[摘要] 制定的公務(wù)員法必須確定公務(wù)員的范圍，在我國應(yīng)當(dāng)將公務(wù)員分為政務(wù)類、業(yè)務(wù)類、政黨類和企事業(yè)單位類，這是構(gòu)建公務(wù)員法基本架構(gòu)的基礎(chǔ)。本文回答了中國公務(wù)員立法過程中急需解決的理論和現(xiàn)實(shí)的重大問題。

　　[關(guān)鍵詞] 公務(wù)員；
立法；
體系

　　中國正在制定的公務(wù)員法將成為國家法律體系的一部分，值此就必須研究公務(wù)員的概念，公務(wù)員法調(diào)整的范圍以及公務(wù)員法的基本架構(gòu)、公務(wù)員法的體系等，確定公務(wù)員的范圍以進(jìn)一步構(gòu)建公務(wù)員法和完整的公務(wù)員法律體系，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家的法治現(xiàn)狀，認(rèn)真了解西方國家的公務(wù)員法律制度的成敗得失，回答中國公務(wù)員立法過程中急需解決的理論和現(xiàn)實(shí)問題。

　　形成于十九世紀(jì)中葉的公務(wù)員制度是作為政府公共行政管理的一種基本制度，也與國家政治制度密切相關(guān)，目前世界約有六十多個(gè)國家和地區(qū)實(shí)行公務(wù)員制度。

　　在當(dāng)今中國總結(jié)公務(wù)員暫行條例實(shí)施十多年來的經(jīng)驗(yàn)，將其上升為法律的討論中，國家公務(wù)員的概念及公務(wù)員法的調(diào)整范圍必然首先被提出來討論的問題。

　　一、中國公務(wù)員的法律地位與公務(wù)員法調(diào)整的應(yīng)然范圍

　　在中國公務(wù)員依現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定是指國家行政機(jī)關(guān)中由人民代表機(jī)關(guān)選舉或決定或由行政機(jī)關(guān)任命擔(dān)任行政職務(wù)，行使國家行政權(quán)，執(zhí)行國家行政公務(wù)的任現(xiàn)職除工勤人員以外的人員。行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的法律關(guān)系不是經(jīng)雙方當(dāng)事人協(xié)商形成的，而是“法定”的。脫離這種關(guān)系的公務(wù)員是不存在的。這種關(guān)系基于兩種事實(shí)而發(fā)生：（1）某公民按法律程序進(jìn)入了國家公務(wù)員的隊(duì)伍，在一定行政機(jī)關(guān)中擔(dān)任了職務(wù)，從而享有并行使職權(quán)；
（2）非公務(wù)員公民經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)授權(quán)而產(chǎn)生了職權(quán)，并依法行使該職權(quán)。行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的關(guān)系一經(jīng)構(gòu)成，便發(fā)生以下內(nèi)容：行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、職責(zé)、權(quán)限和優(yōu)先權(quán)一概溯及公務(wù)員；
公務(wù)員在分享行政機(jī)關(guān)職權(quán)、優(yōu)先權(quán)和分擔(dān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)對分享和分擔(dān)物進(jìn)行“再分配”；
公務(wù)員實(shí)施行政管理活動(dòng)，在形式上必須以行政機(jī)關(guān)的名義，在實(shí)質(zhì)上必須按行政機(jī)關(guān)的意志進(jìn)行；
公務(wù)員在這種形式和實(shí)質(zhì)條件下所作的行為，所引起的法律后果由行政機(jī)關(guān)承受；
行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員的過錯(cuò)行為承擔(dān)責(zé)任；
行政機(jī)關(guān)有權(quán)要求公務(wù)員以自己的名義和按自己的意志活動(dòng)。

　　國家公務(wù)員與個(gè)人或組織的關(guān)系是基于行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員的關(guān)系而發(fā)生的。此種關(guān)系是單方形成的，與個(gè)人、組織的意志無關(guān)。公務(wù)員與個(gè)人、組織的關(guān)系表現(xiàn)為下列方面：公務(wù)員有權(quán)以行政機(jī)關(guān)的名義對個(gè)人、組織實(shí)施管理，并依采用各種強(qiáng)制手段；
公務(wù)員有義務(wù)履行職責(zé)，保護(hù)個(gè)人、組織的合法權(quán)益，接受個(gè)人、組織的監(jiān)督；
個(gè)人、組織有服從和協(xié)助公務(wù)員所實(shí)施的國家行政管理活動(dòng)的義務(wù)；
同時(shí)享有建議、批評、控告、申訴、復(fù)議和訴訟的權(quán)利。

　　世界各國的公務(wù)員及公務(wù)員法調(diào)整的范圍是不盡相同的，縱觀世界各國公務(wù)員法所確定的范圍，其中將公務(wù)員限制在最小范圍的國家中公務(wù)員僅指中央政府系統(tǒng)中非選舉產(chǎn)生和非政治任命的事務(wù)官，不包括由選舉或政治任命產(chǎn)生的內(nèi)閣成員及各部政務(wù)次官、政治秘書等政務(wù)官。另一些國家公務(wù)員的范圍中央政府中所有公職人員包括政務(wù)官和事務(wù)官。還有些國家公務(wù)員的范圍是指中央和地方政府機(jī)關(guān)的公職人員、國會(huì)除議員的工作人員、法官、檢察官、國有企業(yè)和事業(yè)單位的工作人員。

　　日本在中央包括中央政府機(jī)關(guān)和國營企事業(yè)單位的官員或職員稱為國家公務(wù)員，地方政府機(jī)關(guān)或國營企事業(yè)單位的官員或職員稱為地方公務(wù)員，國家公務(wù)員和地方公務(wù)員又分為特別職和一般職，特別職是選舉產(chǎn)生或須經(jīng)國會(huì)表決任職的公務(wù)員，一般職公務(wù)員在日本又稱為“文官”是由《日本國家公務(wù)員法》和《日本地方公務(wù)員法》調(diào)整的除特別職公務(wù)員以外的所有公務(wù)員，范圍廣泛包括事務(wù)次官、局長甚至為次長、局長開車司機(jī)、國立大學(xué)的校長、教授、事務(wù)員。[1]

　　巴基斯坦公務(wù)員包括外交事物類、財(cái)會(huì)類、海關(guān)和貨物稅收類、稅收類、軍事領(lǐng)地和營地管理類、郵政類、電報(bào)工程類、中央工程類、情報(bào)類、貿(mào)易類、中央秘書類、一般行政備用官員類、經(jīng)濟(jì)聯(lián)營類。[2]

　　新加坡將公務(wù)員分為行政管理類、專業(yè)類和部門三類。行政管理類包括直接參與部長制定政策的人，專業(yè)類公務(wù)員包括醫(yī)生、教師、工程師和律師，部門類公務(wù)員主要是移民局的官員、警察、監(jiān)獄官和消防人員。[3]

　　泰國公務(wù)員包括行政部門的官員、司法官員、立法官員以及國有事業(yè)單位的工作人員。行政機(jī)關(guān)公務(wù)員、法官、檢察員、大學(xué)公務(wù)員、教師、政務(wù)類官員、曼谷特區(qū)公務(wù)員、國會(huì)公務(wù)員、省級行政部門公務(wù)員、自治區(qū)公務(wù)員、警察。[4]

　　法國公務(wù)員包括中央政府、地方政府及其所屬的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)（如學(xué)校、醫(yī)院等）公務(wù)員在概念上分為國家公務(wù)員、地方公務(wù)員和醫(yī)護(hù)公務(wù)員。在法國雖然公務(wù)員的范圍比較寬泛，但不是所有公務(wù)員都適用公務(wù)員法。不適用公務(wù)員法的公務(wù)員包括議會(huì)工作人員、法官、軍事人員，適用公務(wù)員法的公務(wù)員包括中央政府和地方政府機(jī)關(guān)各部門從事行政管理事務(wù)的常任工作人員、外交人員、教師、醫(yī)務(wù)人員。[5]

　　德國公務(wù)員包括政府官員、醫(yī)護(hù)人員、士兵、教師、清潔工、大學(xué)教授、公共游泳館館長、法官和火車司機(jī)、國營企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人等。聯(lián)邦行政法院認(rèn)為，凡是在聯(lián)邦、州、鄉(xiāng)以及受國家監(jiān)督的團(tuán)體、研究所、和基金會(huì)從事公務(wù)活動(dòng)的人員都屬于公務(wù)員范圍。（如果一個(gè)公司是股份公司其董事長就不是公務(wù)員，如果一個(gè)公司是國營公司其董事長就屬公務(wù)員）。[6]

