實際上是一種“狹義的”非營利部門，即“私立的”或“非政府的”非營利機構(gòu)，它們是“廣義的”非營利部門的一個有機組成部分。一個國家或地區(qū)非政府非營利部門（或組織或機構(gòu)）的規(guī)模究竟有多大？結(jié)構(gòu)如何？從業(yè)人口、收入、支出、資產(chǎn)規(guī)模是常用的度量。

　　在關(guān)于全球42個國家非政府非營利部門的一份調(diào)查研究中，NGO 取薪員工數(shù)占全社會非農(nóng)就業(yè)人口的比重，是用來衡量NGO 規(guī)模的一個重要指標(biāo)。研究表明，非政府非營利部門的規(guī)模大小，與一個國家的經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度高度相關(guān)。在經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家，用NGO 從業(yè)人口比例所度量的NGO 規(guī)模較大；
經(jīng)濟相對不發(fā)達(dá)國家的NGO 規(guī)模較小。

　　如圖1所示，在發(fā)達(dá)國家如美國、澳大利亞與英國，NGO 取薪員工占全社會非農(nóng)就業(yè)人口的比重高達(dá)7.8%、7.2%和6.2%，42國平均為4.8%.而在欠發(fā)達(dá)國家，這一比例通常較低，如墨西哥、羅馬尼亞、斯洛文尼亞不到1%（薩拉蒙，2002）。

　　各國國民生產(chǎn)總值統(tǒng)計數(shù)據(jù)包含了非政府非營利部門的產(chǎn)出價值。按照支出法，年開支總額或員工工資是NGO 對GDP 的貢獻(xiàn)的一個度量。在關(guān)于全球42個國家非政府非營利部門同一份調(diào)查研究中，NGO 的年支出總額與GDP 的比重，同樣被用來作為非政府非營利部門規(guī)模的度量之一。據(jù)研究，非政府非營利部門的規(guī)模大小，與一個國家的經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度有較高的相關(guān)性，即市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家的NGO 規(guī)模較大，經(jīng)濟相對不發(fā)達(dá)國家的NGO 規(guī)模較小。如圖2所示，在發(fā)達(dá)國家，NGO 年總支出占GDP 的比重較高，美國與英國高達(dá)7.5%與6.8%，而42個國家的平均值為4.6%.相比之下，不發(fā)達(dá)國家比例較低，如羅馬尼亞、墨西哥、斯洛伐克和巴西分別為0.3%、0.5%、1.4%和1.5%.

　　值得一提的是，各國國民經(jīng)濟統(tǒng)計報告所列非政府非營利部門的年開支總額，并未包括志愿者向該部門提供不取酬的勞動貢獻(xiàn)及服務(wù)價值。盡管人們提供志愿勞動的動機各不相同，但志愿勞動的服務(wù)具有價值。據(jù)調(diào)查，全球22個國家總?cè)丝谥?8%的人向NGO 提供了志愿勞動，這相當(dāng)于1060萬個全日制。如果考慮這個因素，如表1所示，NGO 在GDP 、社會總就業(yè)、服務(wù)部門就業(yè)、公共部門就業(yè)中的比重明顯上升。

　　上面我們看到，NGO 的發(fā)展規(guī)模與它所在國家或地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展程度密切相關(guān)。這里，從表2我們同樣發(fā)現(xiàn)，志愿者規(guī)模大小與一個國家經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度成較高的正相關(guān)。

　　從個案看，70%的美國人至少幫助1個或多個非營利組織，每兩個成年人中就有1人參加志愿活動，提供志愿服務(wù)。1989年，美國約有9800萬人平均每周為慈善及其他類型的非營利組織義務(wù)勞動4個小時，相當(dāng)于雇傭300萬個全職員工，成本開支約達(dá)520億美元（王紹光，2002，第80～81頁）（注：另有估計，1995年美國“志愿活動所創(chuàng)造的價值約合$2000億美元”（王名，2002，第27頁）。）。這一“志愿者的隱性價值”（薩拉蒙，2002，第50頁），也被認(rèn)為是非營利組織現(xiàn)金收入以外、一種未被統(tǒng)計的非現(xiàn)金收入，或本文稱的未被統(tǒng)計的非營利組織的產(chǎn)出或服務(wù)價值。在這個意義上可以說，受益人享受到的NGO 服務(wù)真實價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這一服務(wù)的統(tǒng)計值。

