中國目前遭遇的是一種非典型失業(yè)。亞洲金融危機(jī)以來，中國經(jīng)濟(jì)在全世界一只獨(dú)秀，成為全球經(jīng)濟(jì)增長最快的國家。而正是在這幾年，中國失業(yè)率也一路攀升，成為世界上失業(yè)隊(duì)伍最龐大的國家。這種現(xiàn)象在國際上是絕無僅有的。

　　所謂典型失業(yè)，是指經(jīng)濟(jì)增長下降或趨于停滯時(shí)，伴隨失業(yè)率上升的現(xiàn)象。中國這種非典型失業(yè)，有兩個(gè)重要的環(huán)境條件：一個(gè)是由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，二是即將全面加入WTO，目前正處在關(guān)鍵的過渡期內(nèi)。因此，體制轉(zhuǎn)軌型失業(yè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整型失業(yè)是造成這種非典型失業(yè)的根本原因。

　　在這種情況下，如何治理中國的非典型失業(yè)？首先，要重新確定戰(zhàn)略目標(biāo)。無論是中央政府還是地方政府在制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí)，都應(yīng)該對(duì)宏觀勞動(dòng)力的供求平衡算一本賬，以此為重要的約束條件，求解具體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展措施和社會(huì)發(fā)展措施，并且把控制失業(yè)率和新增就業(yè)機(jī)會(huì)作為國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的出發(fā)點(diǎn)和地方政府政績的主要考核指標(biāo)。在正確的戰(zhàn)略目標(biāo)確定以后，接下來就是如何具體實(shí)現(xiàn)這些戰(zhàn)略目標(biāo)的問題。面對(duì)中國的就業(yè)近期態(tài)勢(shì)和中長期發(fā)展趨勢(shì)，中國的經(jīng)濟(jì)政策和社會(huì)政策應(yīng)該以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和增加就業(yè)為基本戰(zhàn)略目標(biāo)進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。具體的對(duì)策建議是：

　　一、營造一個(gè)良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，促進(jìn)中小企業(yè)的繁榮

　　從企業(yè)規(guī)�？�，就業(yè)效果最好的是中小企業(yè)，而大多數(shù)中小企業(yè)又是民營企業(yè)。我國民營企業(yè)主要存在于勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)之中,單位投資吸納的勞動(dòng)力和單位投資新增加的勞動(dòng)力都要明顯高于國有企業(yè),平均高出一倍以上。事實(shí)上,改革開放以來,我國從農(nóng)業(yè)部門轉(zhuǎn)移出來的2.3億勞動(dòng)力,絕大多數(shù)在民營企業(yè)就業(yè)。工業(yè)部門新增加的8000萬從業(yè)人員中,有75%在民營企業(yè)實(shí)現(xiàn)了就業(yè),目前全國工業(yè)部門就業(yè)人數(shù)為1.63億人,其中在民營企業(yè)就業(yè)的就有1.2億人左右,約占75%。

　　盡管近幾年我國實(shí)行的積極財(cái)政政策雖然成果顯著,成績有目共睹。但是,從未來的發(fā)展趨勢(shì)看,僅僅靠政府投資來拉動(dòng)需求還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的,只有通過營造一個(gè)良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境，充分調(diào)動(dòng)起民間投資主體的積極性,以投資啟動(dòng)消費(fèi),從而形成擴(kuò)大內(nèi)需的合力,才能使國民經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)穩(wěn)定的增長,使就業(yè)增長的基礎(chǔ)更加牢固。

　　另外,面對(duì)加入WTO后的新形勢(shì),激活民間投資、促進(jìn)中小企業(yè)的繁榮顯得更加緊迫。因?yàn)榕c政府投資相比,民間投資受利益驅(qū)動(dòng)比較明顯,某種程度上更貼近市場,更容易受市場競爭和市場規(guī)律的影響。入世后,面對(duì)我國潛在的市場,外國資本已經(jīng)以不同形式涌入,各行各業(yè)的競爭日趨激烈。只有盡快啟動(dòng)民間投資,讓不同類型的企業(yè)盡快熟悉市場、占領(lǐng)市場,才有可能在激烈的市場競爭中獲得發(fā)展,進(jìn)一步增強(qiáng)我國的綜合競爭力。