　　瑞典的公務(wù)員包括中央、省、市三級政府官員外，還包括軍隊(duì)、警察、以及鐵路、教育、衛(wèi)生保健、社會(huì)福利等國營系統(tǒng)的雇員。[7]

　　加拿大的公務(wù)員包括聯(lián)邦政府公務(wù)機(jī)構(gòu)的工作人員和地方的公務(wù)員，并且分別管理。在聯(lián)邦雇員中國防軍事人員、非財(cái)政委員會(huì)管理的公司和獨(dú)立機(jī)構(gòu)的員工皇家騎警和穿制服的人員、國營企業(yè)的員工不屬公務(wù)員。具體包括各部以及政府機(jī)構(gòu)，中央機(jī)構(gòu)及內(nèi)閣和委員會(huì)的監(jiān)督或執(zhí)行機(jī)構(gòu)，服務(wù)性的部（如服務(wù)部、公共工程部）制定規(guī)章的機(jī)構(gòu)。[8]既包括管理人員又包括體力工人。還包括有些部屬培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理人員和教師。

　　美國的公務(wù)員包括美國聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)中執(zhí)行公務(wù)的人員，不包括國會(huì)的雇員和法官及法院的雇員。[9]

　　澳大利亞的公務(wù)員包括在聯(lián)邦、州和自治地區(qū)政府部門以及海外機(jī)構(gòu)中受雇的工作人員還可分為科學(xué)技術(shù)人員、高級管理人員、醫(yī)護(hù)人員、園藝人員、消防人員、工程技術(shù)人員、行政管理人員、律師、勞工。[10]

　　加拿大和大利亞的公務(wù)員的范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于美國公務(wù)員范圍。美國行政機(jī)關(guān)中有些職位具有政策決定權(quán)力應(yīng)具有較大的支配力以及其他一些例外情況，因而不受公務(wù)員法律限制。[11]

　　亞洲國家的公務(wù)員的范圍一般都比較寬泛，其中以泰國為最包括行政部門的官員、司法官員、立法官員以及國有事業(yè)單位的工作人員。但是屬公務(wù)員法調(diào)整動(dòng)只是中央一級的公務(wù)員和王室特殊類公務(wù)員，甚至不包括省級行政部門公務(wù)員和自治區(qū)公務(wù)員。日本公務(wù)員的范圍廣泛甚至包括為次長、局長開車司機(jī)，但由《日本國家公務(wù)員法》和《日本地方公務(wù)員法》調(diào)整的除特別職公務(wù)員以外的所有公務(wù)員，而不調(diào)整特別職的公務(wù)員。他們的共同之處就是公務(wù)員法調(diào)整的范圍是業(yè)務(wù)類公務(wù)員且一般包括國營企事業(yè)單位的工作人員（泰國還包括政務(wù)類公務(wù)員）。

　　歐洲多數(shù)國家公務(wù)員包括中央政府、地方政府及其所屬的公共企事業(yè)機(jī)構(gòu)的工作人員，只是法國還包括議會(huì)工作人員和法官和軍官，但不是所有公務(wù)員都適用公務(wù)員法，不適用公務(wù)員法的公務(wù)員包括議會(huì)工作人員、法官、軍事人員。他們的共同特點(diǎn)是公務(wù)員法適用于中央政府和地方政府機(jī)關(guān)各部門從事行政管理事務(wù)的常任工作人員、外交人員、教師、醫(yī)務(wù)人員。而不僅是行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員。

　　根據(jù)中國現(xiàn)行的《國家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定，國家公務(wù)員應(yīng)概括為國家依法定方式任用的代表國家從事社會(huì)公共事務(wù)的管理，行使行政職權(quán)，在中央和地方各級國家行政機(jī)關(guān)中履行國家公務(wù)的人員，不包括各級國家行政機(jī)關(guān)中的工勤人員。所謂“法定方式”，是指憲法、組織法、國家公務(wù)員法和其他有關(guān)法律規(guī)定的方式。中國現(xiàn)行法律規(guī)定國家公務(wù)員任用的主要方式有選任、考任、聘任、調(diào)任四種方式。所謂“法定程序”，是指憲法、選舉法、國家公務(wù)員法和其他有關(guān)公務(wù)員任用的法律、法規(guī)規(guī)定的程序。國家公務(wù)員是在中央和地方各級國家行政機(jī)關(guān)中工作的人員。這就意味著，國家公務(wù)員不包括國有企、事業(yè)組織的干部，不包括社會(huì)團(tuán)體的工作人員，也不包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的工作人員。[12]國家公務(wù)員是指行政機(jī)關(guān)中依法行使國家行政權(quán)、執(zhí)行國家公務(wù)的人員。國家公務(wù)員雖然是在國家行政機(jī)關(guān)中工作的人員，但在國家行政機(jī)關(guān)中工作的人員不都是國家公務(wù)員只有在國家行政機(jī)關(guān)中依法行使國家行政權(quán)，執(zhí)行國家公務(wù)的人員才是國家公務(wù)員。國家公務(wù)員不包括國家行政機(jī)關(guān)中的工勤人員。

　　討論公務(wù)員概念和公務(wù)員法調(diào)整范圍的目的是為了實(shí)現(xiàn)對公務(wù)員管理的法治化，如何確定公務(wù)員的范圍與該國的實(shí)際法律生活和社會(huì)生活相聯(lián)系。那么中國現(xiàn)行的公務(wù)員概念應(yīng)如何改造才能適應(yīng)依法對公務(wù)員管理的需要呢？

　　公務(wù)員是國家依法定方式任用的，在中央和地方各級國家機(jī)關(guān)和國營企事業(yè)單位任職的除依法應(yīng)當(dāng)選舉產(chǎn)生或人大常委會(huì)任免的人員。

　　中國公務(wù)員立法的現(xiàn)狀是國家已制定了《法官法》、《檢察官法》、《警察法》、《律師法》、《教師法》、《醫(yī)師法》、《監(jiān)察法》以及幾部組織法和選舉法。國務(wù)院制定了《國家公務(wù)員暫行條例》，人事部制定了與《國家公務(wù)員條例》相配套的《暫行規(guī)定》和《實(shí)施辦法》。各級各類由選舉產(chǎn)生和人大常委會(huì)任免的官員（包括：人大代表、人大常委會(huì)組成人員、國家主席、國務(wù)院總理以及國務(wù)院組成人員、最高法院的法官和最高檢察院的檢察官，地方人大和政府的官員、法院的法官和檢察院的檢察官）人民警察、教師、律師都已有法律或法規(guī)來調(diào)整他們與國家以及他們相互之間的關(guān)系。

　　在目前公務(wù)員的范圍里，現(xiàn)行法律規(guī)定還有些未調(diào)整的領(lǐng)域。例如，在各級人大、法院、檢察院立任職的非經(jīng)人大選舉或人大常委會(huì)任免的人員，這些國家機(jī)關(guān)工作人員以及政黨和政協(xié)的人員應(yīng)納入公務(wù)員法的調(diào)整范圍。

　　國營企事業(yè)單位的管理人員與國家之間發(fā)生的是行政法律關(guān)系，擔(dān)任的是國家公職，行政機(jī)關(guān)對外行使職權(quán)履行職責(zé)，一般都要通過國家公務(wù)員，直接與外部行政相對人發(fā)生關(guān)系的是國家公務(wù)員。他們依法產(chǎn)生后即代表行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)、履行職責(zé)，行政機(jī)關(guān)對他們進(jìn)行管理，激勵(lì)他們積極執(zhí)行公務(wù)，防止他們?yōu)E用職權(quán)，與形成的這種關(guān)系即是國家公職關(guān)系。國家公職關(guān)系的雙方主體分別是國家公務(wù)員和國家。但國家的主體地位是由國家公務(wù)員所在的行政機(jī)關(guān)所代表的，因此，與國家公務(wù)員直接發(fā)生關(guān)系，作為公職關(guān)系的一方直接主體的是國家公務(wù)員所在的行政機(jī)關(guān)（包括國營企事業(yè)單位），而不是國家本身。公務(wù)員應(yīng)當(dāng)包括國營企事業(yè)單位的管理人員。一個(gè)確切的公務(wù)員法的概念應(yīng)是調(diào)整國家一定范圍公務(wù)員與國家發(fā)生的行政關(guān)系的法律規(guī)范系統(tǒng)。世界上多數(shù)國家都將國營企事業(yè)單位的管理人員作為公務(wù)員概念所涵蓋的一部分。中國公務(wù)員不包括國營企事業(yè)單位的管理人員，而對企事業(yè)單位的公務(wù)員管理沒有法律依據(jù)的狀況亟待改變。