　　1990～1995年，法國、德國、荷蘭、英國、以色列、日本與美國等8個國家總就業(yè)平均增長8%，年均增長不到2%.而同期NGO 就業(yè)增長24%，年均增長4%以上，其中衛(wèi)生保健與社會服務(wù)是拉動社會就業(yè)的主要來源�？梢姡�“NGO 不僅滿足著人類的重要需求，而且組成了一支重要的、蒸蒸日上的經(jīng)濟力量，不僅對社會生活也對經(jīng)濟生活發(fā)揮著重要的作用”（薩拉蒙，2002，第33～35，37頁）。

　　（三）NGO 的組織與經(jīng)營

　　美國John Hopkins大學(xué)非營利組織比較研究中心在深入研究世界上幾十個國家非政府非營利組織的基礎(chǔ)上，提出不同國家的非政府非營利組織（或部門或機構(gòu)）具有“五個”共同特性，它們是：（1）組織性、（2）私人性、（3）非營利性、（4）自治性、（5）志愿性（萊斯特等，2002，第3頁）。在上述“五大”特性中，“私人性”與“非營利性”是非政府非營利組織區(qū)別與政府組織與營利組織最根本的特性。

　　比較非營利組織，營利部門也有“組織性、私人性、自治性、志愿性”之特性，但根本差別在于，營利組織出資人以贏利回報為目的，收入超過成本的剩余可以在出資人之間分紅。而非營利組織出資人不圖謀資金的利潤回報，即收入超過成本的剩余不在出資人之間分紅。在性質(zhì)上，營利組織的經(jīng)營剩余是利潤，非營利組織的經(jīng)營剩余則更像是一種轉(zhuǎn)移支付的“準(zhǔn)備金”，隨時用于貼補提供公共服務(wù)時的成本開支。非營利組織的服務(wù)不僅具有直接價值，而且具有間接價值即外部經(jīng)濟價值，它的服務(wù)具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，一般營利組織不愿生產(chǎn)的。因此，在許多國家，非營利組織享受各種免稅待遇。

　　與政府組織最大區(qū)別在于，非政府非營利組織是由公民志愿發(fā)起設(shè)立的，在政府部門登記、自行管理、接受社會監(jiān)督、自治自律的民間組織，它不是政府部門的附屬機構(gòu)，領(lǐng)導(dǎo)人也不是政府部門的派出官員，員工不是受雇于政府的國家職員，機構(gòu)沒有政府人員編制與財政撥款。政府對這些民間非營利組織的財政支持，主要通過政府指向與非指向性資助（類似于贈款）、政府購買與稅收豁免。

　　在中國，我們常�？吹揭环N“經(jīng)營性”與“非經(jīng)營性”事業(yè)單位的區(qū)分。所謂“經(jīng)營性”是指那些可以通過服務(wù)掙錢的事業(yè)單位，人們普遍認(rèn)為事業(yè)單位是非經(jīng)營性的。這是一種誤解。

　　其實，由于非政府非營利組織生產(chǎn)差異化公共產(chǎn)品，它與營利組織一樣，也有投入—產(chǎn)出問題、效率問題、服務(wù)品質(zhì)問題與服務(wù)競爭力問題。非政府非營利組織的資源是稀缺的，主要來自服務(wù)收入、轉(zhuǎn)移支付、資產(chǎn)收入三大來源，因而它提供的公益產(chǎn)品也是稀缺的。要獲得這些稀缺資源，非營利組織必須得向捐贈人、資助者、購買者證明它的服務(wù)品質(zhì)、價值與效率，證明它是值得信賴的公益產(chǎn)品提供者。非營利組織面臨營利組織也遇到一系列有效管理與經(jīng)營問題，如核心競爭力問題、服務(wù)營銷問題、“客戶”服務(wù)問題等。每個非營利組織在市場環(huán)境中生存，參與服務(wù)競爭、遵守行業(yè)規(guī)則、接受“適者生存、優(yōu)勝劣汰”的檢驗。