　　今后我們要認(rèn)真貫徹執(zhí)行《中華人民共和國中小企業(yè)促進(jìn)法》，加大對(duì)中小企業(yè)發(fā)展的扶持力度。各級(jí)政府要認(rèn)真督促落實(shí)《關(guān)于促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見》，要求各地進(jìn)一步轉(zhuǎn)變思想觀念，促進(jìn)民間投資的發(fā)展；
妥善解決目前中小企業(yè)發(fā)展的環(huán)境問題，例如消除歧視問題、拓寬融資渠道問題等。從政府的角度來看，應(yīng)進(jìn)一步降低市場門檻，放寬投資領(lǐng)域、拓寬融資渠道；
而適時(shí)推出創(chuàng)業(yè)板市場,為民營企業(yè)提供風(fēng)險(xiǎn)投資的融資通道,也應(yīng)該提上日程；
實(shí)行公平合理的稅費(fèi)政策，減少行政性收費(fèi)，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策；
逐步從管理市場轉(zhuǎn)向服務(wù)市場，建立社會(huì)化服務(wù)體系，為中小企業(yè)提供良好的發(fā)展空間。

　　二、大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，提升經(jīng)濟(jì)增長的就業(yè)彈性

　　加入WTO后，針對(duì)農(nóng)業(yè)部門就業(yè)機(jī)會(huì)的大幅度減少，要尋找新的出路。這個(gè)出路就是服務(wù)業(yè)。發(fā)達(dá)國家的歷史經(jīng)驗(yàn)表明：社區(qū)服務(wù)業(yè)是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高而逐步拓展的。作為發(fā)展中國家，我國的社區(qū)服務(wù)業(yè)和社區(qū)就業(yè)發(fā)展卻是相對(duì)落后的，與我國第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達(dá)同構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，1999年我國第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重只有27%左右，而一般發(fā)展中國家第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重為35%－45%，發(fā)達(dá)國家的就業(yè)比重高達(dá)60%～80%。由于第三產(chǎn)業(yè)落后，我國社區(qū)就業(yè)崗位開發(fā)也存在不足。發(fā)達(dá)國家的社區(qū)就業(yè)份額為20－30％，發(fā)展中國家的社區(qū)就業(yè)份額為12－18％，而我國只有3.9％。

　　據(jù)中國勞動(dòng)和社會(huì)保障部（MOLSS）與聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署（UNDP）合作在沈陽、青島、長沙、成都四城市關(guān)于社區(qū)服務(wù)需求狀況的抽樣調(diào)查，目前主觀需要社區(qū)服務(wù)的家庭總計(jì)為34.1％，其中只有16.7％的家庭已經(jīng)得到了這樣的社區(qū)服務(wù)，還有17.4％的家庭處于等待狀態(tài)。按此粗算，這次調(diào)查顯示四城市中各項(xiàng)服務(wù)需求累計(jì)可能提供大約２００萬個(gè)臨時(shí)就業(yè)機(jī)會(huì)（這些就業(yè)機(jī)會(huì)有些是全職的、有些是按服務(wù)時(shí)間折算而成的，對(duì)于后者就業(yè)人員需要同時(shí)從事兩個(gè)以上的工作或者服務(wù)兩個(gè)以上的對(duì)象），而目前尚空缺１００萬個(gè)。以此推算，全國３２個(gè)人口在百萬以上的特大城市，４３個(gè)人口在５０—１００萬的大城市的需求，可提供的就業(yè)機(jī)會(huì)至少應(yīng)在１５００萬個(gè)以上。再加上１９２個(gè)中等城市和４００多個(gè)小城市，社區(qū)就業(yè)需求潛力就更為巨大。這個(gè)判斷與國家統(tǒng)計(jì)局的一項(xiàng)調(diào)查資料顯示的情形相一致。國家統(tǒng)計(jì)局認(rèn)為：目前社區(qū)服務(wù)業(yè)空缺的就業(yè)機(jī)會(huì)超過了1100萬個(gè)。

　　發(fā)展服務(wù)業(yè)是提升經(jīng)濟(jì)增長彈性的有效途徑�，F(xiàn)在我們對(duì)服務(wù)業(yè)的管理，一方面存在管制過多、過嚴(yán)的現(xiàn)象，另一方面，也存在管制不力或缺乏管制的問題。政府應(yīng)盡快建立符合WTO規(guī)則的管理體系，發(fā)揮政府在服務(wù)業(yè)中的協(xié)調(diào)和監(jiān)管作用；
打破行業(yè)壟斷和部門壟斷，加大打擊各種不公平競爭和惡意競爭，加快國內(nèi)服務(wù)業(yè)市場秩序整頓，形成公平統(tǒng)一的市場環(huán)境。今后國家應(yīng)該充分利用好服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金，拓展服務(wù)業(yè)的就業(yè)空間。政府有責(zé)任通過多種方式促進(jìn)社區(qū)就業(yè)，如對(duì)社區(qū)服務(wù)企業(yè)給予就業(yè)補(bǔ)貼，對(duì)公益性服務(wù)實(shí)行政府購買的方式，或者在社區(qū)建設(shè)中設(shè)立專項(xiàng)資金進(jìn)行擴(kuò)大就業(yè)崗位的基礎(chǔ)投資。各級(jí)政府還要認(rèn)真檢查《關(guān)于堅(jiān)決貫徹落實(shí)下崗職工再就業(yè)的各項(xiàng)收費(fèi)優(yōu)惠政策的通知》的落實(shí)情況，為下崗職工和失業(yè)人員再就業(yè)創(chuàng)造一個(gè)良好的社會(huì)氛圍。

