近年來，“維權(quán)”成為一個流行話語，但人們大多以為這只和個別案子、個人人相關(guān)。其實西方的民主法治就是維權(quán)活動的一個附產(chǎn)品。最近因為香港嘉利來集團財產(chǎn)受侵吞的案子，一些香港學者如郎咸平、劉夢熊等，喊出“港商維權(quán)”的標語。商業(yè)活動中一個合同一個合同的簽，交易成本太高，于是出現(xiàn)了格式合同。維權(quán)的事也是如此，從長遠來，成本最低也最高級的維權(quán)手段，就是參與和影響規(guī)則的制定。因為法律就是最初的那個格式合同。譬如稅法，一字一句的改動，可能就意味著幾十億財富將在不同人群之間易幟。又如電動車可否上路，直銷企業(yè)能不能合法？那些將受益和將受損的人，又如何能夠無動于衷，而我們的立法程序，又如何可以斷絕他們言路，將他們的焦慮或盼望置之門外呢？

　　我想起今年“兩會”期間，看到《中國新聞周刊》刊登一封讀者來信，題目是“人大代表勿當?shù)胤秸�府說客”。作者認為每年兩會，部分代表、委員的提案總帶著明顯的地方色彩，為地方當說客、爭利益。他認為這不對，因為“全國人大代表”就應(yīng)該代表全國人民的共同利益，自覺站在全社會共同利益的立場上說話。

　　這種看法明顯帶著某種大公無私的烏托邦遺跡。令我又想起當初的法國大革命。雅各賓派執(zhí)政后，圣鞠斯特在1793年1月28日作一場激昂的演講，他和這位讀者的來信幾乎是同一口吻，他這樣說：“每個人都必須忘記他自己的利益和自尊，私人幸福和利益是對社會秩序的強暴。人民的利益要求你忘記你自己”。

　　在一些地方的基層選舉改革中，也出現(xiàn)類似的觀點。如宗族、宗教等民間勢力的存在，也被視為干擾選舉結(jié)果的負面力量。官員們認為某些選民不是從怎樣有利于地方的公共利益出發(fā)，而總是從自己的小圈子、小團體的利益出發(fā)去投票，他們認為這會破壞選舉公正和集體的利益。我去全國第一個進行鄉(xiāng)長直選的步云鄉(xiāng)調(diào)查時，有很多干部和村民都跟我表達過這種看法。

　　近年來，一些“檻外人”如大企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社會團體和NGO組織等，開始或明或暗的出現(xiàn)在各種規(guī)則制定和政府立法的“檻內(nèi)”。如全國工商聯(lián)早些年在私有財產(chǎn)權(quán)修憲過程中的努力令人矚目。修憲是最高級的規(guī)則修改，也是民間維權(quán)的最高成就。再如微軟等軟件大企業(yè)在《計算機軟件保護條例》立法過程中的影響力，但那幾乎是幕后的。而安利、雅芳等直銷企業(yè)對擬出臺的《直銷條例》的積極參與，則幾乎是公開的。這方面外資企業(yè)總走在前面。圍繞直銷立法，也是企業(yè)界迄今為止一次最高級、最公開化的維權(quán)嘗試。去年5月18日，七家直銷巨頭的負責人聚首蘇州，召開“蘇州會議”。會上成立了一個臨時性的壓力集團——“關(guān)注中國直銷立法開放小組”。隨后這個小組和商務(wù)部舉行了四次討論。直銷條例的出臺被推遲后，今年1月12日，來自世界各地18家直銷公司又在北京舉行了首席執(zhí)行官的峰會，加快了影響中國直銷立法的態(tài)勢。

　　在政治學中，這些活動被叫做“立法游說”，也叫院外活動（Lobbying）。最早，英國的商人們就在議會的走廊（Lobby）里抓緊時間勸說議員，“游說”由此而得名。中國人對這種游說似乎有理由反感，因為鴉片戰(zhàn)爭就是一些英商成功游說的結(jié)果。經(jīng)過他們的苦口婆心，贊成對清開戰(zhàn)的議員比反對者多出了僅僅3票。

　　但在上述那種觀念背景下，個別利益集團主動影響立法、操縱規(guī)則的企圖，就具有了道德上被懷疑、被否定的可能。甚至在學術(shù)界，很多人也對西方國家各種利益集團對立法強大的影響力持批判態(tài)度。如一位著名的美國研究專家說，這種經(jīng)濟利益的介入導(dǎo)致了美國國會立法的“私有化”傾向。甚至有人直接將這種傾向稱之為“立法腐敗”。