　　在許多市場經(jīng)濟發(fā)達(dá)的國家里，非政府非營利組織有完善的法人治理結(jié)構(gòu)，一般由出資人與有共同愿景的志愿者擔(dān)任董事，組成董事會。非營利組織的高層領(lǐng)導(dǎo)，不受政府委派或指派，由董事會選舉董事長，決定聘任職業(yè)管理人擔(dān)當(dāng)非營利組織的CEO 、總裁等。非營利組織也有部門經(jīng)理、項目經(jīng)理，非營利組織的所有全職員工，除志愿者外，與非營利組織是一種以合約為基礎(chǔ)的雇傭關(guān)系。

　　與營利組織相似，非營利組織也有機構(gòu)定位、目標(biāo)與戰(zhàn)略問題、有各種各樣的經(jīng)營管理問題、服務(wù)品質(zhì)與效率問題、資金來源與成本控制問題，等。非營利組織每天都在向公眾提供公益服務(wù)（或生產(chǎn)差異化公共產(chǎn)品），發(fā)生著與產(chǎn)品生產(chǎn)過程相關(guān)的成本，包括中間購買成本、人工成本開支、機構(gòu)管理成本、固定資產(chǎn)折舊、經(jīng)營剩余或盈余等。非營利組織的原始資金由出資人（包括自然人與機構(gòu)）提供，出資額本質(zhì)上是對公共事業(yè)的一種捐贈。非營利組織積累起來的資產(chǎn)，本質(zhì)上屬于社會資產(chǎn)，不歸出資人所有，如果政府、企業(yè)是出資人，它們出資部分所形成的資產(chǎn)，不被視為國有資產(chǎn)或企業(yè)資產(chǎn)，記入企業(yè)長期投資項下。如果非營利組織董事會決定機構(gòu)解散，非營利組織的資產(chǎn)不能變賣、轉(zhuǎn)讓、在出資人之間分割，只能依法轉(zhuǎn)贈給其他非營利組織。

　　營利部門的收入來自產(chǎn)品（銷售）交易所得，這種所得是以消費者自愿購買為基礎(chǔ)的；
政府部門的收入來自公民個人與營利部門的納稅，稅收本質(zhì)上是一種強制性的轉(zhuǎn)移支付；
非政府非營利部門的收入主要來自轉(zhuǎn)移支付與服務(wù)收入，它們是以自愿（贈予與購買）為基礎(chǔ)的。對營利部門來說，經(jīng)營剩余是利潤，出資人可以分紅，享受投資的回報；
對非營利部門來說，經(jīng)營剩余是準(zhǔn)備金，不能用于分紅，作為對出資人的回報。

　　社會3個部門中每個機構(gòu)每時每刻都參與著“適者生存”的競爭，接受社會的選擇，社會對3個部門每個單體生存的選擇機制有所不同。社會選擇政府的社會機制是公民選票與遷居，選擇企業(yè)的社會機制是價格與訂單，選擇非政府非營利機構(gòu)的社會機制是贈予與購買。從長期的眼光看，如果競爭是充分的，人類社會的“優(yōu)勝劣汰”選擇機制，會使社會3個部門中存留的單體動態(tài)更新，力達(dá)在社會需求可接受的邊界之內(nèi)。出局是嚴(yán)酷的，但出局是社會的自然選擇。

　　四、中國事業(yè)部門改革目標(biāo)與重點

　　與國際上的NGO 或NPO 一樣，中國的社會事業(yè)部門（本文簡稱“事業(yè)部門”）由成千上萬個非營利性質(zhì)的“事業(yè)單位”構(gòu)成。在發(fā)達(dá)國家，“基礎(chǔ)性”或“一刀切”公共產(chǎn)品主要由“公立”機構(gòu)來提供，但并不排他，差異化公共產(chǎn)品通常由“私立”的非政府非營利機構(gòu)來提供。不同的是，在中國這兩類產(chǎn)品基本上是由政府舉辦的“事業(yè)單位”壟斷生產(chǎn)的。這些事業(yè)單位，作為政府部門的行政附屬機構(gòu)，代表政府向社會提供“一刀切”與“差異化”公共產(chǎn)品。

