我們現(xiàn)行的戶籍制度是50年代在國家工業(yè)化進(jìn)程曲折發(fā)展的情況下逐步建立和形成的。這一制度的功能特點(diǎn)主要表現(xiàn)為：（一）它是根據(jù)中國工業(yè)化趕超戰(zhàn)略的需要而建立起來的行政體制，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制在社會生活領(lǐng)域的一個核心制度，起著讓農(nóng)村支撐城市、農(nóng)業(yè)為工業(yè)化提供積累的功能；
（二）它的建立深刻地反映了工業(yè)化進(jìn)程受制于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的深層次矛盾，是在短缺經(jīng)濟(jì)情況下的制度安排。它在戶籍人口管理職能上附加了許多利益分配的功能，其結(jié)果是又固化和加重了城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)；
（三）它用行政手段把全體公民劃分為城市人和農(nóng)村人兩個不平等的，城鎮(zhèn)居民享有福利待遇和勞動就業(yè)機(jī)會，而農(nóng)民則被束縛在土地上，形成了兩種不同的身份等級制度。中國城市化與工業(yè)化過程被人為割離，城市功能萎縮，不斷向農(nóng)村、向土地轉(zhuǎn)移人口壓力。

　　現(xiàn)行的戶籍制度雖然在歷史上曾支持了中國工業(yè)化的最初起步，但付出的社會成本極大，既顯失公平，也損失了效益。它雖然抑制了城市的人口膨脹，同時也窒息了社會發(fā)展的活力，使人口流動長期處于停滯狀態(tài)，違背了現(xiàn)代化發(fā)展的一般規(guī)律和社會主義的平等原則；
它雖然使我們這個“一窮二白”、人口眾多的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)國家，通過重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，短期推動了國家工業(yè)化的這個特殊歷史進(jìn)程，但同時也遲滯了城市化的進(jìn)程，使城市功能全面萎縮，并在精神層面形成了社會的“城市戶籍崇拜”心理，乃至造成人口素質(zhì)劣化，農(nóng)業(yè)勞動率低下，農(nóng)村人口貧困化，城鄉(xiāng)差別拉大等一系列社會問題。

　　改革開放以來，社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求對現(xiàn)行戶籍制度產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊，農(nóng)村大量剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題浮出水面，國家相應(yīng)地在政策層面上對戶籍制度進(jìn)行了一些局部性改革。隨著短缺經(jīng)濟(jì)的結(jié)束和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，現(xiàn)行戶籍制度已經(jīng)不能適應(yīng)中國社會全面發(fā)展的需要，其弊端愈發(fā)明顯地表現(xiàn)出來，成為嚴(yán)重影響中國現(xiàn)代化發(fā)展的一個制度性障礙。新世紀(jì)伊始，面對加入TWO 的國際競爭的挑戰(zhàn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展連年徘徊、內(nèi)需不足等問題壓力，朝野上下已經(jīng)形成了戶籍制度勢在必行的共識，成為社會各界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。當(dāng)前的戶籍改革，從小城鎮(zhèn)的全面放開，形成了小、中、大城市的聯(lián)動，是改革開放以來一次動作最大最全面的戶籍改革。當(dāng)前的問題已不是改不改的問題，而是改什么，怎么改，改了以后又如何的問題。

　　一、關(guān)于當(dāng)前戶籍制度改革的背景分析和選題考慮

　　當(dāng)前各類文章對現(xiàn)有戶籍制度的弊端和詬病有淋漓盡致的分析。有論者甚至認(rèn)為，戶籍制度是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在社會生活里的最集中表現(xiàn)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一座堡壘。這些議論對當(dāng)前推動戶籍制度改革，具有良好的輿論動員作用。但決不能簡單地認(rèn)為只要把戶籍制度革掉了，就可以徹底拆除城鄉(xiāng)藩籬。中國的基本國情是人口壓力巨大而資源嚴(yán)重短缺，改革的整體推進(jìn)具有漸進(jìn)性的特點(diǎn)，即是在公平與效率、穩(wěn)定與發(fā)展中尋找平衡點(diǎn)。中國20年來各項(xiàng)具體改革政策的出臺，首先是取決于現(xiàn)實(shí)問題的壓力，因此，效率優(yōu)先、兼顧公平成為改革舉措的基本價值取向。戶籍制度的改革也應(yīng)當(dāng)如此，必須放在國家主導(dǎo)推行的現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略中，考慮戶籍改革的問題。

　　戶籍制度的改革，涉及面非常廣泛，影響深遠(yuǎn)，牽動千家萬戶，關(guān)切到每個人的利益�，F(xiàn)在的改革，實(shí)際上是為過去的錯誤政策還賬。我們認(rèn)為，戶籍制度改革的核心是恢復(fù)公民居住和遷徙自由的權(quán)利問題。但因在戶籍制度載體上附加的各種利益關(guān)系非常復(fù)雜，改革有很大的成本代價，這只能是一個逐步剝離各種利益關(guān)系的漸進(jìn)過程。因此，戶籍制度的改革，在價值取向上要兼顧公民權(quán)益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定三者的關(guān)系；
在改革的時機(jī)、力度和步驟上，既受制于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度，也與人們對城鎮(zhèn)化的認(rèn)識有關(guān)。1985年，公安部曾有過戶籍改革的設(shè)想，因受到各方面因素的制約而未能提起。這與當(dāng)時經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和人們對城鎮(zhèn)化認(rèn)識不足不無關(guān)系。

　　當(dāng)前的戶籍制度改革，實(shí)際上是在工業(yè)化已有了相當(dāng)發(fā)展，而城市化落后于工業(yè)化所產(chǎn)生的種種矛盾中啟動的，主要有以下方面：

　　一、城市化滯后于工業(yè)化的矛盾。長期以來，中國城市化進(jìn)程落后于工業(yè)化。改革開放后，中國重新啟動城市化進(jìn)程。目前，我國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值已超過700美元，但城市化水平只有30％左右，不僅低于45％的世界平均水平，而且低于一般發(fā)展中國家40％的水平，而發(fā)達(dá)國家已高達(dá)80％～90％。由于城市化滯后，第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重缺乏吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動力的能力，城鄉(xiāng)居民的收入反差越來越大，所以剛進(jìn)入溫飽的低水平小康階段就出現(xiàn)內(nèi)需不足的問題。進(jìn)入21世紀(jì)，城市化的滯后，“三農(nóng)”問題嚴(yán)重，已成為中國現(xiàn)代化發(fā)展的瓶頸問題。當(dāng)前，對城市化明顯滯后于工業(yè)化，城市化水平明顯滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的問題，政府和社會各界已有了比較一致的共識：不加快城鎮(zhèn)化的步伐，中國的經(jīng)濟(jì)就難以長期保持穩(wěn)定的發(fā)展。要把一億多剩余農(nóng)村勞動力從土地上轉(zhuǎn)移出去，首先必須拆除城鄉(xiāng)壁壘，改革戶籍制度，建立城鄉(xiāng)一體的勞動力市場，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。近年來，各地為吸引人才和加快城市化進(jìn)程，紛紛出臺了戶籍制度改革的各項(xiàng)政策措施。

　　二、國家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略由計(jì)劃型向市場型轉(zhuǎn)變的矛盾。關(guān)于城鎮(zhèn)化，學(xué)界解釋不一。有的認(rèn)為城鎮(zhèn)化就是城市化。我們是把城鎮(zhèn)化界定為城市化中的城鎮(zhèn)體系建設(shè)的一個方面。在如何推進(jìn)城市化問題上，一直有兩種不同意見。一種是從規(guī)模效益出發(fā)，主張優(yōu)先發(fā)展大城市；
一種是從中國人地資源緊缺的情況出發(fā)，主張優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)。國家80年代初確定的城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略是“嚴(yán)格控制大城市，適當(dāng)發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”。這里還有著濃厚的城市保護(hù)主義的色彩。國家在90年代后期提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，其政策的重心是要解決“三農(nóng)”問題�！笆�五”城鎮(zhèn)化發(fā)展重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃提出的完善城鎮(zhèn)體系的基本任務(wù)是：有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展，走多樣化的城鎮(zhèn)化道路。這是更具市場機(jī)制要求的城市化發(fā)展方向。

　　中國的城鎮(zhèn)化問題，說到底，就是在人口壓力大而資源嚴(yán)重短缺的基本國情矛盾制約之下，逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，轉(zhuǎn)移大量剩余農(nóng)村勞動力，力爭合理地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問題”。“十五”計(jì)劃提出打破城鄉(xiāng)分割體制，逐步建立市場經(jīng)濟(jì)體制下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，改革城鎮(zhèn)戶籍制度，形成城鄉(xiāng)人口有序流動的機(jī)制，取消對農(nóng)村勞動力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制，引導(dǎo)剩余農(nóng)村勞動力在城鄉(xiāng)、地區(qū)間的流動，創(chuàng)造自由流動的良好就業(yè)環(huán)境。

　　三、戶籍二元管理結(jié)構(gòu)和勞動力市場配置的矛盾。80年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央政府多次對戶籍管理進(jìn)行一些必要的調(diào)整和改革，各地方政府相繼出臺了地方性法規(guī)，特別是全國范圍內(nèi)糧油供應(yīng)放開與戶籍脫鉤，實(shí)際上人口已經(jīng)處于自由流動的狀態(tài)。目前全國每年的流動人口達(dá)8000萬人，預(yù)計(jì)今后一個時期可達(dá)1.5億。但在現(xiàn)行戶籍二元管理體制的制度下，以千分之二的指標(biāo)控制進(jìn)城名額的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，影響了公民的正常合法遷移，制約了人才流動，大量已經(jīng)在城市中取得生存基礎(chǔ)的人口無法落戶，人戶分離的情況達(dá)3000萬人，年復(fù)一年重演“民工潮”。這說明，現(xiàn)行戶籍制度已是勞動力自由流動的制度障礙。另外，越來越多的農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，按城市人口和農(nóng)業(yè)人口實(shí)行二元戶口管理結(jié)構(gòu)，已不能對現(xiàn)有人口進(jìn)行有效管理。它不僅人為制造了公民身份上的天然不公平和用工歧視，也不能真實(shí)反映我國人口的地區(qū)分布、勞動力的產(chǎn)業(yè)構(gòu)成狀況及城市化水平，造成人口信息失真、管理缺位等許多問題。