　　但這種觀點也經(jīng)不起推敲，因為它默認了兩個假前提，第一，它像鴕鳥一樣否定社會是由不同的、甚至針鋒相對的利益群體構(gòu)成的。它假裝勞資之間沒有利益沖突，或者地域之間、賣石灰的和賣面粉的之間、以及采用不同DVD技術(shù)標準的企業(yè)之間，全都沒有利益沖突。第二，它相信政府或立法機構(gòu)有能力把握和遵循一個抽象的“共同利益”，并預(yù)設(shè)政府本身是一個超利益的集團。

　　其實兩百年前，美國憲法之父麥迪遜就在《聯(lián)邦黨人文集》中對社會的利益之爭作出了天才的闡述。不讓不同的利益發(fā)生聲音？絕不可能。讓所有的人消除利益沖突？絕不可能。依賴一個公正超然的立法者？絕不可能。唯一的辦法就是通過憲法體系的制衡，去容納和管理多元的利益。正如一份合同是談判出來的，一項法律也應(yīng)該是辯論和游說出來的。

　　如果用政治上的左右概念來評估，很多人會以為容許利益集團的立法游說是代表大企業(yè)利益的右翼思路，這也是一種誤解。因為任何社會最強勢的利益集團，都從來不缺少影響制度的手段。社會上曾流傳一句話，叫做“想送禮都找不到門”。這話的意思是如果可以公開游說，最弱勢的群體也有機會。如果只能黑箱操作，那弱勢群體就連百分之一的機會都沒有了。

　　因此在資本主義的右翼保守時期，人們對立法游說恰恰都是否定的。美國最初接連三個總統(tǒng)，都對利益集團對政治帶來的分化深惡痛絕。幾乎只有麥迪遜一人這樣說，“我不相信天使，只相信三個魔鬼之間締結(jié)的合同”。1877年，佐治亞州甚至在它的憲法中明確規(guī)定“游說是一種犯罪行為”。只是后來因違背聯(lián)邦憲法而作廢了。在歐洲，直到19世紀末利益集團主動謀求立法利益的做法才開始被逐步接受。直到20世紀30年代末，英美等國出現(xiàn)了大規(guī)模的左翼勞工運動，這時麥迪遜的觀點才真正被認同�！袄�益集團”（interest groups），又稱院外集團或壓力集團。不再被人們看作對民主程序的顛覆和沖擊，而被認為是公民與國家之間的緩沖器。

　　上世紀5、60年代后，人們越來越正面評價利益集團的游說活動，并在西方通行的兩院制下，將其稱為國會的“第三院”。因為兩院都是根據(jù)地域產(chǎn)生的，只有這個通過游說活動間接影響立法的第三院，代表著各種超地域的社會集團。人們認識到一個多元主義的利益集團的格局，正是社會穩(wěn)定和民主制度的基石。因為它們致力于主導(dǎo)國家的制度和法律走向，但卻“并不圖謀組織政府”。各種社會利益集團使出渾身解數(shù)，影響議會和政府的立法程序，并樂此不疲的嘗到甜頭，誰還會對暴力革命和顛覆活動感興趣呢。這一點也能解釋為什么美國最強大的幾個工會組織，都清一色的反對共產(chǎn)主義。

　　也有人對立法游說中金錢力量的泛濫表達顧慮。越是大公司大老板就越有錢去游說。西方歷史上也不乏黑箱式的游說丑聞。這正是思考在中國初露端倪的利益集團院外活動時必須面臨的關(guān)鍵問題，即一方面如何管理院外活動并形成良好的游戲規(guī)則。如何抑制金錢影響的膨脹，并將院外的游說與黑箱“勾對”等腐敗手段區(qū)別開來。但同時這種限制也不能粗暴的剝奪人們通過游說伸張自己利益的權(quán)利，尤其是言論自由。人們有權(quán)自由地用自己的金錢去支持和擴散自己的觀點。因此美國最高法院曾幾度判定，對競選或游說活動的任何總額限制都是違憲的。

　　根據(jù)對西方經(jīng)驗的粗淺歸納，游說的發(fā)展，有下面6個方面是值得提及的。

　　首先是立法游說的公開化。自古以來，游說活動都不可能禁絕。中國先秦就有過蘇秦張儀這樣的超級說客。要么合法而公開，要么非法而黑箱。而越是黑箱，越是會放大強勢與弱勢群體之間的金錢差距。只有先承認多元的利益集團伸張自身利益的正當性，讓游說活動走到陽光下來，成為公共政治生活的一部分。然后才可能對其進行規(guī)范。如美國從1946年《聯(lián)邦游說管理法》開始，對游說活動進行了長期也是艱難的引導(dǎo)。核心的規(guī)則就是一切游說必須公開其活動，有義務(wù)對所有相關(guān)事實進行披露，以及禁止國會和政府人員在離職后一段時間從事相關(guān)游說活動。