　　國外通過公務(wù)員立法建立起公務(wù)員制度主要有三種類型，一是制定公務(wù)員法后再制定各種補(bǔ)充法規(guī)、條例和實(shí)施細(xì)則，（瑞士、法國、德國、日本等國）；
二是沒有公務(wù)員法，只是制定一些單行法規(guī)、條例和規(guī)定（英國）；
三是雖有公務(wù)員法，但事過境遷已被許多單行法規(guī)所取代（美國）。[13]

　　確定公務(wù)員法的調(diào)整范圍應(yīng)當(dāng)考慮的主要因素有：一個(gè)國家的政黨制度；
國家對公務(wù)員管理的歷史文化傳統(tǒng)；
當(dāng)代世界對公務(wù)員依法管理的潮流；
公務(wù)員法與現(xiàn)有的法律之間的協(xié)調(diào)。

　　在區(qū)分政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員，而且業(yè)務(wù)類公務(wù)員又應(yīng)包括國營企事業(yè)單位的工作人員的前提下。因此我認(rèn)為我國公務(wù)員法是調(diào)整一定范圍業(yè)務(wù)類公務(wù)員與國家之間的行政法律關(guān)系。在調(diào)整內(nèi)容上應(yīng)包括：公務(wù)員的管理機(jī)構(gòu)、公務(wù)員的權(quán)利和義務(wù)、公務(wù)員職位類、公務(wù)員的考試和錄用、公務(wù)員的考核、公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、公務(wù)員的紀(jì)律和懲戒、公務(wù)員的職務(wù)升降、公務(wù)員的職務(wù)任免、公務(wù)員的培訓(xùn)、公務(wù)員的交流、公務(wù)員的回避制度、公務(wù)員的工資保險(xiǎn)福利、公務(wù)員的辭職與辭退、公務(wù)員的退休等。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　另外雖有法律調(diào)整但是同類人員或相近人員規(guī)定卻不盡相同需要整合。還應(yīng)注意兩個(gè)問題：一是注意公務(wù)員法與已有的法律相協(xié)調(diào)，再對公務(wù)員的一般要求上應(yīng)當(dāng)平衡國家公務(wù)員與立法人員、司法人員的規(guī)范，顧及《法官法》、〈檢察官法〉的規(guī)定；
同時(shí)應(yīng)當(dāng)平衡國家公務(wù)員與已有的單行的公務(wù)員法律相協(xié)調(diào)，顧及《警察法》、〈律師法〉、《教師法》、《醫(yī)師法》的規(guī)定。

　　確定一個(gè)國家公務(wù)員的范圍，應(yīng)當(dāng)根據(jù)這個(gè)國家對公務(wù)員管理的法治狀況，依照中國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的公務(wù)員的范圍，中國的立法、司法、黨派、工、青、婦的工作人員以及國營企事業(yè)單位（學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等）的工作人員不屬國家公務(wù)員。但是中國經(jīng)過十多年的公務(wù)員依法管理的實(shí)踐，目前國家公務(wù)人員中除了國家行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員被明確為國家公務(wù)員外，在立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)中從事輔助性或事務(wù)性工作的人員和國有企事業(yè)機(jī)構(gòu)的管理人員（特別是由國家行政機(jī)關(guān)任命的人員）尚處于無法可依的狀態(tài)。因此，完善對現(xiàn)有的行政機(jī)關(guān)公務(wù)員管理的法律法規(guī)，分別制定中國的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、黨派以及國營企事業(yè)單位的國家公務(wù)人員的法律、法規(guī)是目前國家公務(wù)員立法的基本任務(wù)。

　　對于一個(gè)國家而言，公務(wù)員法部不應(yīng)當(dāng)僅僅是狹義上的一部單行的公務(wù)員法典，而應(yīng)當(dāng)是對公務(wù)員管理的一個(gè)法律法規(guī)體系，需要強(qiáng)調(diào)一個(gè)公務(wù)員法是一個(gè)法律法規(guī)乃至規(guī)章的集合，我們的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是在公務(wù)員管理的基本規(guī)則確定后，制定一系列主從有序法律法規(guī)，并且關(guān)注中央與地方在公務(wù)員管理立法的權(quán)限的和諧行使。在德國現(xiàn)行的公務(wù)員法包括議會(huì)通過的32部法律，在我國臺灣地區(qū)公務(wù)員法律也有《公職人員選舉罷免法》、《公職人員任用法》、《公務(wù)員服務(wù)法》、《公務(wù)人員保障法》、《公務(wù)人員俸給法》、《公務(wù)人員退休法》、《公務(wù)人員利益沖突回避法》、《公務(wù)員懲戒法》、《公務(wù)人員考績法》《公務(wù)人員利益沖突回避法》、《公務(wù)人員撫恤法》等11部之多，且有配套法規(guī)270多部。事實(shí)上任何一個(gè)法治國家都不可能用一部公務(wù)員法解決公務(wù)員管理中的所有問題。這也凸現(xiàn)了我國公務(wù)員立法的艱巨性。

　　公務(wù)員法應(yīng)當(dāng)是將國家已有的憲法、國務(wù)院組織法、地方組織法、法官法、檢察官法、警察法、監(jiān)察法等整合的結(jié)果，公務(wù)員法制定后，與這些法律一起構(gòu)成公務(wù)員管理的法律體系，使公務(wù)員的管理法治化。有一種觀點(diǎn)是公務(wù)員法是公務(wù)員管理的基本法，我們認(rèn)為是不正確的。在這種觀點(diǎn)的指導(dǎo)下，力圖用公務(wù)員法統(tǒng)轄國家公務(wù)員的所有領(lǐng)域是作不到的。因?yàn)�，依現(xiàn)在的草案，各級人大常委會(huì)組成人員、法院的院長及法官、檢察院的檢察長及檢察官、政府的首長及組成人員等在錄用、考核、獎(jiǎng)懲（如撤職、開除）等方面均無法適用，對上述人只能依組織法律“罷免”。就是說這部“公務(wù)員法”意圖統(tǒng)領(lǐng)公務(wù)員管理，成為公務(wù)員管理的基本法是不現(xiàn)實(shí)的。公務(wù)員法只能調(diào)整目前還沒有法律調(diào)整的國家公職人員。

　　公務(wù)員法應(yīng)當(dāng)是一個(gè)由憲法、國務(wù)院組織法、地方組織法、法官法、檢察官法、警察法、監(jiān)察法、公務(wù)員法作為法律層面，以國務(wù)院有關(guān)公務(wù)員管理的行政法規(guī)和地方有關(guān)公務(wù)員管理的地方法規(guī)以及國務(wù)院部委及地方公務(wù)員管理的行政規(guī)章一起構(gòu)成的法律體系。

　　二、國家公務(wù)員的分類

　　依中國公務(wù)員暫行條例之規(guī)定，是不區(qū)分政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員上至國務(wù)院總理下到鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府的辦事員一律為公務(wù)員均由該條例調(diào)整。但是，將國家公務(wù)員分為政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員兩大類是世界的通例。政務(wù)類公務(wù)員通常是指通過選舉或議會(huì)任命產(chǎn)生，與相應(yīng)政黨共進(jìn)退的政府組成人員以及其他政治性較強(qiáng)的職位的行政人員；
業(yè)務(wù)類公務(wù)員通常是指通過競爭考試任職，政治上保持中立，如無重大過錯(cuò)可在政府中長期任職，并受一般公務(wù)員法規(guī)調(diào)整的公職人員。[14] 業(yè)務(wù)類公務(wù)員是通過考任、調(diào)任、聘任等方式產(chǎn)生，其任職不受政府換屆的影響。一般公務(wù)員通過法定程序也可轉(zhuǎn)任政府組成人員。在我國，這兩類公務(wù)員沒有西方國家政務(wù)類公務(wù)員與業(yè)務(wù)類公務(wù)員的嚴(yán)格界限。在實(shí)行現(xiàn)代公務(wù)員制度的國家，大多數(shù)實(shí)行公務(wù)員職位分類制度。雖然中國的《國家公務(wù)員暫行條例》也規(guī)定了職位分類制度：“各級國家行政機(jī)關(guān)依照國家有關(guān)規(guī)定，在確定職能、機(jī)構(gòu)、編制的基礎(chǔ)上，進(jìn)行職位設(shè)置，制定職位說明書，確定每個(gè)職位的職責(zé)和任職資格條件，作為國家公務(wù)員的錄用、考核、培訓(xùn)、晉升的依據(jù)�！� 但并不對公務(wù)員作政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員的劃分。