　　三、積極開發(fā)人力資源，全面提高職業(yè)技術(shù)教育水平

　　入世后高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的改造要求不斷提高現(xiàn)有員工的素質(zhì)；
行業(yè)轉(zhuǎn)移，職業(yè)流動(dòng)的加快要求對(duì)下崗人員再就業(yè)進(jìn)行及時(shí)的培訓(xùn)；
農(nóng)業(yè)領(lǐng)域未來幾年所釋放出的數(shù)千萬剩余勞動(dòng)力必須經(jīng)過培訓(xùn)才能成為合格的工人；
國際勞動(dòng)力市場的進(jìn)一步開拓對(duì)勞動(dòng)者的培訓(xùn)提出了新的要求，這一切都離不開完善的職業(yè)培訓(xùn)體系。

　　加入WTO后，我國的職業(yè)培訓(xùn)要實(shí)現(xiàn)五大轉(zhuǎn)變：一要將職業(yè)培訓(xùn)體制以行政指令為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐允袌鲂枨鬄閷?dǎo)向；
勞動(dòng)力市場的需求信號(hào)將成為調(diào)節(jié)和引導(dǎo)職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)開展方向的基本信號(hào)。二要將政府對(duì)于職業(yè)培訓(xùn)的直接管理轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理。政府將不再直接管理培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，法律手段和經(jīng)濟(jì)手段將取代行政手段成為政府宏觀調(diào)控的主要方式。三要把國際先進(jìn)的職業(yè)培訓(xùn)模式轉(zhuǎn)化為符合本土化的東西，實(shí)現(xiàn)職業(yè)培訓(xùn)方式的革命。在世界經(jīng)濟(jì)一體化條件下的中國教育培訓(xùn)事業(yè)要按照國際經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，以及國際先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、生產(chǎn)方式、產(chǎn)品質(zhì)量的要求，制定新型的教育培訓(xùn)規(guī)劃。在教學(xué)方式、方法上也要與國際先進(jìn)水平看齊。要加強(qiáng)教學(xué)培訓(xùn)方式的改革，引進(jìn)國際上行之有效的應(yīng)用性、實(shí)用化教育培訓(xùn)模式。近年來，在中國引進(jìn)的國際勞工組織模塊式訓(xùn)練模式（MES），加拿大CBE教學(xué)體系和DACUM課程開發(fā)模式，以及德國雙軌制教育模式等，都取得過積極的效果�，F(xiàn)階段的中國人力資源開發(fā)，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各種先進(jìn)教育培訓(xùn)方式的引進(jìn)、研究與探索，爭取早日建立適合中國人力資源開發(fā)的教育培訓(xùn)模式。四要在職業(yè)培訓(xùn)投入上，貫徹“誰受益，誰投資”的原則，改變過去由政府一家統(tǒng)包的做法，從根本上解決職業(yè)教育投入不足的問題。政府對(duì)弱勢(shì)就業(yè)群體的培訓(xùn)，可以引入競爭機(jī)制，通過購買培訓(xùn)機(jī)構(gòu)服務(wù)的形式來實(shí)現(xiàn)。五要將職業(yè)培訓(xùn)從單純?yōu)槌鞘蟹��?wù)、為國有經(jīng)濟(jì)服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)楦采w城鄉(xiāng)、覆蓋各種不同所有制經(jīng)濟(jì)的全方位職業(yè)教育培訓(xùn)體系，尤其要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民工的培訓(xùn)。

　　我們?cè)谡{(diào)查研究的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，要加緊制定高中等職業(yè)技術(shù)教育改革發(fā)展規(guī)劃，明確發(fā)展方向、目標(biāo)和改革措施，制定有效措施，吸引社會(huì)投資，改革管理體制，革新教育方法和內(nèi)容，提出學(xué)生完成學(xué)業(yè)的融資還款模式。國家應(yīng)該設(shè)立“中等職業(yè)技術(shù)教育改革發(fā)展”專項(xiàng)投資，支持進(jìn)行改革的中等職業(yè)教育學(xué)校，推進(jìn)辦得好、有市場的重點(diǎn)學(xué)校兼并其他學(xué)校，加速提高我國中等職業(yè)教育規(guī)模和質(zhì)量，加快發(fā)展高中等職業(yè)技術(shù)教育，實(shí)現(xiàn)中等教育中有一半的學(xué)生進(jìn)入中等職業(yè)技術(shù)教育的目標(biāo)。