　　其次，游說活動的公開除了防止丑聞外，還能促使游說的專業(yè)性發(fā)展。使游說活動的說服力從金錢優(yōu)勢向著理論優(yōu)勢和輿論優(yōu)勢慢慢轉(zhuǎn)移。金錢固然重要，但金錢的價值必須經(jīng)過轉(zhuǎn)化，就像律師在法庭上，要有本事把當事人的金錢優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為自己的法律優(yōu)勢和證據(jù)優(yōu)勢。這在某些技術(shù)標準的立法上顯得更突出。一位英國政治學者曾評論說，“今天美國的大多數(shù)重要法律，都得益于利益集團的專業(yè)貢獻”。如最近直銷條例的游說中，商務(wù)部之所以愿意與直銷企業(yè)對話，原因之一是因為這些國際直銷巨頭能夠拿出有分量的、專業(yè)的立法建議，他們于各國傳銷制度上的法律水準和商業(yè)經(jīng)驗，都是商務(wù)部欠缺的。而《計算機軟件保護條例》的背后，盡管有全世界最富有的公司進行游說，卻在出臺后遭遇國內(nèi)輿論界頑強的和更具說服力的反駁。最后成功的促使最高法院出臺司法解釋，對條例過分擴大侵犯范圍的內(nèi)容予以修正。

　　此外，自由的新聞輿論和民主的選舉制度是游說活動要借助的重要力量。除了勸說議員和動員選舉，利益集團的另一個手段是通過評議，引導(dǎo)公眾輿論產(chǎn)生出價值評判的壓力。一個突出的例子是美國的環(huán)保行動組織，他們從1970年開始根據(jù)每一位議員的投票記錄，定期公布“反對環(huán)�！钡淖h員名單�？梢韵胂螅�這個名單上的人就這樣一年一年的變少了。這說明，新聞越自由，選舉越真實，院外活動的彈性空間和正面價值就越顯著。

　　第四，營利性的企業(yè)要和非營利性的游說組織分開。利益集團的游說，其實是商業(yè)結(jié)社的一種延伸。透過行業(yè)協(xié)會等非營利性組織（NPO）從事高級的維權(quán)活動，是對金錢利益的一種緩沖，對專業(yè)化的一種支持，也是公信力的基礎(chǔ)。因此以工商業(yè)利益集團為基礎(chǔ)的NPO、NGO的發(fā)展，是院外活動走向成熟的途徑�？梢哉f沒有非營利的游說組織，就沒有真正的立法游說。而我們目前，企業(yè)基本上都是直接參與規(guī)則的談判和游說，并把這種活動稱之為“政府公關(guān)”，甚至設(shè)有專門的政府公關(guān)部門。如1998年取締傳銷后留下的10家直銷試點企業(yè)，大都是靠這種直接的“公關(guān)”得到免死金牌的。這種直接模式對院外活動的發(fā)展、對企業(yè)和政府兩方面的公信力都是一種傷害。

　　第五就與司法制度有關(guān)。上世紀70年代之后，西方的院外活動從狹義上的針對議員的游說，開始向選舉、新聞和訴訟等綜合方式發(fā)展。因為英美國家的違憲審查制度和判例制度，使訴訟成為一種個案維權(quán)和規(guī)則爭奪相結(jié)合的方式。打贏一個官司，就可以創(chuàng)造一個判例，甚至推翻一條法律。我們目前的行政訴訟，法官是無權(quán)對行政法規(guī)或規(guī)章是否合法進行判定的。但“憲法司法化”的討論已成為近年來一個熱點。假如我們有權(quán)在行政訴訟中質(zhì)疑行政規(guī)章本身，那么訴訟就會成為企業(yè)參與規(guī)則競爭的高級維權(quán)方式。不能影響它的制定，就去促成它的修改或廢除。

　　最后一點跟立法模式也有關(guān)。院外活動在三權(quán)分立的國家最發(fā)達，而在中央集權(quán)的體制下則被更多的腐敗和黑箱操作所替代。因為中央集權(quán)模式下，行政立法權(quán)被控制在單一的政府部委手中，立法層次低和缺乏公開的辯論程序，使游說活動較多受制于行政權(quán)的專斷，容易滑向立法尋租。相反，立法層次越高，辯論過程越規(guī)范，決定權(quán)越分散，游說活動的空間就越大。你有可能收買法官，卻不大可能收買整個陪審團。同樣的道理，代議機構(gòu)也是不可能被收買的。這就促使了不同利益集團之間公開、公平的游說競爭。近年來，我國政府主導(dǎo)型的立法，正向著人大主導(dǎo)型的立法轉(zhuǎn)變，這個趨勢有利于院外活動的健康成長。

　　在今天，“立法游說”剛剛浮出水面，未來勢必形成氣候。因為利益分殊總歸是社會現(xiàn)實，民主多元始終是大勢所趨。強勢群體有嘴巴，但弱勢群體有耳朵。不怕有人游說，只怕有人聽不見。

　　2005-4-15

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