　　政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員在國家中法律地位是不同，因而兩類公務(wù)員與國家之間的行政法律關(guān)系亦不相同。在針對社會(huì)的行政管理法律關(guān)系中，政務(wù)類公務(wù)員代表行政機(jī)關(guān)，實(shí)行首長負(fù)責(zé)制以所在行政機(jī)關(guān)的名義行使國家行政權(quán)，其行為的結(jié)果歸屬于相應(yīng)行政機(jī)關(guān)。外部行政管理法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)與作為政相對人的個(gè)人、組織發(fā)生的關(guān)系，而不是國家公務(wù)員與相對人發(fā)生的關(guān)系。與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系是在行政政訴訟法律關(guān)系中，政務(wù)類公務(wù)員是作為行政機(jī)關(guān)的法定代表人與對方當(dāng)事人和人民法院發(fā)生訴訟法律關(guān)系。在與人民代表大會(huì)的關(guān)系上，政務(wù)類公務(wù)員負(fù)有政治責(zé)任，其去留由人民代表大會(huì)或人大常委會(huì)決定任免。國家權(quán)力機(jī)關(guān)可以通過質(zhì)詢、特別調(diào)查等形式對作為政府組成人員的政務(wù)類公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)督。對于政務(wù)類公務(wù)員的任免是根據(jù)我國憲法和地方組織法的規(guī)定進(jìn)行的，今后的任務(wù)是進(jìn)一步完善法律的有關(guān)規(guī)定，更重要的是認(rèn)真發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，真正使民主的真正制度得以實(shí)施。

　　業(yè)務(wù)類公務(wù)員可以以公務(wù)員的名義作為一方當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)發(fā)生行政法律關(guān)系。行政機(jī)關(guān)對公務(wù)員進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲、晉升、確定工資福利待遇；
公務(wù)員要求改善工作條件、工資待遇，對考核、獎(jiǎng)懲、晉升結(jié)果不服，向行政機(jī)關(guān)提出申訴等，這些行為所引起的行政法律關(guān)系都是以業(yè)務(wù)類公務(wù)員為一方當(dāng)事人，國家行政機(jī)關(guān)為另一方當(dāng)事人的內(nèi)部行政法律關(guān)系。基于政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員在國家中法律地位的不同，就應(yīng)當(dāng)由不同的法律規(guī)范來調(diào)整。事實(shí)上公務(wù)員法只能調(diào)整業(yè)務(wù)類公務(wù)員，政務(wù)類公務(wù)員由業(yè)已存在的組織法來調(diào)整。

　　在我國還有必要區(qū)分國家機(jī)關(guān)的公務(wù)員與企事業(yè)單位公務(wù)員，時(shí)至今日我國在各類國家機(jī)關(guān)中任職的公務(wù)員中立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)從事輔助性或事務(wù)性工作的人員尚沒有法律規(guī)范外，在各個(gè)企事業(yè)單位中任職的公務(wù)員亦沒有法律規(guī)范調(diào)整這些人員與國家和社會(huì)的關(guān)系，無論是企業(yè)還是事業(yè)單位的國家任命的管理人員均是為國家和社會(huì)經(jīng)營資產(chǎn)或管理事業(yè)，這些人員應(yīng)當(dāng)是廣義的國家公務(wù)員的組成部分，為國家管理企事業(yè)單位是重要的國家公務(wù)活動(dòng)，因而這些人員理應(yīng)為國家公務(wù)員，然而目前我國卻沒有法律規(guī)范調(diào)整這些人員與國家和社會(huì)的關(guān)系，突出的問題是國有企事業(yè)單位的公務(wù)活動(dòng)引發(fā)的糾紛不能由人民法院通過司法審查的途徑來裁判，因而必須在公務(wù)員立法時(shí)一并考慮對此類公務(wù)員作出規(guī)定（考慮到統(tǒng)一立法的難度，也可用單行法律予以規(guī)定）。

　　在區(qū)分政務(wù)類與業(yè)務(wù)類公務(wù)員、國家機(jī)關(guān)的公務(wù)員與企事業(yè)單位公務(wù)員的同時(shí)，還有必要區(qū)分國家機(jī)關(guān)公務(wù)員和政黨公務(wù)員，在我國憲政體系下執(zhí)政黨與參政黨一起集中全國人民的意愿，在中國共產(chǎn)黨和其他各個(gè)民主黨派以及統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式各級政治協(xié)商會(huì)議機(jī)關(guān)中任職的人員應(yīng)當(dāng)視為是特定的“公務(wù)員”，因而對這些“公務(wù)員”的管理亦應(yīng)制定法律予以規(guī)范，考慮到統(tǒng)一立法的難度，也可用單行法律予以規(guī)定。

　　三、中國公務(wù)員法的基本架構(gòu)

　　在宏觀把握中國公務(wù)員依法管理的現(xiàn)狀，正確定位中國公務(wù)員法的調(diào)整范圍，以規(guī)范公務(wù)員管理、保障公務(wù)員的合法權(quán)益、加強(qiáng)對公務(wù)員的監(jiān)督、提高公務(wù)員的綜合素質(zhì)促進(jìn)政府依法行政的歷史進(jìn)程為立法目標(biāo)。對行政組織的各種工作進(jìn)行分析、評價(jià)、分類，以確定占據(jù)某一職位的人應(yīng)具備的條件和公務(wù)員應(yīng)有的職權(quán)職責(zé)。建立職位分類制度，以工作為中心的人事管理制度，把千千萬萬復(fù)雜的工作職位，按照工作性質(zhì)、難易程度、責(zé)任輕重、所需資格這四個(gè)主要因素，劃分若干類別，并劃分為若干等級，以便做到對不同的專業(yè)人員有不同的管理方法，做到管理科學(xué)化。中國公務(wù)員立法的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下要點(diǎn)：

　�。ㄒ唬┕珓�(wù)員的義務(wù)和權(quán)利

　　公務(wù)員的義務(wù)是指公務(wù)員必須作出一定行為或不得作出一定行為的法律約束和責(zé)任。公務(wù)員在行政法律方面的權(quán)利是指作為行政法律關(guān)系主體之一的公務(wù)員能夠作出一定行政或不作出一定行為的規(guī)范。依照現(xiàn)行法規(guī)規(guī)定，公務(wù)員有如下權(quán)利和義務(wù)：

　　公務(wù)員的義務(wù)：遵守憲法、法律和法規(guī)；
依照國家法律、法規(guī)和政策執(zhí)行公務(wù)；
密切聯(lián)系群眾，傾聽群眾意見，接受群眾監(jiān)督，努力為人民服務(wù)；
維護(hù)國家的安全、榮譽(yù)和利益；
忠于職守，勤奮工作，盡職盡現(xiàn)，服從命令；
保守國家秘密和工作秘密；
公正廉潔，克己奉公；
憲法和法律規(guī)定的其他義務(wù)。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)將誠實(shí)守信作為公務(wù)員的一項(xiàng)基本義務(wù)寫進(jìn)法律，以為誠信社會(huì)的營造起到示范作用。

　　公務(wù)員權(quán)利：非因法定事由和非經(jīng)法定程序不被免職、降職、辭退或者行政處分；
獲得履行職責(zé)所應(yīng)有的權(quán)力；
獲工作報(bào)酬和享受保險(xiǎn)、福利待遇；
參加政治理論和業(yè)務(wù)知識的培訓(xùn)；
對國家行政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人員的工作提出批評和建議；
提出申訴和控告；
依照規(guī)定辭職；
憲法和法律規(guī)定的其他權(quán)利。其中應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是獲工作報(bào)酬和享受保險(xiǎn)的權(quán)利是當(dāng)前較為突出的問題，基層公務(wù)員的工資和規(guī)定的福利拖欠和保險(xiǎn)的程度是法律應(yīng)當(dāng)著力解決的問題。