　　四、建立全國統(tǒng)一市場和國民待遇不平等的矛盾。中國入世后已納入國際競爭環(huán)境，這使建立全國統(tǒng)一市場和國民待遇不平等的矛盾更加突出出來了。要增強(qiáng)中國的國際競爭力，需要人口的廣大流動，根據(jù)市場需要，自由、合理配置勞動力資源。但在現(xiàn)行的戶籍制度下，公民的國民待遇是不平等的，公民的自由居住和遷徙權(quán)得不到法律的保證，農(nóng)民成為最大的弱勢群體。各地普遍存在本地人排斥外地人、城市人排斥農(nóng)村人的用工歧視現(xiàn)象，形不成合理的勞動力平等競爭局面。各地所開的戶口遷移政策口子，都是立足在吸引人才、技術(shù)、資金方面，是要人力不要人口，靠行政手段爭奪人才。這實(shí)際上形成了戶籍遷移的貨幣化趨向。對國民待遇不平等的問題，社會反映強(qiáng)烈，輿論批評尖銳。在課題組召開的縣（市）委書記小規(guī)模座談會上，農(nóng)村問題著名學(xué)者杜潤生再三呼吁，要給農(nóng)民以國民待遇。實(shí)現(xiàn)公民國民待遇的平等性，這是建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場的前提。從根本上講，在法律能切實(shí)保證公民居住和遷徙自由權(quán)利的情況下，中國潛在的人力優(yōu)勢才有可能發(fā)揮出來。

　　上述這些矛盾的概括或有不全，但足以說明戶籍制度全面改革的時機(jī)已見成熟。戶籍制度改革的明確目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公民依法自由居住和遷徙，這是隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程，逐步剝離附著在戶籍制度上的行政功能和福利分配功能，建立法制化、科學(xué)化的人口管理系統(tǒng)的漸進(jìn)改革的過程；
當(dāng)前戶籍改革的階段性目標(biāo)是，首先在城鎮(zhèn)和小城市打破城鄉(xiāng)戶籍壁壘，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化，實(shí)現(xiàn)在未來五年內(nèi)轉(zhuǎn)移剩余農(nóng)村勞動力四千萬人的要求。當(dāng)前新一輪戶籍管理體制改革的實(shí)施范圍主要是在包括縣級市市區(qū)在內(nèi)的全部小城鎮(zhèn)。國家有關(guān)權(quán)威人士對媒體發(fā)表談話：“至少在‘十五’期間至2010年，戶籍管理體制改革要充分利用小城市，特別是小城鎮(zhèn)�！�

　　本課題組把戶籍改革研究的重點(diǎn)放在縣級，具體考慮是：一、縣級在城鎮(zhèn)體系中是連接城鄉(xiāng)兩個市場的中心環(huán)節(jié)。縣城（城關(guān)鎮(zhèn)）基礎(chǔ)設(shè)施是小城鎮(zhèn)中比較好的，城市功能相對齊全，是小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)所在；
二、縣級的城鎮(zhèn)化水平的提高，可以較快地帶動第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，直接吸納大量的農(nóng)村剩余勞動力，緩解農(nóng)村人多地少的矛盾；
三、縣級的城鎮(zhèn)居民附加在戶籍制度上的各種利益關(guān)系剝離得較為徹底，在打破城鄉(xiāng)分割體制中的制約因素較小，準(zhǔn)入門檻較低，公民的居住和遷徙權(quán)利可以在這里得到比較充分地實(shí)現(xiàn)；
四、縣級的城鎮(zhèn)化水平的提高，可以減少人口流動的盲目性，降低剩余農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的代價，為人口向大中城市更大范圍的流動提供一個基礎(chǔ)性的平臺。

　　在研究中，課題組成員與公安部治安局戶籍部門的同志交流了對戶籍改革的看法，與部分縣、市、地書記交流了對城鎮(zhèn)化和戶籍改革的意見，并選擇了處在城鎮(zhèn)化不同發(fā)展階段上的浙江省寧波市寧�？h、山東省淄博市昌樂縣、安徽省亳州市等地進(jìn)行了實(shí)地考察，力圖從制度功能解構(gòu)方面，對當(dāng)前戶籍改革的現(xiàn)狀、存在的問題和對城鎮(zhèn)化的推動作用，提出初步的分析意見。

　　二、對當(dāng)前城鎮(zhèn)戶籍制度改革的基本評估和問題分析

　　[一]、當(dāng)前戶籍制度的改革思路和實(shí)施

　　戶籍管理是國家行政管理的重要組成部分。它通過對公民身份情況的登記，為政府實(shí)施行政管理，包括制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、配置勞動力資源、治安管理等提供人口數(shù)據(jù)及相關(guān)的基礎(chǔ)性資料；
確認(rèn)公民的民事權(quán)利能力和行為能力，證明公民身份，便利公民參加各類社會活動。當(dāng)前，戶籍制度改革已由自下而上的局部性改革進(jìn)入到國家推導(dǎo)的全面改革的層面。

　　實(shí)現(xiàn)在法制基礎(chǔ)上的居住和遷徙自由，是我國戶籍制度改革的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個目標(biāo)，則是一個逐步剝離戶籍附加成分，還本歸原的過程。從人口管理的角度講，改革總的思路是：實(shí)行公民在居住地登記戶口的原則，形成由戶口登記、遷移為基礎(chǔ)，居民戶口簿、公民身份證兩種證件和常住、暫住兩種戶口組成的管理制度，建立起以《中華人民共和國戶籍法》為基礎(chǔ)的科學(xué)完備的戶籍法規(guī)體系，逐步形成一套適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度。

　　近期，政府推進(jìn)戶籍管理制度改革的基本思路是：首先，盡快打破農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口管理二元結(jié)構(gòu)，廢除由此衍生的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”計(jì)劃指標(biāo)管理政策以及藍(lán)印戶口等戶口形式，按照在居住地登記戶口的原則，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度。第二，逐步放寬戶口遷移的限制，以具有合法固定的住所、穩(wěn)定的職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，調(diào)整城市戶口遷移政策，根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的客觀需要和社會的綜合承受能力，最終實(shí)現(xiàn)戶口自由遷徙。第三，逐步剝離各有關(guān)部門附加在戶口管理上的諸多行政管理職能，弱化戶籍背后的利益關(guān)系，恢復(fù)戶口管理作為民事登記的基本社會職能，實(shí)現(xiàn)由戶的管理向口的管理的轉(zhuǎn)變。抓緊制定戶籍法，完善戶籍管理工作的法制化。

　　這一輪戶籍管理體制改革的實(shí)施范圍主要是在包括縣級市市區(qū)在內(nèi)的全部小城鎮(zhèn)，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　各縣政府所在地鎮(zhèn)、各縣區(qū)建制鎮(zhèn)的戶口遷移全面放開。這次更加開放的戶籍改革，打破了行政分割造成的相互封閉的城鄉(xiāng)關(guān)系，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在更為廣闊的空間內(nèi)進(jìn)行生產(chǎn)要素的重組提供了條件。同時，也對大中城市產(chǎn)生了積極的共鳴效應(yīng)。一些省會城市也采取了相應(yīng)的開放措施。例如石家莊市的改革，全面放開市區(qū)戶口準(zhǔn)入限制，幾乎是沒有門坎了，只要居住兩年就可以。象北京、上海這樣歷來控制很嚴(yán)的特大城市也有限度地放寬了準(zhǔn)入條件，社會性移民的口子基本放開了，對投資移民，技術(shù)移民的政策都有所放寬。當(dāng)前已有十多個省區(qū)明令取消了農(nóng)村戶口和城市戶口，統(tǒng)稱居民戶口，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，從而為建立統(tǒng)一的中華人民共和國居民戶口管理體系邁進(jìn)了一大步。

　　在這一輪戶籍改革中，中央政府廢止了一些不利于勞動力合理流動的政策規(guī)定。2001年5月1日，國家明令取消《市鎮(zhèn)居民糧食供應(yīng)轉(zhuǎn)移證明》，終結(jié)了延續(xù)近40年的“戶糧掛鉤”政策，為今后戶口遷移制度的改革排除了一個重大制度性障礙。為促進(jìn)勞動力在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間有序流動，各地相繼清理和取消了在人事和用工制度方面的歧視性政策，取消對社會從業(yè)人員的“身份”要求。許多城市在公務(wù)員招聘中，已打破了職業(yè)、戶籍、地域的限制，在全國范圍公開招聘。這里所表達(dá)的意思是：“官”的職位都能夠向社會開放，農(nóng)民也可以當(dāng)官，別的工作還有什么不可以的呢？

　　戶籍制度改革實(shí)際反映了中國城鎮(zhèn)化發(fā)展到一定程度時對人口更廣大范圍自由流動的要求。由于打破了城鄉(xiāng)身份限定的行政性藩籬，提供了城鄉(xiāng)勞動力在同等條件下平等競爭的條件，為人口廣泛流動創(chuàng)造了更大的自由度，會促進(jìn)農(nóng)村人口的合理流動。人們越來越意識到，學(xué)歷、技術(shù)、資金是能夠進(jìn)入城市，在更廣大范圍自由流動的“通行證”。這對于廣大剩余農(nóng)業(yè)勞動力向第二、三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)化，是一個具有持續(xù)影響力的強(qiáng)大的激勵機(jī)制。

　　[二]、當(dāng)前戶籍改革的改革政策和路徑設(shè)計(jì)

　　這一輪戶籍改革的改革政策是以準(zhǔn)入條件代替指標(biāo)管理。即以固定的住處和穩(wěn)定的收入為基本條件，各地根據(jù)自己的情況設(shè)置準(zhǔn)入門檻。門檻是一種事先批準(zhǔn)的機(jī)制，它的內(nèi)容包括：規(guī)定固定住房中對住房面積的要求，對住戶居住年限的要求；
規(guī)定穩(wěn)定收入中對收入數(shù)額的要求；
以及對人們的學(xué)歷、技術(shù)、投資資金、納稅金額等其他方面的要求。

