一

　　集體領導是黨的領導的最高原則之一。黨的各級領導機關實行委員制的領導體制，“凡是涉及黨的路線、方針、政策的大事，重大工作任務的部署，干部的重要任免、調(diào)動和處理，群眾利益方面的重要問題，以及上級領導機關規(guī)定應由黨委集體決定的問題，應該根據(jù)情況分別提交黨的委員會、常委會或書記處、黨組集體討論決定，而不得由個人專斷�！薄霸邳h委會內(nèi)，決定問題要嚴格遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則。書記和委員不是上下級關系，書記是黨的委員會中平等的一員�！边@些都是黨內(nèi)政治生活應該遵循的基本準則。

　　但是，在現(xiàn)實權(quán)力的實際運作過程中，地方主要負責人、尤其是書記個人專斷的現(xiàn)象卻相當普遍。比如，在一些地方黨委領導班子內(nèi)部，忽視委員會的設計意圖，討論、決定一些重要問題，往往不是按照少數(shù)服從多數(shù)的原則，由黨委會集體討論投票表決作出決定，而常常是委員們（含副書記）揣摩書記意圖發(fā)表意見后，由黨委書記個人拍板決定。又比如，在推行責任制的過程中，為了強調(diào)許多工作的重要性，都要求黨委“一把手”負責和掛帥，致使黨委“一把手”承擔著無限的責任，無形中也加大了黨委“一把手”的職責和權(quán)力范圍，使得集體領導很難實施。再比如，為了突出經(jīng)濟任務而實行“黨政一肩挑”，導致許多基層黨委采取行政化的“首長負責制”，而且有越來越強化的傾向。這種行政化管理，不僅造成黨內(nèi)重大事項由書記一人決定的不民主現(xiàn)象，而且搞層層任命，形成了黨政管理的一體化，既損害了黨員參與黨內(nèi)選舉的民主權(quán)利，又削弱了對權(quán)力的有效制約和監(jiān)督，成為黨內(nèi)民主建設的一大困惑。近年來，黨政一肩挑及其領導下的黨員領導干部集體違法犯罪現(xiàn)象，給黨和政府的形象帶來了極大的損害，在廣大人民群眾中造成了惡劣的影響。鄧小平曾經(jīng)指出：一切權(quán)力集中于黨委，“黨委的權(quán)力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記，什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導�！边@種情況在改革以來不僅沒有根本扭轉(zhuǎn)，反而由于權(quán)力的逐級下放而在不少地方發(fā)展得更為嚴重。

　　二

　　從理論的應然設計出發(fā)，黨內(nèi)重大問題由集體討論決定，體現(xiàn)了黨的集體領導原則。但從運作過程來看，具體實踐卻與規(guī)定文本時有相違。這里的原因是多方面的，其中黨政高度“統(tǒng)合”與黨的集體領導原則存在內(nèi)在沖突是不容忽視的原因。

　　根據(jù)黨建學的觀點，既然黨政系統(tǒng)同構(gòu)，黨政關系中黨又居于領導地位，那么黨內(nèi)如果能實現(xiàn)高度的民主，實際上就意味著國家體系貫穿著民主特征。因此，黨內(nèi)民主對國家民主具有決定意義。但問題是，在黨政高度“統(tǒng)合”的條件下，黨的民主集中制原則延伸至國家事務的管理和公共權(quán)力的行使，就不可避免地會出現(xiàn)組織內(nèi)的矛盾。

　　民主集中制是一種民主的領導體制，是集體領導下的一種民主生活。在黨內(nèi)，按照民主集中制的規(guī)定，黨委對重大問題的決策，必須經(jīng)由集體討論，充分發(fā)揚民主，最后按少數(shù)服從多數(shù)的原則投票表決決定，而不得由個人或少數(shù)人專斷。相應地，決策的責任也由集體承擔，書記就是一個召集人、協(xié)調(diào)人和主持人的角色，他個人對重大問題沒有決定權(quán)。因此，黨委沒有最高領導人的崗位設置，當然也不可能對其相應的權(quán)力范圍和責任作出規(guī)定。但是，在治理國家和行使公共權(quán)力的組織中，必須責任明確、反應靈敏、決策快捷，因而需要設立人格化、具體化的最高權(quán)力職位，并明確其最高責任和最后責任。因此，依據(jù)憲法和有關法律的規(guī)定，我國的各級政府均實行行政首長負責制，行政首長負責制實質(zhì)上是一種個人領導體制。這兩種不同的領導體制，在黨的各級組織行政化的情況下，其內(nèi)在的矛盾表現(xiàn)在：到底是實行行政首長負責制還是堅持黨的民主集中制？如果是實行行政首長負責制，那么黨的民主集中制如何貫徹？如果是堅持黨的民主集中制原則，那么誰對政府工作的效率和后果負總責？如果由黨委書記負總責，那么黨委書記必然越權(quán)越位，甚至凌駕于集體領導之上，一旦造成過錯又無人能追究其責任。

　　三

　　黨政關系與黨的領導制度和執(zhí)政方式是緊密聯(lián)系在一起的。但問題是如何在確保黨執(zhí)政合法性的條件下取得黨政關系改革的突破？黨的十五大提出依法治國的治國方略，黨的十六屆四中全會提出“科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”，已經(jīng)把黨政關系問題放在了執(zhí)政黨、國家公共權(quán)力和社會這樣一個大的系統(tǒng)中考量，并為改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式指明了根本方向。在這種情況下，加大黨政關系改革的力度，不僅是必要的，也是可行的。

　　黨政關系的改革，關鍵不在于黨政之間的“分”與“合”，而在于黨政關系的科學化、規(guī)范化。具體而言，就是要在實際的政治生活中科學界定黨和政各自的職能范圍，確定二者的權(quán)力關系，并使之法制化和制度化。黨要嚴格按照憲法和法律規(guī)定來行使對國家和社會的領導，要以完備的制度和法律體系來規(guī)范黨和政之間聯(lián)系的機制、黨在政府中的運作模式等，從而給執(zhí)政黨的執(zhí)政活動劃出一個清晰的法律范圍，減少黨務官員與政務官員的競爭、權(quán)錢交易與腐敗，實現(xiàn)黨政體系決策的科學性與正確性�？茖W、規(guī)范的黨政關系，不僅能夠優(yōu)化權(quán)力的運作，完善黨的領導體制和工作機制，而且能夠促進國家政治發(fā)展與黨的建設的有機結(jié)合和良性互動。這不只是在“應然”意義上是如此，在“實然”狀態(tài)下也肯定是如此。（學習時報）

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