　�。ǘ�） 公務(wù)員的職位、職級、錄用、考核、培訓(xùn)

　　國家應(yīng)當(dāng)根據(jù)科學(xué)的公務(wù)員職位分類，設(shè)置公務(wù)員職位并與國家組織、編制立法（必須指出這方面國家立法同樣是十分薄弱的）相配合，公務(wù)員的職位可以分為：國家行政機(jī)關(guān)公務(wù)員職位、國家權(quán)力機(jī)關(guān)公務(wù)員職位、國家司法機(jī)關(guān)公務(wù)員職位、政黨類職位、企事業(yè)單位公務(wù)員職位，如何劃分公務(wù)員的職位必須考慮與現(xiàn)行的法官法、檢察官法、警察法、醫(yī)師法、教師法等法律相配合。根據(jù)國家公務(wù)員管理積累的管理經(jīng)驗(yàn)，上述公務(wù)員的職位又可分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，設(shè)立非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)是非常重要的，可以解決因領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的數(shù)額限制而使得那些具有管理經(jīng)驗(yàn)和資歷的公務(wù)員獲得相應(yīng)的職務(wù)和社會(huì)承認(rèn)，從而調(diào)動(dòng)公務(wù)員的工作積極性。與公務(wù)員法相配合的法規(guī)應(yīng)當(dāng)考慮根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)擴(kuò)大非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)職數(shù)的比重。

　　公務(wù)員的職級制度的要點(diǎn)是根據(jù)公務(wù)員的年資和所擔(dān)任的職務(wù)來確定，長期以來我們比較多的批評論資排輩的年資晉級法，而事實(shí)上大多數(shù)國家公務(wù)員的職級確定的主要因素考慮是年資，這應(yīng)當(dāng)引起我們在公務(wù)員立法時(shí)的重視。當(dāng)然公務(wù)員的工作實(shí)績亦是確定公務(wù)員職級的重要考量，只是如何在相關(guān)的法規(guī)在確定能量化的標(biāo)準(zhǔn)是十分困難的。

　　國家公務(wù)員的錄用是十分重要的制度，在我國應(yīng)當(dāng)區(qū)分擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員的錄用和擔(dān)任各級各類領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員的任用兩個(gè)概念，因?yàn)闊o論是前者還是后者都是進(jìn)入國家公務(wù)員隊(duì)伍的主要方式。一般情況下主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員的錄用堅(jiān)持公開、平等、競爭、擇優(yōu)原則，采用考試或嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)擇優(yōu)錄用。民族自治地方人民政府和各級人民政府民族事務(wù)部門錄用國家公務(wù)員時(shí)，對少數(shù)民族報(bào)考者應(yīng)當(dāng)予以照顧。錄用國家公務(wù)員，必須在編制限額內(nèi)按照所需職位的要求進(jìn)行。報(bào)考國家公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)具備國家規(guī)定的資格條件，這些條件包括：年滿18周歲具有政治權(quán)利的中國公民（是否一定要有中國公民的身份應(yīng)當(dāng)具有靈活性）、遵守憲法和法律、能夠履行職務(wù)的身體條件。公務(wù)員立法應(yīng)當(dāng)考慮將省、市、縣級不同的公務(wù)員錄用條件和程序、方式、特殊職位的公務(wù)員的錄用辦法的確定權(quán)給予省級及其以下公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)。公務(wù)員錄用的管理合理分工應(yīng)當(dāng)是：中央國家行政機(jī)關(guān)國家公務(wù)員的錄用考試，由國家公務(wù)員管理部門負(fù)責(zé)組織。地方各級國家行政機(jī)關(guān)國家公務(wù)員的錄用考試，由省級人民政府公務(wù)員管理部門負(fù)責(zé)組織。新錄用的國家公務(wù)員，試用期為一年。試用期滿合格的，正式任職；
不合格的，不予錄用。至于其他擔(dān)任主任科員以上領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員的任用是通過任命公務(wù)員的職務(wù)實(shí)現(xiàn)的。

　　國家公務(wù)員的考核。國家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)按照管理權(quán)限，對國家業(yè)務(wù)類公務(wù)員的德（包括廉政）、能、勤、績進(jìn)行全面考核，重點(diǎn)考核工作實(shí)績。對國家公務(wù)員的考核，就當(dāng)堅(jiān)持客觀公正的原則，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)與群眾相結(jié)合，平時(shí)與定期相結(jié)合。國家公務(wù)員的考核分為平時(shí)考核和年度考核。平時(shí)考核作為年度考核的基礎(chǔ)。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　對于國家政務(wù)類公務(wù)員的德（包括廉政）、能、勤、績進(jìn)行定期考核，可以采取任職屆中和屆末考核的形式，結(jié)合家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)和任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)審計(jì)結(jié)果給出考核結(jié)果。也要針對政黨類、企事業(yè)單位類國家公務(wù)員的特點(diǎn)進(jìn)行考核，對于考核的結(jié)果考核機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)以書面形式通知公務(wù)員，對于考核結(jié)果有爭議者可以有權(quán)申訴甚至可以設(shè)置向人民法院提起行政訴訟由司法裁判來解決。

　　公務(wù)員的培訓(xùn)。國家行政機(jī)關(guān)根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要，按照職位的要求，有計(jì)劃地對國家公務(wù)員進(jìn)行培訓(xùn)。國家公務(wù)員的培訓(xùn)，貫徹理論聯(lián)系實(shí)際、學(xué)用一致、按需施教，講求實(shí)效，著重提高管理能力的原則。國家公務(wù)員的培訓(xùn)分為：對新錄用人員的培訓(xùn)；
一定職級以上的公務(wù)員的任職培訓(xùn)；
晉升領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的任職培訓(xùn)；
預(yù)備擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員的培訓(xùn)等。根據(jù)專項(xiàng)工作需要進(jìn)行的專門業(yè)務(wù)培訓(xùn)和在職國家公務(wù)員更新知識的培訓(xùn)。中央和各級黨校、社會(huì)主義學(xué)院、國家和地方行政學(xué)院、各類經(jīng)濟(jì)學(xué)院以及其他培訓(xùn)機(jī)構(gòu)按照有關(guān)規(guī)定承擔(dān)政務(wù)類、業(yè)務(wù)類、政黨類、企事業(yè)單位類國家公務(wù)員的培訓(xùn)任務(wù)。國家公務(wù)員在培訓(xùn)期間的學(xué)習(xí)成績和鑒定作為其任職和晉升職務(wù)的首要依據(jù)。

　　（三） 國家公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)、懲戒

　　國家公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)。國家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)對在工作中表現(xiàn)突出，有顯著成績和貢獻(xiàn)的以及有其他突出事跡的國家公務(wù)員給予獎(jiǎng)勵(lì)。對國家公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)，堅(jiān)持精神鼓勵(lì)與物質(zhì)鼓勵(lì)相結(jié)合的原則。國家公務(wù)員有下列表現(xiàn)之一的，應(yīng)當(dāng)予以獎(jiǎng)勵(lì)：忠于職守，積極工作，成績顯著的；
遵守紀(jì)律，廉潔奉公，作風(fēng)正派，辦事公道，起模范作用的在工作中有發(fā)明、創(chuàng)造或者提出合理化建議，為國家取得顯著經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的；
愛護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，節(jié)約國家資財(cái)有突出成績的；
防止或者挽救事故有功，使國家和人民群眾利益免受或者減少損失的；
在搶險(xiǎn)、救災(zāi)等特定環(huán)境中奮不顧身，做出貢獻(xiàn)的；
同違法違紀(jì)行為作斗爭，有功績的；
在對外交往中，為國家爭得榮譽(yù)和利益的；
有其他功績的。對國家公務(wù)員的獎(jiǎng)勵(lì)分為：嘉獎(jiǎng)，記三等功、二等功、一等功，授予榮譽(yù)稱號，給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。對弄虛作假、隱瞞嚴(yán)重錯(cuò)誤和有嚴(yán)重政紀(jì)或刑事犯罪記錄的公務(wù)員獲得榮譽(yù)稱號的必須依法予以撤銷。公務(wù)員法的配套法規(guī)應(yīng)當(dāng)就公務(wù)員獎(jiǎng)勵(lì)的程序作出具體規(guī)定。