　　門檻是這次戶籍改革出臺的一個制度創(chuàng)新。它是由行政管制過渡到經(jīng)濟(jì)限制的一個制度路徑，以經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的后天條件革除了強(qiáng)加于人的身份上的先天不平等，在人口自由流動中設(shè)置了敲門而入的機(jī)制。也就是說，每個公民都有權(quán)利選擇居住的自由，而能否生活下去則是門檻。從實(shí)質(zhì)上說，這是一個戶籍制度由行政管制向市場調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變的路徑選擇。這個選擇，有望實(shí)現(xiàn)公平理念和效率原則的對接。設(shè)置門檻的目的主要是保護(hù)城市，在人口自由流動和城市自我規(guī)劃自我管理的矛盾中起到一個平衡器的作用，讓城市自己表達(dá)意愿，讓能在城市生存下去的人們生存，在大量剩余農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移過程中降低了人口流動的風(fēng)險(xiǎn)。正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉所說，表面上看是對農(nóng)民的不平等，實(shí)際上是對農(nóng)民的負(fù)責(zé)。

　　由于城市建設(shè)和管理成本的大小不一，各城市進(jìn)入門檻高低不同，小城鎮(zhèn)可以是放開的，大城市的進(jìn)入就要預(yù)支一定的成本，以避免出現(xiàn)管理失衡的可能。人才流動必然會帶動資金、技術(shù)的流動，是提高城市活力的決定性因素。所以，門檻在提高城市活力、保證生活質(zhì)量和所付成本之間具有調(diào)節(jié)的彈性，在城鎮(zhèn)化發(fā)展競爭的比較優(yōu)勢中會出現(xiàn)一種均衡，趨勢是不斷降低的，這就為以后放開城市和人口流動提供了雙向選擇性。

　　允許農(nóng)民帶土進(jìn)城是這一戶籍改革的又一個新特點(diǎn)。農(nóng)民怕二輪承包失去土地，擔(dān)心遷出容易遷回難，這是他們在城市門口徘徊猶豫的一個重要原因。各地根據(jù)中央政府《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的意見》精神，采取了允許帶土的政策，在承包期內(nèi)不要求進(jìn)城農(nóng)民退還承包地和自留地，以解除農(nóng)民進(jìn)城的后顧之憂。進(jìn)城農(nóng)民可依據(jù)自愿原則保留土地承包權(quán)，或依法有償轉(zhuǎn)讓，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)。此舉是對農(nóng)民權(quán)益的保障。在政策上與國家向農(nóng)民承諾“承包地三十年不變”的大政策相接軌，既充分照顧到進(jìn)城農(nóng)民的社會保障需求心理，也為以后建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障制度提供了基本的物質(zhì)條件，同時也有利于促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的建立，在一定程度上為調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)的競爭力提供了條件。

　　由于農(nóng)民權(quán)益得到保證，使戶籍的屬地化管理得以順利進(jìn)行，城鎮(zhèn)化中行政管理上交叉混亂的問題，各類戶口不統(tǒng)一的問題一并得到解決。如“城中村”的問題，過去由于居民身份的限制，一地之中村委會和居委會并存，一直是城鎮(zhèn)管理上的“老大難”，這次采取保證農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后仍享有土地收益的措施，得到了徹底解決。

　　戶籍制度改革的問題，遠(yuǎn)沒有預(yù)想的嚴(yán)重。如議論紛紛的石家莊戶籍改革，實(shí)行一年，落戶十萬，基本是平穩(wěn)有序的。這說明，城市放開后，可以在市場調(diào)節(jié)的作用下，形成彈性的進(jìn)出機(jī)制。

　　[三]、當(dāng)前戶籍制度改革的幾個問題

　　這一輪的城鎮(zhèn)戶籍改革在全國范圍的全面鋪開，堪稱是建國以來動作最大的戶籍改革措施。但城鎮(zhèn)的反映并沒有預(yù)想中的強(qiáng)烈。各地的戶籍改革可以說是波瀾不驚，進(jìn)展平穩(wěn)。一個重要的原因是，我國城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制在很大程度上已經(jīng)發(fā)生了轉(zhuǎn)變。

　　原來的城鎮(zhèn)化的動力機(jī)制是和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式相聯(lián)系，靠行政力量來驅(qū)動。在發(fā)展小城鎮(zhèn)中，一些地方存在著隨意性和盲目性的問題，追求數(shù)量型增長，熱衷鋪攤子，搞形象工程，缺乏規(guī)模效益�，F(xiàn)在開始由“自上而上”模式向“自下而上”模式轉(zhuǎn)變。實(shí)行人口屬地化管理，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，用城鎮(zhèn)化促進(jìn)城市化的需要，符合市場化配置資源和城鎮(zhèn)根據(jù)自己的比較優(yōu)勢多元化發(fā)展的方向。由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀的限制，農(nóng)村與城市的生活水平落差太大，農(nóng)村人口的基數(shù)太大，戶籍改革必須結(jié)合綜合性的社會全面改革進(jìn)行。當(dāng)前的戶籍改革使一些過去的問題顯性化了，也出現(xiàn)了一些新情況。

　　1.城市資源的短缺問題首先在教育上反映出來了。戶籍改革不是單一的人口管理問題，所包含的社會性內(nèi)容非常復(fù)雜。在城鄉(xiāng)二元分割的行政壁壘拆除之后，這些社會性內(nèi)容就凸現(xiàn)出來了。當(dāng)前突出的問題首先表現(xiàn)在城鎮(zhèn)教育資源的短缺。子女的教育問題向?yàn)橹袊�家庭的頭等大事，是人口遷徙的主要理由。以石家莊為例，由于一下子放開的口子太大，石家莊的中小學(xué)馬上感到了教育資源的緊張。我們在浙江調(diào)查的情況看，對農(nóng)民進(jìn)城的首要限制因素已經(jīng)不再是住房、就業(yè)，而在于城鎮(zhèn)的教育容量�？h城所在地的學(xué)校，一般是全縣教育質(zhì)量最高的。農(nóng)民進(jìn)城居住的主要因素，就是要讓孩子受到比鄉(xiāng)間更好的教育，這就必然要擠壓城鎮(zhèn)原居民的教育資源。這里還有一個高考地區(qū)分?jǐn)?shù)差的問題。北京的高考錄取分要比山東低100多分，去年曾發(fā)生青島落榜生狀告教育部的事情。實(shí)際上山東本地，青島比菏澤高考錄取分又要低許多。一些私營企業(yè)主投資買房落戶北京試點(diǎn)鎮(zhèn)，目的就是為了孩子能上好大學(xué)。近年來，山東等地還出現(xiàn)了高考“候鳥現(xiàn)象”。一些外省區(qū)學(xué)校以本地高考錄取分?jǐn)?shù)線低為誘，招攬考生把戶口轉(zhuǎn)到錄取分?jǐn)?shù)低的地區(qū)，異地而考，造成人口虛假移動。

　　2.城鎮(zhèn)化程度不同的地區(qū)對城鎮(zhèn)戶籍改革反映有差異。我們在對浙江寧波市寧�？h、山東昌樂縣、安徽亳州市的實(shí)地調(diào)查中了解到：由于小城鎮(zhèn)的各項(xiàng)綜合改革開展得較為徹底，雙向選擇的勞動就業(yè)制度已基本建立，醫(yī)療保健制度改革和住房制度改革大致完成，原來附著在小城鎮(zhèn)戶口上的福利待遇已經(jīng)所剩無幾，吸納人口的能力在于各地城鎮(zhèn)化的水平。寧海縣的市場化和城鎮(zhèn)化程度較高，居民和農(nóng)民在享受福利待遇方面已無差別，原有的戶籍管理功能弱化，公安局的戶籍管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)并入城市治安大隊(duì)，對流動人口管理已有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)辦法。在城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，本地想轉(zhuǎn)戶口的在以往的改革中大都已經(jīng)轉(zhuǎn)了。這次轉(zhuǎn)的大都是外地來城鎮(zhèn)謀生并已有穩(wěn)定的生存基礎(chǔ)的一批人，可以說是對既成事實(shí)的一種認(rèn)可。而安徽亳州市在戶籍改革中則顯得比較被動，擔(dān)心出現(xiàn)人口管理失控的問題。

　　3.城鎮(zhèn)戶籍改革為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供了加速生產(chǎn)要素流動的制度前提。通過這一輪改革，居住和遷徙自由可以在城鎮(zhèn)得到實(shí)現(xiàn)。但人們真正想遷徙的地方是大城市和特大城市。由于大城市和特大城市的門檻高，所以有人說，從行政壁壘轉(zhuǎn)為了金元關(guān)卡，擔(dān)心會形成農(nóng)村、小城鎮(zhèn)，小城市和大城市、特大城市的新的二元分割結(jié)構(gòu)。但真正影響流動的主要因素是個人的能力。城鎮(zhèn)戶籍改革為更大范圍的人口合理流動創(chuàng)造了一個平臺，通過城鎮(zhèn)這個平臺，農(nóng)民可以提高在市場經(jīng)濟(jì)條件下的生存技能，感受到現(xiàn)代城市生活的氣息，為向大中城市的流動提供一個階梯。無論是小城鎮(zhèn)戶口，還是投資戶口、人才戶口，都只是戶籍改革邁出的第一步。但這一步至關(guān)重要，它為今后戶籍制度的全面改革奠定了基礎(chǔ)。

　　4.出現(xiàn)了新的不平等的問題。城鎮(zhèn)居民隨著住房、福利、醫(yī)療保險(xiǎn)、勞動就業(yè)等體制改革，已喪失了原先享有的各種福利。農(nóng)民則在宅基地審批、人口計(jì)劃生育政策等方面享有著優(yōu)于城市居民的利益。由于土地轉(zhuǎn)讓中城區(qū)城郊農(nóng)民可以獲得頗為豐厚的收益，一些原來轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)居民的希望再轉(zhuǎn)回農(nóng)村戶口，政府不得不嚴(yán)把“非轉(zhuǎn)農(nóng)”的關(guān)口。按屬地化管理之后，當(dāng)前最主要的問題是：①土地流轉(zhuǎn)問題。農(nóng)民可以保留承包土地的權(quán)益，帶土進(jìn)城，享有城鎮(zhèn)居民的同等待遇。②撤村建居后的土地利益分配問題。原來“城中村”的土地已經(jīng)蓋店鋪廠房出租，村民可以分紅利。取消“城中村”后，村民成為居民，仍要享用這項(xiàng)福利。③如何統(tǒng)一城鄉(xiāng)計(jì)生政策的問題。過去的計(jì)生政策是按農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民不同身份制定的，農(nóng)村人可生二胎，城市人只準(zhǔn)生一胎。計(jì)生管理上，城市管得嚴(yán)，農(nóng)村管得松，城鄉(xiāng)結(jié)合部往往是空白點(diǎn)。戶籍改革后，隨之帶來了農(nóng)村與城市計(jì)生政策如何統(tǒng)一的問題，當(dāng)務(wù)之急是得有新的措施出臺。