　　在中國，事業(yè)部門的改革與發(fā)展，長期以來一直落后于企業(yè)部門的改革與發(fā)展，原因是多方面的。首先，物質(zhì)基礎(chǔ)領(lǐng)域的改革發(fā)展先行，是一種中國生存發(fā)展的自然選擇，也是一種符合經(jīng)濟規(guī)律的主觀選擇。難以想像，在整個社會經(jīng)濟還沒有發(fā)展的條件下，率先事業(yè)部門的改革，我們今天會有什么樣的結(jié)果。其次，長期以來人們很少關(guān)注中國“事業(yè)部門”，很少認(rèn)識它也是一種（或第三種）資源配置的社會機制與方式，因此中國的經(jīng)濟學(xué)家們沒把它納入經(jīng)濟學(xué)的研究范圍，以至于今天有關(guān)事業(yè)部門轉(zhuǎn)型問題經(jīng)濟學(xué)討論及知識準(zhǔn)備，遠(yuǎn)不及我們關(guān)于企業(yè)改革問題的經(jīng)濟學(xué)討論與知識積累。再次，按照馬克思理論，長期以來，事業(yè)部門被視為非生產(chǎn)領(lǐng)域或部門，不創(chuàng)造價值。同時，按照國民經(jīng)濟統(tǒng)計體系，按事業(yè)部門工資開支計算的部門價值，占GDP 的比重很小。用物質(zhì)主義、實用主義的眼光看，事業(yè)部門的價值似乎微不足道。第四，在中國，事業(yè)部門是一個準(zhǔn)入限制性很大的行業(yè)，(點擊此處閱讀下一頁)

　　國民差別待遇問題嚴(yán)重，民間參與困難，沒有多大余地，也沒有像設(shè)立企業(yè)、涉足營利部門那樣受到政府與社會各界的重視。再者，觀念上公眾比較習(xí)慣于接受政府辦事業(yè)的事實。第五，中國事業(yè)部門改革發(fā)展步伐緩慢，一個根本性的原因，是事業(yè)單位的管理體制，還滯留在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟軌道，沒有與中國的企業(yè)部門改革一起與時俱進(jìn)，成了中國事業(yè)部門改革發(fā)展的桎梏。

　　基于上述種種原因，盡管從上個世紀(jì)90年代中期開始中國一直醞釀著事業(yè)單位改革，但改革的目標(biāo)體制是什么？迄今還不十分清晰。由于缺乏對中國事業(yè)部門效率狀況的實證研究，難以斷論中國事業(yè)部門與國外非營利部門、政府辦事業(yè)單位比民辦事業(yè)單位的比較效率。但是，中國政府辦事業(yè)，與它辦企業(yè)一樣，至少存在著社會分工與管理體制上的問題。據(jù)此我們可以大膽設(shè)想，中國事業(yè)單位改革的目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是建設(shè)一個與營利部門并駕齊驅(qū)、具有充分競爭力的非營利部門（即事業(yè)部門），建設(shè)一個“公辦”與“民辦”比例協(xié)調(diào)、相得益彰的非營利部門（或事業(yè)部門），建設(shè)一個有效的非政府非營利性的資源配置體系，從而建設(shè)一個能涵蓋營利與非營利部門的完整的市場體系框架，促進(jìn)經(jīng)濟與社會的、企業(yè)與事業(yè)、公辦與民辦事業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　中國事業(yè)部門的改革的切入點在哪里？