　　四、完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，大力構(gòu)建公共就業(yè)服務(wù)體系

　　農(nóng)村的就業(yè)問題出路主要在非農(nóng)化。加入WTO后，從國民待遇內(nèi)化的角度看，城鄉(xiāng)勞動(dòng)力公平就業(yè)問題，國有企業(yè)下崗職工和其他下崗失業(yè)人員公平再就業(yè)問題，顯得越來越重要。我們?cè)诖蚱瞥青l(xiāng)戶籍壁壘的同時(shí)，只有真正建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場，才能徹底消除就業(yè)歧視。在構(gòu)造城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、完善的勞動(dòng)力市場過程中，應(yīng)采取以下措施：

　　第一，針對(duì)勞動(dòng)力市場現(xiàn)存問題和加入WTO的挑戰(zhàn)，國務(wù)院、國家發(fā)改委和勞動(dòng)力市場主管部門負(fù)責(zé)制定我國勞動(dòng)力市場建設(shè)和發(fā)展的長期規(guī)劃和目標(biāo)，充分開發(fā)利用和合理配置我國充沛的勞動(dòng)力資源，最大限度發(fā)揮勞動(dòng)者的積極性和創(chuàng)造性。

　　第二，通過改革戶口制度和完善現(xiàn)代企業(yè)制度，打破勞動(dòng)力市場“雙重二元結(jié)構(gòu)”格局。一是在有本地戶口的勞動(dòng)者之間因單位性質(zhì)不同而形成二元市場，主要表現(xiàn)在國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間，要通過完善現(xiàn)代企業(yè)制度，加快國有企業(yè)勞動(dòng)就業(yè)制度的改革，提高城市勞動(dòng)力市場的發(fā)育程度，真正實(shí)現(xiàn)用人單位與勞動(dòng)者雙向選擇；
二是在有本地戶口與無本地戶口的勞動(dòng)力之間形成另一種二元市場，要通過戶口制度改革，實(shí)現(xiàn)就業(yè)權(quán)利的平等。打破城市勞動(dòng)力市場的這種“雙重二元結(jié)構(gòu)”格局，既有利于人力資源的優(yōu)化組合，又有利于增強(qiáng)勞動(dòng)力市場的充分競爭。

　　第三，積極培育勞動(dòng)力市場中介組織，提供信息服務(wù)，增強(qiáng)市場透明度，降低供需雙方的交易成本。在需求市場上應(yīng)建立勞動(dòng)力職業(yè)介紹所等中介組織，用人單位可以到這類中介組織登記。在供給市場上應(yīng)建立勞動(dòng)力輸出服務(wù)組織等中介機(jī)構(gòu)，提高輸出的組織化程度，并可進(jìn)行適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)。還可以通過區(qū)域合作等方式溝通需求市場與供給市場。

　　加入WTO后，勞動(dòng)力市場的行政管理部門在建設(shè)信息網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化信息工作方面大有作為，要在構(gòu)建公共就業(yè)服務(wù)體系方面大做文章。國家應(yīng)該設(shè)立“中西部勞動(dòng)力市場建設(shè)”專項(xiàng)投資，每年安排一定的資金，重點(diǎn)支持中西部縣城以上勞動(dòng)力市場設(shè)施和信息化建設(shè)，重點(diǎn)解決中西部貧困地區(qū)勞動(dòng)力市場設(shè)施簡陋破舊和功能完善問題，強(qiáng)化勞動(dòng)力市場基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

　　五、建立和健全三方協(xié)商機(jī)制，充分發(fā)揮工會(huì)保護(hù)就業(yè)者基本權(quán)利的作用

　　從總體上看，我國當(dāng)前的勞動(dòng)關(guān)系法制化建設(shè)還不很完善，不能完全適應(yīng)市場化和全球化經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，特別是隨著我國加入WTO，勞動(dòng)關(guān)系協(xié)調(diào)工作出現(xiàn)了一些新情況和新問題：一是一些用人單位特別是私營企業(yè)不愿意與職工全面簽訂勞動(dòng)合同，部分單位勞動(dòng)合同管理不規(guī)范，不能認(rèn)真履行勞動(dòng)合同，國有企業(yè)下崗職工的勞動(dòng)關(guān)系還未完全理順；
二是企業(yè)勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不夠完善，對(duì)違反基本勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)的行為還缺少處罰手段；
三是集體協(xié)商和簽訂集體合同工作還不規(guī)范，集體協(xié)商機(jī)制尚未在各類企業(yè)全面建立并真正發(fā)揮作用；
四是勞動(dòng)爭議持續(xù)上升，勞動(dòng)爭議處理制度還不能完全適應(yīng)客觀需要，缺乏有效預(yù)防勞動(dòng)爭議的機(jī)制，勞動(dòng)仲裁的效率還需要提高；
五是勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整的立法層次總體上偏低，法律效力不夠。