　　國家公務(wù)員的懲戒。國家公務(wù)員必須嚴(yán)格遵守紀(jì)律，不得有下列行為：散布有損政府聲譽(yù)的言論，組織或者參加非法組織，組織或者參加旨在反對政府的集會(huì)、游行、示威等活動(dòng)，組織或者參加罷工；
玩忽職守，貽誤工作；
對抗上級決議和命令；
壓制批評，打擊報(bào)復(fù)；
弄虛作假，欺騙領(lǐng)導(dǎo)和群眾；
貪污、資竊、行賄、受賄或者利用職權(quán)為自己和他人謀取私利；
揮霍公款，浪費(fèi)國家資財(cái)；
濫用職權(quán)，侵犯群眾利益，損害政府和人民群眾的關(guān)系；
泄露國家秘密和工作秘密；
在外事活動(dòng)中有損國家榮譽(yù)和利益；
參與或者支持色情、吸毒、迷信、賭博等活動(dòng)；
違反社會(huì)公德、造成不良影響；
經(jīng)商、辦企業(yè)以及參與其他營利性的經(jīng)營活動(dòng)；
其他違反紀(jì)律的行為。國家公務(wù)員有違紀(jì)行為，尚未構(gòu)成犯罪的，或者雖然構(gòu)成犯罪但是依法不追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)給予行政處分；
違紀(jì)行為情節(jié)輕微，經(jīng)過批評教育后改正的，也可以免予行政處分。

　　行政處分分為：警告、記過、記大過|、降級、撤職、開除。受撤職處分的，同時(shí)降低級別和職務(wù)工資。受行政處分期間，不得晉升職務(wù)和級別；
其中除受警告以外的行政處分的，并不得晉升工資檔次。處分國家公務(wù)員，必須依照法定程序，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)做出處理決定。

　　公務(wù)員不服行政處分的申訴控告。國家公務(wù)員對涉及本人的人事處理決定不服的，可以在接到處理決定之日起三十日內(nèi)向原處理機(jī)關(guān)申請復(fù)核，或者向同級人民政府人事部門申訴，其中對行政處分決定不服的，可以向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)控告。受理國家公務(wù)員控告的機(jī)關(guān)必須按照有關(guān)規(guī)定作出處理。國家公務(wù)員提出申訴和控告，必須忠于事實(shí)。國家行政機(jī)關(guān)對國家公務(wù)員處理錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)予以糾正；
造成名譽(yù)損害的，應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)恢復(fù)名譽(yù)、消除影響、賠禮道歉；
造成經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)負(fù)賠償責(zé)任。

　�。ㄋ模﹪�家公務(wù)員的職務(wù)任免、職務(wù)升降、交流、調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換、掛職鍛煉、任職回避

　　國家公務(wù)員職務(wù)實(shí)行選任制、委任制，部分職務(wù)實(shí)行聘任制。選任制公務(wù)員在選舉結(jié)果發(fā)生法律效力后即為公務(wù)員身份，此類公務(wù)員主要是依照憲法和組織法的規(guī)定產(chǎn)生的，在法律規(guī)定的任職期限屆滿未能連任、任期內(nèi)辭職、被罷免、被撤職又無其他委任制或聘任制公務(wù)員職位轉(zhuǎn)任的就不再為國家公務(wù)員身份。國家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)和縣級以上地方各級公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)及其工作部門按照規(guī)定任免權(quán)限和程序任免國家公務(wù)員。

　　國家委任制公務(wù)員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)予以任職。新錄用人員試用期滿合格的；
從其他機(jī)關(guān)及企業(yè)、事業(yè)單位調(diào)入另一國家機(jī)關(guān)或企業(yè)、事業(yè)單位任職的；
轉(zhuǎn)換職位任職的；
晉升或者降低職務(wù)的；
國其他原因職務(wù)發(fā)生變化的。

　　聘任制公務(wù)員的任職，在新的政府管理理念應(yīng)當(dāng)允許那些基于合同的聘任制公務(wù)員的存在，因此一旦國家基于聘任公務(wù)員的合同發(fā)生法律效力時(shí)，該公務(wù)員即與國家發(fā)生法律關(guān)系，擔(dān)任某種公務(wù)員的職務(wù)。聘任制公務(wù)員的產(chǎn)生程序應(yīng)當(dāng)由國家頒布條例進(jìn)行規(guī)定。

　　國家公務(wù)員原則上一人一職，確因工作需要，經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以在國家行政機(jī)關(guān)內(nèi)兼任一個(gè)實(shí)職。國家公務(wù)員不得在企業(yè)和營利性事業(yè)單位兼任職務(wù)。有關(guān)國家公務(wù)員能構(gòu)在何種機(jī)構(gòu)兼職，兼職能否兼薪等應(yīng)當(dāng)由國家制訂條例予以規(guī)定。

　　國家公務(wù)員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)予以免職。轉(zhuǎn)換職位任職的；
晉升或者降低職務(wù)的；
離職學(xué)習(xí)期限超過一年的；
因健康原因不能堅(jiān)持正常工作一年以上的；
退休的；
因其他原因職務(wù)發(fā)生變化的。國家公務(wù)員擔(dān)任不同層次領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的最高年齡，依國家法律規(guī)定�；�于合同的聘任制公務(wù)員的存在，一旦國家基于聘任公務(wù)員的合同履行完畢時(shí)，該公務(wù)員即不再擔(dān)任某種公務(wù)員的職務(wù)。

　　國家公務(wù)員的職務(wù)晉升，分為國家政務(wù)類公務(wù)員的晉升、國家業(yè)務(wù)類公務(wù)員的晉升、國家政黨類公務(wù)員的晉升、國家企事業(yè)單位公務(wù)員的晉升。必須堅(jiān)持德才兼?zhèn)�、任人唯賢的原則，注重工作實(shí)績。國家政務(wù)類公務(wù)員的晉升必須是依照憲法和組織法的規(guī)定，由原來的較低職級的公務(wù)員當(dāng)選為人大、政府、法院、檢察院的各種官員，使職務(wù)晉升的。晉升國家業(yè)務(wù)類公務(wù)員的職務(wù)，必須在國家核定的職務(wù)序列逐級晉升。個(gè)別德才表現(xiàn)和工作實(shí)績特別突出的，可以越一級晉升，但是必須按照規(guī)定在職數(shù)限額內(nèi)進(jìn)行。國家公務(wù)員晉升職務(wù)，應(yīng)當(dāng)具備擬任職務(wù)所要求的資格條件。晉升國家業(yè)務(wù)類公務(wù)員的職務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定報(bào)有關(guān)部門同意。晉升政黨類公務(wù)員職務(wù)的必須依照各類政黨的黨綱和政黨章程的規(guī)定，經(jīng)黨內(nèi)選舉或黨組織的任命方可晉升。晉升企事業(yè)單位公務(wù)員職務(wù)須依照晉升較低一級企事業(yè)單位公務(wù)員德才狀況，管理或經(jīng)營工作實(shí)績予以確定。

　　總結(jié)多年來我國公務(wù)員管理的經(jīng)驗(yàn)，國家政務(wù)類、業(yè)務(wù)類、政黨類、企事業(yè)單位公務(wù)員的晉升中實(shí)行系統(tǒng)內(nèi)競爭上崗或在全社會(huì)公推公選產(chǎn)生任職候選人的做法應(yīng)當(dāng)在法律中得到肯定，另外公務(wù)員晉升也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行工作所需知識和管理能力的測試。公務(wù)員晉升的程序應(yīng)當(dāng)由國家通過法規(guī)予以規(guī)定。

　　國家業(yè)務(wù)類公務(wù)員在年度考核中被確定為不稱職的，或者不用勝任現(xiàn)職又不宜轉(zhuǎn)任同級其他職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定程序予以降職。政務(wù)類、政黨類、企事業(yè)單位類公務(wù)員當(dāng)選為較低職級的政務(wù)類、業(yè)務(wù)類、政黨類、企事業(yè)單位類公務(wù)員的職位者應(yīng)當(dāng)為降職。對于被降職的公務(wù)員任免機(jī)關(guān)根據(jù)國家公務(wù)員職務(wù)的升降和年度考核結(jié)果，按照規(guī)定調(diào)整其級別和工資檔次。