　　5.城鎮(zhèn)化中的區(qū)位差異因素更加突出出來了。從改革的情況來看，進(jìn)城對外地人有吸引力，本地人對進(jìn)城的興趣不大。這種情況帶有普遍性，不僅發(fā)生在小城鎮(zhèn)、小城市，也包括大城市的郊區(qū)鎮(zhèn)。以北京的試點(diǎn)鎮(zhèn)戶籍為例，與外來投資移民的熱情形成鮮明對比的是，北京郊區(qū)本土本鄉(xiāng)農(nóng)民對城鎮(zhèn)戶口興趣并不大。在試點(diǎn)鎮(zhèn)的當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營者和村民并不愿意把戶口轉(zhuǎn)向城鎮(zhèn)，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和“村轉(zhuǎn)鎮(zhèn)”已經(jīng)沒有多大吸引力。本地人進(jìn)城缺乏熱情，原因主要是比較成本問題。到城鎮(zhèn)搞生產(chǎn)經(jīng)營成本較高，居住的限制較多，繳納稅費(fèi)項(xiàng)目多，造成人們的望城卻步。

　　6.提高城鎮(zhèn)管理水平成為非常緊迫的現(xiàn)實(shí)問題。城鎮(zhèn)戶籍制度改革后，流動人口加大，提高了城鎮(zhèn)人口管理的復(fù)雜性。如計(jì)生管理難度加大，外來人口管理的難度加大，過去行政性管理的方式已難以奏效。在發(fā)展小城鎮(zhèn)中，一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了重建輕管的問題，資源配置不合理，環(huán)境臟、亂、差，生產(chǎn)經(jīng)營低水平重復(fù)。在人口更加自由流動的情況下，資金問題會成為小城鎮(zhèn)建設(shè)的瓶頸。一些地方在城鎮(zhèn)化建設(shè)中不能量力而行，負(fù)債重，效益低。如不及時提高管理水平，農(nóng)村病出現(xiàn)的可能性會加大。

　　7.給基層民主建設(shè)和政權(quán)建設(shè)帶來新的課題。城鎮(zhèn)戶籍制度改革打破了城鄉(xiāng)身份限定，農(nóng)村人口的流動性增大，給村民自治帶來一些新的課題，例如：何謂“本村村民”？選民資格如何界定，需要具備那些條件？其屬地條件是否仍然以“農(nóng)業(yè)戶籍”作為必備條件？然而，最迫切的問題，還是農(nóng)村政治資源越來越嚴(yán)重地流失問題。大批農(nóng)村青壯勞力、具有組織、活動能力的能人外出經(jīng)商務(wù)工，使村民自治處于弱化乃至虛化狀態(tài)。另外，城鎮(zhèn)的社區(qū)建設(shè)上，過去單位大院式的管理模式已不適應(yīng)了。建設(shè)新型社區(qū)管理體系，缺乏合格管理人才和文化人才的問題也突出出來了。

　　8.在建立城鄉(xiāng)一體化的戶籍管理方式后，各地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間在就業(yè)、居住、社會保障等方面有巨大的政策性差異需要抹平。針對這些領(lǐng)域所存在的矛盾，抓緊對策研究并出臺能夠促進(jìn)平穩(wěn)過渡、平滑銜接的辦法成為當(dāng)務(wù)之急。例如，職工養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)制度，要留出能夠讓進(jìn)城農(nóng)民隨時隨地轉(zhuǎn)入的接口，既不增加國家的額外負(fù)擔(dān)，又使每個人得到公正待遇。

　　三、對當(dāng)前深化城鎮(zhèn)戶籍制度改革的幾點(diǎn)思考和若干建議

　　實(shí)行戶籍制度改革是中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的大勢所趨，民心所歸。實(shí)行這一變革有著多重價值取向，是一個由短期目標(biāo)和長期目標(biāo)交錯構(gòu)成的漸進(jìn)的改革過程。在道義和理念的層面上，是對人的基本權(quán)利——居住和遷徙自由、擇業(yè)自由的重新肯定，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　予以法律的保障；
在國家發(fā)展戰(zhàn)略上，要為推進(jìn)“十五”綱要的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略提供制度保證，讓人們的遷徙、移居自由取決于更市場化的城市管理制度；
在人口管理的技術(shù)層面上，是要廢除已滯后于社會發(fā)展的二元管理結(jié)構(gòu)，建立科學(xué)化、高效率、城鄉(xiāng)一體的戶籍登記、遷徙、管理體系；
在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面上，要有利于促進(jìn)人口的合理流動，建立全國城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。在社會發(fā)展層面上，要為建立全面的社會保障系統(tǒng)和個人信用系統(tǒng)提供一個基本的制度模板。

　　由于舊戶籍制度承載了太多的附加利益，戶籍改革是牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程，要對戶籍制度、就業(yè)制度、財(cái)稅制度、社會保障制度、市政制度、政治體制等進(jìn)行綜合改革，政策的關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，復(fù)雜化程度高，不僅有許多現(xiàn)實(shí)的問題，還會并發(fā)一些新的問題，甚至?xí)�造成一些具有長期影響的問題。因此，戶籍改革要以社會公平為改革原則，確立改革的道義力量；
以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為改革方向，推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)；
以維護(hù)社會穩(wěn)定為策略選擇，穩(wěn)妥又不失時機(jī)地推進(jìn)下去。在當(dāng)前戶籍制度改革取得初步進(jìn)展的基礎(chǔ)上，為繼續(xù)深化改革，建議處理好以下問題：

　　（一）加強(qiáng)戶籍立法建設(shè)。通過統(tǒng)一立法，規(guī)范戶口管理，為實(shí)現(xiàn)在法制基礎(chǔ)上的居住和遷徙自由提供一個法律框架。

　　用憲法的形式肯定公民有居住和遷徙自由的基本權(quán)利。戶籍改革的最根本的問題是公民遷徙和居住的自由。由于現(xiàn)行憲法中還沒有恢復(fù)“五四”憲法中公民有居住和遷徙的自由權(quán)利的條款，這對樹立國家的道義形象，解除人們的精神枷鎖，規(guī)范政府行為都是不利的。1.在憲法中恢復(fù)這一條款，與國際社會在人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)上取得統(tǒng)一，有利于其他法律制度與國際的接軌，促進(jìn)中國更深入地融入國際社會主流。2.在憲法中恢復(fù)這一條款，具有道義的精神力量，能夠以國家大法的權(quán)威性，消除人與人城鄉(xiāng)之間的隔離和歧視，從而為市場經(jīng)濟(jì)秩序的建立和發(fā)展提供充足的人力資源和精神支持。3.把公民具有居住和遷徙自由重新寫入憲法，作為基本權(quán)利加以嚴(yán)格的保護(hù)，就有了規(guī)范的法律依據(jù)。在各地設(shè)置準(zhǔn)入門檻中，地方政府會有相當(dāng)大的自主權(quán)。鑒于當(dāng)前城市保護(hù)主義和地方保護(hù)主義還有很大市場，作為憲法規(guī)定的基本權(quán)利，當(dāng)其受到其他法律侵犯時，可裁定該法律失效。通過對一些帶有歧視性色彩的政策法規(guī)的違憲糾察，更好地保護(hù)公民的遷徙自由，在最大程度上保證中國公民在中國境內(nèi)都能享受同等待遇。

　　加緊制定戶籍法。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步，特別是改革開放的深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，戶籍管理工作面臨的新情況、新問題不斷增多，1958年出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》已遠(yuǎn)不能適應(yīng)。主要體現(xiàn)在：《條例》中的部分內(nèi)容已與新的《刑法》、《刑事訴訟法》相抵觸；
現(xiàn)行的戶口遷移政策和《暫住證申領(lǐng)辦法》等部分規(guī)章早已突破了《條例》的有關(guān)內(nèi)容；
群眾違反有關(guān)戶口管理規(guī)定，如出生遲報(bào)和不報(bào)，死亡不銷，戶口項(xiàng)目隨意變更等問題相當(dāng)突出。對此有關(guān)部門和社會各界呼聲強(qiáng)烈，每年兩會期間都有許多人大代表和政協(xié)委員就此提出建議和提案，要求加強(qiáng)戶籍立法，確保這項(xiàng)工作有法可依，依法行政，嚴(yán)格戶口登記制度。在改革探索中，各地出臺各種試驗(yàn)性地方戶口，有的就有地方保護(hù)主義的色彩。所以，有必要通過國家立法，提高公民的人口登記意識，規(guī)范政府行政，使中國公民在中國境內(nèi)都能享受戶口管理的同等待遇。

　　通過法制宣傳提高農(nóng)民的公民意識。鑒于戶籍法出臺尚有時日，而改革的實(shí)踐發(fā)展很快，消除城市保護(hù)主義的約束和規(guī)范地方政府行政的規(guī)定，又需要以更高的法律力量，可以考慮在戶籍法起草、修改的過程中，在媒體上進(jìn)行廣泛討論，造成全民參與的輿論氛圍。這樣，既有助于形成全民共識，同時可以以輿論的壓力使改革的進(jìn)程得到規(guī)范。

　�。ǘ�）大力張揚(yáng)戶籍制度改革在全民族精神層面上的價值，通過輿論宣傳提高全民的公民意識，在思想上解放農(nóng)民，為城鎮(zhèn)化的發(fā)展提供充沛的內(nèi)在動力。