　　針對(duì)上述存在的問題，加入WTO后，未來一段時(shí)期我國勞動(dòng)關(guān)系法制化建設(shè)的主要目標(biāo)是：初步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)要求的“勞動(dòng)關(guān)系雙方自主協(xié)調(diào)、政府依法調(diào)整”的勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整新機(jī)制，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系的和諧穩(wěn)定。建立新機(jī)制的價(jià)值取向，夯實(shí)調(diào)整勞動(dòng)關(guān)系的相關(guān)法律法規(guī)基礎(chǔ)。以勞動(dòng)關(guān)系雙方自主協(xié)調(diào)為主體，以實(shí)行勞動(dòng)合同制度與集體協(xié)商和集體合同制度為基本形式，以政府勞動(dòng)保障行政部門、工會(huì)組織、企業(yè)組織三方協(xié)商為導(dǎo)向，以建立勞動(dòng)關(guān)系宏觀預(yù)警系統(tǒng)和完善勞動(dòng)爭議處理制度為保障，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整機(jī)制的規(guī)范化、法制化。(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁)

　　保護(hù)工人主要靠工人自己。一方面，工會(huì)積極參與有關(guān)法律法規(guī)的制定，從源頭上把握勞動(dòng)關(guān)系的協(xié)調(diào)，并通過推行和落實(shí)簽訂勞動(dòng)合同、建立平等協(xié)商與集體合同制度以及職代會(huì)制度等，規(guī)范勞動(dòng)關(guān)系雙方的行為，并使勞動(dòng)力市場的分散的個(gè)人行為逐漸發(fā)展為組織行為，維護(hù)職工就業(yè)、勞動(dòng)和經(jīng)濟(jì)等方面的合法權(quán)益。另一方面，建立政府、企業(yè)、工會(huì)三方面參加的三方協(xié)調(diào)機(jī)制，為解決勞動(dòng)關(guān)系中的問題提供組織上的保證，同時(shí)，把加強(qiáng)政府的勞動(dòng)保障法律法規(guī)的執(zhí)法力度和加強(qiáng)工會(huì)組織的維權(quán)力度緊密結(jié)合起來，整合各種社會(huì)力量，依法對(duì)勞動(dòng)關(guān)系進(jìn)行管理協(xié)調(diào)，處理好勞動(dòng)關(guān)系中的矛盾，維護(hù)職工的合法權(quán)益，促進(jìn)企業(yè)健康發(fā)展。

　　三方協(xié)商機(jī)制，是解決勞工群體性問題的根本出路；
集體談判，是保護(hù)勞工利益的有效方式。三方協(xié)商機(jī)制有利于化解勞動(dòng)與資本的矛盾，有利于兼顧效率和公平，是促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和增進(jìn)社會(huì)融合的有力工具。必須在全國范圍內(nèi)普遍建立，必須不斷完善現(xiàn)有三方協(xié)商機(jī)制的工作方式。要切實(shí)保護(hù)好就業(yè)者的基本權(quán)利，還必須加強(qiáng)勞動(dòng)保障立法和勞動(dòng)保障執(zhí)法工作。

　　六、強(qiáng)化地方政府促進(jìn)就業(yè)的責(zé)任，把分地區(qū)失業(yè)率和新增就業(yè)崗位指標(biāo)納入年度計(jì)劃管理

　　根據(jù)黨的十六大和全國再就業(yè)工作會(huì)議的精神，面對(duì)加入WTO后就業(yè)問題的復(fù)雜形勢(shì)，要讓各級(jí)地方政府切實(shí)關(guān)心老百姓的就業(yè)問題，應(yīng)該在政績考核中增加與失業(yè)治理、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)相聯(lián)系的有關(guān)指標(biāo)。國家發(fā)改委在國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展宏觀調(diào)控指標(biāo)中應(yīng)逐步以“城鎮(zhèn)調(diào)查失業(yè)率”取代“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”，以更準(zhǔn)確反映失業(yè)狀況；
在制定今后的就業(yè)年度計(jì)劃時(shí)，應(yīng)該將下崗職工和登記失業(yè)人員合計(jì)為下崗失業(yè)人員，計(jì)算城鎮(zhèn)登記失業(yè)率；
應(yīng)該在今后的“社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”中增列全國及分地區(qū)“城鎮(zhèn)登記失業(yè)率”、“登記失業(yè)人數(shù)”、“新增就業(yè)崗位（人數(shù)）”三項(xiàng)指標(biāo)。