　　公務(wù)員的交流。國家公務(wù)員按照其同等職級可以在國家各類機(jī)關(guān)內(nèi)部交流，也可以與企業(yè)、事業(yè)的工作人員進(jìn)行交流。交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換和掛職鍛煉。國家機(jī)關(guān)每年應(yīng)有一定比例的國家公務(wù)員進(jìn)行交流。各級國家機(jī)關(guān)接受調(diào)任、轉(zhuǎn)任和輪換的國家公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的職位空缺。

　　調(diào)任，是指國家機(jī)關(guān)以外的工作人同調(diào)入國家機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以及國家公務(wù)員調(diào)出國家行政機(jī)關(guān)任職。調(diào)入國家機(jī)關(guān)任職的，必須經(jīng)過嚴(yán)格考核，具備擬任職務(wù)所要求的政治思想水平、工作能力以及相應(yīng)的資格條件�？己撕细竦�，應(yīng)當(dāng)?shù)叫姓�學(xué)院或者其他指定的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)，然后正式任職。國家公務(wù)員調(diào)出國家機(jī)關(guān)到企事業(yè)單位后，則成為企事業(yè)單位國家公務(wù)員。

　　轉(zhuǎn)任，是指國家公務(wù)員因工作需要或者其他正當(dāng)理由在國家機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位內(nèi)部的平級調(diào)動(dòng)（包括跨地區(qū)、跨部門調(diào)動(dòng)）。國家公務(wù)員轉(zhuǎn)任，必須符合擬任職務(wù)規(guī)定的條件要求，經(jīng)考核合格后，按照規(guī)定的程序辦理。

　　輪換，是指國家機(jī)關(guān)對擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的國家公務(wù)員，有計(jì)劃地實(shí)行職位輪換。國家公務(wù)員的職位輪換，按照國家公務(wù)員管理權(quán)限，由任免機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)組織。

　　掛職鍛煉，是指國家機(jī)關(guān)有計(jì)劃地選派在職國家公務(wù)員在一定時(shí)間內(nèi)到基層機(jī)關(guān)或者企業(yè)、事業(yè)單位擔(dān)任一定職務(wù)。國家公務(wù)員在掛職鍛煉期間，不改變與原機(jī)關(guān)的人事行政關(guān)系的同時(shí)又具有與掛職機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位之間的法律關(guān)系。

　　任職回避。國家公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一行政首長的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事監(jiān)察、審計(jì)、人事、財(cái)務(wù)工作。國家公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，涉及本人或者涉及上面所列親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的，必須回避。

　�。ㄎ澹� 公務(wù)員的辭職、辭退、退休

　　國家公務(wù)員辭職，應(yīng)當(dāng)向任免機(jī)關(guān)提出書面申請；
任免機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)月內(nèi)予以審批。審批期間，申請人不得擅自離職。國家可以根據(jù)實(shí)際情況在法律或法規(guī)中規(guī)定國家公務(wù)員三至五年的最低服務(wù)年限，未滿最低服務(wù)年限的，不得辭職。在涉及國家安全、重要機(jī)密等特殊職位上任職的國家公務(wù)員，不得辭職。國家公務(wù)員辭職后，二年內(nèi)到與原機(jī)關(guān)有隸屬關(guān)系的企業(yè)或者營利性的事業(yè)單位任職，須經(jīng)原任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。一定職級或崗位的公務(wù)員辭職前應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)。

　　公務(wù)員的辭退。國家公務(wù)員有下列情形之一的，予以辭退：在年度考核中，連續(xù)兩年被確定為不稱職的；
不勝任現(xiàn)職工作，又不接受其他安排的；
因單位調(diào)整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調(diào)整工作，本人拒絕合理安排的；
曠工或者無正當(dāng)理由逾期不歸連續(xù)超過十五天，或者一年內(nèi)累計(jì)超過三十天的；
不履行國家公務(wù)員義務(wù)，不遵守國家公務(wù)員紀(jì)律，經(jīng)多次教育仍無轉(zhuǎn)變，又不宜給予開除處分的。公務(wù)員因公致殘、患病或負(fù)傷、女性公務(wù)員在孕期產(chǎn)假和甫乳期內(nèi)者，不得辭退。辭退國家公務(wù)員，由所在機(jī)關(guān)提出建議，按管理權(quán)限報(bào)任免機(jī)關(guān)審批，并以書面形式通知本人。被辭退國家公務(wù)員、可以根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定享受待業(yè)保險(xiǎn)。

　　國家公務(wù)員辭職或者辭退，離職前應(yīng)當(dāng)辦理公務(wù)交接手續(xù)，必要時(shí)接受財(cái)務(wù)審計(jì)。辭職離開國家機(jī)關(guān)和被辭退的國家公務(wù)員，不保留國家公務(wù)員身份。

　　公務(wù)員的退休。除國家另有規(guī)定外，國家公務(wù)員符合下列條件之一的，應(yīng)當(dāng)退休：男年滿六十周歲，女年滿五十五周歲；
喪失工作能力的。國家公務(wù)員符合下列條件之一的，本人提出要求，經(jīng)任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以提前退休：男年滿五十五周歲，女年滿五十周歲，且工作年限滿二十年的；
工作年限滿三十年的。國家公務(wù)員退休后，享受國家規(guī)定的養(yǎng)老保險(xiǎn)金和其他各項(xiàng)待遇。

　�。�六）國家公務(wù)員的工資保險(xiǎn)和福利

　　國家公務(wù)員的工資制度貫徹按勞分配的原則。國家公務(wù)員實(shí)行職務(wù)和職級相結(jié)合工資制。國家公務(wù)員的報(bào)酬主要由基本工資、津貼、補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金構(gòu)成。國家公務(wù)員除基本工資外按照國家按照法律法規(guī)的規(guī)定公務(wù)員享受住房和醫(yī)療補(bǔ)貼或保險(xiǎn)，國家對優(yōu)秀的公務(wù)員發(fā)放年終獎(jiǎng)金，享受地區(qū)津貼和邊遠(yuǎn)地區(qū)或特殊崗位津貼等。國家公務(wù)員實(shí)行定期增資制度。凡在年度考核中被確定為優(yōu)秀、稱職的，可以按照規(guī)定晉升工資和發(fā)給獎(jiǎng)金。國家公務(wù)員工資水平與國有企業(yè)相當(dāng)人員的平均工資水平大體持平。國家根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和生活費(fèi)用價(jià)格指數(shù)的變動(dòng)，有計(jì)劃地提高國家公務(wù)員的工資標(biāo)準(zhǔn)，使國家公務(wù)員的實(shí)際工資水平不斷提高。除國家法律、法規(guī)和政策規(guī)定外，國家行政機(jī)關(guān)不得以任何形式增加或者扣減國家公務(wù)員的工資，也不得提高或者降低國家公務(wù)員的保險(xiǎn)和福利待遇。

　　四、國家公務(wù)員的管理機(jī)構(gòu)與法律責(zé)任

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　�。ㄒ唬┤耸鹿芾頇C(jī)構(gòu)的設(shè)立

　　當(dāng)我們確定了公務(wù)員法應(yīng)當(dāng)調(diào)整的范圍不僅僅是行政機(jī)關(guān)的人員還包括人大、法院、檢察院的部分人員政黨以及統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式各級政協(xié)的公務(wù)員和國營企事業(yè)單位的管理人員時(shí)，現(xiàn)存的由人事部和各級地方人事部門作為人事管理機(jī)構(gòu)將因管理領(lǐng)域和管理的權(quán)威等原因而不能適應(yīng)。國外人事管理機(jī)構(gòu)依其與政府行政組織的關(guān)系可分為三種類型：即部外制管理機(jī)構(gòu)（美國、日本為代表）在政府行政組織外設(shè)置獨(dú)立地人事管理機(jī)構(gòu)，地位超然，部易受到政黨和行政長官的干涉，集中人力和財(cái)力對人事行政進(jìn)行管理，其不足是人事權(quán)與行政權(quán)分離行政機(jī)關(guān)和行政首長往往部原配合；
部內(nèi)制管理機(jī)構(gòu)法國、德國為代表）即在政府行政系統(tǒng)內(nèi)設(shè)置人事機(jī)構(gòu)，這種體制可防止職權(quán)上的矛盾又可避免工作上的重復(fù)，事權(quán)統(tǒng)一便于合作，從而增進(jìn)效率。不足是各行政部門人事管理各自為政，管理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一易發(fā)生行政首長以親疏好惡用人；
易于折中制管理機(jī)構(gòu)（英國為代表）設(shè)置相對獨(dú)立地人事管理機(jī)構(gòu)，以克服單純部外制或部內(nèi)制的不足，兼采兩者之長。