　　必須充分認(rèn)識戶籍制度改革不單是制度層面的改革，它還具有深刻的思想解放的意義。在長期二元分割行政管理體制下，城市在心理上是排斥農(nóng)村的，不但造成了農(nóng)民在精神上的桎梏，也造成了城市人妄自尊大的思想傾向，人與人之間缺乏相互尊重的人格觀念和平等意識。在社會生活層面上，城里人往往指責(zé)外出務(wù)工農(nóng)民不講文明，不講衛(wèi)生，不懂規(guī)矩，不守秩序，犯罪傾向等等。農(nóng)民對城市存有很深的心理隔膜，由畏懼乃至疏遠(yuǎn)，由疏遠(yuǎn)乃至敵視。在政策層面上，也帶有深刻的城市中心主義的影響。如動輒清退農(nóng)民工就是其中一例。即便取消城鄉(xiāng)分離的戶籍制度后，這種在心理層面上造成的傷害也不是馬上就能愈合的。人們心里還是有城里人和農(nóng)村人的區(qū)分。從農(nóng)民自身素質(zhì)來講，沒有精神層面的提高，農(nóng)民即使是進(jìn)了城，致了富，也還是穿西裝打領(lǐng)帶的農(nóng)民。

　　要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村1.5億剩余勞動力的轉(zhuǎn)化，僅僅開城門還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還得在政府的主導(dǎo)下，徹底清除城市中心主義的影響，培養(yǎng)農(nóng)民獨(dú)立人格的公民精神，提高他們的權(quán)利義務(wù)觀念和法制意識，使農(nóng)民這一中國最大的弱勢群體得到全社會的關(guān)注，讓他們能充分自身的積極性和創(chuàng)造性，憑借自己的聰明才智，獲得在城市中生存發(fā)展的條件。

　　中國的改革是從農(nóng)民起步的。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的社會發(fā)展中，需要依靠農(nóng)民發(fā)揮自身的創(chuàng)造力�？梢哉f這是農(nóng)民自己解放自己的革命。這場革命中，首先是思想解放的革命，需要政府的大力倡導(dǎo)，需要全社會的支持，打破長期套在農(nóng)民頭上的精神桎梏。當(dāng)前的戶籍制度改革，社會各界的支持，起到了良好的推動作用。在進(jìn)一步鞏固改革成效，推動改革深化，也需要社會各界的支持。在支持農(nóng)民中，也會使全民族的人權(quán)意識、民主意識、平等意識得到整體的升揚(yáng)，增強(qiáng)民族的凝聚力，從而使中國豐富的人力資源得以充分開發(fā)出來，形成現(xiàn)代化建設(shè)的強(qiáng)大動力。

　　（三）徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元戶口管理結(jié)構(gòu)，建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記管理制度；
廢止阻礙公民遷徙就業(yè)的行政限制，培育城鄉(xiāng)一體的勞動力市場。

　　現(xiàn)行戶籍制度的缺陷主要在于其城鄉(xiāng)分離的二元結(jié)構(gòu)特征。當(dāng)前，許多地方在推進(jìn)戶籍制度改革上已初見成效：取消了人為的、行政的戶口“審報(bào)”制度，以準(zhǔn)入條件取代計(jì)劃管理，實(shí)行屬地化管理和職業(yè)登記，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度開始建立起來。在此基礎(chǔ)上，要以省、自治區(qū)、直轄市為單位漸次推開，按省、市、自治區(qū)行政區(qū)劃建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口。這是為以后建立中華人民共和國的居民戶口的必要條件。

　　戶籍制度改革的價值要求是促進(jìn)全體公民發(fā)展機(jī)會的平等化。農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民可以在同一個制度平臺上憑能力參與市場的公平競爭，這會對城鎮(zhèn)化的發(fā)展帶來強(qiáng)勁的動力。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理制度的建立，不僅要消解遷徙限制的行政干預(yù)因素，而且在精神上有著提升民族精神的重要價值。消除了戶口歧視的制度性原因，意味著人們身份的變化，有著更平等的人格價值取向，有助于增強(qiáng)立于個人能力的價值觀念，提高人們市場經(jīng)濟(jì)的競爭意識，這對城鎮(zhèn)化建設(shè)具有長遠(yuǎn)的制度效應(yīng)。

　　當(dāng)前的戶籍制度改革，在行政改革方面進(jìn)展順利，但社會改革方面則要涉及到城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、社會多方面的政策調(diào)整和管理體制的創(chuàng)新。城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理制度的建立健全，必須完善政府其他有關(guān)部門相應(yīng)的配套改革措施，繼續(xù)弱化直至最后消解城市戶口的附加利益，使勞動就業(yè)、子女入學(xué)、住房分配、保險(xiǎn)政策、社會福利等與戶口完全脫鉤，實(shí)行自謀職業(yè)、自理口糧、自行解決住房、平等升學(xué)的政策，逐步使戶籍管理恢復(fù)到其本來只承擔(dān)民事登記的社會管理功能。

　　為此，建議城鎮(zhèn)政府加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，在公安部門全面實(shí)行屬地管理辦法的同時，協(xié)調(diào)計(jì)劃、勞動和社會保障、計(jì)劃生育、土地和住宅、教育、民政、財(cái)政、統(tǒng)計(jì)、工商、稅務(wù)等有關(guān)部門，清理歧視性的地方保護(hù)主義的政策。由于城鎮(zhèn)本身還有大量本地居民失業(yè)、待業(yè)的問題，政府面臨下崗職工和農(nóng)民進(jìn)城的雙重壓力。為保障城市常住人口就業(yè)，有些地方采取了限制外來人口就業(yè)的政策。應(yīng)該看到，這是不利于勞動力資源優(yōu)化配置的地方保護(hù)主義政策，人為地阻礙了城鄉(xiāng)一體的勞動力市場的形成，從長遠(yuǎn)看并不利于城市的健康發(fā)展。當(dāng)前，最重要的是徹底取消用工歧視。在下崗職工再就業(yè)和農(nóng)民進(jìn)城的問題上，進(jìn)一步培育平等競爭、城鄉(xiāng)一體的勞動力市場。市場競爭會降低勞動力成本，提高效率，增強(qiáng)城鎮(zhèn)的綜合效益。城鎮(zhèn)的綜合效益增強(qiáng)了，自然會創(chuàng)造出更多的就業(yè)機(jī)會。

　　（四）建立以法制加市場的調(diào)節(jié)機(jī)制，處理好平等、效益、穩(wěn)定三者關(guān)系，通過科學(xué)地設(shè)置準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)人口的合理流動。

　　通過戶籍制度的改革，以準(zhǔn)入條件代替指標(biāo)控制，為實(shí)現(xiàn)公民居住和遷徙自由提供了依靠市場調(diào)節(jié)為主的制度前提�？渴袌稣{(diào)節(jié)的居住和遷徙自由，以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源為基本落戶條件，但這并不排除政府為維護(hù)社會治安、公共秩序、生態(tài)環(huán)境，社會健康風(fēng)尚以及他人權(quán)利的法定限制。個人追求利益最大化的自由流動要求和城市自我規(guī)劃的管理要求，構(gòu)成了市場加法制的人口調(diào)節(jié)機(jī)制。門檻就是體現(xiàn)這一要求的準(zhǔn)入制度。

　　1.充分利用門檻機(jī)制，合理調(diào)節(jié)城鎮(zhèn)化鏈條上的人口流動。

　　城鎮(zhèn)化的過程，是由農(nóng)村人口流向城市、小城市人口流向大中城市的遷徙過程。中國有九億農(nóng)民。面對1.5億農(nóng)村剩余勞動力需要轉(zhuǎn)移的必然趨勢和巨大壓力，城市的有限資源是嚴(yán)重短缺的。我國城市化道路的現(xiàn)實(shí)選擇是：適度控制大城市人口規(guī)模，積極發(fā)展中小城市，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)。

　　大城市是發(fā)展和穩(wěn)定的矛盾集中之地。從城市化的歷史看，優(yōu)先發(fā)展大城市是世界各國推進(jìn)城市化過程中的一般途徑。只有規(guī)模較大的城市才有明顯的聚集效應(yīng)，才能創(chuàng)造較高的規(guī)模效益、較多的就業(yè)機(jī)會和較大的外部擴(kuò)散效益。從人們的流動偏好來說，真正具有吸引力的還是大城市。多數(shù)流動人口都是流向大城市。如果不加控制，很快就會在大城市角落出現(xiàn)大批貧民窟。畢竟是在城里要飯，也比在農(nóng)村種地的效益高。因此，在特大城市和大城市需要實(shí)行遷移控制，采取優(yōu)先解決當(dāng)?shù)匕l(fā)展所需人才和投資者的戶口遷移政策，嚴(yán)格控制人口總量的擴(kuò)張，同時保持人口的適度增長。

　　小城鎮(zhèn)是解決“三農(nóng)”問題，轉(zhuǎn)化農(nóng)業(yè)勞動力的要津。中國的城鎮(zhèn)化道路，首要的問題是要轉(zhuǎn)移龐大的剩余農(nóng)村勞動力，不能為城市化而城市化。到1999年底，全國共有建制鎮(zhèn)19216個，居住在鎮(zhèn)區(qū)的人口1.7億，其中非農(nóng)業(yè)人口1.25億。小城鎮(zhèn)有很大的吸納農(nóng)村剩余勞動力的發(fā)展空間。新階段農(nóng)業(yè)的發(fā)展必須與小城鎮(zhèn)發(fā)展結(jié)合起來，通過拓展和集聚第二、第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的空間，大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力，減少農(nóng)民數(shù)量。因此，在縣級市市區(qū)、縣以下小城鎮(zhèn)范圍內(nèi)，戶籍應(yīng)當(dāng)全面放開，以充分吸納農(nóng)村剩余勞動力。

　　橫列在大城市和小城鎮(zhèn)之間的各類中小城市，需要積極發(fā)展，完善城市功能。所以，進(jìn)入門檻也較低，一般都以具有合法固定住所、穩(wěn)定職業(yè)或生活來源等為落戶條件。

　　在平等、效益和穩(wěn)定的三者關(guān)系中，如果把人口自由流動作為平等指標(biāo)，把吸引人才流動作為效益指標(biāo)，把人口控制作為穩(wěn)定指標(biāo)，可以看出，在小城鎮(zhèn)的戶籍改革中強(qiáng)調(diào)的是平等的導(dǎo)向，在中小城市的戶籍改革中則突出了效益加平等的導(dǎo)向，在大城市和特大城市的戶籍改革中表現(xiàn)出的是穩(wěn)定加效益。