　　另外，還有一種方式值得借鑒。國際勞工組織已經(jīng)用了10年的時(shí)間來推進(jìn)“地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)（LEDAS）”的創(chuàng)建。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)廣泛地將公共和私人伙伴聯(lián)系在一起，其中包括政府部門、雇主、工人和社會(huì)團(tuán)體等，旨在通過促進(jìn)社會(huì)對(duì)話，為本地區(qū)創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。1998年，國際勞工局局長索馬維亞先生又提出了“體面工作”的概念，其中包含促進(jìn)就業(yè)的基本原則和權(quán)利、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、促進(jìn)社會(huì)保障和社會(huì)對(duì)話等含義。它體現(xiàn)了國際勞工組織對(duì)1995年丹麥哥本哈根“世界社會(huì)發(fā)展首腦大會(huì)”采用人類可持續(xù)發(fā)展范例的具體承諾，可以在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)中得到實(shí)際的運(yùn)用。

　　地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)的目的是充分利用所在地的人力資源和其他資源，使那些通常在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中缺少機(jī)會(huì)的人，變成當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極參與者和受益者。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)可以優(yōu)化地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，通過明確當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)和地區(qū)約束，向當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家（包括潛在的企業(yè)家）和其他人提供技術(shù)和資金支持，幫助它們創(chuàng)辦、激活、加強(qiáng)企業(yè)，尤其是那些就業(yè)密集和有利于環(huán)境的企業(yè)。

　　在中國，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)構(gòu)作為一種非政府組織，可以集中各方面的有識(shí)之士，成為地方發(fā)展計(jì)劃部門的參謀和助手，使一些好的意見和建議得到及時(shí)的溝通，共同為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。過去，我們的許多經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，往往更多的是向外看，國內(nèi)的向國際看，省內(nèi)的向省外看，內(nèi)陸的向沿海看，這固然可以開拓思路，但是在現(xiàn)實(shí)中，一般意義的地區(qū)80％左右的聯(lián)系是內(nèi)部的而不是外部的，因此，在“高瞻遠(yuǎn)矚”的同時(shí)，我們也今后應(yīng)該腳踏實(shí)地，養(yǎng)成一種“大處著眼、小處著手”的習(xí)慣，更多地向內(nèi)看，不要忽視內(nèi)部資源的整合。這一點(diǎn)，在我國加入WTO后，對(duì)于推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策決策的科學(xué)化和民主化，進(jìn)一步落實(shí)地方領(lǐng)導(dǎo)的就業(yè)責(zé)任，仍然大有幫助。

　　黨的十六大報(bào)告指出：“國家實(shí)行促進(jìn)就業(yè)的長期戰(zhàn)略和政策”，這就意味著今后我國在制定長期戰(zhàn)略和政策時(shí)，要把促進(jìn)就業(yè)、實(shí)現(xiàn)比較充分就業(yè)當(dāng)作一個(gè)基本的出發(fā)點(diǎn)，這是一個(gè)新的要求。同時(shí)，就業(yè)崗位增加的多少，就業(yè)問題解決得如何，將作為考核地方干部政績的一個(gè)重要指針，干部任用和升遷將與之掛鉤。使得地方各級(jí)政府真正把老百姓的就業(yè)問題放在心上，放在GDP和形象工程的前面。與此同時(shí)，在制定長期戰(zhàn)略和政策的過程中，要加大征求意見的范圍，要廣泛征求工會(huì)系統(tǒng)、企業(yè)家協(xié)會(huì)、金融機(jī)構(gòu)以及婦聯(lián)等部門的意見，充分考慮各個(gè)階層的利益特別是勞動(dòng)者的利益，這是制定好的就業(yè)政策和做好當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)工作的重要前提。

　　七、改善勞動(dòng)力市場統(tǒng)計(jì)，建立就業(yè)調(diào)查和就業(yè)預(yù)警體系

　　目前，我國已經(jīng)加入了WTO，意味著將在更深層次、更廣的范圍參與世界經(jīng)濟(jì)合作，這就要求我們的許多工作盡量按照國際的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。我國的統(tǒng)計(jì)工作也將逐步按照國際通行的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范。國際貨幣基金組織（IMF）制定的“數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)（GDDS）”，就是這樣一個(gè)國際通用的一般數(shù)據(jù)發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)。按照這樣的標(biāo)準(zhǔn)可以使統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的發(fā)布制度化、透明化，可以更好地為政府服務(wù)和為社會(huì)服務(wù)，也可以更方便地進(jìn)行國際比較。就勞動(dòng)力市場統(tǒng)計(jì)而言，我們?cè)谥笜?biāo)范圍、頻率和及時(shí)性上，基本達(dá)到了GDDS的要求，但在按季度公布城鎮(zhèn)就業(yè)、失業(yè)情況方面，還有一定的差距，即使按年度公布的失業(yè)率也只有登記失業(yè)率，未公布調(diào)查失業(yè)率。