　　由于我們主張中國公務(wù)員的范圍不僅限于行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，還包括人大、法院、檢察院，政黨以及統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式各級政協(xié)的公務(wù)員和國營企事業(yè)單位的人員，在人事管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置上擬設(shè)立隸屬全國人大和地方各級人大的公務(wù)員管理委員會(huì)。以超然的地位實(shí)施對各類公務(wù)員的管理。同時(shí)在各級各類國家機(jī)關(guān)內(nèi)分設(shè)人事管理機(jī)構(gòu)，以收統(tǒng)一管理和分類管理相協(xié)調(diào)之效果。

　�。ǘ�）國家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任

　　為加強(qiáng)對公務(wù)員權(quán)利的保障，為公務(wù)員懲戒設(shè)置司法救濟(jì)的路徑。就必須強(qiáng)化國家公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任制度。我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)在公務(wù)員管理領(lǐng)域中德國的“特別權(quán)力關(guān)系”的理論對中國產(chǎn)生的重大影響，“特別權(quán)力關(guān)系”是指某一領(lǐng)域的人沒有普通人的法律地位，也不享有普通公民的一般憲法權(quán)利，國家機(jī)關(guān)與此領(lǐng)域的人員發(fā)生關(guān)系從而引發(fā)的爭議可以不受司法監(jiān)督。[15]我們必須擯棄將國家與公民的關(guān)系分為普通權(quán)力關(guān)系和特別權(quán)力關(guān)系的理論，事實(shí)上德國在1949年的德國基本法的第七條就規(guī)定，“所有教育均置于國家的監(jiān)督之下”，第33條規(guī)定，“公職的權(quán)力必須考慮到官員制度的傳統(tǒng)原則，加以明文規(guī)定�！钡�1972年聯(lián)邦憲法法院的一個(gè)關(guān)于囚犯的判決徹底否定了“特別權(quán)力關(guān)系”。而中國在1989年頒布的行政訴訟法還作出公務(wù)員對行政機(jī)關(guān)對其任免獎(jiǎng)懲等決定不可以向人民法院提起行政訴訟的規(guī)定。其后的國家賠償法有了改變，即將制定的公務(wù)員法是一個(gè)從根本上改變因內(nèi)部行政人事管理發(fā)生的爭議，由行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部處理的現(xiàn)狀的契機(jī)。已經(jīng)到了對于那些影響公務(wù)員身份、工資、福利等較重的處分，受懲戒的公務(wù)員可以向人民法院提起行政訴訟，進(jìn)入司法程序進(jìn)行審查的時(shí)候了。當(dāng)然輔之以在公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)之外設(shè)人事爭議仲裁委員會(huì)，可以使公務(wù)員的申訴權(quán)得到更好保障。

　　公務(wù)員管理機(jī)構(gòu)違法的法律責(zé)任。法律責(zé)任突出的體現(xiàn)法的特征,法具有以國家強(qiáng)制力為后盾，不管人們的主觀愿望如何，人人都必須遵守和執(zhí)行，否則將招致國家的干預(yù)，受到相應(yīng)的法律制裁，這是法律區(qū)別其他社會(huì)規(guī)范的最明顯的特征。在法的實(shí)施過程中，國家機(jī)關(guān)包括國家行政機(jī)關(guān)不是隨心所欲的，而是必須有法律依據(jù)并受法律約束。由于國家公務(wù)員管理機(jī)關(guān)的失職或?yàn)E用職權(quán)就應(yīng)受到相應(yīng)的法律制裁。在臺灣公務(wù)員考試中命題錯(cuò)誤即可得到救濟(jì)。[16]在將來中國公務(wù)員法制定后的實(shí)施過程中，國家公務(wù)員管理機(jī)關(guān)的考錄、培訓(xùn)、獎(jiǎng)懲、升降職等活動(dòng)沒有法律依據(jù)或未顧及法律約束時(shí)，都是違法行為，面對這些違法行為必須追究其違法的法律責(zé)任。這樣才能使公務(wù)員法的實(shí)施有保障。

　　中國正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，公務(wù)員立法處治不同的制度設(shè)計(jì)和觀點(diǎn)，公務(wù)員制度的完善亦是一個(gè)探索過程，學(xué)習(xí)國內(nèi)外公務(wù)員管理的法治化經(jīng)驗(yàn)，以行政效率的提高和行政能力的增強(qiáng)為目標(biāo)的公務(wù)員立法可以造就一支高素質(zhì)的公務(wù)員隊(duì)伍。并成為國家法治建設(shè)的一個(gè)組成部分。我們不能期亟一部單行法律所能完成，而是根據(jù)各個(gè)不同領(lǐng)域的公務(wù)員管理的特征分別制定法律規(guī)則，并使這些規(guī)則相互協(xié)調(diào)，最終創(chuàng)制出完善的公務(wù)員法律體系。

　　[參考文獻(xiàn)]

　　[1] 袁曙宏﹒全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要讀本﹒[M] 北京：法律出版﹒2004﹒311－324﹒

　　[2] 許水德﹒常用考銓法律匯編﹒[M] 臺北：臺灣地區(qū)考試院﹒2001﹒3—324﹒

　　[3] 中國人事部：外國公務(wù)員制度﹒[M] 北京：中國人事出版社﹒1996﹒9－218﹒

　　（本文作者王寶明教授系國家行政學(xué)院法學(xué)教研部副主任）

　�。ū疚恼�要稿發(fā)表在《國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第1期）

　　[1]楊建順：《日本行政法通論》，中國法制出版社1998年11月版，第78頁。

　　[2]《外國公務(wù)員制度》，中國人事出版社96年版，第9－11頁。

　　[3]同上書，第44頁。

　　[4]同上書，第110頁。

　　[5]同上書，275頁。

　　[6]同上書，319頁。

　　[7]同上書，370－371頁。

　　[8]同上書，428頁。

　　[9]同上書，487頁。

　　[10]同上書，第185頁。

　　[11]王名揚(yáng)：《美國行政法》，中國法制出版社1995年2月版，第196頁。

　　[12]中國關(guān)于公務(wù)員的概念基本上與前蘇聯(lián)的定義相同，即所謂：“家工作人員是在國家組織中工作，根據(jù)任命、選舉或其他法定程序在其中擔(dān)任職務(wù)，享有相應(yīng)職權(quán)……的蘇聯(lián)公民�！眳⒁姟短K維埃行政法》，群眾出版社1983年版，第112頁。

　　[13]皮純協(xié)、張煥光：《現(xiàn)代公務(wù)員制度研究》，中國廣播電視出版社1988年版，第8頁。

　　[14]中國不實(shí)行政黨輪流執(zhí)政的多黨制度，故國家公務(wù)員亦沒有政務(wù)類和業(yè)務(wù)類的劃分。一般的理由是：1、我國不存在多黨競爭條件下的內(nèi)閣更替，各級政府組成人員在保證國家行政管理的連續(xù)性和穩(wěn)定性上起著重要作用；
2、國外政務(wù)類公務(wù)員和業(yè)務(wù)類公務(wù)員是相互分離的兩大體系，而我國各級政府組成人員與其他政府工作人員之間有著緊的聯(lián)系和廣泛的交流。（參見舒放、王克良主編：《國家公務(wù)員制度教程》，中國人民大學(xué)出版社2001年9月版，第3頁。）3、根據(jù)現(xiàn)行的《國家公務(wù)員暫行條例》，中國國家公務(wù)員分為各級人民政府組成人員的公務(wù)員和其他國家行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員。各級人民政府組成人員根據(jù)組織法由各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉或決定產(chǎn)生，其任期與相應(yīng)政府每屆的任期相同。政府換屆后，上一屆政府組成人員可在下一屆政府中連任，如其不連任下屆政府組成人員，可轉(zhuǎn)任為業(yè)務(wù)類公務(wù)員。（參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年10月版，第18頁。

　　[15]于安：《德國行政法》，清華大學(xué)出版社1999年10月版，第32頁。

　　[16] 蔡文斌：《命題錯(cuò)誤的行政救濟(jì)》（《考試院側(cè)記》）（第三輯），黑潮出版社1999年9月版，第125頁。

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