　　忽視大城市和忽視小城鎮(zhèn)，都要犯歷史性的錯誤。在以準(zhǔn)入條件的經(jīng)濟(jì)限制代替行政限制之后，如果大城市自設(shè)的門檻過高，與小城鎮(zhèn)的發(fā)展脫節(jié)，會使城鎮(zhèn)化發(fā)展的鏈條發(fā)生梗阻，不能根除二元分割體制的弊端，并有可能形成城鎮(zhèn)、中小城市與大城市隔離的新的二元結(jié)構(gòu)。這樣，就會同時并發(fā)過度發(fā)展的“城市病”和發(fā)展不足的“農(nóng)村病”。

　　2、利用市場機(jī)制，合理調(diào)整區(qū)位差異造成的人才流動由西向東的偏移現(xiàn)象。

　　受制于東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的落差，放開戶口會使西部人才更自由地向東部地區(qū)的流動。根據(jù)我們在浙江寧�？h的調(diào)查，寧海根據(jù)自己的區(qū)位優(yōu)勢，吸引人才的目標(biāo)主要盯在西安等西部大中城市的大學(xué)畢業(yè)生上，有一套包括落戶在內(nèi)的完整的人才引入政策。必須承認(rèn)這個已存在多年的現(xiàn)實(shí)：無論有沒有戶籍制度，都不能保證中西部人才不流向東部發(fā)達(dá)地區(qū)。

　　在區(qū)位優(yōu)勢上看，西部人才向東部中小城市流動的趨勢還會加大。對這種情況，并不必過多的擔(dān)憂。多年的歷史證明，靠行政限制人口流動，畫地為牢，是人口資源的最大浪費(fèi)。以市場機(jī)制配置資源，則可以期望出現(xiàn)一個更合理的人才區(qū)域分布。我們在工作中對全國各地的干部都有接觸，深感西部地區(qū)的發(fā)展落后，主要問題還是出在觀念和體制上。而觀念和體制的轉(zhuǎn)變，除開引進(jìn)市場機(jī)制，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　讓人口流動起來外別無它路。只有人口流動起來才能實(shí)現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置，也才能最有效地提高人的素質(zhì)。

　　另外，在考慮人才流動問題上，不能只是定在人才數(shù)量的流動上，更要看到活勞動的流動。人的價值追求是多樣化的，只有市場機(jī)制才能提供更多的實(shí)現(xiàn)可能性。從自然稟賦和國家政策支持的條件講，西部地區(qū)同樣存有相當(dāng)大的個人價值實(shí)現(xiàn)的發(fā)展機(jī)會。

　　在人才自由流動的市場調(diào)節(jié)機(jī)制下，活勞動可以得到更充分的發(fā)揮。西部必須在吸納活勞動上面作大文章，創(chuàng)造出更有利的發(fā)展條件。例如青海省醞釀到北京招募到最艱苦的可可西里自然保護(hù)區(qū)的自愿工作者，為期兩年，消息傳出，報(bào)名者踴躍，大大出乎政府的意料之外。這個例子說明，西部地區(qū)并非是沒有吸引力的地方。通過人口充分流動起來的市場調(diào)節(jié)，會使城市自然稟賦等綜合條件得到充分的發(fā)揮，創(chuàng)造出多樣性的城市特色。

　　3、科學(xué)地制定門檻標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)人口合理流動，增強(qiáng)城市的發(fā)展活力。

　　由于各地經(jīng)濟(jì)水平、社會發(fā)展、自然稟賦等條件差異很大，中國必須走多樣化的城鎮(zhèn)化道路，發(fā)揮比較優(yōu)勢。例如，在東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，要把縣（市）所在的城關(guān)鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)作為發(fā)展重點(diǎn)，建立城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場。在西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，地廣人稀，要保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，則可以把有限的資金集中起來，從集約化的規(guī)模效益出發(fā)，優(yōu)先發(fā)展中心城市。

　　在特大中心城市、省會級大城市、功能齊全的中小城市、形形色色的中心城鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化鏈條上，每個等級差有不同標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入條件，在不同地域有不同標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)入條件，以發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢，形成多樣性的城鎮(zhèn)化發(fā)展的格局。各城市自設(shè)門檻的準(zhǔn)入條件，是考慮到經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展水平和城市綜合承受力的事前預(yù)期。至于準(zhǔn)入條件的合理與否，則是要通過市場來確定，不必有過多的行政干預(yù)。

　　從行政管理的角度來看，一般是城市越大，管理的復(fù)雜性越大，門檻應(yīng)越高。從市場競爭的角度來看，門檻高到一定程度，積聚人氣財(cái)氣的能力就要退減，城市發(fā)展就要受影響，就要降低門檻。從自由選擇的角度來看，大中小城市都有自己的便利和不便利之處，不一定是城市越大越能實(shí)現(xiàn)自我。從歷史的經(jīng)驗(yàn)看，靠行政控制流動人口，未必都能奏效。在人口流動進(jìn)入成本越高的地方，退出的比較成本就越大，往往會導(dǎo)致人們犧牲合適而選擇適應(yīng)，會造成只進(jìn)不出的剛性。因此，只有通過市場競爭的博弈，城市才可能找到合理的定位，公民才可能根據(jù)能力和財(cái)力等條件選擇適合自己的居住地，從而，可以走出一條具有中國特色的多樣化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

　　（五）建立由戶口登記、身份證管理等制度構(gòu)成的，以現(xiàn)代科技裝備起來的科學(xué)的人口管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)管理向動態(tài)管理的轉(zhuǎn)變。

　　1.加強(qiáng)和完善戶口登記制度。

　　戶口登記是戶籍管理制度的基礎(chǔ)和重要組成部分，也是國家行政管理的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作，主要功能是人口的調(diào)查統(tǒng)計(jì)方面。一個嚴(yán)密完備的戶口登記制度，對于全面準(zhǔn)確地掌握人口信息，進(jìn)行科學(xué)地開發(fā)利用，對于提高社會管理質(zhì)量和效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定，保障公民合法權(quán)益具有十分重要的意義。依法申報(bào)登記戶口是公民應(yīng)盡的義務(wù)。過去出臺的一些申報(bào)戶口的各種限制條件，都應(yīng)在當(dāng)前城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍管理的改革中徹底取消，使戶口登記能夠如實(shí)反映公民的居住狀況和城市化水平。

　　2.把以戶口管理為重點(diǎn)轉(zhuǎn)到以人口管理為重點(diǎn)上來。

　　當(dāng)前戶籍改革的方向是使戶口管理向人口管理過渡，人口管理向證件化過渡。長期以來，我國證明公民身份的法定證件只有居民戶口簿，1985年實(shí)行了公民身份證。戶口登記屬于靜態(tài)管理的范疇；
人口登記則屬于動態(tài)管理的范疇。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，單純依靠戶口登記制度已很難進(jìn)行有效的管理和監(jiān)控，現(xiàn)在最大的問題是人戶分離。改革的方向是人口管理方式以戶籍管理為主向以口籍管理為主過渡，最終以口籍管理代替戶籍管理。身份證是保護(hù)自己個人權(quán)力不受侵犯的證件。要以身份證制度作為建立社會信用體系的基本依據(jù)，實(shí)行一人終生一個代碼制，實(shí)現(xiàn)開放、動態(tài)的戶籍管理，使全國人口流動逐漸地有序化。由于傳統(tǒng)戶籍管理方式在人們特別是農(nóng)民中的影響很深，建議有關(guān)部門，利用更換第二代居民身份證的時機(jī)，運(yùn)用電子信息和生物技術(shù)，儲存完整的個人信息，確保身份證的“唯一性”，同時擴(kuò)大和提高在全社會使用身份證的有效范圍。以實(shí)際生活的必要性，提高人們的身份證意識，強(qiáng)化個人權(quán)利的觀念。

　　3.由靜態(tài)管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)閯討B(tài)管理模式，建立個人信用系統(tǒng)。

　　由于中國的城鄉(xiāng)差別很大，地域廣闊，流動人口數(shù)量驚人，戶籍管理成本高難度大。當(dāng)初實(shí)行城鄉(xiāng)二元戶口管理結(jié)構(gòu)，也有著要降低人口管理難度的因由。當(dāng)前流動人口犯罪率高、超生問題等等，也都和管理難以到位有直接關(guān)系。建立城鄉(xiāng)一元的管理體系，用市場加法制的機(jī)制調(diào)節(jié)人口流動，是靜態(tài)管理模式向動態(tài)管理模式的轉(zhuǎn)變。對13億人，1億多流動人口進(jìn)行動態(tài)管理，沒有現(xiàn)代信息技術(shù)為核心的高科技手段是難以進(jìn)行的。

　　實(shí)現(xiàn)戶籍管理的全國聯(lián)網(wǎng)，建立公民身份號碼查詢服務(wù)中心，是對人口進(jìn)行動態(tài)管理的一項(xiàng)重要的基本建設(shè)。要積極運(yùn)用人口信息計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)人口信息統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的共享，更準(zhǔn)確及時地掌握人口變動的信息。這種人口信息共享性的實(shí)現(xiàn)，在為城市的建設(shè)規(guī)劃提供可靠依據(jù)的同時，也為進(jìn)城者提供選擇流向的可靠依據(jù)。在此基礎(chǔ)上形成的城市和人口的博弈，可以使人口流動更加自由，也更加有序。

　　以公民身份證制度和現(xiàn)代信息技術(shù)手段相結(jié)合，進(jìn)行人口動態(tài)管理，核心是建立起社會信用系統(tǒng)。市場經(jīng)濟(jì)是信用經(jīng)濟(jì)。建立個人信用系統(tǒng)，對維護(hù)市場秩序很有必要。但必須慎重地把握公民權(quán)利和公共管理的邊際界限。鑒于此事關(guān)系重大，建議有關(guān)部門和專家學(xué)者細(xì)加研究，廣泛征求意見。