　　現(xiàn)在內(nèi)部掌握的調(diào)查失業(yè)率也存在需要完善的地方。眾所周知，我國的勞動(dòng)力調(diào)查是與人口調(diào)查結(jié)合進(jìn)行的，工作任務(wù)由國家統(tǒng)計(jì)局人口統(tǒng)計(jì)人員承擔(dān)。這種體制和組織的優(yōu)點(diǎn)是：人口與勞動(dòng)力統(tǒng)計(jì)可互為補(bǔ)充，可利用人口框推出勞動(dòng)力的各項(xiàng)絕對(duì)數(shù)，可以簡便地分出城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村等。但是，這種體制也存在需要改進(jìn)的地方：

　　1、調(diào)查員的素質(zhì)亟待提高。人口調(diào)查沒有專職調(diào)查隊(duì)伍，到縣一級(jí)統(tǒng)計(jì)部門就沒設(shè)專職人口統(tǒng)計(jì)人員，調(diào)查前臨時(shí)湊，調(diào)查員更是臨時(shí)找，根本不能保證其應(yīng)有的素質(zhì)。據(jù)了解，目前調(diào)查前的培訓(xùn)至少要經(jīng)國家、省、縣三級(jí)，但到縣一級(jí)，連當(dāng)教員的也沒完全搞清調(diào)查項(xiàng)目的各項(xiàng)要求。尤其勞動(dòng)力調(diào)查是與人口調(diào)查合在一張表上調(diào)查時(shí)，內(nèi)容繁多，調(diào)查員往往側(cè)重人口方面，對(duì)失業(yè)情況無力顧及。結(jié)果是錢花了不少，上來的數(shù)據(jù)質(zhì)量卻不高。

　　2、樣本規(guī)模有待縮小。抽樣調(diào)查的特點(diǎn)之一是：最終樣本點(diǎn)越隨機(jī)分散，代表性就越強(qiáng)。人口調(diào)查由于受經(jīng)費(fèi)和力量限制，只能按小區(qū)來抽取樣本，小區(qū)的規(guī)模還相當(dāng)大（1998年時(shí)有的小區(qū)達(dá)400多人），這樣對(duì)人口變動(dòng)影響不大，但對(duì)失業(yè)問題則影響明顯。調(diào)查資料對(duì)市沒有代表性，對(duì)省代表性也差，就很難調(diào)動(dòng)省市兩級(jí)的工作積極性。近兩年，國家統(tǒng)計(jì)局主管司也在力爭壓縮小區(qū)規(guī)模，增加小區(qū)個(gè)數(shù)，但下面又要求大幅度增加調(diào)查經(jīng)費(fèi)。實(shí)際上這幾年抽樣調(diào)查就是在這種兩難中“掙扎”著。雖然局里已給這項(xiàng)調(diào)查增加了很多經(jīng)費(fèi)，但只能是“杯水車薪”，達(dá)不到預(yù)期目的。

　　因此，建議國家統(tǒng)計(jì)局主管司與城調(diào)隊(duì)、農(nóng)調(diào)隊(duì)合作，主管司委托城調(diào)隊(duì)、農(nóng)調(diào)隊(duì)調(diào)查，調(diào)查結(jié)果由主管司審核發(fā)布。這除了可避免上述兩方面的問題外，還有以下幾點(diǎn)好處：（1）從國外的調(diào)查系統(tǒng)看，失業(yè)調(diào)查總是與住戶調(diào)查密切聯(lián)系的，也可以說是住戶調(diào)查的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，失業(yè)資料與收入資料也有很強(qiáng)的相關(guān)關(guān)系。（2）城調(diào)隊(duì)和農(nóng)調(diào)隊(duì)有自己的專職調(diào)查隊(duì)伍，最終樣本點(diǎn)是戶，調(diào)查質(zhì)量將會(huì)提高，在減少最終樣本的前提下，調(diào)查資料也將對(duì)較大的城市有較強(qiáng)的代表性（而人口調(diào)查現(xiàn)對(duì)省的代表性都不是很強(qiáng)），這還將調(diào)動(dòng)各市參與此項(xiàng)調(diào)查的積極性。（3）城調(diào)系統(tǒng)上下形成網(wǎng)絡(luò)，信息傳輸、反饋快，在不增加多少經(jīng)費(fèi)的前提下，也能保證每季度調(diào)查一次。（4）從我國統(tǒng)計(jì)調(diào)查體制改革方向看，全部入戶調(diào)查都應(yīng)由城鄉(xiāng)兩支調(diào)查隊(duì)具體承擔(dān)，這樣可減輕各級(jí)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的壓力，保證調(diào)查質(zhì)量。據(jù)了解，前幾年已有一些市的城調(diào)隊(duì)主動(dòng)組織了失業(yè)調(diào)查，效果較好，值得倡導(dǎo)。