　　建立寬泛的事業(yè)部門或非營利部門的國民經(jīng)濟統(tǒng)計概念，這一概念應(yīng)當(dāng)包括“政府辦”與“民間辦”事業(yè)單位。中國事業(yè)部門改革的基本思路有二條：一是把中國目前的“政府辦”的事業(yè)單位與政府體制剝離，一部分提供“一刀切‘公共產(chǎn)品的事業(yè)單位，保持”公立“性質(zhì)，但要引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人管理，實行管理體制與經(jīng)營機制轉(zhuǎn)換；
一部分提供差異化公共產(chǎn)品的事業(yè)單位，”國退民進(jìn)“或轉(zhuǎn)化為民營機制，讓中國的非營利性質(zhì)的事業(yè)部門（或組織或機構(gòu)）轉(zhuǎn)化為一個有充分競爭力的、有更強社會責(zé)任感的、有更好服務(wù)品質(zhì)與服務(wù)效率的組織。二是加大培育”民間辦“的事業(yè)單位的政策力度。在經(jīng)濟體制改革的早中期，直到上個世紀(jì)90年代，許多地方政府為更多更快地吸引境外企業(yè)投資，對外資企業(yè)所給予的政策優(yōu)惠，國有企業(yè)與本土的民營企業(yè)并沒有享受同等的政策待遇，造成了許多”曲線投資“現(xiàn)象。這里說”加大培育…政策力度“，是指廢除”政府辦“與”民間辦“事業(yè)單位之間的各種不平等政策，實施一視同仁的國民待遇。

　　在過去近10年的時間里，中國事業(yè)單位在傳統(tǒng)計劃體制的框架里做了一系列的改革嘗試，如崗位聘任采取“合同”形式，取消事業(yè)單位行政級別，改按人事編制財政撥款方式為按實際在編人數(shù)財政撥款的方式，把一部分有經(jīng)營能力的事業(yè)單位改制為企業(yè)，等等。雖然改革取得了一些成效，但體制與機制沒有得到根本轉(zhuǎn)變，與事業(yè)單位積極應(yīng)對中國入世挑戰(zhàn)的要求相去甚遠(yuǎn)。問題出在改革缺少一個總體框架與目標(biāo)。

　　“政府辦”事業(yè)單位改革與“民間辦”事業(yè)單位培育，是中國事業(yè)部門整體改革發(fā)展不可或缺的兩個組成部分，關(guān)鍵是要實行國民待遇政策。一方面，“政府辦”事業(yè)單位享受國民待遇，更多的是減少既得利益；
另一方面，“民間辦”事業(yè)單位享受國民待遇，更多的是增其應(yīng)得。改革的難點，恐怕不在后者，而在前者。前者的成功改革以政府職能的第二次轉(zhuǎn)變?yōu)榍疤�，而政府職能轉(zhuǎn)變的核心內(nèi)容在于實現(xiàn)“二個剝離”。

　　第一個“剝離”，是政府主管職能部門與事業(yè)單位的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系剝離。我們知道，中國許多事業(yè)單位是因為政府向社會提供事業(yè)服務(wù)的附屬機構(gòu)，事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)本質(zhì)上是政府主管職能部門委派的政府官員。一種比較流行的觀點認(rèn)為，保留一部分政府附屬的事業(yè)單位履行政府的一部分職能是必要的，否則會弱化政府職能。其實，一部分所謂“延伸的”政府職能，通過政府部門附屬的行政事業(yè)單位來承擔(dān)，雖能減少名義的政府工作成本，但并不減少政府工作的真實成本。非政府非營利機構(gòu)承擔(dān)政府的某些延伸服務(wù)功能，情況則大不一樣，因為政府開支的性質(zhì)發(fā)生變化，轉(zhuǎn)移支付不構(gòu)成政府的工作成本。

　　深入的研究發(fā)現(xiàn)，有些直接為政府服務(wù)的事業(yè)單位，對政府主管部門之所以重要，不只是因為具有代行延伸服務(wù)的功能，其實還有許多其他“灰色”功能。例如，政府主管部門干部候儲、安置功能，人員無償借用功能、額外福利配置功能等。在某種意義上，這些功能帶有計劃經(jīng)濟體制下濃厚的供給制的痕跡與“尋租”傾向，只不過是享受供給制的主體不是個人，而是政府部門。因此，基于這樣的“政事”關(guān)系，面對同一政府部門的服務(wù)需求，很難設(shè)想非政府非營利機構(gòu)與政府主管部門附屬的事業(yè)單位會享有同等的國民待遇。