　�。�六）把戶籍制度改革同勞動就業(yè)和社會保障制度等各項(xiàng)社會改革結(jié)合起來，推動土地制度的創(chuàng)新，逐步建立健全統(tǒng)一的社會保障新體系。

　　全面進(jìn)行戶籍制度改革的風(fēng)險(xiǎn)性主要是，有可能出現(xiàn)大量農(nóng)村人口涌入大中城市的“城市病”，同時并發(fā)農(nóng)村人才資源流失的“農(nóng)村病”。情況當(dāng)然不會象某些言論說的那么嚴(yán)重，卻也是有著現(xiàn)實(shí)問題的根據(jù)。如年復(fù)一年的“民工潮”，流動人口犯罪率上升，農(nóng)村大批精壯勞力外出務(wù)工造成的“空殼村”現(xiàn)象等等。這種情況，說明了我們城鎮(zhèn)化的發(fā)展基礎(chǔ)不穩(wěn)定。在進(jìn)行戶籍制度的政策改革中，必須同時推動社會保障制度、勞動就業(yè)制度、土地制度等項(xiàng)社會改革。這個制度創(chuàng)新的效應(yīng)要首先在城鎮(zhèn)中得到充分的體現(xiàn)�？h城（中心鎮(zhèn)）在城鎮(zhèn)化鏈條上位于小城鎮(zhèn)之首，在消除城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)中具有戰(zhàn)略地位。在這里形成吸納人口的聚合效益，可以有效地轉(zhuǎn)化農(nóng)業(yè)人口，以城鎮(zhèn)化促進(jìn)城市化，達(dá)到建立現(xiàn)代化國際性大都市的需要。

　　1.建立覆蓋城鄉(xiāng)的全社會保障體系。進(jìn)行城鄉(xiāng)戶籍制度改革，消除人為的城鄉(xiāng)分割的行政藩籬，關(guān)鍵在于取消城市戶口背后各種復(fù)雜的附加利益，讓農(nóng)民享有與城鎮(zhèn)居民同等的國民待遇，逐步取消城鄉(xiāng)之間利益分配的差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。這里有政策改革和社會改革兩個方面的內(nèi)容：一方面要認(rèn)真清理與戶籍相連的各種附帶功能，清理在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面的歧視性政策。凡是直接影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又因歷史遺留需要補(bǔ)償而不會產(chǎn)生大的影響的附加條件應(yīng)立即廢除。另一方面，取消城市戶口背后的利益，必須同健全社會保障制度聯(lián)系起來，解決農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)后的基本保險(xiǎn)。農(nóng)村人口加快向城鎮(zhèn)集中，將會使城鎮(zhèn)的就業(yè)、住房、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等社會問題突出出來。因此，與戶籍管理制度改革相配套，必須建立起相應(yīng)的失業(yè)保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保障制度。戶籍制度改革的最終完成，有待于覆蓋城鄉(xiāng)的全社會保障體系的建立和完善。

　　建立全社會的社會保障體系，即是對過去在中國工業(yè)化進(jìn)程中長期損害農(nóng)民利益的正當(dāng)補(bǔ)償，也是保護(hù)城市自己。農(nóng)民得不到社會保障的照應(yīng)，沒有“同在一片藍(lán)天下”的親和力，城市也得不到保障。通過建立全社會保障機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政策的城鄉(xiāng)貫通，有助于促成真正的城鄉(xiāng)一體化。降低了農(nóng)民進(jìn)入城市的門檻，同時也疏通了城市人口流出渠道。農(nóng)民可以到城鎮(zhèn)打工、經(jīng)商，城鎮(zhèn)居民也可以到農(nóng)村去租賃承包山林、土地、大棚，通過勞動力合理流動，實(shí)現(xiàn)效率的提高，解決城鄉(xiāng)共同的就業(yè)不足。從我們在山東昌樂縣調(diào)查的情況看來，城鎮(zhèn)下崗職工到農(nóng)村租賃蔬菜大棚，有市場意識、技術(shù)和社會關(guān)系上的優(yōu)勢，一般效益都高于農(nóng)民。

　　覆蓋城鄉(xiāng)的全社會保障體制的建立，要根據(jù)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城市化程度來確定。社會保障制度的建立，基礎(chǔ)在縣鎮(zhèn)。可分三個層次，縣市區(qū)域的范圍，地市區(qū)域的范圍，省市區(qū)域的范圍，各承擔(dān)不同的社會保障內(nèi)容。象廣東這樣城市化程度比較高的地區(qū)，可以照顧到城鄉(xiāng)差距懸殊的為數(shù)不多的貧困地區(qū)，在全省范圍設(shè)立起最低貧困保障線。對廣大地區(qū)，這個建立過程需要更長的時間。鑒于現(xiàn)行的對干部政績考量的指標(biāo)化傾向，可以把最低貧困保障線的指數(shù)作為政府政績的主要考量標(biāo)準(zhǔn)之一。這是比任何數(shù)字、形象工程都來得實(shí)在，得民心，反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)情的發(fā)展“指標(biāo)”。

　　2.積極推動土地流轉(zhuǎn)的制度創(chuàng)新。要促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力和具備條件的農(nóng)民能夠更多更快地轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)去就業(yè)和定居，僅僅拆除橫隔在城鄉(xiāng)之間的戶籍壁壘，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。經(jīng)濟(jì)因素是妨礙農(nóng)民進(jìn)城的真正門檻。農(nóng)民之所以肯花錢辦“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，實(shí)際上是購買城市戶口背后的福利附加值。隨著這幾年城市戶口的福利功能的弱化，土地開發(fā)帶來的利益增大，很多已轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶口的人又千方百計(jì)地托關(guān)系花錢辦起“非轉(zhuǎn)農(nóng)”來。現(xiàn)在要農(nóng)民交出承包土地作為落戶城鎮(zhèn)的代價，他們是不會干的。這里有一個根深蒂固的心理：在城市沒有工作，我還是個回家種地的農(nóng)民；
如果城里沒有工作，鄉(xiāng)里又沒有土地，我就什么都不是了。因此出現(xiàn)了一個怪現(xiàn)象，本來土地資源就嚴(yán)重不足，666個縣的人均耕地低于聯(lián)合國確定的0.8畝的警戒線，卻大量地陷入半耕作的狀態(tài)。實(shí)際上，由于土地效益遞減，除城郊土地有較高的地租回報(bào)外，農(nóng)民對土地已沒有多少依戀。只要政策對頭，切實(shí)保障農(nóng)民利益不受侵犯，能夠與城市居民平等地共享社會福利，土地流轉(zhuǎn)制度是可以搞起來的。

　　對城市來講，要形成規(guī)模效益，最大的問題是資金問題。要建立覆蓋城鄉(xiāng)的全社會保障體制，最大的問題還是資金問題。對農(nóng)民來講，進(jìn)城的目的是為了謀生，謀生需要本錢，還是一個資金問題。經(jīng)過戶籍制度改革，城鎮(zhèn)政府不能再靠買賣戶口籌集建設(shè)資金，農(nóng)民也不可能再期望享受城鎮(zhèn)的福利保障，資金嚴(yán)重匱乏的問題更加突出。國家已經(jīng)對農(nóng)民作出土地承包45年不變的承諾，從而保證了土地使用的長期性。在農(nóng)業(yè)用地效益遞減和資金嚴(yán)重匱乏的情況下，最終的出路在于進(jìn)行土地市場化、資本化的制度創(chuàng)新，農(nóng)村土地制度與城市土地制度并軌，以貨幣化的形式實(shí)現(xiàn)土地的自由流轉(zhuǎn)。土地使用制度的改革是一項(xiàng)分階段推進(jìn)的大政策，第一步是出臺土地使用權(quán)的良性流轉(zhuǎn)政策，第二步是土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)制度的建立。而目前的解決途徑則是將土地使用權(quán)變現(xiàn)。通過土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，使土地得到規(guī)�；�經(jīng)營的倍增效益。農(nóng)民可以通過抵押、交換、出讓土地使用權(quán)得到資金，進(jìn)城興開店、辦廠，開發(fā)第三產(chǎn)業(yè)。城鎮(zhèn)可以通過土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的級差地租的差價，獲得城市開發(fā)資金。社會保障系統(tǒng)可以通過稅收等方式，擴(kuò)大的籌措社會保障資金的財(cái)源。通過社會保障制度和稅收方式，調(diào)節(jié)貧富差距，為提供貧困者提供最低生活保障，使貧者和富者的生活隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都能水漲船高。土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的改革，可以說是繼戶籍制度改革之后，必須積極推進(jìn)的重大改革。沒有這項(xiàng)改革，戶籍制度的改革是沒有實(shí)際意義的。

　　3.轉(zhuǎn)變管理城市的觀念為經(jīng)營城市的觀念，培育城市生長機(jī)制。城市規(guī)模取決于經(jīng)濟(jì)規(guī)模和與之相連的吸納人口能力。大中小城市都必須提高自身的規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，以完善自我發(fā)展的功能，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展的需要。在城鎮(zhèn)中，規(guī)劃、建設(shè)與管理問題更為突出。這些年來，各地小城鎮(zhèn)數(shù)量型增長很快，為了吸引人口進(jìn)城，各地相繼出臺了一些優(yōu)惠政策，如農(nóng)民可以帶土地進(jìn)城等，但農(nóng)業(yè)人口的比例并沒有得到相應(yīng)的減少。農(nóng)民對進(jìn)入城鎮(zhèn)的反映不甚積極，說明小城鎮(zhèn)的人口、資本、資源、市場的聚集效應(yīng)都不足。農(nóng)民進(jìn)城是要吃飯的，這是僅靠成本巨大的“城市形象工程”解決不了的問題。

　　城鎮(zhèn)化的一項(xiàng)指標(biāo)就是農(nóng)與非農(nóng)的人口比例。在許多地方，一談到城鎮(zhèn)化，就是放開城鎮(zhèn)戶口，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，變農(nóng)民為居民。在追求政績的驅(qū)動下，一些地方政府會為追求指標(biāo)，往往將小城鎮(zhèn)建設(shè)等同于蓋房子、修路子、建場子（市場?點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　，盲目鼓勵農(nóng)民進(jìn)城。事實(shí)上，沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展作基礎(chǔ)，農(nóng)民即使進(jìn)了城，也得狼狽出城，最后造成“空殼鎮(zhèn)”。進(jìn)不進(jìn)城，是農(nóng)民自己的選擇，政府的任務(wù)是培育城市的生長機(jī)制。為規(guī)范政府在城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)作用，需要有一個科學(xué)的城鎮(zhèn)化的指標(biāo)體系。