　　此外，國家發(fā)改委也要加強(qiáng)對(duì)就業(yè)的宏觀調(diào)控力度，應(yīng)該積極與勞動(dòng)保障部、國家統(tǒng)計(jì)局合作，研究建立就業(yè)預(yù)警體系，對(duì)就業(yè)形勢(shì)進(jìn)行跟蹤分析。具體措施包括：建立就業(yè)調(diào)查系統(tǒng)，設(shè)立固定觀測點(diǎn)，對(duì)就業(yè)狀況定期，如每季度進(jìn)行深層次的調(diào)查、跟蹤分析，分析全國、各地區(qū)及各城市勞動(dòng)力市場變動(dòng)情況；
對(duì)特殊地區(qū)、特殊行業(yè)以及其他特殊就業(yè)問題進(jìn)行不定期的典型調(diào)查；
通過勞動(dòng)力市場的監(jiān)測分析，揭示就業(yè)中存在的問題及成因，對(duì)全國和各地區(qū)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的就業(yè)后果提出評(píng)估和建議，報(bào)送國務(wù)院。

　　八、加快社會(huì)保障社會(huì)化，解除勞動(dòng)者的后顧之憂

　　社會(huì)保障社會(huì)化是加入WTO后的一個(gè)顯著特點(diǎn)。社會(huì)保障社會(huì)化是相對(duì)單位保障而言，應(yīng)該在更大的范圍內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)平衡和促進(jìn)社會(huì)保障的公平。具體地講，社會(huì)保障社會(huì)化主要包括以下幾個(gè)方面：

　　第一， 社會(huì)保障要從城鎮(zhèn)國有企業(yè)覆蓋到非國有企業(yè)、從城鎮(zhèn)覆蓋到農(nóng)村的全體公民，從而更好地體現(xiàn)社會(huì)保障的國民性，也有利于促進(jìn)勞動(dòng)力在更大的范圍內(nèi)流動(dòng)，使勞動(dòng)力資源配置進(jìn)一步優(yōu)化。

　　第二，用人單位只履行依法繳納社會(huì)保障費(fèi)的義務(wù)，不承擔(dān)發(fā)放各種社會(huì)保障金及失業(yè)、離退休人員的日常管理工作，失業(yè)、離退休人員和用人單位脫鉤由社區(qū)組織統(tǒng)一管理；
只有這樣才能使職工擺脫對(duì)企業(yè)的依賴與依附，使企業(yè)擺脫對(duì)職工生活事務(wù)的包攬，把失業(yè)、退休人員從企業(yè)中分離出來，增強(qiáng)企業(yè)的競爭能力，為國有企業(yè)改革和脫困提供有力支持。

　　第三，社會(huì)保障基金通過銀行實(shí)行社會(huì)化收繳，支出通過銀行直接對(duì)個(gè)人實(shí)行社會(huì)化發(fā)放。嚴(yán)格實(shí)行收支兩條線，才能使各種社會(huì)保障金發(fā)放與所在企業(yè)相脫鉤，徹底解決社會(huì)保障金拖欠和欠發(fā)問題，通過社會(huì)化發(fā)放的手段保證社會(huì)保障待遇按時(shí)足額到位，維護(hù)社會(huì)保障對(duì)象的合法權(quán)益。

　　第四，社會(huì)保障資金籌措除了由用人單位及職工依法足額繳納外，各級(jí)財(cái)政還要調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高社會(huì)保障支出比重，并通過部分國有資產(chǎn)變現(xiàn)、發(fā)行特種債券、將利息稅納入基金等方式建立多條籌資渠道。這樣有利于保證社會(huì)保障基金來源多元化，建立起持續(xù)穩(wěn)定的籌資機(jī)制，使基金支撐能力不斷增強(qiáng)。

　　第五，中國已經(jīng)加入WTO，關(guān)于社會(huì)保障的有關(guān)規(guī)定不能停留在政府文件的層次，應(yīng)該盡快以法律的形式加以強(qiáng)化，以利于在外資企業(yè)、合資企業(yè)和民營企業(yè)進(jìn)行推廣。

　　??

　　綜上所述，中國既要著力解決經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長（7、18％）條件下如何進(jìn)一步增加就業(yè)機(jī)會(huì)的問題，又要維護(hù)勞動(dòng)者的合法就業(yè)權(quán)益，從而形成一個(gè)就業(yè)比較充分、工作比較體面的職業(yè)社會(huì)。

　�。▏�家發(fā)展和改革委員會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展研究所 楊宜勇 副所長 研究員）

　　 來源：中國勞動(dòng)力市場信息網(wǎng)監(jiān)測中心

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