　　第二個“剝離”，是事業(yè)單位與政府人事管理部門關(guān)系剝離。在中國，目前事業(yè)部門仍采取雙軌制管理，即“政府辦”事業(yè)單位的設(shè)立、國家職員編制、技術(shù)職務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、工資福利計劃制訂與政策管理由人事部門管理，“民間辦”的事業(yè)單位的規(guī)制、登記、監(jiān)督由民政部門管理。這是中國事業(yè)部門整體改革、實施國民待遇、實行統(tǒng)一政策的重大體制障礙。政府民政部門研究制訂的民辦非企業(yè)單位規(guī)制，比人事部門濃厚的計劃經(jīng)濟體系更接近NGO 的國際規(guī)范。實現(xiàn)中國事業(yè)部門的改革目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)摒棄“政府辦”與“民間辦”事業(yè)單位的差別待遇政策，把人事部門（與政府主管部門）管理事業(yè)單位的職能移交給民政部門，建立政出一門的、統(tǒng)一的事業(yè)單位游戲規(guī)則與管理體制，建立開放式的政府資助與評估機制。只有這樣，一視同仁的國民待遇才能實現(xiàn)，一個高品質(zhì)、高效率服務(wù)、有競爭活力的事業(yè)部門與營利部門協(xié)調(diào)發(fā)展，事業(yè)部門“公立”與“私立”的內(nèi)部結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)發(fā)展，經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展的局面才能形成。

　　實施一視同仁的國民待遇，還有一個信任障礙。由于對企業(yè)出巨資舉辦社會事業(yè)的動機存在社會信任問題，由于幾十年來對政府辦社會事業(yè)已成思維定式，在同等服務(wù)條件下人們對“公辦”與“私立”服務(wù)機構(gòu)存在明顯的選擇偏好。特別是，由于民辦事業(yè)服務(wù)常常與收費服務(wù)、而且是較高收費聯(lián)在一起，由于人們對免費享受事業(yè)服務(wù)已成習(xí)慣，對付費享受事業(yè)服務(wù)及費率的變動十分敏感，人們建立了“收費＝營利”、“不收費＝非營利”的心理等式。由于區(qū)分民辦營利性與民辦非營利性服務(wù)的信息成本與甄別成本很高，以政府“編辦”計劃為界，對所有民辦事業(yè)單位實施“一刀切”的稅收等政策，是政府管理部門節(jié)約工作成本的最簡單辦法。凡此種種“一刀切”的政策，形成了中國今天“公辦”與“民辦”事業(yè)單位的差別待遇的局面。中國《民辦教育促進(jìn)法》以“合理回報”，鼓勵民間資本進(jìn)入教育事業(yè)，吸引營利部門以贏利方式，向社會提供差異化公共產(chǎn)品。私人營利部門參與提供差異化公共產(chǎn)品的另一個典型案例，是荷蘭等不少歐洲發(fā)達(dá)國家普遍采用、中國也借鑒的社會養(yǎng)老、醫(yī)療保障體系中，企業(yè)也參與提供在社會基本保險之外的、選擇性的商業(yè)保險服務(wù)，這些服務(wù)被納入了社會公共服務(wù)的范疇（薩·里科諾里等，2003）。

　　改革前中國私人產(chǎn)品短缺，今天短缺基本消除，而人們對公共產(chǎn)品的需求極大增加，以生活質(zhì)量與福利為核心內(nèi)容的公共產(chǎn)品出現(xiàn)了短缺。這種轉(zhuǎn)變是私人產(chǎn)品供給極大豐裕、居民購買力充分增長、居民需求層次升級的結(jié)果。在此轉(zhuǎn)軌期，中國民間資本原始積累尚未完成，私人產(chǎn)品生產(chǎn)過剩卻早早來臨，某些差異化公共產(chǎn)品短缺的領(lǐng)域，也成了資本投資回報的領(lǐng)域。其實，無論在理論上還是在發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟國家的實際生活中，公共產(chǎn)品不僅僅能由政府部門用非營利方式，由私人部門用非營利方式提供，也能由私人的營利部門用贏利方式來參與提供。能否達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，問題的關(guān)鍵不是誰來提供某些差異化公共產(chǎn)品，而是能否在供給上排除壟斷、在需求上讓消費者自由選擇。