　　當(dāng)前，絕大部分城鎮(zhèn)政府沒有進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的財(cái)力，不少地方甚至連支出公務(wù)人員的開支都很困難，由于盲目建設(shè)上項(xiàng)目背上沉重債務(wù)的不在少數(shù)。小城鎮(zhèn)往往成為管理上的唐僧肉，亂收費(fèi)的重災(zāi)區(qū)。因此，在戶籍改革后，必須加緊推行農(nóng)村費(fèi)改稅的改革，改變在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的城鎮(zhèn)發(fā)展和管理的體制，建立按市場規(guī)則經(jīng)營城市的新體制。在政府引導(dǎo)下主要通過發(fā)揮市場機(jī)制的作用來建設(shè)小城鎮(zhèn)，對用地制度、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)體制等方面實(shí)行一系列的配套改革，廣辟投融資渠道，鼓勵企業(yè)和城鄉(xiāng)居民投資，解決公共資源的開發(fā)利用，使小城鎮(zhèn)這個大戰(zhàn)略真正得到啟動。

　　當(dāng)前小城鎮(zhèn)發(fā)展中，一些地方出現(xiàn)了亂占耕地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)遍地開花、重復(fù)建設(shè)、環(huán)境污染嚴(yán)重等所謂“農(nóng)村病”。這不是發(fā)展小城鎮(zhèn)必然出現(xiàn)的問題，而是治理和規(guī)劃的問題。主要是政府行政的問題。城鎮(zhèn)要靠自收自支來成長，公共設(shè)施的建設(shè)取之于民用之于民，以誰投資誰收益的原則進(jìn)行市場經(jīng)營，這必然要有居民的自治管理權(quán)力的提高，必須進(jìn)行相應(yīng)的政治改革，由政府管理過渡到管理政府，讓城鎮(zhèn)政府更多地扮演一個地產(chǎn)商的角色。如果城鎮(zhèn)居民都能參與公共事務(wù)的管理，城市才真正是屬于他們自己的。在居民參與公共事務(wù)的管理中，形成人人負(fù)責(zé)的家園意識，城鎮(zhèn)的治理成本就會大大降低。

　　4.注意及時解決新的不平等的問題。城鎮(zhèn)戶籍制度的改革，需要解決二元體制下舊的社會不平等的問題，也需要及時解決新的社會不平等問題。

　　當(dāng)前突出的問題是對計(jì)劃生育政策的影響。過去城鄉(xiāng)二元分治的體制下，城市嚴(yán)格實(shí)行一胎制，農(nóng)村實(shí)行二胎制或有限制的二胎制（頭胎生女可以再生一個）。如延續(xù)這種方法，農(nóng)村居民由于城鎮(zhèn)的一胎制而不愿進(jìn)城，城鎮(zhèn)居民為了生兩胎而寧愿到農(nóng)村過一個階段。農(nóng)民的多生，除了養(yǎng)兒防老的傳統(tǒng)觀念外，還有一個根深蒂固的人口多勢力大的現(xiàn)實(shí)考慮。這是在封閉農(nóng)村環(huán)境下的人口觀。在自由遷徙的條件下，市場經(jīng)濟(jì)的法則會給廣大農(nóng)村帶來優(yōu)生優(yōu)育的實(shí)在性。在流動中人們都會意識到，一個文化素質(zhì)高的人在市場競爭中要倍勝于低素質(zhì)的人，這是以優(yōu)生優(yōu)育的人口質(zhì)量觀念取代數(shù)量觀念的最有說服力的力量。從長遠(yuǎn)計(jì)，打破農(nóng)民的戶籍束縛有利于人口素質(zhì)的提高。但現(xiàn)實(shí)問題是，中國的人口壓力實(shí)在太大了，又正處人口生育高峰期，能讓市場機(jī)制調(diào)整的空間太小。最近，國家剛出臺了《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》，明確規(guī)定了政府計(jì)生部門的管理職責(zé)和征收標(biāo)準(zhǔn)。這是非常必要和及時的措施。但由于各地區(qū)生活水平不同，征收標(biāo)準(zhǔn)差異較大，會有執(zhí)行不統(tǒng)一的問題，建議國家在適當(dāng)時機(jī)出臺人口稅，按人口課稅，對生二胎以上者課以重稅。

　　5、統(tǒng)一城鄉(xiāng)福利保障和城市資源共享和合理配置問題。農(nóng)民帶土進(jìn)城后，一方面在與城鎮(zhèn)居民共享城市公共資源中，在農(nóng)村的承包土地、閑置房屋需要進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。要考慮在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體制中，形成以土地?fù)Q福利的交換機(jī)制；
另一方面也帶來了城鄉(xiāng)資源的合理調(diào)整和重新配置的問題。

　　城鎮(zhèn)資源的合理調(diào)配問題。中心城鎮(zhèn)有遠(yuǎn)比農(nóng)村優(yōu)越的教育、衛(wèi)生等資源條件。大批農(nóng)民進(jìn)城，會帶來資源的爭奪，造成城市資源的短缺。據(jù)我們在浙江、山東、安徽調(diào)查的情況，希望子女得到更好的教育已成為農(nóng)民進(jìn)城的主要動機(jī)�？h城重點(diǎn)學(xué)校已是不堪重負(fù)，設(shè)備齊全的鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校則是招生不足。在地方限制農(nóng)民進(jìn)城的政策中，保證城鎮(zhèn)的教育問題是一個很現(xiàn)實(shí)的考慮。醫(yī)院的情況也和學(xué)校差不多。在城鎮(zhèn)化的過程中，這種資源緊缺和閑置并存的情況還會在小城鎮(zhèn)中更加突出。這種問題的解決，是一個通過市場機(jī)制進(jìn)行資源配置優(yōu)化的過程。在當(dāng)前的情況下，要在政府指導(dǎo)下，通過大力發(fā)展民辦教育、民辦醫(yī)院和其他民辦事業(yè)，讓現(xiàn)有資源得到有效發(fā)揮，逐步實(shí)現(xiàn)市場的自由調(diào)節(jié)。

　　農(nóng)村資源的流失問題。當(dāng)前農(nóng)村人口資源流失的情況相當(dāng)嚴(yán)重，已經(jīng)造成政治、經(jīng)濟(jì)、社會的各種問題。浙江寧�？h的同志形容現(xiàn)在農(nóng)村的情況是：“青壯勞力走四方，老頭老太守家鄉(xiāng)，殘兵敗將搓麻將”。青壯年都出去經(jīng)商、做“五匠”了，經(jīng)商虧本的才回到村里，無所事事，打牌搓麻度日。有人說，就是村里失了火，都沒有人救。這種情況造成了對村民自治、社會文化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的很多困難。村民自治往往沒有合適人選。有的競選上了村委會主任，也是常年在外，居不在任上。要緩解這個問題，一方面需要通過發(fā)展小城鎮(zhèn)，提供功能齊全，設(shè)施完備的居住環(huán)境和福利設(shè)施，吸引農(nóng)民入城。另一方面要對行政區(qū)劃的做合理調(diào)整，適當(dāng)?shù)睾湘?zhèn)并村，形成以鎮(zhèn)帶動中心村，中心村帶動其他村的梯層結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村現(xiàn)有資源相對地集中起來，便于集中管理。

　　此外，還有改革城鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的問題。當(dāng)前城鎮(zhèn)中，吃財(cái)政飯的很多，有能力的管理人才不足，管理成本太高，導(dǎo)致稅費(fèi)繁雜，影響了農(nóng)民進(jìn)城的積極性。雖然老是強(qiáng)調(diào)減少政府冗員，降低財(cái)政負(fù)擔(dān)，但問題得不到有效的解決。關(guān)鍵還是在于制度創(chuàng)新，要探索實(shí)現(xiàn)居民自我管理的民主機(jī)制，在城市管理上培養(yǎng)中介組織。可以考慮以城鎮(zhèn)政協(xié)作為納稅人聯(lián)盟的形式，審定城鎮(zhèn)的財(cái)政開支，發(fā)展規(guī)劃和其他重大事宜。通過民主決策機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)取之于民，用之于民。

　　縣市所在地中心城鎮(zhèn)是城鎮(zhèn)化發(fā)展鏈條的中間環(huán)節(jié)，是城鎮(zhèn)體系金字塔結(jié)構(gòu)的塔基。以中心城鎮(zhèn)為重點(diǎn)的小城鎮(zhèn)建設(shè)，目的是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)，解決“三農(nóng)”問題，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，不是為了開辟政府財(cái)源。這一點(diǎn)必須認(rèn)識清楚。如果經(jīng)過5到10年，每個縣城能發(fā)展成為10萬人口左右的小城市，全國至少可以轉(zhuǎn)移1億以上的農(nóng)村人口，果真實(shí)現(xiàn)那將對農(nóng)村的發(fā)展，對城鎮(zhèn)體系的建設(shè)，都會起到極大的帶動作用。

　　總之，這一輪戶籍制度的改革，清除了阻礙城鄉(xiāng)勞動力市場形成的一個根本性的制度因素，在促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展方面已經(jīng)顯現(xiàn)出了良好的效果。在行政性的改革已有突破性進(jìn)展的情況下，在社會性方面的改革還有許多復(fù)雜的綜合性問題需要解決，必須繼續(xù)深化改革的成果，勉力推進(jìn)。對城鎮(zhèn)化來說，不僅是可以讓農(nóng)民進(jìn)城，更重要的是造就農(nóng)民可以在城里生存的基礎(chǔ)。當(dāng)人口能夠在城鎮(zhèn)之間自由流動時，也就建構(gòu)了向大中城市自由流動的基礎(chǔ)，最終達(dá)到“國家依法規(guī)范，社會經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，個人自主選擇”的遷徙自由局面。

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　　2002年9月1日

　　作者為中央黨校黨史部教授。郵件：wanghaiguang@sinan.com

　　來源：http://www.dajun.com.cn/hujigg.html

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