　　怎樣才能找到一種能一箭雙雕且又公平合理方式，既能促進(jìn)“政府辦”的事業(yè)單位增進(jìn)效率，又能有效地扶持“民間辦”事業(yè)單位的發(fā)展？有關(guān)加強事業(yè)單位國有資產(chǎn)監(jiān)管的研究建議，把幾十年來政府投入事業(yè)單位的固定資產(chǎn)，納入國有資產(chǎn)的監(jiān)管范圍，由國資委把事業(yè)單位國有資產(chǎn)，用托管的方式，委托按政府行政職能部門條線設(shè)立的國資經(jīng)營管理公司，實施監(jiān)管與增值保值（注：據(jù)統(tǒng)計，在上海，政府舉辦的事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，不包括土地資產(chǎn)與技術(shù)專利無形資產(chǎn)，約占全上海國有資產(chǎn)總量的1/3.如此巨大資產(chǎn)如何管理？上海等地的國有資產(chǎn)的政府管理部門按照上述模式，成立了一些國有獨資公司，這些公司接受委托與授權(quán)，對事業(yè)單位國有資產(chǎn)進(jìn)行管理（課題組，2004）。）。許多學(xué)者看到，中國的國有資產(chǎn)處置長期以來遵循“誰占有、誰負(fù)責(zé)、誰支配”的潛規(guī)則，形成了部門分割的“單位所有制”。因此存在一種擔(dān)心，采用上述管理的辦法，授權(quán)某個公司對事業(yè)單位的國有資產(chǎn)增值保值負(fù)責(zé)，可能會形成一種“部門所有制”與“單位所有制”的利益剛性，可能會增加未來中國事業(yè)部門深化改革的成本。降低事業(yè)單位未來的改革成本，可行的過渡改革辦法是，把事業(yè)單位現(xiàn)有的國有資產(chǎn)，經(jīng)評估后，以租約的方式租賃給那些服務(wù)品質(zhì)好、效率高、管理規(guī)范的事業(yè)單位，對“政府辦”與“民間辦”非營利性質(zhì)的事業(yè)單位一視同仁。租期可長可短，租金可隨行市而定，也可部分地采取零租金的辦法，扶持國家重點發(fā)展的事業(yè)領(lǐng)域與機構(gòu)�？梢杂蓪�業(yè)的非政府非營利組織來評估事業(yè)單位綜合績效，政府可以根據(jù)與事業(yè)單位的合作效果與社會評估，將傳統(tǒng)的按人頭財政撥款制度，改為政府資助（即贈予）與購買結(jié)合的方式，將國有資產(chǎn)無償占有方式改為有期限的租賃方式。

　　政府職能第二次轉(zhuǎn)變與事業(yè)單位改革，是建設(shè)中國非政府非營利性事業(yè)部門這一宏偉工程的兩個互動環(huán)節(jié)，兩者互為前提。沒有事業(yè)單位的改革與中國非政府非營利性事業(yè)部門的崛起，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)鄙僖劳�，沒有政府職能的第二次轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位改革不可能深入，一個能夠承擔(dān)更多社會責(zé)任的、成熟的、高效的非營利事業(yè)部門不可能在中國形成。政府職能的第一次轉(zhuǎn)變，中國學(xué)會了用市場經(jīng)濟的辦法，增進(jìn)了有效發(fā)展經(jīng)濟的能力，政府職能的第二次轉(zhuǎn)變，將使中國學(xué)會用群眾自治的辦法，增進(jìn)有效管理社會的能力。

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　　15）Anthony B.Atkinson and Joseph E.Stiglitz ，1980，Lectures on Public Economics，London：McGraw-Hill ，p.519.

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　　來源：《管理世界》2005年第2期

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